Ert dnr: M2013/2500/Nm Vår ref Dnr: 2013/0029/1 Miljödepartementet, registrator Miljödepartementet, att: M. Löfroth Stockholm 12 december 2013 Yttrande över Naturvårdsverkets redovisning av förslag till handlingsplan för grön infrastruktur på regional nivå Sammanfattning Föreningen välkomnar redovisningen till handlingsplan. Vi anser att det är utomordentligt viktigt att det kommer igång ett konkret arbete med grön infrastruktur, såväl på nationell som läns- och kommunal nivå. Vi tillstyrker skrivningar om övergripande principer, helhetsperspektiv och grundläggande prioriteringar. För att vara en handlingsplan är förslaget inte särskilt operativt. Det hade varit en styrka om planen hade varit mer operativ. Det är ett grundläggande problem att reglerna som styr skogsbruket inte är integrerade i miljöbalken. I syfte att bättre styra mot en ändamålsenlig grön infrastruktur: regeringen bör ta ett helhetsgrepp på denna fråga, och låta utreda hur skogsvårdslagens regler kan inarbetas i balken. De förslag om ändrad ansvarsfördelning mellan Skogsstyrelsen och länsstyrelserna som fördes fram i utredningen Statens regionala förvaltning förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81) är väl underbyggda, och mycket relevanta inför det fr.a. regionala arbetet med grön infrastruktur. Regeringen bör genomföra dessa förslag, i syfte att effektivisera myndighetsarbetet på regional nivå. Handlingsplanen är oklar och outvecklad beträffande hur arbetet med grön infrastruktur ska koppla och integreras med de regionala landskapsstrategierna och det kommunala översiktsplanearbetet. Föreningen stödjer Miljövårdsberedningens förslag (SOU 2013:43) om att helhetsperspektivet i användningen av mark och vatten stärks genom att arbetet med regionala landskapsstrategier utvecklas och stärks och att senast 2018 ska det finnas sektorsövergripande och samordnade landskapsstrategier i samtliga län och regioner. Regeringen bör ta tillvara dessa förslag och genomföra dem, inklusive klargöra kopplingen mellan grön infrastruktur och de regionala landskapsstrategierna. Kommunerna bör ges en nyckelroll i arbetet med grön infrastruktur. Föreningens synpunkter beträffande detta är utvecklat i den avvikande
2/6 mening som lämnades i expertgruppen i Miljövårdsberedningen (se bilaga). Regeringen bör vid sin politiska beredning av förslaget klargöra hur relationen stat-kommun ska fungera i detta sammanhang. Vidare förordar vi att regeringen ser över hur en utvidgad statsbidragsmöjlighet till aktiva kommuner kan stimulera arbetet med grön infrastruktur. Regeringen bör föreslå riksdagen ett tillägg i PBL i 3:5, som en ny sjätte punkt, som klargör kommunens ansvar rörande den tätortsnära skogen 1, dvs. ett krav om redovisning hur den avses hanteras inom den aktuella översiktsplaneperioden: 6. Hur kommunen avser att tillgodose de allmänna intressena [alternativt de sociala värdena] i den tätortsnära skogen. Detta förslag ligger mycket väl i linje med vad som sedan länge anges miljöbalken (3:6), vilken skall tillämpas vid kommunernas arbete med översiktsplaner, nämligen att: Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall särskilt beaktas. (vår kursivering). Regeringen bör vidare föreslå riksdagen ett tillägg i PBL 3:16 som lägger fast länsstyrelsens skyldighet att granska att översiktsplanen innehåller en redovisning av grön infrastruktur. En sådan sjätte punkt i PBL 3:16 bör formuleras i linje med: 6. Förslaget innehåller en ändamålsenlig redovisning av den gröna infrastrukturen. Det behövs ett explicit och starkare skydd för jordbruksmarken i miljöbalken. Dessa marker har en viktig roll i den gröna infrastrukturen, och ska skyddas från exploatering från andra syften än jordbruksproduktion. Regeringen bör nu fatta nödvändiga beslut, inklusive resurstilldelning, så att arbetet med grön infrastruktur kan gå vidare. Den bör utan dröjsmål besluta om regeringsuppdrag till berörda myndigheter, i linje med Naturvårdsverkets redovisning. Specifika synpunkter Föreningen välkomnar redovisningen till handlingsplan. Vi anser att det är utomordentligt viktigt att det kommer igång ett konkret arbete med grön infrastruktur (GI) fr.a. på regional nivå (se vidare nedan). Förslaget är i stora drag bra, och vi tillstyrker det, dock med nedanstående viktiga påpekanden och i något fall kritik. För att vara en handlingsplan är förslaget dock inte särskilt operativt. Det hade varit en styrka om NV:s hade utformat planen i betydligt mer operativa termer: vem gör vad, när osv. Vi tillstyrker rapporten beträffande övergripande principer. Helhetsperspektivet är mycket viktigt. Det medför bl.a. att man knappast kan hantera GI utan att samtidigt hantera den areella mark- och vattenanvändningen i jord- och skogsbruk. Föreningen menar att det är ett grundläggande problem att reglerna som styr skogsbruket inte är integrerade i miljöbalken vilken styr merparten av den areella mark- och vattenanvändningen. Föreningen menar att regeringen bör ta ett helhetsgrepp på 1 ca 2 km från tätortsgränsen, i tätorter större än 1500 invånare
3/6 denna fråga, och låta utreda hur skogsvårdslagens regler kan inarbetas i balken. Ett konkret exempel: skogsbrukets planering är givetvis ett mycket viktigt underlag och delmängd i en planering för en bra GI. För övrigt konstaterar föreningen att det underlag och förslag som Miljömålsberedningen har redovisat kring hållbar markanvändning inte alls räcker till för att nå vare sig riksdagens miljökvalitetsmål eller en ändamålsenlig GI. Vi tillstyrker även grundläggande prioriteringar (avsnitt 3.5), samt förslaget om att länsstyrelserna bör koordinera det regionala arbetet med GI; se dock nedan om kommunernas roll och samspelet med dessa. Att markanvändning i skogen ligger under annan myndighet på regional nivå utgör en försvårande omständighet i sammanhanget. Föreningen menar att de förslag om ändrad ansvarsfördelning mellan Skogsstyrelsen och länsstyrelserna som fördes fram i utredningen Statens regionala förvaltning förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81) är väl underbyggda och mycket relevanta inför det arbete som förestår rörande GI. Regeringen bör genomföra dessa förslag, i syfte att effektivisera myndighetsarbetet på regional nivå. Det är bra att det framhålls att arbetet med GI bör integreras i redan pågående processer (s.6, 12 m.fl.). Dock är förslaget oklart och outvecklat beträffande hur arbetet med GI ska koppla och integreras med - regionala landskapsstrategierna, där arbete enligt uppgift pågår i samtliga län 2 - det kommunala översiktsplanearbetet (obligatoriskt genom PBL). Kopplingen till de regionala landskapsstrategierna Arbetet med regionala landskapsstrategier påbörjades redan 2006, och processen sedan dess är tämligen utförligt beskriven i den rapport som expertgruppen under Miljövårdsberedningen (se fotnot) har lagt till beredningen. Föreningen vill påminna om att syftet med uppdraget var att utveckla arbetssätt som kunde bidra till att miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv nåddes. Detta syfte måste betraktas som nästan helt överlappande med syfte och mål kring GI. Av ovan nämnda rapport framgår att i dag bedriver i stort sett samtliga länsstyrelser ett arbete med regionala landskapsstrategier. I MMB-rapporten konstateras också att Naturvårdsverkets förslag till handlingsplaner för grön infrastruktur på regional nivå bör vara möjliga att integrera i det fortsatta arbetet med landskapsstrategier. Rapporten lägger vidare förslag om att helhetsperspektivet i användningen av mark och vatten stärks genom att arbetet med regionala landskapsstrategier utvecklas och stärks och att senast 2018 ska det finnas sektorsövergripande och samordnade landskapsstrategier i samtliga län och regioner. Föreningen stödjer dessa förslag, och utgår från att såväl Miljövårdsberedningen som regeringen tar tillvara dessa förslag, och genomför dem. Hur arbetet med GI ska integreras i processen med landskapsstrategierna borde ha belysts ordentligt i redovisningen. Det bör finnas rejält med erfarenhet från länen, i synnerhet de som startade redan 2006. Det är märkligt att Naturvårdsverket inte alls berör detta. Föreningen menar, givet att länsstyrelserna gör ett bra jobb med landskapsstrategierna, att det borde finnas mycket att vinna ned att poola 2 Källa: rapport från expertgruppen under Miljövårdsberedningen som behandlat Ökat helhetsperspektiv i styrningen av mark- och vattenfrågor, särskilt med inriktning mot klimatanpassning och grön infrastruktur
4/6 resurserna i en gemensam process, dvs. den process som redan är i gång i samtliga län. Det bör också finnas nära beröringspunkter med arbetet med regeringsuppdraget till samtliga län om regionala samrådsgrupper för naturvård. Kopplingen till det kommunala översiktsplanearbetet (ÖP) ÖP-arbetet berörs i avsnitt 3.2 och 5.2, men mest som konstateranden typ kommunerna har en central roll osv. Föreningen menar att kommunerna bör ha en nyckelroll i arbetet, främst av två skäl: 1) de har (som också påpekas i förslaget) planmonopol dvs. beslutar om mark- och vattenanvändningen med stöd av PBL, 2) de kan arbeta med högre upplösning än en länsstyrelse som har att geografiskt greppa över ett helt län. Många av länen är så pass stora att själva storleken (ytan) på länet i sig utgör ett problem om man ska uppnå de syften och nyttor som arbetet med GI ska uppnå/ge. Vi har utvecklat vår syn på kommunernas roll i ovan nämnda expertgrupp, och där lämnat en avvikande mening som innehåller några specifika förslag. Detta bifogas yttrandet. Relationen mellan staten och kommunerna är som bekant noga reglerad. Det medför att hur samverkan med kommunerna ska ske måste utvecklas betydligt om det ska komma att fungera bra. Statens möjlighet att ingripa i den kommunala fysiska planeringen är t.ex. rejält begränsad. Slutsatsen av detta är dock fortfarande att kommunerna bör ges en nyckelroll, och att handlingsplanen borde ha utvecklat detta bättre. Detta kan avhjälpas vid regeringens politiska behandling och beredning av förslaget, genom att klargöra hur relationen stat-kommun ska fungera i detta sammanhang. LONA- och LOVA-bidrag har visat sig stimulera bl.a. kommuner till projekt och verksamheter som bidrar till att nå riksdagens miljökvalitetsmål. En utvidgad statsbidragsmöjlighet för GI-arbetet till aktiva kommuner är något som föreningen förordar, vilket i sin tur kräver en ökad naturvårdsbudget. Vill staten få hjälp av kommunerna med detta så krävs positiva incitament. En annan fråga som berör ÖP-arbetet och GI är relationen PBL/ÖP och den markanvändning som sker i de areella näringarna. Som bekant har ÖP ingen räckvidd eller styrande verkan över hur dessa bedrivs inom kommunens gränser. Samtidigt är det så att just denna markanvändning är kanske den allra viktigaste faktorn för hur GI utformas i landskapet. Även denna fråga saknar helt belysningen i rapporten. Föreningen menar att om regeringen menar allvar med de goda föresatserna rörande GI så måste den på allvar ta i denna fråga. Det går helt enkelt inte att separera GI och fysisk planering från övrig areell användning av mark och vatten. En specifik fråga i samspelet stat-kommun är statens (oftast länsstyrelsens) roll vid samråd och granskning av kommunens fysiska planering. Denna fråga har varit uppe för belysning i ovan nämnda expertgrupp under MMB. Föreningen menar att en ny sjätte punkt bör föras in i PBL 3:16. Föreningen har genom sin expert i utredningen i den avvikande meningen 3 uttryckt att vi inte delar rapportens bedömning att grön infrastruktur inte kan ingå som grund vid utformningen av länsstyrelsens granskningsyttrande. Ett tillägg i PBL 3:16 bör lägga fast länsstyrelsens skyldighet att granska att översiktsplanen innehåller en redovisning av grön infrastruktur, i linje med expertgruppens förslag om komplettering av PBL 3:5. Inte hur allt i denna 3 Se bilaga
5/6 redovisning (dvs. den gröna infrastrukturen) skall beaktas eller avvägas mot andra intressen. En sådan sjätte punkt i PBL 3:16 bör formuleras i linje med: 6. Förslaget innehåller en ändamålsenlig redovisning av den gröna infrastrukturen. Vi hoppas att Miljömålsberedningen tar upp detta, och att regeringen fattar beslut om detta; allt i syfte att stärka arbetet med GI. Beträffande den delmängd av GI som den tätortsnära skogen utgör har föreningen presenterat ett särskilt förslag till MMB. Förslaget är även presenterat för SKL och mottogs väl på chefstjänstemannanivå. Förslaget innebär i korthet att kommunerna i ÖP ska avgränsa och redovisa den tätortsnära skogen (ca 2 km från tätortsgränsen), samt redovisa hur den avses hanteras inom ÖP-perioden (på motsvarande sätt som sker för övrig användning av mark och vatten). Redovisningen bör utgå från de sociala, men även biologiska och kulturella, värden som dessa skogar har. Vi anser att detta förslag ligger väl i linje med vad som redan anges i PBL 3:5. Ett tillägg i 3:5 bör dock göras som klargör kommunens ansvar rörande detta. Detta bör utformas som en ny sjätte punkt i linje med: 6. Hur kommunen avser att tillgodose de allmänna intressena [alternativt de sociala värdena] i den tätortsnära skogen. Förslaget ligger också mycket väl i linje med vad som anges miljöbalken (3:6), vilken skall tillämpas vid kommunernas arbete med översiktsplaner, nämligen att: Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall särskilt beaktas. (vår kursivering). De tätortsnära skogarna har en nyckelroll i den samlade GI:en, genom dessas stora betydelse för många människor välbefinnande (tillgång på näraliggande natur och skog). Den ovan citerade bestämmelsen har enligt föreningens uppfattning inte fått det genomslag i planeringen och markanvändningen som lagstiftaren avsåg vid införandet. Vi noterar också att den ena (av endast två) ändringen i SVL som Miljövårdsberedningen föreslår i sitt betänkande om Långsiktigt hållbar markanvändning är just att införa..samt sociala värden i SVL:s 30. Om åkermarkens roll i den GI Föreningen anser generellt att åker-, ängs- och naturbetesmark, inklusive odlingslandskapets många småbiotoper, har en värdefull roll i landskapets GI. Dessa marker måste därför bevaras, inklusive deras produktionsförmåga. Vi anser vidare att åker-, ängs och naturbetesmark ska skyddas från exploatering från andra syften än jordbruksproduktion. Vi anser i linje med detta att det ska finnas ett tydligare och bättre fungerande regelverk som säkerställer detta. Statistik och annat underlag tyder på att god jordbruksmark fortfarande exploateras för andra ändamål och att regelverket därför måste bli både strängare och tydligare. Det behövs med andra ord ett explicit skydd i miljöbalken för jordbruksmark och möjligheter till förtätning ska som huvudregel utnyttjas istället för att bygga på god jordbruksmark, så länge förtätningen inte motverkar en grön infrastruktur.
6/6 Om fortsatt arbete Det är nu viktigt att regeringen fattar nödvändiga beslut, inklusive resurstilldelning, så att arbetet med GI kan gå vidare. Civilsamhället (bl.a. miljöorganisationer), markägare, näringsidkare, kommuner m.fl. bör ges möjlighet att på regional och kommunal nivå engagera sig i arbetet med GI. Regeringen bör utan dröjsmål besluta om regeringsuppdrag till berörda myndigheter, i linje med NV:s redovisning. Detta remissvar har utarbetats av Jan Terstad, skogs- och naturvårdschef vid föreningens rikskansli. För Naturskyddsföreningen Stockholm dag som ovan Mikael Karlsson Ordförande Jan Terstad skogs- och naturvårdschef Bilaga: Avvikande mening i expertgruppen under Miljövårdsberedningen om Ökat helhetsperspektiv i styrningen av mark- och vattenfrågor, särskilt med inriktning mot klimatanpassning och grön infrastruktur, lämnad av Naturskyddsföreningens expert i gruppen Kopia f.k: Naturvårdsverket Skogsstyrelsen SLU/Artdatabanken