Granskning av underhåll av gator

Revisionsrapport Granskning av underhåll av gator Halmstads kommun Stefan Karlsson

Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 1 2 Bakgrund och syfte 2 2.1 Revisionsfråga och kontrollfrågor 2 2.2 Metod 2 3 Dokumentation 3 4 Iakttagelser 3 4.1 Kommunens gator och investeringar 3 5 Granskningsresultat 4 5.1 Finns det en plan för underhållsåtgärder med kostnadsbedömning? 4 5.1.1 Revisionell bedömning 5 5.2 Har planen en behovsprioritering? 5 5.2.1 Revisionell bedömning 7 5.3 Följer nämnden upp planens genomförande? 7 5.3.1 Revisionell bedömning 7 5.4 Rapporteras avvikelser från plan på grund av akutåtgärder? 8 5.4.1 Revisionell bedömning 8 5.5 Har nämnden en strategi/riktlinjer för omfattningen av gatuunderhåll i egen regi respektive entreprenad? 8 5.5.1 Revisionell bedömning 9 5.6 Redovisning av hur resurser (budget) för gatuunderhåll använts de senaste tre åren (2008-2010) 9 5.6.1 Revisionell bedömning 11 Halmstads kommun

1 Sammanfattning Teknik- och fritidsförvaltningen har en plan för underhållsåtgärder med kostnadsbedömning. För verksamhetsåret 2011 och innevarande år har extra budgetmedel tilldelats för att minska underhållsskulden. Ur Teknik- och fritidsnämndens verksamhetsredovisning är det svårt att få en överblick för hur de extra medlen har använts vad gäller verksamhetsområde eller geografiskt område. Inte heller framgår det tydligt vilken effekt den extra satsningen har medfört för att minska underhållsskulden. Vi har inte funnit några politiskt fastlagda prioriteringar i underhållsplanen, mer än mycket allmänt formulerade mål i verksamhetsplanen för 2011-2013. De prioriteringar som gatuchefen uppger gjorts för gång- och cykelvägnätet är i överensstämmelse med såväl kommunfullmäktiges som nämndens mål. Teknik- och fritidsförvaltningen gör prioriteringar mot bakgrund av en skadeinventering som tagits fram. Rapportering till nämnden görs månatligen i samband med prognosrapporter, då även nämnden informeras om eventuella avvikelser inom drift och projekt som förvaltningen gjort. Teknik- och fritidsnämnden redovisar en allmän uppföljning av åtgärder med anledning av eftersatt underhåll. I redovisningarna från nämnden har vi dock inte kunnat finna mer än allmänna formuleringar kring underhållet. De angivna utfallen av hur många procent yta som gjorts förnyelse av beläggningen för, relaterar inte till något värde som indikerar huruvida det motsvarar förväntat utfall. Teknik- och fritidsnämnden bör särskilt följa upp användningen av extra tilldelade budgetmedel för att minska underhållsskulden, att definiera målen för sina prioriteringar tydligare och därmed ha möjlighet att följa upp avvikelser. Halmstads kommun 1 av 11

2 Bakgrund och syfte Eftersatt underhåll av kommunens gatunät är en återkommande fråga bland allmänheten. Även Teknik- och fritidsnämnden har till fullmäktige framhållit att tillgängliga resurser inte räcker för att upprätthålla standarden på befintligt gatunät samtidigt som gatunätet växer. En stor del av befintliga resurser måste styras till akutåtgärder. Inför år 2011 har fullmäktige anslagit extra resurser för gatuunderhåll. Revisorerna har tidigare påtalat att förnyelsetakten för gatunätet inte är tillräcklig för att få en god ekonomisk hushållning. Revisorerna har uppdragit åt att granska hur nämnden prioriterar, styr och följer upp användningen av ordinarie och extra resurser för gatuunderhåll. 2.1 Revisionsfråga och kontrollfrågor Har Teknik- och fritidsnämnden en ändamålsenlig planering och styrning av gatuunderhållet? Finns det en plan för underhållsåtgärder med kostnadsbedömning? Har planen en behovsprioritering? Följer nämnden upp planens genomförande Rapporteras avvikelser från plan pga akutåtgärder? Har nämnden en strategi/riktlinjer för omfattningen av gatuunderhåll i egen regi respektive entreprenad? Granskningen innefattar även en redovisning av hur resurser (budget) för gatuunderhåll använts de senaste tre åren (2008-2010) Granskningen har genomförts under 2012 2.2 Metod Granskningen har genomförts genom genomgång av styrande dokument samt ekonomisk uppföljning. Inom Teknik- och fritidsförvaltningen har intervjuer genomförts med förvaltningschef, verksamhetsföreträdare för gata- och trafik, företrädare för driftverksamheten Halmstads kommun 2 av 11

3 Dokumentation Vi har gått igenom bl.a. följande dokumentation: Planeringsdirektiv med budget 2012 2014, Fastställd KF 2011-06-21 Reglemente för Teknik- och fritidsnämnden, KF 1992-01-23, 12. (Rev 2011-12-20, 142) Internkontrollreglemente (antaget av KF 120 2000-06-21) Riktlinjer för ekonomistyrning, Fastställda KF 2011-10-25, 108 Riktlinjer för verksamhetsstyrning, antaget av KF 2003-01-30, 14 och 2007-11-22, 159 Årsredovisning 2010 Teknik- och fritidsnämndens verksamhetsplan 2010-2012, antagen av Teknik- och fritidsnämnden 2009-11-18 Verksamhetsredovisning i årsredovisningen 2009, Teknik- och fritidsnämnden Halmstad kommun, Strategiskt beläggningsunderhåll, 2011-12-29, Grontmij Teknik- och fritidsnämndens internbudget 2012. LP 2013-14, Teknik- och fritidsförvaltningen Uppdragsbeskrivningar Drift 2012. o Gatuunderhåll 319 Dagvattenavledning o Gatuunderhåll 311 Beläggningsunderhåll o Gatuunderhåll 313 Vinterväghålllning o Gatuunderhåll 314 Barmarksrenhållning o Gatuunderhåll 315 Gröna ytor o Gatuunderhåll 316 Trafikanordningar o Gatuunderhåll 317 Trafiksignaler o Gatuunderhåll 318 Konstbyggnader 4 Iakttagelser 4.1 Kommunens gator och investeringar Halmstads kommun har ett omfattande bestånd av gator, vägar och GC-vägar. Den sammanlagda sträckan uppgår till cirka 95 mil. Ytan är 4,8 miljoner m 2. Det beräknade vägkapitalet uppgick i november 2011 till 797 Mkr. Det beräknade värdet vid en förnyelseinsats som leder till standard med optimal nyvärdesnivå är 915 Mkr. Genom detta sätt att beräkna värdet får man resultatet att den aktuella underhållsskulden är 118 Mkr. Beräkningarna är framtagna av konsultfirman Grontmij på uppdrag av Teknik- och fritidsförvaltningen. Halmstads kommun 3 av 11

5 Granskningsresultat 5.1 Finns det en plan för underhållsåtgärder med kostnadsbedömning? Teknik- och fritidsförvaltningen har låtit ta fram ett dokument Strategiskt beläggningsunderhåll, daterat 2011-12-29. Dokumentet är framtaget av ett konsultföretag. Ur dokumentet framgår nuvarande status på gatu- och vägnät, beräkning av värde, underhållsskuld, prioriteringar, underhållsplan och kartor för beläggningsförnyelse etc. Enligt de beräkningar som redovisas uppgick underhållsskulden till 118 Mkr år 2011. Det baseras på en värdering av vägkapitalet till 797 Mkr i november 2011. Nyvärdet av motsvarande vägkapital värderas till 944 Mkr, men den acceptabla nivån (optimala nyvärdesnivån) vid förnyelseinsats är 915 Mkr. Denna summa minskat med aktuell värdering utgör underhållsskulden. Gatuchefen redovisar en modell för gatuunderhåll som redovisar principen för de olika nivåerna på underhållsstandard som förvaltningen använder i planeringen. Den markerade punkten för vald acceptansnivå motsvarar den optimala nyvärdesnivån som anges ovan. Budget för förnyelsearbeten av beläggningsunderhåll låg på 8 Mkr år 2009, vilket var en minskning från året innan. Underhållsskulden uppgick då till ca 125 Mkr. Budgetnivån på 8 Mkr medförde att underhållsskulden förväntades öka med 3-4 Mkr/år. Revisorerna bedömde i Granskning av årsredovisning 2009 att det inte var förenligt med god ekonomisk hushållning att låta underhållsskulden öka. Under 2010 uppgick kostnaderna för beläggningsförnyelse till 10,8 Mkr. Under 2011 har 20 Mkr extra tillförts i budget för beläggningsförnyelse. Den ordinarie budgetnivån har samtidigt justerats från 8 Mkr till 10 Mkr. Även för år 2012 finns en extra tilldelning i budget för beläggningsförnyelse på 13 Mkr utöver basnivån på 10 Mkr. Teknik- och fritidsförvaltningen redovisar att gång- och cykelbanor och huvudgator har prioriterats av de tilldelade extra medlen. Halmstads kommun 4 av 11

Ur Teknik- och fritidsnämndens verksamhetsredovisning till budget 2011 framgår att underhållsskulden för gatubeläggningar har kunnat minska med ca 15 % till 100 Mkr. Enligt gatuchefen har senare noggrannare beräkningar dock visat att underhållsskulden ligger närmare 120 Mkr, bl.a. till följd av ökade oljekostnader m.m. Underhållsskuldens utveckling har av förvaltningen beräknats fram vid olika insatser genom budgeterat underhållsarbete. Nedanstående diagram redovisar utfallet på underhållsskulden år 2021 vid olika årliga budgetnivåer för åren 2013 2021. Beräknad underhållsskuld År 2021, Mkr 25 Mkr 40 50 Mkr 75 Mkr 90 100 Mkr 125 Mkr 150 Mkr 120 10 Mkr/år 15 Mkr/år 20 Mkr/år Årlig beläggningsförnyelse, Mkr/år. 2013-2021, 5.1.1 Revisionell bedömning Vår bedömning är att Teknik- och fritidsförvaltningen har en plan för underhållsåtgärder med kostnadsbedömning. För verksamhetsåret 2011 och innevarande år har extra budgetmedel tilldelats för att minska underhållsskulden. Ur Teknik- och fritidsnämndens verksamhetsredovisning är det svårt att få en överblick för hur de extra medlen har använts vad gäller verksamhetsområde eller geografiskt område. Inte heller framgår det tydligt vilken effekt den extra satsningen har medfört för att minska underhållsskulden. Vi anser att nämnden tydligare bör beskriva effekterna av extra tilldelade medel för beläggningsförnyelse och hur underhållsskulden påverkas. 5.2 Har planen en behovsprioritering? Den prioritering av beläggningsprioritering och beläggningsförnyelse som görs, enligt gatuchefen, är gång- och cykelvägar, och huvudgator och bussgator. Villagator och industrigator har lägst prioritering. Teknik- och fritidsnämnden redovisar också i verksamhetsredovisningen för 2011 att gång- och cykelbanor och huvudgator har prioriterats av de tilldelade extra medlen. Halmstads kommun 5 av 11

Det datoriserade underhållssystem som används av förvaltningen tar fram förslag till prioriteringar ur ett rent tekniskt perspektiv. En konsultfirma har gjort en skadeinventering åt Teknik- och fritidsförvaltningen år 2005 som uppdaterats årligen. Denna inventering ligger till grund för prioriteringar i systemet. Nedanstående bild redovisar ett utdrag ur hur en sådan prioriteringslista ser ut. Ur listan framgår bl.a. vilka platser det är mått och ytor, klass, beläggning och beräknad kostnad. Enligt gatuchefen ger Teknik- och fritidsnämnden inga politiska prioriteringsdirektiv för underhåll utöver nämndens beslut att prioritera gång- och cykelvägar samt huvudgator. I övrigt är det verksamheten som helt styr insatser och prioriteringar med stöd av skadeinventeringen. De politiska prioriteringar som är beslutade framgår av Verksamhetsplan 2011 2013 och är antagen av Teknik- och fritidsnämnden 2010-11-17. Ur denna framgår såväl kommunfullmäktiges mål som nämndens egna. Kommunfullmäktiges mål är allmänt beskrivna i verksamhetsplanen. Verksamhetsmål som berör gatuunderhåll är: Bättre underhåll av gång- och cykelvägar. Som strategi för detta anges att underhåll av gång och cykelvägar ska prioriteras högt vid planering av underhållsinsatser. Ett annat verksamhetsmål är: Att med kostnadseffektiv förnyelse upprätthålla ett vägnät med god standard. Som strategi för detta mål anges att genom kontinuerlig förnyelse Halmstads kommun 6 av 11

ska vägnätets funktion upprätthållas och kapitalförstöring och ett eskalerande underhållsbehov undvikas. Teknik- och fritidsnämndens mål anges i verksamhetsplanen med ett enda stycke under rubriken Gatunätet och gång-/cykelnätet: Genom kontinuerlig förnyelse ska vägnätets funktion upprätthållas och kapitalförstöring och ett eskalerande underhållsbehov undvikas. Drift- och underhållsverksamheten ska säkerställa gatu- och gång-/cykelvägnätets funktion under dygnets alla timmar oavsett väderlek. Genom god planering och framförhållning ska akuta underhållsinsatser minimeras. 5.2.1 Revisionell bedömning Vi bedömer att det finns prioriteringar i underhållsplanen. Vi har inte funnit några politiskt fastlagda prioriteringar, mer än mycket allmänt formulerade mål i verksamhetsplanen för 2011-2013. De prioriteringar som gatuchefen uppger gjorts för gång- och cykelvägnätet är i överensstämmelse med såväl kommunfullmäktiges som nämndens mål. Med hänsyn till att extra budgetmedel avsatts under 2011 och 2012 om cirka 33 Mkr bör Teknik- och fritidsnämnden på ett tydligare sätt ange prioriteringar vad gäller mätbara mål så att nämnden kan följa upp och utvärdera om medlen använts i enlighet med det politiska syftet. 5.3 Följer nämnden upp planens genomförande? Teknik- och fritidsnämnden har redovisat verksamhetsredovisning för bokslut 2011. För den redovisning som avser gatuunderhåll, redovisar nämnden att underhållsskulden för gatubeläggningar har kunnat minska med ca 15 % till 100 Mkr 1. Förnyelsen av asfalterade gång- och cykelbanor har under år 2011 genomförts på 4,3 % av nätet (vilket motsvarar cirka 55 000 m 2 ) 2. Motsvarande utfall för gatuyta var under år 2011 4,7 %. (vilket motsvarar cirka 200 000 m 2 ) 3. Teknik- och fritidsnämnden anger i verksamhetsredovisningen att med extra beläggningsresurser för 2011 har större insatser kunnat göras på huvudvägnätet och gång- och cykelvägnätet. I övrigt ett kontinuerligt arbete för att minimera konsekvenserna av underhållsskulden 5.3.1 Revisionell bedömning Vår bedömning är att Teknik- och fritidsnämnden redovisar en allmän uppföljning av åtgärder med anledning av eftersatt underhåll. I redovisningarna från nämnden har vi dock inte kunnat finna mer än allmänna formuleringar kring underhållet. De 1 Enligt gatuchefen har senare noggrannare beräkningar visat att underhållsskulden ligger närmare 120 Mkr. 2 Enligt Teknik- och fritidsnämndens internbudget 2012 LP 2013-14, finns det 699 000 m 2 cykelbanor och 575 000 m2 gångbanor i kommunen. 3 Enligt Teknik- och fritidsnämndens internbudget 2012 LP 2013-14, finns det 4 181 000 m 2 gator i kommunen. Halmstads kommun 7 av 11

angivna utfallen av hur många procent yta som gjorts förnyelse av beläggningen för, relaterar inte till något värde som indikerar huruvida det motsvarar förväntat utfall. I övrigt uppger gatuchefen att förvaltningen avrapporterar till nämnden om hur underhållsplanen genomförs. 5.4 Rapporteras avvikelser från plan på grund av akutåtgärder? Gatuchefen uppger i intervju att underhållsplanen och prioriteringar helt styrs av förvaltningen utöver vad som anges i de allmänna politiska målen som beskrivits tidigare. Avvikelser i genomförandet rapporteras inte till nämnden annat än om det skulle uppstå så stora avvikelser att det inte är i överensstämmelse mot dessa mål. Enligt gatuchefen sker rapportering till nämnden varje månad i samband med prognosrapporterna där de eventuella avvikelser som förvaltningen gjort inom drift och projekt kommenteras. 5.4.1 Revisionell bedömning Vår bedömning är att Teknik- och fritidsnämndens mål endast är allmänt beskrivna. Avvikelser mot dessa mål uppstår först vid förhållande där t.ex. prioriteringar av gång- och cykelbanor inte skulle gälla. Med hänvisning till vår bedömning under 5.2.1. ovan anser vi att Teknik- och fritidsnämnden särskilt bör följa upp användningen av extra tilldelade budgetmedel för att minska underhållsskulden, att definiera målen för sina prioriteringar tydligare och därmed ha möjlighet att följa upp avvikelser. 5.5 Har nämnden en strategi/riktlinjer för omfattningen av gatuunderhåll i egen regi respektive entreprenad? Enligt förvaltningschefen har förvaltningen tagit fram ett förslag till konkurrensutsättningsplan. Den behandlades av Teknik- och fritidsnämnden så sent som den 2011-03-08. Enligt gatuchefen utgår konkurrensutsättningsplanen från vilka delar av verksamheten som kan konkurrensutsättas eller göras av externa leverantörer med utgångspunkt för vad som är mest optimal drift för förvaltningen. I skrivande stund finns inte lagakraftvunnet protokoll tillgängligt för vad som är beslutat om konkurrensutsättningsprogrammet. Halmstads kommun 8 av 11

602 758 508 2 859 2 743 3 959 3 091 5 026 2 258 2 355 2 378 1 117 1 816 2 077 2 992 2 628 2 395 2 188 1 939 1 757 5 780 5 370 4 499 12 263 8 755 10 833 20 658 Granskning, Underhåll av gator 5.5.1 Revisionell bedömning Vår bedömning är att Teknik- och fritidsnämnden arbetar med att ta fram ett konkurrensutsättningsprogram. Enligt intervjuer utgår programmet från vad som är mest optimalt för förvaltningens drift att konkurrensutsätta. Vi anser att nämnden bör fastställa förutsättningarna för de riktlinjer som skall gälla för gatuunderhåll i egen regi respektive entreprenad. Om ytterligare kriterier än optimal drift för förvaltningen skall gälla, t.ex. kostnadsminimering, lokala företags förutsättningar att verka och utvecklas i kommunen eller av politiskt principiella skäl bör detta framgå som förutsättningar för förslaget om ett konkurrensutsättningsprogram. 5.6 Redovisning av hur resurser (budget) för gatuunderhåll använts de senaste tre åren (2008-2010) Nedanstående diagram visar hur kostnader för gatuunderhåll använts åren 2008 2010 (Tkr). Den tydligaste kostnadspåverkande faktorn för verksamheten är kostnaderna för vinterväghållning. Ur diagrammet framgår hur avvikelsen för 2010 mot 2009 enbart för denna post ökar i kostnad med cirka 15,5 Mkr. 25 000 20 000 15 000 10 000 År 2008 År 2009 År 2010 5 000 0 Diagrammet ovan visar t.o.m. år 2010. Budget för beläggningsförnyelse var år 2008 12 Mkr. 2009 minskades budget till 8 Mkr, vilket också var budget för år 2010. Utfallet år 2010 var 10,8 Mkr. För år 2011 höjdes grundbudget till 10 Mkr samt Halmstads kommun 9 av 11

gjordes en extra tilldelning i budget för eftersatt underhåll med 20 Mkr. För innevarande år har också extra tilldelning gjorts med 13 Mkr över grundbudget. Halmstad kommun tillhör den statistiska jämförelsegruppen större städer. För att få en uppskattning av kostnadsnivåerna samma år mellan jämförbara kommuner 4 kan man jämföra tillgänglig redovisade data som redovisar bruttokostnaden, minus interna intäkter, för gator och vägar samt parkering. Värdena anges i kronor per invånare och framgår av nedanstående diagram. Ur diagrammet framgår att Halmstad har bland de lägsta kostnaderna per invånare för gator och vägar de jämförda åren. Ur diagrammet kan man också se att kostnaderna för år 2010 ökar markant för flertalet av de jämförda kommunerna. När man jämför data för vinterväghållning är det viktigt att komma ihåg att vintermånaderna är i början och i slutet av kalenderåret. 3000 2500 2000 1500 År 2008 År 2009 År 2010 1000 500 0 Klimatdata från SMHI redovisar snödjupet för olika orter. Statistiken har förts sedan år 1905. För vintersäsongen 2009/2010 redovisas att snödjupet i Halmstad uppnådde 44 cm. Det är en tangering av tidigare rekordår 1970 som hade samma snödjup. Kostnadsnivån skiljer ganska kraftigt mellan några av kommunerna i ovanstående diagram. För att få en uppfattning om de upplevda effekterna av skillnaderna kan man jämföra medborgarnas bedömning av kommunens gatu- och väghållning för samma period, s.k. Nöjd medborgarindex 5. 4 Med jämförbara kommuner avses i detta fall kommungruppen större städer. Källa Kolada. 5 Källa: SCB:s medborgarundersökningar Halmstads kommun 10 av 11

70 60 50 40 30 År 2008 År 2009 År 2010 20 10 0 Ur diagrammet kan man inte härleda något samband mellan de kommuner som har högre kostnader för gatu- och vägar och hur medborgarna är nöjda med väghållning. 5.6.1 Revisionell bedömning Vår bedömning är att underhållsåtgärderna för åren 2008 2010 var otillräckliga för det verkliga behovet. Budget sänktes 2008 till nästkommande budgetår med 4 Mkr, vilket kvarstod även för år 2010. Från år 2011 har budget utökats till 10 Mkr och Teknik- och fritidsnämnden har fått ett extra anslag för att komma minska underhållsskulden under åren 2011 och 2012 om totalt 33 Mkr. I verksamhetsredovisning till budget 2011 framgår att underhållsskulden för gatubeläggningar har kunnat minska med ca 15 % till 100 Mkr. Enligt gatuchefen har senare noggrannare beräkningar dock visat att underhållsskulden ligger närmare 120 Mkr, bl.a. till följd av ökade oljekostnader m.m. Det innebär att underhållsskulden bara marginellt har förändrats sedan år 2009 då den uppskattades till 125 Mkr. Enligt förvaltningens redovisning av underhållsskuldens utveckling vid olika budgetnivåer (se diagram under 5.1), är en normalbudget på 10 Mkr otillräcklig för att minska underhållsskulden. Det är viktigt att Teknik- och fritidsnämnden utvärderar och redovisar effekterna av de extra tilldelade medlen för år 2011 och 2012 för att fastställa erforderlig budgetnivå samt eventuella behov av fortsatta extraordinära satsningar för att minska underhållsskulden. Vi anser att Teknik- och fritidsnämnden på ett tydligare sätt bör formulera mätbara mål för hur nämnden skall minska underhållsskulden. Nämnden bör också följa upp och utvärdera hur dessa mål har uppnåtts för att kunna ta ställning till om förändringar i beslut och/eller prioriteringar. Halmstads kommun 11 av 11