R-2006/0580 Stockholm den 12 september 2006 Till Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet M2006/1947/R Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 2 maj 2006 beretts tillfälle att avge yttrande över betänkandet Översyn av atomansvaret (SOU 2006:43). 1. Sammanfattning 1.1 Advokatsamfundet delar utredningens uppfattning att Sverige bör tillträda ändringsprotokollen till Pariskonventionen och tilläggskonventionen, men inte tillträda konventionen om supplerande ersättning för atomskada. Advokatsamfundet delar vidare utredningens uppfattning att den nuvarande atomansvarighetslagen bör ersättas av en omarbetad lag, och anser att utredningens förslag är väl utformat och redaktionellt utgör en påtaglig förbättring i förhållande till gällande lag. Advokatsamfundet har dock inte gjort en detaljerad kontroll av att varje enskild bestämmelse däri exakt motsvarar lydelsen i de genom ändringsprotokollen reviderade konventionerna. Advokatsamfundet lämnar emellertid i avsnitt 5 några synpunkter på avfattningen av vissa bestämmelser i författningsförslaget. 1.2 Advokatsamfundet delar inte utgångspunkten för utredningens arbete, nämligen att ansvaret skall vara obegränsat, utan anser att detta skall begränsas till det belopp som gäller enligt den reviderade Pariskonventionen, dvs. 700 miljoner euro. Skälen utvecklas i avsnitt 2 nedan. 1.3 Advokatsamfundet anser att ett lägre ansvarsbelopp (och inte bara lägre försäkringsplikt) skall gälla för vissa slag av lågriskanläggningar och -transporter, framför allt dem som uteslutande omfattar obestrålat kärnämne. Ansvarsbeloppen bör därvid vara desamma som i den reviderade Pariskonventionen, nämligen 70 miljoner euro för anläggningar och 80 miljoner euro för transporter. Se vidare avsnitt 3 nedan.
2 1.4 Beträffande den s.k. reciprocitetsprincipen (dvs. att ansvaret för atomskada i annan kärnkraftsstat begränsas till det belopp som gäller i den staten) anser Advokatsamfundet att lagen bör utgå från denna princip. Skälen utvecklas i avsnitt 4 nedan. 1.5 I fråga om skaderegleringen delar Advokatsamfundet utredningens uppfattning att det inte finns förutsättningar för att i lag ange hur skaderegleringen skall organiseras. 2. Obegränsat eller begränsat ansvar - försäkringsplikt 2.1 I sitt yttrande daterat 4 december 1997 över departementspromemorian "Ändringar i atomansvarighetslagen", Ds 1997:55, har Advokatsamfundet behandlat frågan om obegränsat ansvar, inte bara vad avser - den numera undanröjda - formella tveksamheten (tillåtligheten enligt Pariskonventionen i dåvarande avfattning) utan även i sak, varvid Advokatsamfundet ställt sig mycket tveksam till ett obegränsat ansvar och anfört ett antal argument för denna ståndpunkt. Denna inställning kvarstår och grundas bl.a. på följande skäl. Advokatsamfundet anser att det är principiellt tveksamt att både föreskriva strikt ansvar och att göra detta obegränsat. Den fördel det innebär för skadelidande att slippa föra bevisning om vållande måste rimligen anses så pass betydande att den uppväger en beloppsmässig begränsning av ansvaret till en nivå som i alla andra sammanhang måste betecknas som mycket hög. Den omständigheten att anläggningsinnehavaren enligt lagen saknar regressrätt mot skadevållande (med ett i sammanhanget betydelselöst undantag) talar ytterligare för denna ståndpunkt. Det kan också noteras att kärnkraftsindustrins avtal med anlitade leverantörer och entreprenörer undantagslöst innehåller friskrivning från ansvar för radiologiska skador för dessa parter, varför även regressrätt på kontraktuell grund i praktiken är utesluten. Staten har en övergripande roll i energiförsörjningen. Med hänsyn härtill kan det anses rimligt att staten bär ansvaret, utöver vad som är en väl tilltagen men rimlig nivå, för händelser som är ytterst osannolika (se t.ex. Energikommissionens slutbetänkande SOU 1995:139 s. 291 ff. och underbilaga 31) men som, om de inträffar, kan ha stora verkningar. Denna synpunkt gör sig särskilt gällande eftersom det föreslagna obegränsade ansvaret innefattar även konsekvenserna av terroristhandlingar, för vilka det enligt Advokatsamfundets mening ligger närmast att staten ansvarar. Det bör också framhållas att det allmänna, genom regleringen av och tillsynen över verksamheten i de kärntekniska anläggningarna på ett sätt som saknar motsvarighet i andra verksamheter, har omfattande rättsliga och faktiska möjligheter att tillse att driftförhållandena är sådana att ur samhällets synvinkel acceptabla risknivåer vidmakthålls. Den reviderade Pariskonventionen innehåller begränsning av ansvaret till nivåer som reflekterar vad som konventionsparterna generellt ansett vara rimliga och som även överstiger vad som f.n. är försäkringsbart. Det bör därför påvisas sakliga skäl som motiverar ett frångående av konventionens reglering. Betänkandet innehåller ingen sådan
3 analys eftersom utredningen haft att utgå från principen om obegränsat ansvar, vilket således omöjliggör en bedömning av motiven till förslaget i denna del. Eftersom - oaktat det obegränsade ansvaret - skyldigheten att ha försäkring/annan säkerhet föreslås begränsad till 1 200 miljoner euro blir det - som Advokatsamfundet framhållit i sitt tidigare yttrande - en ren slump om ansvar utöver vad som kan erhållas från försäkringen eller säkerheten kan infrias beroende på omfattningen av tillgångar hos den berörde anläggningsinnehavaren. Advokatsamfundet ser det inte som meningsfullt att föreskriva ett obegränsat ansvar som i praktiken är illusoriskt. I alla händelser bör Sverige avvakta utvecklingen i övriga Pariskonventionsstater. Först när staterna med omfattande kärnkraftsproduktion eller en majoritet av konventionsstaterna infört obegränsat ansvar finns anledning för Sverige att överväga motsvarande arrangemang. Detta kan motiveras även av konkurrensmässiga skäl. 2.2 Som en konsekvens av det anförda föreslår Advokatsamfundet att ansvaret begränsas till det belopp som specificeras i den reviderade Pariskonventionen, dvs. 700 miljoner euro. Eftersom redan detta belopp överstiger vad som för närvarande är försäkringsbart, saknas enligt Advokatsamfundets mening anledning att välja ett högre belopp, t.ex. 1 200 miljoner euro som utredningen förslår som gräns för försäkrings-/säkerhetsskyldigheten. Det kan noteras att betänkandet inte innehåller någon analys av varför just denna nivå är lämplig utöver ett konstaterade att det är naturligt att knyta nivån till gränsen för det statliga (icke-gemensamma) åtagandet enligt tilläggskonventionen. 2.3 Om likväl ett obegränsat ansvar skall införas, anser Advokatsamfundet att försäkringsplikten bör sättas till ett belopp som är någorlunda i paritet med det försäkringsutrymme som finns tillgängligt. Den föreslagna nivån om 1 200 miljoner euro innebär enligt vad utredningen påvisar att anläggningsinnehavarna blir hänvisade till att erlägga betydande garantipremier till staten. Eftersom alternativa kommersiella försäkringsmöjligheter saknas kan staten ensidigt bestämma garantipremierna. Med hänsyn till de mycket små riskerna för ett omfattande skadefall framstår arrangemanget som artificiellt och kan dessutom anses diskriminerande, eftersom andra verksamheter som kan medföra omfattande skador (exempelvis kommersiell transportverksamhet och vattenkraftproduktion) inte åläggs motsvarande förpliktelse. Genom garantipremierna skulle kärnkraften utsättas för ytterligare finansiell belastning. Kärnkraftproduktionen är - som utredningen påvisar (s. 267 f.) - redan föremål för pålagor som saknar motsvarighet vid annan kraftproduktion. Med hänsyn till både principiella konkurrensskäl och Sveriges stora beroende av kärnkraftsproducerad elektricitet bör enligt Advokatsamfundets mening starka sakliga argument föreligga för ytterligare kostnadsmässig särbehandling av kärnkraftsproduktionen.
4 3. Lågriskanläggningar m.m. Med hänsyn till de begränsade risker som är förknippade med obestrålat kärnämne anser Advokatsamfundet att det redan i lagen bör anges att ansvaret - och således inte bara försäkringsplikten - begränsas till de belopp som anges i den reviderade Pariskonventionen i fråga om anläggningar som endast innehåller resp. transporter som endast omfattar sådana kärnämnen. Om regeln om obegränsat ansvar införs anser Advokatsamfundet att lagen i vart fall bör ange att försäkringsplikten är begränsad till de belopp som för dessa fall anges i konventionen. Det kan för övrigt ifrågasättas om inte detsamma - med hänsyn till risksituationen - bör gälla även transporter av och anläggningar för förvar och behandling av låg- och medelhaltigt avfall. Betänkandet innehåller inte någon närmare analys av dessa frågor. För övriga typer av lågriskanläggningar föreslår Advokatsamfundet att den föreslagna bestämmelsen om att regeringen kan besluta om en lägre nivå på försäkringsplikten utformas så att denna möjlighet omfattar även en lägre ansvarsnivå. 4. Reciprocitet Enligt lagförslaget (12 ) får regeringen i varje enskilt fall besluta att ansvaret för skada i annan stat (dock endast kärnkraftsstat) begränsas till det ansvarsbelopp som gäller i den staten. Advokatsamfundet anser att reciprocitet bör vara huvudregeln. Detta gäller i all synnerhet om obegränsat ansvar införs, eftersom det saknas varje rimlig anledning att skadelidande i annan stat skall erhålla ersättning som inte erbjuds dem eller svenska skadelidande vid en olycka i det landet. Det framstår dessutom enligt Advokatsamfundets mening som en orealistisk tanke att, när en skada väl inträffat, svenska staten skall utfärda en förordning som sänker ansvaret i förhållande till berörda andra stater eller vissa av dem. 5. Kommentarer till utformningen av författningstexten 5.1 Generellt bör det enligt Advokatsamfundets mening göras en noggrann genomgång av den föreslagna lagens bestämmelser även i det fall de övertagits från gällande lag för att åstadkomma en så konventionsnära transformering som möjligt. 5.2 I flera paragrafer används "han" och "hon" som pronomina trots att dessa stadganden också och ibland endast omfattar juridiska personer. Särskilt påtagligt blir detta i 32 där en anläggningsinnehavare således enligt texten i huvudfallet förutses vara en fysisk person. En mer adekvat terminologi bör införas. 5.3 I 4 definieras radiologisk skada. Genom den redaktionella utformningen omfattas i princip alla skador - även icke-nukleära - av definitionen, eftersom kopplingen till radiologiska orsaker märkligt nog endast görs i samband med avgränsningen av ersättningsgill skada. Det föreslås därför att texten omarbetas så att rekvisiten i tredje stycket blir en del av skadedefinitionen (vilket är fallet i Pariskonventionen).
5 5.4 Definitionen av anläggningsinnehavare i 5 motsvarar gällande lags definition. Eftersom definitionen avviker från Pariskonventionen bör det övervägas att anpassa denna för bättre konformitet. De skäl som angavs i prop. 1968:25 s. 79 f. för avvikelsen kan ha förlorat relevans i och med införandet av kärntekniklagen. 5.5 Bestämmelserna i 8, 9, 19 och 22 behandlar den s.k. kanalisationsprincipen, en av Pariskonventionens grundprinciper. Dessa stadganden har emellertid utformats på ett sätt som leder till oklarheter om kanalisationsprincipens innebörd vad gäller skador enligt 19 punkterna 1 och 2, dvs. skador på s.k. "on-site property". Utformningen avviker också från Pariskonventionens motsvarande bestämmelser, artiklarna 3 och 6. Där artikel 6 a) rakt på sak säger att rätten till ersättning för nukleär skada, utan hänvisning till skada som omfattas av ersättningsreglerna enligt konventionen, endast kan göras gällande mot operatören, så föreskriver 8 att anspråk på ersättning med anledning av radiologisk olycka och som omfattas av reglerna i lagen (eller motsvarande lag i annan stat) får riktas endast mot anläggningsinnehavaren. Den skillnad som framkommer genom de kursiverade texterna innebär för den föreslagna lagens del att skador enligt 19 (skador på "on-site property"), som enligt den paragrafens ordalydelse inte omfattas av ersättningsskyldigheten enligt den föreslagna lagen, inte omfattas av kanalisationsprincipen som den uttrycks i 8. Artikel 6 a) är enligt sin ordalydelse generell och omfattar alla nukleära skador, dvs. även nukleär skada på "on-site property". Bestämmelsen i artikel 6 b) respektive 9, som föreskriver att ingen annan kan göras ansvarig för nukleär skada respektive radiologisk olycka (får man förmoda men det är ej helt klart i 9 ), återkopplar till artikel 6 a) respektive 8, vilket får den effekten att även dessa bestämmelser får olika innebörd. På motsvarande sätt är regressregeln i 22 jämförd med artikel 6 f) problematisk då 22 hänvisar till ersättning som betalats enligt lagförslaget medan artikel 6 f), på samma sätt som artikel 6 a), är generell vad avser nukleär skada utan koppling till ersättning som betalats enligt lagen. Tilläggas kan att ordet "motsvarande" i 8 kan leda till en förmodligen inte avsedd inskränkning och oklarheter beträffande innebörden. Innebörden blir vidare och klarare, om texten inte förutsätter att den lag enligt vilken ett ansvar görs gällande behöver motsvara den svenska lagen, dvs. det behöver inte vara en lagstiftning som reglerar atomansvar på motsvarande sätt som den svenska lagen. Advokatsamfundet föreslår att de angivna stadgandena justeras i enlighet med det ovanstående. 5.6 Texten i 16 första stycket bör omarbetas för att undvika intrycket att skadelidande genom den föreslagna lagen får en självständig rätt gentemot de främmande staterna, som kan utkrävas i svensk domstol, för skador utöver 1 200 miljoner euro, se Protokollet om ändring av tilläggskonventionen punkten J b) och c). Ordet anslutna bör ersättas av bundna.
6 I inledningen till andra stycket bör referensen till 19 ersättas av den rätta bestämmelsen eftersom 19 inte anger några grunder för ersättningens betalande. Vad gäller 16 sista stycket 1 bör en mer konventionstrogen utformning av författningstexten användas så att det framgår att även offentligrättsliga organ omfattas. Vidare bör texten ses över eftersom bl.a. den svenska termen samfund - som inte används i konventionen - framstår som föga relevant i ett sammanhang som behandlar utländska rättssubjekt, se Protokollet om ändring av tilläggskonventionen punkten B c). SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg