Mer underrättelsesamarbete med nytt EU-fördrag?

Mer underrättelsesamarbete med nytt EU-fördrag? Efter år av reflektion och förhandlingar kunde Europas stats- och regeringschefer i december 2007 underteckna ett nytt EU-fördrag i ett soligt Lissabon. Om medlemsstaterna denna gång väljer att ratificera fördraget står den Europeiska unionen inför betydande institutionella förändringar. Medan vissa avsnitt har omförhandlats sedan Frankrike och Nederländerna år 2004 sade nej till det konstitutionella fördraget, har andra delar relativt smärtfritt kunnat återanvändas i den nya texten. Ett exempel är det utrikes- och säkerhetspolitiska området, där förslagen från 2004 presenterades igen med endast kosmetiska förändringar. Med det nya fördraget kommer EU att få en utrikespolitisk talesman som företräder såväl rådet som kommissionen. Till sin hjälp kommer denna person att få en utrikestjänst (External Action Service) bestående av personal från rådssekretariatet, kommissionen och medlemsstaternas utrikesförvaltningar. Vad gäller det område som fram tills nu har kallats den tredje pelaren 10

Kommentarer dvs rättsliga och inrikes frågor kommer fler beslut att tas med majoritetsomröstningar, även politiskt känsliga frågor rörande terrorism och polissamarbete. Vad kan då dessa förändringar få för konsekvenser för det europeiska samarbetet? Förhoppningen är att EU tydligare ska kunna samordna sina resurser, möta nya hot samt att dess utrikes- och säkerhetspolitik mer effektivt ska kunna kommuniceras utåt. Ett område som sällan diskuteras men som i allra högsta grad lär påverkas är samarbetet mellan medlemsstaternas underrättelsetjänster. Tillgång till gemensam och trovärdig information har visat sig vara central för att fatta gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiska beslut. Högre ambitioner inom dessa policyområden kommer utan tvekan att ställa ytterligare krav på samarbete mellan medlemmarnas säkerhets- och underrättelsetjänster. Samtidigt utgör underrättelseverksamhet en hörnsten i den suveräna statens uppgifter och kan förmodas bli det sista och med stor sannolikhet det svåraste området att integrera inom ramen för en politisk union. Underrättelsesamarbetet inom EU idag Merparten av allt underrättelsesamarbete inom Europa sker fortfarande genom väloljade bilaterala nätverk. Flertalet underrättelse- och säkerhetstjänster byter även information genom informella multilaterala nätverk och hemliga klubbar med anor från det kalla krigets tid. Inom ramen för EU samarbetar medlemsstaternas säkerhets- och underrättelsetjänster till stöd för såväl inre som yttre säkerhet. Polisens underrättelseavdelningar och till viss del säkerhetstjänsterna utbyter information genom Europol där fokus ligger på att bekämpa organiserad brottslighet och i begränsad utsträckning terrorism. Europols arbete mot terrorism har dock försvårats av samarbetsproblem mellan polis och säker- 11

hetstjänster, i kombination med ett ljummet intresse från många medlemsstater som är tveksamma till Europols förtjänster inom detta område. Säkerhetstjänsterna har sedan länge sina egna samarbetsformer och har varit tveksamma till att förse en polisorganisation med information. Förutom rena intressemotsättningar har kulturella skillnader gjort att det förtroende, som är en grundförutsättning för allt underrättelsesamarbete, inte har funnits. En svensk underrättelseanalytiker frågar sig: Varför ska Europol syssla med terrorism över huvud taget? De har inte informationen ändå, varför inte nöja sig med organiserad brottslighet?. En finsk polis kommenterar med viss uppgivenhet: Säkerhetstjänsterna verkar ha ett annat ägarperspektiv när det gäller att dela med sig av information. En representant från en brittisk underrättelseorganisation sammanfattar: Det finns en hel del egoism i de här frågorna, terrorism är ett sexigt område. (Citat hämtade från författarens intervjumaterial) Då Europol varit oförmöget att axla ansvaret som den ledande europeiska organisationen i kampen mot terrorism har andra arenor framträtt i dess ställe. Inom CTG (Counter Terrorism Group) har Europas säkerhetstjänster sedan 2001 tillsammans bekämpat islamistiskt motiverad terrorism med viss framgång. Trots att CTG startades på initiativ av EUs justitieministrar efter terrorattackerna mot New York och Washington 2001 är det en fristående enhet utan officiella kopplingar till EU. Sedan 2004 kanaliseras dock information från CTG direkt till en enhet inom ministerrådets sekretariat. Inom det yttre säkerhetsområdet har de militära underrättelsetjänsterna som vanligtvis fokuserar på militära hot och aktörer tillsammans med de civila tjänster som utför en mer allmän omvärldsanalys etablerat samarbetsformer för att stödja EUs utrikes- och säkerhetspolitik. (Sverige tillhör ett av få länder där dessa funktioner förenas inom samma organisation: Militära underrättelse- och säkerhets- 12

Kommentarer tjänsten, MUST). Inom ramen för EUs lägescentral, SitCen, producerar ett antal utlånade underrättelseofficierare rapporter med hjälp av öppna källor, hemligt material från medlemsstaterna och EUs militära stab samt till viss del information från EUs egna källor, såsom EUs utrikesrepresentationer och personal inom EUs fredsfrämjande insatser. Information strömmar också från EUs satellitcenter i spanska Torrejón som köper in kommersiellt tillgängligt bildmaterial, vilket analyseras för EUs räkning. Sedan starten 1999 har SitCen utvecklats till en central nod för EUs underrättelsesamarbete. Efter att i ett initialt skede ha drivits av personal från EUs utrikespolitiske talesman Javier Solanas personliga kansli fick lägescentralen förstärkning genom att sju av unionens medlemsländer stationerade underrättelseanalytiker på plats i Bryssel. Denna krets har nu utökats och sedan 2004 har även vissa säkerhetstjänster personal på plats i SitCen. Därmed kan hot mot EU, t ex terrorism och spridning av massförstörelsevapen, analyseras oavsett om de betecknas som inre eller yttre hot. Det är dock viktigt att påpeka att detta arbete rör sig på en strategisk nivå, medan varje operativt ingrepp mot eventuellt säkerhetshotande verksamheter tillhör medlemsländernas ansvar. Rent organisatoriskt är SitCen fortfarande kopplat till Javier Solanas kansli inom rådssekretariatet och fungerar utan något formellt mandat till grund för sin verksamhet. Varför samarbete och när fungerar det? Att länder på detta sätt upprättar multilaterala samarbetsfora må verka naturligt, då många av de utmaningar vi idag står inför är av gränsöverskridande natur. Inom underrättelseområdet är det dock paradoxalt, eftersom det går emot några av grundreglerna inom branschen: samarbete kan leda till att ens källor och metoder blir kända, delad infor- 13

mation kan få oförutsedda konsekvenser eller spridas till tredje part och ens egna kompetensområden och kunskapsluckor blir med tiden uppenbara. Alla dessa risker är som högst vid multilateralt samarbete, där ingen kedja är starkare än sin svagaste länk. I EUs fall har det dock funnits starka drivkrafter för mer underrättelsesamarbete på multilateral basis. Inom det inre säkerhetssamarbetet var Berlinmurens fall och öppnandet av EUs inre gränser en viktig drivkraft för utökat samarbete mellan Europas polis- och säkerhetstjänster. Länder med erfarenhet av inhemsk terrorism, framför allt Spanien, var under 90-talet drivande för att också denna fråga skulle behandlas på multilateral basis. Terrorattackerna i New York och Washington år 2001 gav upphov till nya krav på samarbete, även i Europa. Resultaten var dock mer en förändring av hastighet snarare än riktning. Många av de reformer som snabbt genomfördes hade diskuterats tidigare. De senaste årens terrorattentat i Madrid och London har gett ytterligare fart åt denna utveckling. Underrättelsesamarbete inom ramen för EUs yttre säkerhetssamarbete har drivits av både interna och externa faktorer. Gulfkriget och krigen på Balkan påminde många europeiska länder om deras smärtsamma underlägsenhet och beroende i förhållande till USAs resurser vad gäller insamling och analys av information. Detta gav vissa länder, med Frankrike i spetsen, insikten att de endast med gemensamma ansträngningar kunde tillgodogöra sig tillräcklig kapacitet på detta område. I takt med att EU i slutet av 90-talet tog på sig fler uppgifter inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken skapades ytterligare behov av att sammanföra resurser inom underrättelseområdet. Dessa behov förstärktes när EUs politiska ambitioner en bit in på det nya millenniet omsattes i praktik i form av EUs civila och militära insatser världen över. 14

Kommentarer Dessa funktionella behov, antingen effekter av förändrade säkerhetsutmaningar eller av nya gemensamma säkerhetspolitiska ambitioner, kan således förklara varför EUs medlemsstater har valt att utveckla underrättelsesamarbete på multilateral basis. Även andra faktorer har dock spelat en avgörande roll för utvecklingen av samarbetet. Inom det inre säkerhetsområdet har kulturella och intressebaserade motsättningar mot utökat samarbete satt en tydlig prägel på utvecklingen. Inom såväl polisorganisationer som säkerhetstjänster verkar det t ex finnas en inneboende tveksamhet till såväl internationellt samarbete som samarbete med andra sorters organisationer. De civila och militära underrättelsetjänster som verkar inom det externa säkerhetsområdet förefaller ha mindre svårigheter att samarbeta. På grund av att det finns färre alternativa och därmed konkurrerande samarbetsarrangemang förekommer inte samma revirstrider här. Inom detta fält har också institutionellt entreprenörskap i form av Javier Solanas pådrivande roll varit av avgörande betydelse. Många medverkande vittnar om Solanas inflytande när det gällde att starta SitCen, att utöka lägescentralen till att även täcka terrorism samt i att bestämma vilka stater som ska få medverka i arbetet. Utan detta kraftfulla entreprenörskap är det oklart om samarbetet hade varit där det är idag. En annan avgörande faktor verkar vara SitCens informella och exklusiva natur. Bristen på formella styrdokument och legala mandat har gjort att lägescentralen snabbt har kunnat anpassa sitt arbete till nya omständigheter. Det snabbt upprättade samarbetet med vissa medlemsstaters säkerhetstjänster illustrerar en effektiv anpassning till hot som inte berörs av nationsgränser. Det är den informella karaktären som har möjliggjort för SitCen att verka med viss exklusivitet, dvs med endast vissa EU-medlemmars medverkan. Detta hade av förståeliga skäl varit omöjligt om SitCen hade utgjort en formell organisation inom EU-ramverket. Denna 15

exklusivitet som kan ifrågasättas utifrån ett demokratiperspektiv har gjort de stora underrättelseländerna mer villiga att deltaga och det dagliga arbetet har kunnat utföras av analytiker från medlemsstater vars underrättelsetjänster redan har tilltro till varandra. Organisatorisk kultur och institutionell design tycks alltså ha en avgörande betydelse för samarbetets utfall. Underrättelsesamarbete och Lissabonfördraget Vad säger oss dessa iakttagelser om hur framtidens underrättelsesamarbete kommer att se ut i Europa? Med det nya fördraget kommer medlemsstaterna att kunna fatta beslut om frågor som rör den inre säkerheten med kvalificerad majoritet istället för med dagens konsensusbeslut. Detta kommer sannolikt att leda till högre effektivitet vad gäller beslut om komplexa frågor såsom terrorismbekämpning och rättsligt samarbete (det operativa ansvaret vilar dock fortfarande på medlemsstaterna). Kommer mer effektiva röstningsregler även att leda till mer eller effektivare underrättesesamarbete? Inte nödvändigtvis, politiskt har problemen inom detta område snarast legat i genomförandet. Politiker har med nöje skrivit på nya deklarationer om ökat samarbete men ägnat mindre tid och intresse åt att se till att de efterlevs i verkligheten. Som nämnts ovan härstammar även många av problemen inom detta fält från kulturella och intressebaserade motsättningar mellan de inblandade tjänsterna. Aktörerna föredrar att samarbeta med människor och organisationer de redan känner genom nätverk de sedan länge behärskar. Lägg till detta ett antal olika juridiska system och rättskulturer inom EU vilket ytterligare komplicerar bilden. Till dessa problem presenteras inga omedelbara lösningar i det nya fördraget och de lär bestå i framtidens Europa. 16

Kommentarer Mer förändring är däremot att vänta inom det yttre säkerhetsområdet. Från den uppgraderade posten som hög representant kommer Javier Solanas efterträdare att kunna styra över större resurser och därigenom öka informationsflödet till det gemensamma underrättelsearbetet inom rådssekretariatet. Ett exempel är EUs utrikesrepresentationer som tills nu har varit underställda kommissionären för utrikes relationer. De kommer i framtiden mer effektivt att kunna bidra till en genomgripande analys av ett specifikt problem eller en specifik region. Tydligare ambitioner för EUs utrikes- och säkerhetspolitik kommer också att skapa ytterligare behov av samarbete mellan underrättelsetjänster. Å ena sidan kommer alltså de faktorer som historiskt har varit drivande för underrättelsesamarbete inom detta fält att förstärkas. Å andra sidan kan en ökad formalisering av den höge representantens organisation som troligen blir en följd av hans eller hennes nya befogenheter hota den blandning av informalitet och exklusivitet som fram tills nu har varit ett recept på framgång för att få underrättelsetjänsterna att samarbeta inom detta fält. Sammanfattningsvis lär Lissabonfördraget både skapa nya behov av och till viss del förutsättningar för ett effektivt underrättelsesamarbete. Det kommer dock att behövas tålamod såväl som fingerfärdighet hos framtida beslutsfattare: det är lättare att skapa nya regler och institutioner än förtroende och ett gott samarbetsklimat. Björn Fägersten doktorand vid Lunds universitet. Han skriver en avhandling om internationellt underrättelsesamarbete, har tidigare forskat vid Kennedy School of Government, Harvard University och är nu verksam som gästforskare vid Utrikespolitiska Institutet. 17