KOMMUNSAMMANSLAGNINGAR OCH DEN TERRITORIELLA DEMOKRATIN

KOMMUNSAMMANSLAGNINGAR OCH DEN TERRITORIELLA DEMOKRATIN Om demokratins förutsättningar i nysammanslagna kommuner Presenterat på den XI Nordiska kommunforskarkonferensen i Odense, Danmark, 29. november 1. december 2002 Grétar Thór Eythórsson Universitetet i Akureyri Forskningsinstitut Thingvallastræti 23 600 Akureyri

1. Bakgrund och problem Nittonhundratalets senaste decennium kan från kommunforskningssynpunkt beskrivas som ytterst intressant i Island. 1993 genomfördes det i 185 ut av landets 196 kommuner folkomröstningar om kommunsammanslagningar. Åtta distriktskommissioner lade fram förslag till nya kommuner inom respektive distrikt. Detta skulle leda till totalt 32 nya kommuner. Elva kommuner var ej berörda av förslagen. Om reformen accepterades i samtliga kommuner skulle antalet kommuner i landet reduceras från 196 till 43 stycken. Folkomröstningarnas resultat blev dock en besvikelse för reformisterna. Endast 67 kommuner av 185 (36 procent) röstade ja till förslaget om sammanslagning, medan 118 kommuner (64 procent) röstade nej. I ett enda fall röstade majoriteten av befolkningen i samtliga berörda kommuner ja till sammanslagning. Utfallet blev alltså bara en enda ny kommun av de 32 tilltänkta. En klausul i lagen angav dock att om 2/3 av kommunerna i samma tilltänkta kommun röstade för skulle det innebära att dessa ja-sägarkommuner kunde slås ihop till en ny kommun utan nej-sägarkommunernas medverkan. Så blev fallet på några håll, vilket innebar att vid kommunalvalet i maj 1994 hade antalet kommuner reducerats till 171. Omröstningarna hade alltså orsakat en sänkning av antalet kommuner med 25 redan våren efter. De frivilliga sammanläggningarna har sedan dess fortsatt i rask takt; vid kommunalvalet 1998 var antalet kommuner nere i 124 och nu i maj 2002 var kommunantalet nere i 105. En nästan halvering av landets kommuner på mindre än 10 år. Man har alltså haft en vad som kan betecknas som snabb utveckling, men det kan ändå konstateras att flera av de mindre kommunerna har i omröstningar de senaste åren tackat nej till att gå i säng med grannarna. Ett visst otålamod har spritt sig bland reformister och socialdemokraterna (Samfylkingin) i Alltinget har nu 2 år i rad lagt fram en motion om att kommuner med färre än 1000 invånare skall förbjudas. 1 Det skulle i sin tur innebära reducering med ytterligare 50 procent. Det isländska Alltinget har aldrig velat stifta lagar om påtvingade kommunsammanläggningar dvs minimistorlek av kommuner. Det hände dock när Kommunallag stiftades 1986 att man lade in en paragraf o 2 m 50 invånare som minimistorlek för en kommun. Sammanläggning skall dock endast påtvingas att invånarantalet har varit under 50 i tre år i följd och att geografiska förhållanden inte är 1 Motionen har ännu inte behandlats. Samfylkingin är inte ett av regeringspartierna och övriga politiska partier har inte uttalat sig lika klart i frågan. 2

ett hinder. 3 Detta har inte haf någon nämndvärd påverkan på kommunstrukturen våren 2002 upphörde dock 3 kommuner på grund av denna paragraf. Det finns inga klara tecken på att Alltinget kommer att lägga om sin inställning i frågan. Det finns ett motstånd i en del av kommunerna, men nu vid utgången av år 2002 finns det också bevisligen ett antal kommuner som planerar att gå ihop. Allt tyder, som sagt, på att frivilliga sammanslagningar är det som gäller de närmaste åren. Det innebär också att beslutet ligger i kommunernas händer dvs hos ledarna och väljarna eftersom kommun kan ej slås ihop med en annan utan en föregående folkomröstning. Folkets och ledarnas inställning till detta och vad som påverkar detta är således fortfarande av stort intresse för den som vill bl a försöka förutse utgångar av folkomröstningar i framtiden. 1.1. Inför en kommunsammanslagning: Om tidigare forskning I författarens doktorsavhandling från 1998 Kommunindelningspolitik i Island. Staten, kommunerna och folket om kommunsammanslagningar genomförs en studie av vilka faktorer som förklarar folkets och de kommunala ledarnas inställning till sammanslagningar när dessa stod inför en sammanläggning. I övrigt finns det mycket lite om forskning av detta slag på svenskt håll genomfördes det dock en hel del forskning under 1970 talet kring ett forskningsprogrammet Den kommunala självstyrelsen, lett av Jörgen Westerståhl. Lennart Brantgärde genomförde inom programmet de analyser som i mångt och mycket blev förebilden för den isländska forskningen drygt 20 år senare. Huvudresultaten i bägge dessa undersökningar var att den viktigaste förklaringsfaktorn till inställning til kommunsammanläggning är den egna kommunens förväntade status i den kommun som föreslås bildas. Således visade detta sig klart och tydligt i de svenska kommunernas remissvar til länsstyrelsernas förslag om kommunsammanslagningar dvs att de kommuner som föreslogs få centralortsstatus visade sig betydligt mer positiva än de kommuner som inte föreslogs få denna status (randkommunerna). 4 3 En genomgång av samtliga försök till lagstiftning om kommunindelningen finns i Eythórsson (1998) huvudsakligen i kapitel 5 och 6, s. 38-98. 4 Brantgärdes undersökningar presenteras bl a i artikeln Political Decision-Making in a Risk-Taking situation: Swedish local councils in the Face of Amalgamation (1971), i avhandlingen Kommunerna och kommunblocksbildningen (1974) och i bokkapitlet Verkställigheten av kommunblocksreformen: Länsstyrelsernas blockförslag och kommunernas reaktioner (1978). 3

Författarens undersökning i Island från 1998 visar precis samma mönster. Genom en enkätundersökning bland isländska kommunala ledare och en analys av resultat i samtliga folkomröstningar om kommunsammanslagningar från 1993 visar sig samma slags inställning, både bland ledarna och hos folket. I randkommunerna, 5 speciellt de större och slagkraftigare randkommunerna är motståndet mot sammanslagningen störst, men visar sig även vara betydligt i de svaga, folkfattiga och mer perifera jordbrukskommunerna. Detta mönster uppmättes även när denna variabel förvandlades till Egna kommunens procentuella blockandel dvs hur stor del den egna kommunen var befolkningsmässigt av det föreslagna blocket. Antagandet bakom denna variabelkonstruktion var att de förhållandevis större kommunerna hade större möjligheter att få centralortsstatus, vilket i sin tur skulle påverka ställningstagandet. 6 Med andra ord så har tidigare forskning gett enhälliga tecken på att de som sätter sig emot kommunsammanslagningar gör det först och främst på grund av rädslan för att den territoriella demokratin hotas att de som blir vinnare är det på förlorarnas (randkommunernas) kostnad. I periferin kommer man alltså, enligt detta, att hamna i skymundan, förlora makt och därmed ha utgång efter sammanslagningen. Man vill behålla det man ha och värna om den territoriella demokratin. I övrigt finns här naturligtvis även andra demokratiska ståndpunkter som påverkar: i de mindre kommunerna har man mer närhet till politikerna och därmed större chanser att påverka de beslut som fattas. Detta riskerar gå förlorad i en större enhet där makten dessutom ligger huvudsakligen på ett annat territorium. I det tidigare projektet om väljares och ledares hållningar framgick det mycket klart var motståndet och medhållet fanns i sammanslagningsfrågan. Även om variabeln kommunstorlek uppmättes ha ett klart samband med inställningen dvs att man var mer negativ i de mindre kommunerna både på väljar och ledarhåll (se tabell 1) var saken något mer komplicerad än så. Tabell 1. Medborgarnas och de kommunala ledarnas inställning till sammanslagningar efter den egna kommunens storlek (medborgare: andel ja-röster till sammanslagningar; ledare: indexvärde på 0 100 skala). 5 Centralort är den kommun som förväntas få centralortsrollen. Randkommun I är en kommun som inte förväntas få centralortsrollen och som utgör mer än 10 procent av den nya kommunens befolkning. Randkommun II förväntas ej få centralortsrollen och utgör mindre än 10 procent av den nya kommunens befolkning. 6 Eythórsson 1998. 4

Kommunstorle k Medborgare: Procent som röstade ja Antal kommuner Ledare: Genomsnittligt indexvärde Antal ledare 0-249 invånare 34 112 54 74 250-999 inv. 47 45 68 34 1 000-2 500 inv. 47 17 72 108 > 2 500 invånare 63 11 79 88 Total 40 185 64 304 r (gr.) =.32** r (ogr.) =.16* r (gr.) =.40** r (ogr.) =.16* Det fanns nämligen relativt stora kommuner som skulle hamna i randkommunrollen kommuner där folk röstade i större utsträckning emot sammanslagning vilket överensstämmde med ledarnas inställning som framgick av den utskickade enkäten under 1994. Detta understryks i tabell 2 nedan: Tabell 2. Medborgarnas och de kommunala ledarnas inställning till sammanslagningar efter den egna kommunens förväntade status i den föreslagna kommunen (medborgare: andel jaröster till sammanslagningar; ledare: indexvärde på 0 100 skala). Förväntad status Medborgare: Procent som röstade ja Antal kommuner Ledare: Genomsnittligt indexvärde Antal ledare Centralort 70 27 81 146 Randkommun I 37 23 66 61 Randkommun II 34 115 56 79 Oklar centralort 40 20 47 18 Total 40 185 64 310 ETA=.50** ETA=.53** Det är främst folk och ledare i de potentiella vinnarkommunerna centralorterna som tar positiv inställning. Detta är solklart när det gäller folket som de röstade i kommunerna i november 1993. Sju ut av varje 10 röstade ja, medan mellan endast 3,4 och 4 av varje 10 i övriga kommuntyper dvs de potentiella förlorarkommunerna har röstat ja. Ett annat sätt att mäta inställningen utifrån förväntad vinnar och förlorarsituation var att koppla detta till relativ storlek i förväntad kommunblock. Ju större kommun, desto 5

större chanser att bli centralort och mindre risk att hamna maktlös i skymundan. Ju mindre kommun, desto större risk för att bli en randkommun utan någon makt och inflytande i det nya kommunblocket. Denna variabelkonstruktion visade en stark korrelation med hur man ställde sig till sammanslagnng av den egna kommunen, som framgår av tabell 3 nedan: Tabell 3. Medborgarnas och de kommunala ledarnas inställning till sammanslagningar efter den egna kommunens procentuella blockandel (medborgare: andel ja-röster till sammanslagningar; ledare: indexvärde på 0 100 skala). Procentuell blockandel Medborgare: Procent som röstade ja Antal Kommuner Ledare: Genomsnittligt indexvärde Antal Ledare < 15% 34 130 57 116 15 50% 46 34 64 67 > 50% 70 21 80 121 Total 40 185 64 304 r (gr.) =.46** r (ogr.) =.48** r (gr.) =.38** r (ogr.) =.40** Här uppvisar sig korrelationen vara linjär, dvs att ju större procentuell andel den egna kommunen utgör av det tilltänkta blocket desto fler medborgare röstar för och desto fler politiker och tjänstemän är positivt inställda. På motsvarande sätt är medborgare och ledare negativa om den egna kommunen är förhållandevis liten. Det visar sig alltså att den egna kommunens egenskaper i förhållende till de andra i ett tilltänkt block har starkare samband än den rent uppmääta kommunstorleken. Med andra ord så är det inte kommunstorleken, utan vad man förväntar sig få för roll som är den störste förklaringsfaktorn i sammanhanget. I min doktorsavhandling testades detta i en multipel regressionsmodell som bekräftade detta. Förväntningarna i de s k randkommunerna är alltså lägre och det är främst i sådana kommuner man röstar nej till sammanslagningar, även nu 8 år efter folkomröstningarna, när man trots allt har reducerat antalet kommuner med nästan 50 procent,nästan enbart nerifrån. 6

2. När väljarna och ledarna vet av erfarenhet: Ett nytt forskningsprojekt Hösten 2000 fick författaren av Socialdepartementet medel för att genomföra ett forskningsprojekt där erfarenheterna av 7 stycken sammanslagningar utvärderades. Projektet genomfördes mellan oktober 2000 och januari 2002. Sju nya kommuner undersöktes, dessa var bildade av totalt 37 kommuner, där den största enstaka sammanslagningen bestod av 11 kommuner. Urvalet av de sju kommunerna kan dock ingalunda sägas vara heltäckande och således kan de resultat som uppstår ej utpekas som fullständigt generaliserbara. Kriterierna var dock att man kunde via de 7 kommunerna representera de flesta typer av 1990 talets nya kommuner, deras kombination av kommuner i storlek och typ, bakgrunden till sammanslagningen och vad det var för storleks- och maktförhållanden i den sammansättning av kommuenr som bildade den nya. Tre av de nya kommunerna var bildade 1994 och var vid undersökningstidpunkten 7 år gamla, medan de återstående tre bildades 1998. Byggstenarna i projektets metodologi var följande: Opinionsundersökningar bland invånare i samtliga kommuner totalt deltog 1262 i telefonintervjuerna. Intervjuer med valda kommunpolitiker och tjänstemän i kommunerna. Mellan 6 och 9 intervjuades i varje kommun det totala antalet intervjuade blev 55. Postenkät bland samtliga i kommunfullmäktige samt suppleanter, samt samtliga chefer inom de kommunala förvaltningarna. Annat material som framarbetades av kommunerna inför sammanslangingarna, samt allt offentligt data som har relevans för projektets ändamål. Innehållsmässigt var det 5 teman som främst undersöktes: 1. Demokrati a. Väljarna: i. inflytande ii. tillgång till politiker iii. konsekvenserna av att det blir färre folkvalda b. Politikerna i. Deras eventuellt förändrade arbetssituation och arbetets omfattning 7

c. Den territoriella demokratiaspekten i. Vinnare och förlorare? 2. Ekonomi och drift a. Stordriftsfördelar och effektivisering? b. Besparingar? c. Den kommunala ekonomin i övrigt. 3. Kommunen som serviceproducent a. Serviceomfattning, servicekvalitet b. Social service c. Grundskolan d. Servicenivån generellt 4. Den kommunala förvaltningen a. olika förvaltningsmodeller eller lösningar? b. folkets kontakt med förvaltningen? c. ökad kompetens i förvaltningen? 5. Kommunsammanslagningar och regional utveckling a. Servicenivån i kommunerna och regional utveckling b. Infrastruktur c. Näringslivet De nya kommunerna som undersöktes är följande: Sveitarfélagið Árborg (bildad 1998). En relativt stor serviceby slås ihop med 2 fiskebyar och ett folkfattigt jorbruksområde. Kommunen ligger på södra Island en timmes resa öster om Reykjavik). Kommunikationer alltså mycket gynnsamma. Invånarna är 6 000. Borgarfjarðarsveit (bildad 1998). Fira små jordbruksområden slås ihop till en kommun. Tätorter är 2 men mycket små. Kommunen ligger 1-1,5 timmes resa norr om Reykjavik. Kommunikationer kan sägas vara gynnsamma och området snölätt. Invånarna är totalt 700. Dalabyggð (bildad 1994). Ett klassiskt jorbruksområde där en serviceort slås ihop med sex stycken glesbygda jorbruksområden i dennes omgivning. Dalabyggð ligger på västra Island, ca. 2-2,5 timmars resa från huvudstaden. Invånarna är 650. 8

Fjarðabyggð (bildad 1998). Tre tätorter på östkusten slås ihop. Fiske är huvudnäringen i samtliga, men storleken på byarna är olika; den störste hade 1600, den andra 1000 och den tredje ca. 700. Korta avstånd inom kommunen, men en svår fjällväg mellan de två större kommunerna. Kommunen ligger 750 km från Reykjavik, men inom 1 timmes bilfärd har man tillgång till flyg till huvudstaden. Sveitarfélagið Skagafjörður (bildad 1998). Här finns tidernas största kommunsammanslagning mätt i antal kommuner. Här slås en stor serviceby på 2600 invånare ihop med 9 glesbebyggda jordbruksområden och en liten fiskeby. Resultatet blir en ny kommun på 4400. Ligger mitt på norra Island med 3-3,5 timmars avstånd från Reykjavik. Snæfellsbær (bildad 1994). Historisk kommun i den meningen att den var den enda som bildades direkt efter folkomröstningen 1993! Två fiskekommuner som gränsar till varandra slås ihop med två små jorbrukssamhällen. Korta avstånd och ligger 2 timmar från Reykjavik. Invånarna är 1800. Vesturbyggð (bildad 1994). Här slås ihop två fiskebyar med två jordbrukssamhällen. Vesturbyggd är belägen på Vestfjordarna som är en halvör på nordvästra landet. Regionen har fått stå ut med enormt negativ ekonomisk utveckling och under 1990- talet reducerades invånarantalet med nästan 30 procent. Kommunikationer är svåra inom kommunen som dessutom har dåliga kommunikationer med Reykjavik (8 timmar). Kommunens historia efter sammanläggningen 1994 är kantad av oenighet mellan de två fiskebyarna och mycket uppenbara konflikter om det mesta. Krisartad ekonomiskt läge. Invånarna är drygt 1100. 2.1. De demokratiska konsekvenserna I detta papper kommer fokuset att vara på den statsvetenskapliga delen av projektet, dvs demokratifrågorna vad avser väljarna och den territorella aspekten detta naturligtvis med vissa inslag kopplade till kommunen som serviceproducent och den kommunala förvaltningen. 9

Undersökningarna i de 7 kommunerna blev således ett utmärkt tillfälle att kunna jämföra inställning till sammanslagning när väljare och ledare står inför den med vad deras bedömning är när de har facit i hand några år senare. Står sig misstankarna? Står sig förhoppningarna? Visar sig misstankar innan ha någon grund när man har några års erfarenhet av den nya kommunen? Har folkets förutsättningar att påverka beslut förändrats? Har avståndet mellan väljare och valda ökat genom att de folkvalda har blivit färre? Det är ett av de viktigare argumenten hos de som talat mot sammanslagningar har varit att just detta är ett hot mot demokratin. Den viktigaste och mest förekommande argumenten hos motståndarna har varit det som visade sig i de svenska och isländska undersökningarna att folk tror att den egna kommunens maktsituation blir svagare om man inte skall bli centralort? Visar detta sig få bekräftelse i undersökningen? Finns det alltså s k förlorare på reformen? Med andra ord: Finns det tecken på att kommunsammanslagningen har försvagat demokratin i den nya kommunen? 2.2. Demokrati, territorium och den kommunala servicen I väljarundersökningarna ställdes frågor kring förhållandet mellan väljare och politiker och hur väljarna bedömde utvecklingen av detta efter sammanläggning. Samtidigt ställdes det frågor som hade med utvecklingen av den kommunala servicen att göra. Bakomliggande i demokratifrågorna var den generella hypotesen eller antagandet att från individens synpunkt skulle nedläggning av den egna kommunen samt reducering av antalet folkvalda försämra förutsättningarna för demokratin. Det vill säga att den enskilda människan hade det svårare att påverka politiska beslut och att ha kontakt med sina folkvalda. Från mer kollektiv utgångspunkt skulle invånare på de mer perifera och folkfattiga områdena bli mest utsatta i sammanhanget jämfört med de som bor i centralorterna. Denna hypotes har helt enkelt sin bakgrund i tidigare forskningsresultat dvs att man är i förväg rädd om den egna kommunens status och makt i den nya kommunen. Står detta sig när man har fått erfararenhet av den nya kommunen skall samtliga ha drabbats av det reducerade antalet folkvalda dock speciellt de utanför centralorten som territoriellt och därmed utifrån makt och statussynpunkt förväntas bli ännu mer drabbade. 10

I tabellerna 4 och 5 visas hur invånarna i de 7 isländska undersökningskommunerna bedömde hur kommunsammanslagningen hade påverkat demokratiska förhållanden: Tabell 4. Väljarnas uppfattning av hur deras möjligheter att påverka politiska beslut har förändrats vid kommunsammanslagningen (%) Kommuntyp Varken / Balansmått Centralort 3 10 57 21 10-18 560 Randkommun I 2 6 23 35 34-61 334 Randkommun II 3 8 22 30 36-55 181 Total 3 8 41 27 22-38 1075 N ETA=.34** Av denna tabell framgår att bedömningen av demokratins utveckling i olika kommuntyper skiljer sig först och främst mellan centralorterna å ena sidan och randkommunerna å den andra. Två ut av varje tre i båda typer av randkommuner bedömer sina möjligheter att påverka politiska beslut mycket eller något. Intressant kan också sägas vara att nästan 6 ut av varje 10 i centralorterna bedömer situationen oförändrad. Det framgår alltså mycket klart att de som inte bor i centralorterna upplever demokratiskt underskott. När medborgarna ombes göra motsvarande bedömning av sina möjligheter till kontakt med de folkvalda uppvisar sig i stort sett samma mönster i randkommunerna bedömer mycket fler situationen än de i centalorterna. 11

Tabell 5. Väljarnas uppfattning av hur deras möjligheter till kontakt med de folkvalda har förändrats vid kommunsammanslagningen (%) Kommuntyp Lika bra Balansmått Centralort 2 6 78 9 5-6 543 Randkommun I 1 7 42 26 24-42 319 Randkommun II 2 9 44 24 22-35 174 Total 2 7 61 16 14-21 1036 N ETA=.31** Skillnaden här jämfört med tabell 4 är dock att i samtliga kommuntyper är det färre som upplever försämrad situation, dvs 45-50 procent när det gäller kontakt med folkvalda jämfört med 65-70 procent när det gäller möjligheter att påverka beslut. Det verkar alltså som att de demokratiska konsekvenserna av kommunsammanslagningen är att det blir i randkommunerna svårare att påverka beslut och att möjligheterna att ha kontakt med politikerna är men att det är klart mest försämrad situation när det gäller att påverka. Men vad grundar medborgarna sin bedömning på? Är detta en generell bedömning eller har detta som man kan kalla för missnöje med demokratin sin bakgrund i att man utanför det kommunala förvaltnings- och service centret har det? På de två följande tabellerna visar det sig att utvecklingen har inte varit den samma när det gäller den kommunala servicen åtminstone vad gäller de två stora posterna i isländska kommuner, social service och grundskolan. 12

Tabell 6. Väljarnas bedömning av hur servicenivåni den sociala servicen har förändrats vid kommunsammanslagningen (%) Kommuntyp Varken / Centralort 3 23 65 6 3 + 17 583 Randkommun I 2 15 56 15 12-10 315 Randkommun II 6 19 60 9 7 + 9 177 Total 3 20 62 9 6 + 8 1075 N ETA=.22** Tabell 7. Väljarnas bedömning av hur grundskolan har förändrats vid kommunsammanslagningen (%) Kommuntyp Varken / Balansmått Balansmått Centralort 4 32 53 8 3 + 25 566 Randkommun I 3 16 62 12 7 0 309 Randkommun II 4 20 42 16 18-10 181 Total 4 25 54 11 7 + 11 1075 N ETA=.23** 13

Tabell 8. Vad skulle väljarna rösta i folkomröstningen om man hade omröstning imorgon? (%) Kommuntyp För sammanslagning Mot sammanslagning Balansmått Centralort 70,1 29,9 + 40,2 571 Randkommun I 44,6 55,4-10,8 316 Randkommun II 61,7 38,3 + 23,4 162 Total 61,1 38,9 + 22,2 1049 N ETA=.23** Tabell 9. Hur röstar man om sammanslagning nu, efter vad man röstade i tidigare omröstning? (%) Kommuntyp Röstade då För sammanslagning Röstar nu Mot sammanslagning Totalt Centralort För 85,0 13,4 98,4 373 Mot 15,7 83,3 99,0 108 Randkommun I För 57,2 39,2 96,4 222 Mot 9,2 86,8 96,1 76 N Randkommun II För 85,0 12,0 97,0 100 Mot 4,2 85,4 89,6 48 Total 927 14