Enhet Tillsynsavdelningen Handläggare, direkttelefon Carina Fredström 010-240 50 65 E-post carina.fredstrom@msbmyndigheten.se PM 1 (12) Årssammanställning 2008 av Räddningsverkets tillsyn enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor Sevesolagen Sammanfattning Rapporten beskriver hur de krav som ställs utifrån Sevesolagen på verksamhetsutövare och myndigheter efterlevs vid utgången av år 2008 och vad Räddningsverket gör för att öka efterlevnaden och därmed bidra till att säkerheten ökar. Rapportens numeriska data bygger huvudsakligen på de uppgifter som länsstyrelserna rapporterat i Räddningsverkets tillsynsdatabas. Under år 2008 har tillsynsbesök genomförts vid fyra länsstyrelser. Vid dessa besök uppmärksammades särskilt kommunernas arbete med att upprätta och öva planerna för räddningsinsatser enligt 3 kap 6 lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, tillsynsprogram samt samordning av Sevesotillsyn med närliggande lagstiftningsområden. Sammanfattningsvis behöver kraven som rör uppdatering och övning av verksamhetsutövarens interna plan och kommunens plan för räddningsinsatser prioriteras. Länsstyrelserna bör även öka andelen granskade säkerhetsrapporter, granskade handlingsprogram samt utveckla tillsynsprogrammen för Sevesoverksamheter på den högre kravnivån. Vidare bör länsstyrelserna utveckla rutiner med kommuner, som har tillsyn enligt miljöbalken över Sevesoverksamheter. En fördjupad uppföljning av bestämmelserna om information till allmänheten har gjorts under året och resultaten redovisas. En sammanställning av den information som länsstyrelserna rapporterat till Räddningsverkets tillsynsdatabas för Sevesoverksamheter, fram till 2008-11-10 bifogas denna PM. Bakgrund Lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen) trädde i kraft den 1 juli 1999. SRV-31.6 Räddningsverket är central tillsynsmyndighet för Sevesolagstiftningen. Av Sevesoförordningen (1999:342) framgår att verket har ett samordnande, uppföljande och utvärderande ansvar. En av Räddningsverkets uppgifter är att ha en nationell bild av hur Sevesolagen efterlevs. Data samlas in under
RÄDDNINGSVERKET PM 2 (12) året, dels via vår tillsynsdatabas Seveso, där länsstyrelserna rapporterar in information, dels vid de tillsynsbesök som genomförs vid landets länsstyrelser. Vid behov görs också fördjupade uppföljningar och utvärderingar. Den sammantagna bilden beskrivs årligen i en rapport. Tillsynen på Seveso-området utgår från flera lagstiftningar och flera tillsynsmyndigheter på både central och regional/lokal nivå. Räddningsverket samverkar med andra myndigheter inom detta område. På nationell nivå på Seveso-området sker detta främst genom den nationella Sevesogruppen, där förutom Räddningsverket, Arbetsmiljöverket, Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen, några olika branschorganisationer är representerade. Länsstyrelsen svarar för den operativa tillsynen enligt Sevesolagen. I sitt tillsynsarbete samverkar länsstyrelserna med övriga regionala och lokala tillsynsmyndigheter inom området, men i första hand med Arbetsmiljöverkets tillsynsdistrikt. Antal verksamheter Under 2008 har antal rapporterade verksamheter på den högre kravnivån ökat med elva verksamheter från 186 till 197 sedan år 2007. Antalet verksamheter på den lägre kravnivån har minskat något från 187 till 183. 250 Antal sevesoverksamheter på högre och lägre kravnivåer högre lägre 200 162 165 179 177 194 187 186 187 197 182 150 Antal 100 50 0 2004 2005 2006 2007 2008 År Några verksamheter har gått från lägre kravnivån till den högre på grund av ändrade gränsmängder för syre från den 1 januari år 2008. En del verksamheter kan även ha tillkommit på grund av ändrade gränsmängder för metanol som trädde i kraft samtidigt.
RÄDDNINGSVERKET PM 3 (12) Säkerhetsrapporter Sevesolagstiftningen innehåller skyldighet för verksamheter på den högre kravnivån att beskriva riskerna för allvarliga kemikalieolyckor vid verksamheten och de åtgärder man vidtagit för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, i form av en säkerhetsrapport. Enligt uppgifterna i tillsynsdatabasen hade vid årsskiftet 2008/2009 totalt 194 av 197 verksamheter på den högre kravnivån lämnat in en säkerhetsrapport till tillsynsmyndigheten, vilket motsvarar 98 %. För befintliga Sevesoverksamheter ska säkerhetsrapporten förnyas vart femte år eller tidigare om det finns särskilda skäl som till exempel tillståndsprövning enligt miljöbalken. Detta sker genom att säkerhetsrapporten lämnas till tillsynsmyndigheten respektive genom att den utgör underlag i samband med prövning enligt miljöbalken. Elva säkerhetsrapporter är äldre än fem år och behöver uppdateras. Säkerhetsrapporter Inlämnade och granskade rapporter i procent 100% 90% 95% 95% 99% Inlämnade SÄ-rapp 98% 80% 70% 77% 83% 75% 72% 75% 60% 62% Granskade SÄ-rapp. 50% 2004 2005 2006 2007 2008 År Av de 194 inlämnade säkerhetsrapporterna är 51 inte granskade, vilket motsvarar 26 %. Det finns alltså fortfarande en viss eftersläpning i granskning av säkerhetsrapporter på grund av det stora antalet inkomna säkerhetsrapporter under år 2006. Denna eftersläpning bör naturligtvis länsstyrelserna arbeta med att åtgärda så att man framöver kan hålla jämna steg när verksamheterna utvecklas och uppdaterar sina säkerhetsrapporter. Under år 2008 har 26 säkerhetsrapporter lämnats in till länsstyrelsen. Under åren 2010 2011 väntas ett stort antal säkerhetsrapporter att komma in för granskning på grund av femårsintervallet.
RÄDDNINGSVERKET PM 4 (12) Länsstyrelsen granskar säkerhetsrapporterna i samverkan med Arbetsmiljöverket. Vid behov deltar även kommunernas räddningstjänster vid granskningen av riskanalyser och interna planer. Vid tillsynsbesöken hos länsstyrelserna under året har Räddningsverket noterat att resultatet från granskningen av säkerhetsrapporterna fungerar som ett bra underlag vid tillsynen. Länsstyrelsen upplever även att säkerhetsrapporterna bidrar till att utveckla säkerheten på verksamheterna. De brister som länsstyrelsen upplever vid granskningen av säkerhetsrapporter är att scenarier inte finns beskrivna, på grund av att verksamheten anser att de åtgärdat riskerna med barriärer. Vidare är beskrivningen av rutiner bristfällig. Handlingsprogram Samtliga verksamheter som omfattas av lagstiftningen ska utarbeta ett handlingsprogram för hur allvarliga kemikalieolyckor ska förebyggas och följderna av eventuella olyckor begränsas. Handlingsprogrammet ska vara skriftligt och innehålla uppgifter om de mål och allmänna handlingsprinciper som verksamheterna har ställt upp för hantering av riskerna för allvarliga kemikalieolyckor samt uppgifter om säkerhetsorganisationen för verksamheten. Länsstyrelsernas redovisning visar att det för en stor del av verksamheterna på den högre kravnivån finns handlingsprogram och att dessa inlämnats i samband med säkerhetsrapporten. Av totalt 197 verksamheter på den högre kravnivån uppges 189 ha upprättat handlingsprogram (96 %). Det är troligt att ytterligare några procent, upp till 98 %, faktiskt har lämnat in handlingsprogram i samband med säkerhetsrapporten men att detta inte har registrerats fullt ut i databasen. För verksamheter på den lägre kravnivån är länsstyrelsernas redovisning osäker eftersom lagstiftningen inte kräver att handlingsprogrammen för dessa verksamheter ska lämnas in till tillsynsmyndigheten. För verksamheter på den lägre kravnivån uppger länsstyrelserna att 80 %, 145 av totala 182 verksamheter, har upprättat ett handlingsprogram. Det är Räddningsverkets erfarenhet att länsstyrelserna ofta använder handlingsprogrammen som ett viktigt underlag för tillsynen och att allt fler även begär in dessa. Den relativt låga siffran indikerar ändå att länsstyrelsernas rutiner för kontroll och redovisning av handlingsprogram för verksamheter på den lägre kravnivån, i vissa fall kan behöva förbättras. Av samtliga inlämnade handlingsprogram uppges det att 73 % är granskade. Tillsyn och tillsynsprogram Tillsynsbehovet skall bedömas utifrån förhållandena på respektive verksamhet och fastslås i ett tillsynsprogram av tillsynsmyndigheten.
RÄDDNINGSVERKET PM 5 (12) Länsstyrelserna har under året genomfört tillsynsbesök vid 29 % av det totala antalet Sevesoverksamheter. Närmare bestämt har tillsynsbesök genomförts vid 40 % av verksamheterna på den högre kravnivån och 19 % av verksamheterna på den lägre kravnivån. 50% Tillsynsbesök i procent av totala antalet Sevesoverksamheter 40% 39% 37% 43% 30% 29% 29% 20% 10% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 År För år 2008 redovisar länsstyrelserna att tillsynsprogram upprättats för 85 % av alla Sevesoverksamheter. Detta är något högre än tidigare år (81%) men antalet bör öka ytterligare eftersom det är ett krav enligt Sevesolagen att tillsynsmyndigheterna för samtliga sevesoverksamheter ska upprätta tillsynsprogram. I Sevesolagen anges att tillsynsprogrammen för verksamheterna på den högre kravnivån ska grunda sig på en analys och en planmässig bedömning av riskerna för allvarliga kemikalieolyckor. Räddningsverket har i samband med tillsynsbesök vid länsstyrelserna påpekat när tillsynsprogram saknas eller att de för Sevesoverksamheter på den högre kravnivån behöver utvecklas med avseende på den analys och den planmässiga bedömning av riskerna, som programmet ska baseras på. I övrigt är bilden av tillsynen av Sevesoverksamheter i landet, liksom tillsynssamverkan med Arbetsmiljöverket och kommunernas räddningstjänst tillfredsställande. Däremot bör länsstyrelserna utveckla rutiner med kommuner, som har tillsyn enligt miljöbalken över Sevesoverksamheter, för att inhämta och utbyta information till tillsynsarbetet och tillståndsprövningen. En av de erfarenheter länsstyrelserna har av tillsynen är att verksamheternas uppföljning av riskanalyser och åtgärdsplaner brister. I län med ett stort antal Sevesoverksamheter upplever länsstyrelsen att en stor del av tillsynen är händelsestyrd. Detta påvisar vikten av tillsynsprogram samt att länsstyrelsen dokumenterar i tillsynsprogrammen för Sevesoverksamheter
RÄDDNINGSVERKET PM 6 (12) på den högre kravnivån, den analys och planmässiga bedömning av riskerna för allvarlig kemikalieolycka som görs och kopplingen till tillsynsbehovet. Planer för räddningsinsatser Intern plan för räddningsinsatser Verksamhetsutövare vars verksamhet omfattas av kravet på säkerhetsrapport skall i samråd med kommunen och de anställda samt annan personal som kan påverka säkerheten, upprätta en intern plan för räddningsinsatser. Vid årsskiftet 2008/2009 fanns en sådan intern plan för 95 % av dessa verksamheter. Utvecklingen av andelen Sevesoverksamheter på den högre kravnivån som har en intern plan för räddningsinsatser framgår av diagrammet nedan. Sevesoverksamheter (högre) som har intern plan för räddningsinsatser 100% 99% 95% 90% 89% 80% 79% 78% 70% 2004 2005 2006 2007 2008 År Den interna planen skall uppdateras minst vart tredje år. Antalet befintliga planer som är äldre än tre år uppgick vid årsskiftet 2008/2009 enligt länsstyrelsens rapportering till 53 stycken. Dessutom saknas interna planer för nio verksamheter. Totalt är det alltså en brist på 62 aktuella interna planer vid årsskiftet 2008/2009. Under år 2009 kommer ytterliggare 84 verksamheter att behöva uppdatera sina interna planer för räddningsinsatser. Detta betyder att totalt 74 % av verksamheterna på den högre kravnivån behöver arbeta med sina interna planer för räddningsinsatser under år 2009. Räddningsverket har under året arrangerat ett seminarium om övning av den interna planen och kommunens plan för räddningsinsatser. Mer om detta beskrivs under rubriken Övning av kommunens plan för räddningsinsatser nedan.
RÄDDNINGSVERKET PM 7 (12) Kommunens plan för räddningsinsatser Sevesodirektivets bestämmelser om att även kommunen skall ha en plan för räddningsinsatser har implementerats i 3 kap 6 förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. Räddningsverket har tidigare genomfört en fördjupad uppföljning av kravet på kommunens plan för räddningsinsats. Sverige hotades på grund av stora brister på detta område av en stämning från EU-kommissionen. Efter ett intensivt arbete med frågan på både länsstyrelser och kommuner, kunde vi dock den 17 december 2007, rapportera att samtliga kommuners planer (100%) då fanns upprättade. Vid påföljande möte med kommissionen i CCA-kommittén i april i år fick vi också bekräftat att hotet om stämning inte längre fanns kvar för Sveriges del. Vid årsskiftet 2008/2009 har kommunerna upprättat en plan för räddningsinsatser för 188 av de 197 Sevesoverksamheterna på den högre nivån, vilket motsvarar 95 %. Under året har det tillkommit verksamheter på högre kravnivån på grund av ändrade gränsmängder för syre och metanol, ändrade mängder lagrade farliga ämnen och nyetableringar. Några av dessa har ännu inte påbörjat sin verksamhet. Det är viktigt att länsstyrelserna sörjer för att kommunerna tidigt får information om när verksamheter kommer upp på den högre kravnivån så att kommunerna kan påbörja sin planering för räddningsinsatser i tid. I diagrammet nedan framgår utvecklingen av andelen Sevesoverksamheter på den högre kravnivån där kommunen har upprättat en plan för räddningsinsatser. Andel Sevesoverksamheter (högre) som har kom. planer 100% 100% 95% 75% 50% 56% 57% 65% 25% 0% 2004 2005 2006 2007 2008 År För kommunens plan för räddningsinsatser finns, liksom för den interna planen, krav på att planerna skall uppdateras minst vart tredje år. Årets uppföljning visar att ca en tredjedel av de kommunala planerna har behov av uppdatering, vilket motsvarar ett 60-tal planer.
RÄDDNINGSVERKET PM 8 (12) Under år 2009 kommer ytterligare 34 planer att behöva uppdateras. Sammantaget med de planer som saknas behöver kommunerna arbeta med kommunens plan för räddningsinsatser för 54 % av verksamheterna på den högre kravnivån under år 2009 för att uppfylla lagkraven. Räddningsverket har under året uppmärksammat länsstyrelserna på detta i samband med utskicket inför den fördjupade uppföljningen av information till allmänheten samt vid tillsynsbesök. Övning av planer för räddningsinsatser Funktionen och ändamålsenligheten hos kommunens plan för räddningsinsatser ska säkerställas genom övning minst vart tredje år. De uppgifter över övningsfrekevens som finns inlagda i tillsynsdatabasen visar på fortsatt stora brister. Kommunerna har enligt länsstyrelsernas rapportering till sevesodatabasen, den senaste tre-års perioden enbart övat sina planer för räddningsinsatser för 26 % av verksamheterna. Det är dock troligt att alla övningar inte rapporterats i databasen. Även för verksamheternas interna planer finns krav på att de ska övas regelbundet. Räddningsverket har arbetat med frågan genom att anordna ett seminarium om övningsmetoder för den interna planen och kommunens plan för räddningsinsatser under november 2008. Frågan har även uppmärksammats och diskuterats vid tillsynsbesök. Seminariet visade att länsstyrelsen, i sin helhet, har god kunskap om olika övningsmetoder och kriterier för övning. Länsstyrelsen bör prioritera tillsynen inom detta område. 15% Sevesoverksamheter som övat kom. planer ca 38% har övat sina kom.planer 14% Procent 10% 8% 8% 5% 3% 4% 0% 1% 0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Senaste övningstillfället (år) Påverkan från omgivningen I Sevesolagen ställs krav på att verksamhetsutövare som omfattas av lagstiftningen i sitt säkerhetsarbete tar hänsyn till faktorer i omgivningen som kan påverka säkerheten vid den egna verksamheten, det vill säga möjligheten till så kallade dominoeffekter. Andra verksamheter som
RÄDDNINGSVERKET PM 9 (12) omfattas av Sevesolagstiftningen ska särskilt beaktas. Verksamhetsutövaren ska alltså utreda såväl vilken påverkan den egna verksamheten har på omgivningen som omgivningens möjliga påverkan på verksamheten. Länsstyrelsernas redovisning visar att 83 Sevesoverksamheter identifierat dominoeffekter och att informationsutbyte sker vid huvuddelen av dessa. Förekomst av dessa effekter ska redovisas i anmälan och i säkerhetsrapporten. Av de verksamheter som identifierat dominoeffekter är 72 verksamheter på den högre kravnivån. En förklaring till att dominoeffekter i huvudsak redovisas för verksamheter på den högre kravnivån kan vara att de verksamheterna bättre analyserar och redovisar dessa effekter i säkerhetsrapporten. Frågan har fortsatt diskuterats vid tillsynsbesöken och de metoder som används är temamöten om dominoeffekter varvid erfarenhet och kritiskt tänkande liksom lokalkännedom oftast används för att utifrån riskbilden på respektive verksamhet bedöma påverkansfaktorer på varandra. Påverkan på/från omgivning granskas även vid tillståndsprövning. Information till allmänheten Räddningsverkets tillsynsavdelning har under året genomfört en fördjupad uppföljning av den kommunala skyldigheten att lämna information till allmänheten. Samtliga 18 berörda länsstyrelser kom in med uppgifter till Räddningsverket per månadsskiftet september-oktober 2008. Länsstyrelserna i Jämtland, Gotland och Kronobergs län berörs inte av denna uppföljning, då de saknar Sevesoverksamheter på den högre kravnivån. Uppgifterna visade att: - 15 % av verksamheterna hade kommunerna inte lämnat någon information till allmänheten, - 27 % av verksamheterna var informationen äldre än fem år eller kommer att bli det under år 2008. Enligt de uppgifter som länsstyrelserna fått in från kommunerna och som de samtidigt rapporterade framgår följande goda prognos för årsskiftet 2008/2009: - för 95 % av verksamheterna kommer kommunerna att ha lämnat information till allmänheten. - För endast 6 % av verksamheterna kommer informationen att vara äldre än fem år.
RÄDDNINGSVERKET PM 10 (12) Procentuell utveckling för information till allmänheten per antal Seveso högre och andel för gamla informationer per Seveso högre Procent, % 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2007 jun-08 okt-08 jan-09 Årtal % info allm/hk % äldre än fem år Vidare rapporterade länsstyrelserna ett gott samband i stort mellan kommunens plan för räddningsinsatser och informationen till allmänheten. Både planerna och informationen utgår från de riskscenarier som redovisats vid verksamheten. Informationen till allmänheten varierar mycket från kommun till kommun. En del kommuner ser information till allmänheten som en försäkran att man gör allt för att förhindra en olycka eller begränsa konsekvenser av en olycka. Ytterst få kommuner har gjort en utvärdering av effekterna av informationen. Räddningsverket har under året tagit fram av en vägledande broschyr om information till allmänheten. Målgrupp är kommuner, verksamhetsutövare och till viss del länsstyrelser. Rapportering av olyckor vid farliga verksamheter (enligt 2 kap 4 LSO) Seveso II direktivets skyldigheter för verksamhetsutövarna att rapportera olyckor och tillbud har i den svenska lagstiftningen införts i förordningen om skydd mot olyckor. Räddningsverkets webbaserade olycksrapporteringssystem har nu varit i drift i drygt två år. Rapporterade olyckor och tillbud vid Sevesoverksamheter har sammanställts under perioden 2006-2008. Totalt har 48 olyckor vid Sevesoverksamheter rapporterats in till databasen. 40 av dessa händelser har inträffat vid verksamheter på den högre kravnivån och åtta händelser vid verksamheter på den lägre kravnivån. Detta tyder på att verksamheter på den högre kravnivån i regel har bättre rutiner för rapportering av olyckor och tillbud.
RÄDDNINGSVERKET PM 11 (12) Det är främst händelser med brandfarliga varor och med explosiver som är rapporterade. Av de inträffade olyckorna ledde 23 till egendomsskada, 8 till personskada och 5 till miljöskada. Den dominerande miljökonsekvensen av olyckorna är utsläpp till luft. Bilderna nedan visar en sammanställning över de huvudsakliga orsakerna till olyckshändelserna samt en sammanfattning utifrån fyra kategorier - organisatoriska, tekniska, misstag/slarv/avsiktligt samt övriga orsaker. En stor del av händelserna beror på organisatoriska brister. Många av de tekniska felen kan troligen också hänföras hit. Tyngst vägande orsaker till 49 händelser 2006-2008 Brist i utb./instr. Brist i egentillsyn Misstag/slarv Konstruktionsfel Fel på komponent Teknikrelaterat fel Brist i process Fel material Annat Urspåring Avsiktligt Underminering av mark Brist i styrning av säkerhet Brist i arb. org. 0 2 4 6 8 10 Antal Orsaker - sammanfattning 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Organisatorisk Teknikrelaterat Misstag/slarv/avsiktligt Övrigt
RÄDDNINGSVERKET PM 12 (12) Räddningsverket har skyldighet att rapportera allvarliga kemikalieolyckor, som enligt Sevesodirektivet uppfyller kriterierna i bilaga 6 till direktivet, till kommissionens MARS-databas (Major Accident Reporting System). Under året har två olyckor som inträffat år 2004 respektive år 2005 slutrapporterats. Några olyckor senare än detta har inte rapporterats. Internationell samverkan Räddningsverkets tillsynsavdelning har under året representerat Sverige i TWG2, en arbetsgrupp under EU-kommissionen för tillsynsfrågor inom Seveso-området. Avdelningen har även administrerat svenskt deltagande för en länsstyrelse vid en Mutual Joint Visits i Portugal. Vidare har avdelningen svarat på tre enkäter som handlat om Seveso II direktivets effektivitet, mänskliga faktorn samt om industriparker och dominoeffekter. Avdelningen har även deltagit som observatör vid ett CCA-möte. Räddningsverkets tillsynsvägledning Räddningsverkets tillsynsvägledning består av uppföljning, utvärdering samt stöd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Förutom löpande kontakter med länsstyrelserna sker det vid Räddningsverkets tillsynsbesök hos länsstyrelser, via Räddningsverkets hemsida samt vid tillsynskonferenser och seminarium. Under 2008 har verkets tillsynsvägledning bland annat omfattat: - en tillsynskonferens som har genomförts 2008-10-02. Ett tjugotal handläggare från länsstyrelserna deltog, - tillsynsbesök har genomförts på länsstyrelserna i Jönköping, Stockholm, Västra Götaland och Skåne, - samverkan med Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen och Arbetsmiljöverket både i den nationella Sevesogruppen samt i Samverkansgruppen. Mötena behandlar aktuella myndighetsövergripande frågor, - ett seminarium om övningsmetoder för den interna planen och kommunens plan för räddningsinsatser har genomförts 2008-11-05-06. Ett tjugotal handläggare från länsstyrelserna deltog, - en fördjupad uppföljning om information till allmänheten samt - bildandet av en referensgrupp samt tre protokollförda möten med representanter från Västernorrlands län, Västra Götalands län, Västmanlands län, Östergötlands län samt Kalmar län.