Offentligt privat partnerskap. Lägesbeskrivning

Offentligt privat partnerskap Lägesbeskrivning

Offentligt privat partnerskap Lägesbeskrivning

Sveriges Kommuner och Landsting Sektionen för demokrati och styrning Stockholm 2005 Produktion: Ordförrådet Tryck: åtta.45 ISBN 91-7164-024-X

Förord I många europeiska länder pågår ett arbete med att finna nya former för offentliga myndigheter att samverka med privata företag och ideella organisationer. Samlingsnamnet för denna nya samarbetsform har blivit offentligt privat partnerskap (OPP). Området har också uppmärksammats av EU och bl.a. har kommissionen utarbetat en grönbok om OPP. Även i Sverige finns ett stort intresse för OPP och då speciellt inom kultur- och fritidssektorn. Många nya idrottsarenor och konserthallar utvecklas i samarbete mellan offentliga och privata aktörer. Även inom andra verksamhetsområden finns ett allt större intresse för frågan bland företrädare inom kommuner och landsting/regioner. Frågorna runt OPP är många. I nuläget är det emellertid varken möjligt eller lämpligt att ge några definitiva svar. Utvecklingen pågår och det är klokt att låta den trial-and-error -process som kännetecknar området fortsätta ännu ett tag. Denna skrift är därför främst tänkt som en lägesbeskrivning. Genom skriften vill vi visa några exempel på hur man i praktiken valt att prova samverkan. Vi har också velat belysa de legala förutsättningarna. Skriften har tagits fram i samarbete med Ramböll Management AB. Frågor om skriften besvaras av Lena Svensson, sektionen för demokrati och styrning, lena.svensson@skl.se. Sveriges Kommuner och Landsting Lennart Hansson Sektionschef Sektionen för demokrati och styrning

Innehåll Offentligt privat partnerskap 5 Vad är ett offentligt privat partnerskap? 5 Olika former av offentligt privat partnerskap 8 Olika vägar fram till ett OPP 8 Varianter av OPP 11 Exempel på ett OPP-koncept 13 Inom vilka områden används OPP? 14 Grundläggande drivkrafter bakom partnerskap 18 En ekonomisk fråga om besparingar och behov av finansiering 18 En del av tillväxtpolitiken 18 De privata aktörernas drivkrafter 22 Utmaningar vid offentligt privata partnerskap 24 Offentligt privata partnerskap och den demokratiska processen 24 Hantering av risker 25 OPP ur ett juridiskt perspektiv möjligheter och begränsningar 28 Legala förutsättningar 28 Offentligt privat partnerskap en internationell utblick 35 Sverige 35 Danmark 35 Storbrittanien 37 Nederländerna 41 Kanada 42 EU-initiativ inom lagstiftningsområdet 43 Källförteckning 46 4 Offentligt privat partnerskap

Offentligt privat partnerskap Vad är ett offentligt privat partnerskap? Partnerskap är en samarbetsform som har vuxit fram efter inspiration och idéer från USA och Storbritannien och då främst inom bygg- och anläggningsområdet. I ett historiskt perspektiv var det byggbranschen som var först med en formalisering av begreppet partnerskap i form av konceptet partnering. Inspiration har också hämtats ifrån offentliga initiativ i Storbritannien i form av Private Public Partnership (PPP) och Private Finance Initiative (PFI). Det är först och främst erfarenheter från konventionell upphandling och entreprenadavtal som har lett till utvecklingen av partnerskap. Upphandling kan i många fall vara ett bra sätt för att få till stånd effektiv drift av en verksamhet som inte ska drivas av kommunen eller landstinget/regionen. Detta gäller främst när den aktuella tjänsten är okomplicerad och där utbudet av tjänster är förhållandevis standardiserat. Om däremot behovet innehåller nytänkande, innovation, delad riskhantering och långa relationer, täcker inte alltid den offentliga upphandlingen detta behov. Offentligt privat partnerskap (OPP) är ett begrepp som täcker ett antal olika samarbetsformer av olika karaktärer. Att entydigt definiera begreppet kan därför vara svårt. Snarare än att presentera en entydig definition av de samarbetsformer som kan rymmas inom begreppet offentligt privat partnerskap tar den definition som föreslås i den här skriften fasta på gemensamma nämnare för att på så sätt skapa en avgränsning gentemot andra former av samarbete. Ett offentligt privat partnerskap Offentligt privat partnerskap sammanför ett ömsesidigt intresse och en nytta mellan två eller flera parter, varav minst en är offentlig och en är privat, i ett långsiktigt samarbete vars resultat bidrar till offentliga tjänster. Parterna har valt samarbetet med anledning av respektive parts kompetens. Samarbetet karaktäriseras av att det har en kontraktsliknande eller associationsrättslig form som i synnerhet reglerar fördelningen av risker. Målet med ett partnerskap innebär dessutom oftast någon form av innovation, utveckling eller investering. Partnerskapet innehåller oftast långa relationer. Grundläggande för ett partnerskap är att alla parter går in i samarbetet med ett ömsesidigt och långsiktigt intresse. Ömsesidigheten består i en önskan om att förbättra, utveckla eller skapa nya lösningar på ett kostnads- och kva- Offentligt privat partnerskap 5

litetseffektivt sätt. Det utesluter inte att det även finns vinstdrivna intressen bakom samarbetet. Med långsiktigt samarbete avses ett samarbete vars mål och juridiska bindningstid kan sträcka sig över flera mandatperioder. Oftast innefattar partnerskapet också en kontraktsbunden ömsesidig riskfördelning mellan parterna. Målsättningen är också många gånger en önskan om en etablering av något som inte tidigare existerat, eller utveckling av något till en ny form eller struktur. Det kan röra sig om etablering, innovation, utveckling eller investering i ny infrastruktur, faciliteter, serviceverksamheter, metoder eller teknologi. Med privat verksamhet menas här verksamheter som bedrivs i en privaträttslig form som t.ex aktiebolag eller ekonomisk förening. Definitionen innefattar både vinst- och ickevinstdrivna verksamheter som t.ex. företag, idrottsföreningar, intresseorganisationer. Med offentliga tjänster avses här tjänster som kommuner och landsting tillhandahåller och som faller inom ramen för den kommunala kompetensen. Ett OPP bygger på dialog, incitament och förtroende I en partnerskapsmodell bör det läggas vikt vid processförberedelser och innovativa lösningar. Genom hela projektets förlopp verkar båda parter för ett dialogbaserat arbetssätt och för en förbättrad metod för att lösa uppgifterna på ett sätt som är till fördel för samtliga parter. I partnerskapsavtalet säkras även att det sker en löpande uppföljning av tjänsternas kvalitet. Uppföljningen av samarbetet bör hellre vara dialogbaserat och kontinuerligt än ett kontrollverktyg efter avslutat samarbete. I partnerskapets inledningsskede genomför parterna en gemensam riskanalys där de bedömer storleken på den ekonomiska risken och hur stor risk som finns för respektive samarbetspartner samt vilka parter som bäst kan hantera de olika riskerna. Därefter byggs incitament in i samarbetet för att minimera och hantera dessa risker. I vissa partnerskap är det även möjligt att i samarbetsformen infoga en modell för delning av de ekonomiska vinster som eventuellt uppstår vid en effektivisering, förbättring eller innovation av tjänsten eller processen. 6 Offentligt privat partnerskap

Kramfors kommun Bordtennisklubben i Docksta Genom ett unikt samarbete mellan lokalt näringsliv, föreningsliv och kommunen har tätorten Docksta genomgått en positiv utveckling. Ett antal personers intresse för hembygden och dess utveckling har varit drivande. Docksta BTK (Bordtennisklubben) är i dag en informell samhällsinstitution som är engagerad i ett flertal projekt som exempelvis fastighetsägare, entreprenör och administratör: BTK-huset med ungdomsgård, uthyrning och utställning Industrihuset med uthyrning till lokala företag Alpin skidanläggning med linbana, lift, restaurang och café Stugby med rövarby och labyrint Skofabrik med ca 20 anställda Skuleberget, innehållande världsnaturarv och en klätterled Bostadsföretag med 60 lägenheter Äldreboende med ca 40 platser. BTK:s fastighetssektion är navet i verksamheten. Totalt bildar detta en koncern med 4 5 bolag och med ca 30 anställda, samt en omsättning på mer än 20 miljoner kronor per år. Totalt har BTK genom sina aktiviteter genererat 60 70 arbetstillfällen på orten. Offentligt privat partnerskap 7

Olika former av offentligt privat partnerskap Olika vägar fram till ett OPP Ett OPP kan uppstå på många olika sätt. Det finns ingen rätt väg att gå eller en standardmodell för hur ett OPP ska bildas, varken i Sverige eller i andra länder. Det är svårt att definiera exakta kriterier för när ett samarbete eller projekt övergår till ett OPP. I realiteten handlar det ofta mer om det förhållningssätt med vilket en privat och en offentlig aktör ingår i samarbetet snarare än en klar juridisk/teknisk gräns mellan vad som är ett OPP och vad som inte kan räknas som ett sådant. Upphandling Traditionellt är det den offentliga parten som genom en behovsinventering kommer fram till att tjänster, varor eller byggentreprenader behöver införskaffas. Det vanliga förfarandet är då att den offentliga myndigheten sonderar marknaden för att se om det går att få in konkurrenskraftiga anbud. Det är ett strategiskt val från den offentliga partens sida eftersom den offentliga myndigheten själv avgör om den offentliga tjänsten ska produceras i egen regi eller genom användningen av marknadens aktörer. Ett allt mer incitamentsbaserat kontrakt kan till slut leda fram till ett partnerskap. När den offentliga parten tar initiativ till ett OPP bör en noggrann analys göras av förutsättningarna för att inleda ett samarbete med en extern aktör. Resulterar initiativet i ett ömsesidigt förpliktande kontrakt med ekonomiska villkor, ska tillämpliga regler om offentlig upphandling respekteras. Inledande samråd med privata aktörer som inte resulterar i att den offentliga myndigheten förpliktar sig att utföra någon motprestation, faller inte under upphandlingsskyldigheten. Begreppet partnerskap indikerar att innehåll och former för samarbete skiljer sig åt i förhållande till den traditionella kund-/leverantörsrelationen. Den traditionella kontraktsbundna samarbetsformen grundas på att avtalsparterna i detalj ska kunna styra och kontrollera varandras skyldigheter och agerande. Inte sällan blir resultatet två kontraktsparter som var och en kämpar om att få ut så mycket som möjligt av avtalet. Det har visat sig att ju mer detaljerat kontraktet och uppdragsspecifikationen är, desto fler konflikter och diskussioner om exempelvis genomförandet och extrauppgifter kan uppstå. Detta 8 Offentligt privat partnerskap

gäller särskilt inom de områden där förutsättningarna kan förändras under kontraktsperioden. Privat initiativ Ett offentligt privat partnerskap kan också uppstå genom en vidareutveckling av ett privat initiativ eller projekt. Ett privat företag/förening kan ha lagt ned tid och resurser på att testa och utveckla en affärsidé, ett byggprojekt eller något annat utvecklingsorienterat projekt till vilket man bjuder in kommunen att ta del av. Ett byggföretag kan t.ex. föra fram en idé om hur man kan skapa ett, för båda parter, lönsamt byggprojekt genom att bygga kringfunktioner som i vissa avseenden faller utanför den kommunala kompetensen. Institutionellt OPP Ett institutionellt OPP uppkommer genom att en fristående enhet (skild juridisk person) upprättas, vilken den offentliga och den privata partnern gemensamt förfogar över. Samarbetet mellan den offentliga och den privata partnern sker i associationsrättslig form, i många fall genom ett samägt aktiebolag. Ingenting hindrar att samarbetet sker inom ramen för andra tillgängliga associationsformer. Den gemensamma enheten får mer i uppdrag att övervaka leveransen av ett allmännyttigt arbete eller en allmännyttig tjänst, framför att utföra tjänsten i egen regi. Den kommunala självkostnadsprincipen kan i många fall göra ett institutionellt OPP mindre attraktivt ur den privata partnerns synvinkel. Enligt självkostnadsprincipen får en kommun inte bedriva verksamhet i vinstsyfte, dvs. de avgifter som tas ut av användarna får i regel enbart täcka kommunens kostnader för verksamheten. För den privata partnern kan därför det främsta motivet till en med den offentliga sektorn samägd och samfinansierad enhet vara tillgången till en allmännyttig tjänst som samtidigt erbjuder ett mervärde i något avseende. Det kan t.ex. röra sig om att bygga eller rusta upp en allmännyttig anläggning som den privata partnern är i behov av. Även om projektet faller utanför den egentliga verksamheten hos den privata partnern kan projektet bedömas som företagsekonomiskt lönsamt i ett längre perspektiv. Haparanda Bottenvikens Reningsverk AB Haparanda stad ägde och drev tidigare reningsverket men nyttjade det endast till 25 procent. I samband med att en om- och tillbyggnad blev aktuell, som skulle kosta 40 miljoner kronor, insåg man att ett samarbete över gränsen till Finland skulle vara det mest kostnadseffektiva. Organisationen av verksamheten i ett bolag gjorde det möjligt att även ta med privata intressenter, och i Offentligt privat partnerskap 9

denna process visade OY Hartwall AB Lapin Kulta intresse. Kapacitetsutnyttjandet vid reningsverket är fördelat mellan aktörerna där Lapin Kulta och Haparanda använder 25 procent respektive, och Torneå stad 50 procent. Lapin Kulta äger också 10 procent av bolaget där Torneå stad är huvudägare med 65 procent. Bolagsordningens andra paragraf slår fast att Bolaget har till föremål för sin verksamhet att rena utsläpp av avloppsvatten och hantera övrigt avfall från Haparanda stad, Torneå stad och OY Hartwall AB Lapin Kultas bryggeri i Torneå. Enligt bolagsordningen gäller även att bolagets syfte ej ska vara att bereda vinst åt aktieägarna utan enligt god teknisk praxis och optimalt resursutnyttjande med tillämpning av kommunal självkostnads- och likställighetsprincip svara för avloppsreningen inom Haparanda och Torneå varvid abonnenternas behov av driftsäkerhet och service liksom god hushållning ska beaktas. 1 Ett annat exempel är väg 225 mellan Moraberg och Lövstalund i Sörmland. Detta utgör dock inte ett exempel på ett institutionellt partnerskap, men speglar en växande trend. Väg 225 i Stockholms län AstraZeneca Vägobjektet (delen Lövstalund trafikplats Moraberg) har föranletts av bland annat AstraZenecas fabrikssatsningar i Gärtuna, och syftet är att skapa en bättre och snabbare förbindelselänk till E4/E20 från Östertälje, Järtuna och Igelsta. Bland annat satsar AstraZeneca 7 miljarder på en ny anläggning i Gärtuna, vilket innebär att fler människor ska ta sig från Södertälje och till och från sina nya arbetsplatser. AstraZeneca deltar i vägprojektet som långivare. Peab Anläggning Öst är entreprenör och bygget beräknas ta cirka två år. Avtalsgrundat OPP Till skillnad från det institutionella partnerskapet avser ett rent 2 avtalsmässigt OPP ett partnerskap som uteslutande grundar sig på avtalsmässiga förbindelser mellan olika aktörer. Någon skild enhet där det offentliga och det privata ingår som delägare tillskapas inte. Den internationellt mest välkända modellen av ett avtalsgrundat offentligt privat partnerskap är koncession, där den privata partnern erbjuder allmänheten en tjänst under den offentliga partnerns kontroll. Koncession innebär ett tillstånd från det offentliga att låta den privata aktören upprätta och bedriva viss verksamhet. Ersättningen tas i allmänhet ut av tjänstens användare eventuellt i kombination med stöd från det allmänna. Utmärkande för en koncession är också att den finansiella risken helt eller åtminstone delvis flyttas över på koncessionshavaren, dvs. den privata partnern. 1 Kraft genom samverkan (2003) Svenska Kommunförbundet. 2 Även ett institutionellt OPP baseras i grund och botten på avtal mellan delägarna i bolaget/ enheten den juridiska personens författning (bolagsordning). 10 Offentligt privat partnerskap

Koncessionsmodellen har i praktiken kommit att bli den kanske mest använda modellen för att etablera ett OPP, framför allt inom byggsektorn. Koncessionstiden uppgår i allmänhet till 20 30 år. Avtalsgrundade partnerskap genom koncessionsmodellen är vanligt förekommande vad gäller t.ex. större infrastrukturinvesteringar. Det mest kända svenska exemplet på ett offentligt privat partnerskap i en koncessionsmodell är Arlandabanan. Även i de nordiska grannländerna har större infrastrukturprojekt genomförts genom tillämpning av koncessionsmodellen; motorvägen mellan Lahtis och Helsingfors i Finland samt Orkdalsveg i Norge. Enligt modellen upprättades ett projektbolag med ansvar för projektering, byggande, finansiering, drift och underhåll av infrastrukturen, och infrastrukturen övergår i offentlig ägo efter koncessionstidens utgång. Ny motorväg i Norge (Orkdalsvegen) Orkdalsvegen A/S (Skanska) I Norge inleddes våren 2003 det första OPP-projektet genom anläggningen av den nya motorvägen E39 från Øysand till Thamshavn. Motorvägen kommer att bli 22 km lång och förkortar körsträckan mellan orterna med 2,4 km. E39:an kommer att förses med ett körfält i vardera riktningen och ha en bredd på 10 meter. Omkörningsfiler kommer att byggas på en del sträckningar. Hela sträckan förses med vägbelysning. Anläggningsarbetet inleddes i april 2003 och förväntas färdigställas den första september 2005. Det norska Vägverket Statens Vegvesen har svarat för planeringen av genomförandet av projektet samt anskaffat den nödvändiga marken. Detta arbete inleddes 1996. Projektet utgör ett av totalt tre pilotprojekt som finns inplanerade för perioden 2002 2008, som en del i den norska regeringens transportplan. Projektet upphandlades och tilldelades Orkdalsvegen A/S som är ett projektbolag ägt av Skanska BOT AB och Laing Roads Ltd till lika delar. Projektbolaget ansvarar för det totala anläggningsarbetet, finansieringen och driften och underhållet fram till 2030. Bolaget investerar riskkapital och lånade medel i vägprojektet som ska täcka de samlade byggkostnaderna. När vägen öppnats för trafik erhåller projektbolaget en årlig ersättning av beställaren baserad på tillgänglighet och standard på vägen. Vid utgången av avtalsperioden överlåts vägen till väghållaren (Statens Vegvesen). Projektbolaget har i sin tur ingått tre stora kontrakt för att uppfylla förpliktelserna enligt OPP-avtalet: två kontrakt med Skanska varav det ena avser projektering och anläggningsarbete och den andra driften och underhållet av vägen. Det tredje avtalet är ett låneavtal med projektets långivare. Varianter av OPP De två huvudmodellerna, institutionellt OPP och avtalsgrundat OPP, kan sägas representera två vedertagna och principiella sätt att betrakta och kategorisera ett partnerskap. Tillämpningen av offentligt privata partnerskap som samarbetsform har dock lett till att olika operationella varianter och beteckningar har utvecklats. Offentligt privat partnerskap 11

Nedan ges en kort redogörelse för de vanligaste varianterna av OPP-konstruktioner. Listan är inte uttömmande och andra varianter förekommer, ofta med nationella förtecken. Beteckning BOT (BOOT) DBFO PFI Partnerskapsavtal med incitamentskonstruktioner Rethinking construction Beskrivning Beteckningen står för Build, Operate, Transfer och utgör den i dagsläget kanske mest utbredda varianten av ett OPP-koncept. BOT används flitigast när det gäller att uppföra byggnader, olika anläggningar eller infrastruktur, t.ex. vägar och järnvägar. Konceptet går i korthet ut på att ett projektbolag, som upprättats enkom för projektet, tilldelas ett uppdrag att bygga (inklusive projektering), förvalta och vid avtalstidens slut, överlåta (transfer) objektet till beställaren (i praktiken tilldelas projektbolaget ofta en koncession för uppgiften). Projektbolaget ägs i sin tur av olika företag ur olika discipliner samt finansinstitut/banker. Ofta förblir objektet i offentlig ägo under hela avtalstiden, men projektbolaget kan också stå som ägare (ofta lägger man då till ett O [=own] i beteckningen). När det gäller finansieringen kan denna del helt eller delvis läggas på den privata partnern. Hur upplägget i slutänden utformas får bl.a. betydelse för hur uppdraget skall tilldelas den privata partnern. Design, Build, Finance, Operate-modellen innebär att den privata partnern eller partnerna (konsortium) ges i uppdrag att projektera, bygga, finansiera och förvalta objektet i fråga, t.ex. en byggnad. Ägandet övergår inte i något skede till den privata partnern utan beställaren står som ägare under hela perioden. Private Finance Initiative. Termen PFI förekommer som en synonym till OPP. PFI är dock en term som används i Storbritannien (England) för det program som den brittiska regeringen inrättat och som styr det privata näringslivets medfinansiering av produktionen av offentliga/allmännyttiga tjänster. Detta program utgör i många avseenden förebilden för det offentligas och den privata sektorns samarbete i partnerskap i en rad olika länder världen över. PFI är dock ett snävare begrepp än OPP, eftersom det senare inte nödvändigtvis omfattar privat finansiering. Modellen utgår från principen att byggentreprenören ges ett långtgående ansvar för den färdigställda byggnaden, en bra bit in i förvaltningsskedet. Tanken är här, liksom vid BOT, att skapa ett incitament för entreprenören att bygga så bra och kostnadseffektivt som möjligt. En bärande tanke är också att man före projektstarten skapar en situation där samtliga parter enas om gemensamma målsättningar och värderingar för att undvika att onödiga tvister uppstår i byggnadsskedet. Det centrala elementet i denna modell är vad som brukar kallas strategic partnering. Förfaringssättet består i att laganda och erfarenhet byggs upp i de konstellationer som ska arbeta tillsammans, och att avtal upprättas för byggnation av ett flertal projekt efter varandra. Tanken är att höja byggkvaliteten genom större kunskap. I normala fall medverkar en konstellation endast vid ett projekt. Viss uppmärksamhet är dock påkallad vid den här typen av förfarande eftersom upphandlingslagstiftning kan vara tillämplig om beställaren utgör en upphandlande enhet. 12 Offentligt privat partnerskap

Gemensamt för de ovan beskrivna varianterna av OPP är att de, mer eller mindre, innebär en form av paketering av uppgiften i fråga. Med paketering avses t.ex. att ett traditionellt byggentreprenadkontrakt utvidgas till att omfatta även efterföljande drift och underhåll av byggnaden. Syftet är att genom ett sådant förfarande skapa incitament för utföraren att bygga med hög kvalitet och så effektivt som möjligt. Detta eftersom denne även ansvarar för driften och underhållet. Inom byggsektorn betraktas ofta BOT-modellen som en vidareutveckling av en s.k. funktionsupphandling. Beställaren tänker i termer av de funktioner som en byggnad eller anläggning är tänkt att uppfylla, i motsats till att genom detaljerade instruktioner styra byggentreprenaden. En avgörande skillnad mot en funktionsentreprenad är att utförandet finansieras av den privata partnern. De olika varianterna skiljer sig åt främst med avseende på äganderätt och finansiering. I vissa upplägg är tanken att objektet aldrig ska ägas av den offentliga partnern, utan endast hyras (t.ex. lokaler eller infrastruktur) under en längre period. Hyran utgör då ersättning till den privata partnern. I andra varianter är det den privata partnern som under en längre tidsperiod hyr tillgången av den offentliga partnern som står som ägare, t.ex. i en koncession. Exempel på ett OPP-koncept Ett OPP drivs vanligtvis i projektform, som kan innehålla att byggnader uppförs med efterföljande drift och underhåll under en längre tid. Varje OPPprojekt är i grunden unikt, med olika omvärldsförutsättningar och motiv. Projektbolaget består av flera parter och har tillkommit enbart med syfte att tillhandahålla den efterfrågade tjänsten eller objektet. Projektbolaget är ofta en sammanslutning av bolag som representerar olika verksamheter och kompetenser. Anledningen till att flera bolag knyts till projektbolaget är att det oftast inte finns något företag som har kapacitet, eller är villigt, att själv utföra samtliga åtaganden, t.ex. projektering, byggande och efterföljande drift av anläggningen eller byggnaderna. Projektbolaget består av företag verksamma inom olika branscher som entreprenörer, konstruktörer och leverantörer. Dessa benämns ofta sponsorer och är delaktiga i projektets finansiering och står för tillskottet av projektbolagets eget kapital. Detta innebär att företagen ofta får dubbla roller i projektet, både som operatör/entreprenör och som aktieägare/delägare i projekt- Offentligt privat partnerskap 13

bolaget. Företagen ges därför två olika förtjänstmöjligheter, dels som ersättning för utfört arbete men även som avkastning på investerat kapital. Detta skapar incitament för företagen att utföra det åtagna uppdraget såväl ekonomiskt som kvalitativt. I projektet står sponsorernas egna kapital endast för en mindre del av finansieringen. Huvuddelen av kapitalet bidrar kommersiella långivare med. Långivarna är ofta internationella banker och finansiella institutioner specialiserade på denna form av finansieringssystem. Inom vilka områden används OPP? Som tidigare nämnts tillämpas OPP-lösningar främst vid kapitalkrävande investeringar i infrastruktur, anläggningar och byggnader. Medfinansiering från det privata näringslivet har gjort att stora projekt kunnat inledas tidigare än om enbart offentliga medel anvisats. Inom övriga områden är partnerskapskonstruktionen mera oprövad. Modellen har under senare år använts även vid rena driftentreprenader. Hørsholm Sygehus, Danmark Under 2002 upphandlade Amtet (motsvarande landsting) ett partnerskap avseende samtliga service- och tekniska funktioner vid sjukhuset. Syftet var att skapa en dynamisk och utvecklande samarbetsmodell tillsammans med en extern partner för att lösa ett brett spektrum av servicefunktioner. Partnerskapet bygger på en förutsättning om ömsesidig tillit och gemensamt ansvar för en optimal och effektiv drift och utveckling av sjukhusets kringfunktioner framför kontroll och detaljerad styrning. Den privata partnern tillhandahåller sjukhusets servicefunktioner, dvs. städning, matlagning, reception, café, teknisk support m.m. Ett framstående element i partnerskapet är utveckling av effektivare lösningar inom en rad områden. Det rör sig bl.a. om kvalitetsutveckling och kvalitetsdokumentation inom områden där sjukhusledningen anser att optimala förhållanden bör råda. Dessutom genomför parterna gemensamma strategiska projekt, t.ex. avseende personalutveckling, organisationsutveckling och kommunikation. Ett OPP är inte en partnerskapsmodell som är förbehållen privata företag och offentliga myndigheter. Den ideella sektorn har, framför allt i Sverige, kommit att spela en allt större roll i dessa sammanhang. Bland annat deltar idrottsföreningar i allt större utsträckning i ett trepartssamarbete med privata företag och lokala myndigheter. I Sverige har konstruktioner med inslag av OPP aktualiserats främst vid uppförande och ombyggnad av olika idrottsarenor. Ofta har kommunerna sett en möjlighet att med hjälp av medfinansiering från ishockeyklubbar på elitnivå 14 Offentligt privat partnerskap

upprusta eller bygga en ny ishall med tillhörande kringfunktioner. I många fall utgör ishallarna i praktiken därför multifunktionella evenemangskomplex som kan utnyttjas för olika tillställningar som t.ex. mässor. Kommunerna har på detta sätt fått tillgång till moderna utrymmen utrustade med modern teknologi där idrottsverksamheten kan utvecklas. Samtidigt har ishockeyklubben, som på elitnivå ofta i dag drivs i aktiebolagsform med en mångmiljonomsättning, fått tillgång till en modern ishall som förhoppningsvis kan leda till sportsliga framgångar samt ökade biljett- och sponsorintäkter. Resultatet av satsningen är en win-win -situation för kommunen och klubben. Evenemangsarena Kinnarps Arena i Jönköping Den nya arenan har en kapacitet på 7 800 platser och kostade 135 miljoner kronor att bygga. Investeringen finansierades via lån från Kinnarp AB som är ett ledande kontorsmöbelföretag. Elitserieklubben HV 71 äger och driver arenan via bolag. Klubben köpte loss den gamla arenan Rosenlundshallen av Jönköpings kommun till ett pris av 7 miljoner kronor. HV 71 arrenderar marken av kommunen till ett marknadsmässigt arrende. Årsomsättningen uppgår till 90 miljoner kronor varav hälften härrör från biljettintäkter. Arenan går med vinst och amortering av lånet sker enligt plan. Ett eget kapital finns på 18 miljoner kronor. Den kommunala ersättningen per år uppgår till 1,8 miljoner kronor och avser köp av istid. Kommunens ersättning motsvarar endast ca 2 procent av omsättningen. Ett stort antal restauranger, barer, shoper och försäljningsställen finns liksom ett 40-tal loger, som lokala företag abonnerar/hyr. Goda konferensmöjligheter finns och ett samarbete är etablerat med den närliggande Elmia-mässan. Arenan har som mål att även arrangera tio stora kulturevenemang och andra idrottsevenemang per år. Arenan samarbetar med nio bussföretag samt taxi för att snabbt och bekvämt föra folk till och från evenemangen. Arenan utgör ett ganska stort företag under november månad 2004 betalas lön till 240 personer. Partners i projektet är Kinnarp AB, HV 71, Jönköpings kommun, ett 50-tal lokala företag (sponsorer) samt en mycket trogen publik. Även när det gäller drift av större anläggningar finns det exempel på projekt med OPP-inslag som genomförts i Sverige. VA-verket i Norrtälje VA-verksamheten (vatten- och avlopp) i Norrtälje har traditionellt skötts av kommunens tekniska förvaltning. Från och med januari 2002 sköts driften av det franska företaget Veolia Water, som efter upphandling tilldelades ett tioårigt driftsentreprenadkontrakt. Veolia Water har 72 600 anställda och verkar i över 100 länder. Företaget hade 2001 en omsättning av 13,6 miljarder euro, varav över 55 procent genererats utanför Frankrike, och betjänade över 110 miljoner människor. Norrtälje kommun äger fortfarande anläggningen och har kvar huvudmannaskapet. Avtalet kan omförhandlas efter två år. Anläggningen innehåller 20 VA-områden med 70 mil ledningar, 13 vattenverk, 19 reningsverk och 80 pumpstationer samt betjänar 6 500 abonnenter. Veolia Water skall enligt entreprenadavtalet svara för drift och underhåll och kundservice. Offentligt privat partnerskap 15

Avtalet innehåller moment som avses stimulera till utveckling och effektivisering. Lyckas man exempelvis sänka kostnaderna i förhållande till viss del av anbudspriset, skall besparingen delas lika mellan parterna. I fråga om åtgärder för underhåll och förnyelse upp till 100 000 kr står Veolia Water för 30 000 kronor. För större investeringar än så svarar kommunen. Men Veolia Water kan komma med förslag. Kommunen har kvar taxefrågorna och beslutsrätten avseende strategiska frågor som t.ex. val av investeringar och finansiering för dessa. Ett område som under senare år rönt stort intresse är uppförandet av skolbyggnader. Kommuner ser ofta området som intressant ur ett OPP-perspektiv, eftersom möjligheter finns att testa nya sätt att uppföra och förvalta dessa byggnader, som utgör en stor och relativt kapitaltung kommunal verksamhet. Exempel på detta finns från både England och Finland. Gymnasieskola i Esbo Finland Esbo stad valde att tillämpa en BOOT-modell (Build, Own, Operate, Transfer) för att uppföra en ny gymnasieskola för ca 550 elever. I projektet ingick även en tillhörande simhall och sporthall. Kommunen ingick ett koncessionsavtal med ett privat byggkonsortium, som omfattar design, uppförande, finansiering, drift och underhåll av skolan, sporthallen och simhallen under en period om 25 år. Den pedagogiska verksamheten, dvs. undervisningen, sköts av kommunen. Vid avtalsperiodens utgång har kommunen rätt att lösa in skolan, att sälja den till tredje part eller att upphandla projektet igen. Skolan med tillhörande byggnader färdigställdes under år 2003. Motivet till kommunens val var en önskan om att uppnå effektiviseringsvinster genom att låta den privata sektorn bygga och förvalta byggnaderna. Projektet valdes ut som ett pilotprojekt för att testa en OPP-lösning. Projektbolaget som upprättades för ändamålet, Arandur OY, ägs av NCC, ABB och Sodexho. Projektbolaget har i sin tur ingått avtal med respektive ägare om uppförande, drift och underhåll. Finansieringen ordnades via ABB Credit mot att bolaget fick äganderätten till byggnaderna, vilka sedan hyrs av projektbolaget. Från kommunens håll är man hittills nöjda med utfallet även om några större kostnadsbesparingar knappast är att vänta. Däremot överfördes många av de risker som kommunen vanligtvis står för på projektbolaget. Kommunen uppger dock att transaktionskostnaderna varit ganska höga, mycket beroende på tung dokumentation och liten erfarenhet av dylika lösningar. Även när det gäller uppförandet av sjukhus har OPP-konceptet internationellt blivit ett alternativ till ett traditionellt beställningsjobb. Framför allt i Storbritannien har man under senare år överlåtit åt privata aktörer att bygga, finansiera och förvalta sjukhusbyggnader. Exempel finns även från andra länder, som t.ex. Kanada. 16 Offentligt privat partnerskap

Royal Ottawa Hospital Kanada Avtalet mellan beställaren och det utförande konsortiet av företag ingicks i slutet av sommaren 2004. Avtalssumman, som avser finansiering av såväl bygget som efterföljande förvaltning (underhåll och drift), uppgår till 256 miljoner kanadensiska dollar över en period på 20 år och åtta månader. Enligt beräkningar underskrider detta kostnaden för ett traditionellt projekt med ca 17 miljoner dollar. Kapitalkostnaden för projekteringen och uppförandet av byggnaderna, inkl. sjukhuset och forskningsinstituten, uppgår till ca 127 miljoner dollar. Betalningen från det offentligas sida inleds först när utrymmena färdigställts och öppnats för verksamhet i slutet av år 2006. Det täcker amorteringen av lånen avseende byggnaderna, uppvärmning, luftkonditionering och belysning, mat och bäddutrustning, säkerhetsutrustning, markunderhåll och löpande underhåll av byggnader och utrymmen. Ett livscykel-program har byggts in i avtalet, vilket ska säkerställa att faciliteterna bevaras i nytt skick under hela avtalsperioden genom löpande underhåll. Offentligt privat partnerskap 17

Grundläggande drivkrafter bakom partnerskap En ekonomisk fråga om besparingar och behov av finansiering Det finns ett flertal olika drivkrafter bakom de offentligt privata partnerskapen. Den kanske största drivkraften bakom kommuners och landstings intresse av att samarbeta med privata aktörer genom partnerskap är den pressade ekonomiska situationen. I takt med de strukturella förändringar och de ökade kostnader som kommuner och landsting står inför, kommer även kraven på effektivare och mer kvalitetsbaserade metoder och lösningar att öka. I sin tur kommer detta att ställa större krav på offentlig sektor att hitta nya lösningar till finansiering och utförande. Effektiviseringar och besparingar är en central drivkraft bakom det offentligt privata samarbetet, men det finns också många andra avgörande motiv och drivkrafter. Kraven kommer inte endast i form av budgetnedskärningar och minskade resurser, utan även i form av exempelvis förändrade demografiska förutsättningar eller ökad internationell konkurrens. Ny teknologi och nya metoder ställer också ändrade krav på kompetens och resurser. Mycket tyder på att samarbetet mellan den offentliga sektorn och den privata kommer att både behöva förändras och öka för att möta dessa utmaningar. En del av tillväxtpolitiken Diskussionen om offentligt privata partnerskap bör inte begränsas till enbart kostnadsbesparingar. I ett långsiktigt perspektiv kan det offentligt privata samarbetet även bli en viktig tillgång för skapandet av tillväxt. Den offentliga sektorn i Sverige representerar en stor källa för kunskap och resurser med dess välutbildade och specialiserade medarbetare. Dessutom finns en unik tillgång till data, kunskap och forskning samt tillgång till beprövade och trovärdiga metoder och produkter, exempelvis inom områden som infrastruktur, hälso- och sjukvård och miljöarbete. Den offentliga sektorn är därmed också ett centrum för utveckling av kunskap, metoder och tjänster likväl som den även utför dessa tjänster i stor utsträckning. 18 Offentligt privat partnerskap

Genom ökat samarbete mellan offentliga och privata aktörer finns här en stor möjlighet till kunskapsöverföring från den offentliga sektorn till den privata och vice versa samt stora möjligheter till nyskapande och innovation. Ett exempel på relativt avancerad kunskapsöverföring är partnerskapet mellan Göteborgs Stad och motorbranschen med syftet att utveckla en ny utbildning för morgondagens yrkesbehov. Göteborgs Stad Motorbranschens tekniska gymnasium 3 Partnerskapet mellan Göteborgs Stad och motorbranschen har lett till att en helt ny fordonsteknisk utbildning Motorbranschens tekniska gymnasium (MTG) har utvecklats som ett gemensamt projekt. MTG:s utbildningsinnehåll är valt för att tillgodose morgondagens krav på kvalificerad arbetskraft. Skolan leds av en styrgrupp med representanter från motorbranschen samt rektor för skolan. Förutom styrgruppen finns också en projektgrupp som arbetar med skolans utveckling samt en referensgrupp som har till uppgift att granska kursinnehållet. Relationen mellan parterna regleras i ett samarbetsavtal. Motorbranschen deltar aktivt i driften av skolan genom att tillhandahålla viss utbildning, kursinslag för lärarna, bilar att praktisera på samt testinstrument och en garanterad praktikanställning i samband med utbildningen. Ett urval av skolans bärande idéer slår fast att MTG: ska vara motorbranschens nya utbildning mot framtida kompetensbehov ska drivas av kommunen i nära samarbete med motorbranschen ska ge kvalificerad utbildning för gymnasieelever samt kompletterande utbildning för yrkesverksamma i motorbranschen ska vara en modern utbildning som blir ett intressant alternativ till de nationella programmen ska ha en liten fast kärntrupp av lärare som samverkar med branschrepresentanter vid genomförande av utbildningen. Tillväxt på kommunal och regional nivå innebär också att skapa strukturella förutsättningar för en lokal ekonomisk utveckling och därmed också försäkra sig om att arbetstillfällen skapas och behålls inom kommunen. Här spelar de offentligt privata partnerskapen också en viktig roll. Särskilt när dessa resulterar i både kunskapsöverföring och infrastrukturella investeringar som kanske inte skulle ha varit möjliga att genomföra utan samverkan mellan privata och offentliga aktörer. 3 Kraft genom samverkan (2003) Svenska Kommunförbundet Offentligt privat partnerskap 19

Nacka Kommun Dieselverkstaden På grund av Atlas Copcos strukturförändringar och strategi för fastighetsinnehav såldes företagets samtliga anläggningar i Sickla, Nacka kommun, till Ljungberggruppen 1995. Atlas Copco hade också genom åren minskat antalet anställda i området från drygt 3 000 till 600. Ljungberggruppen är ett fastighetsbolag som äger kommersiella lokaler, kontor och bostäder i Stor-Stockholmsområdet. Ljungberggruppen hade redan vid förvärvet, utöver en rent affärsmässig utveckling, en vision om att skapa kulturella upplevelser i området. Kultur är en viktig del i företagets utveckling och marknadsföring. I samarbete/partnerskap med Nacka kommun skapades Dieselverkstaden som inryms i en vacker gammal byggnad där Atlas Copco tidigare tillverkade dieselmotorer för stora fartyg. Ljungberggruppen byggde om och restaurerade byggnaden. Nacka kommun satsade 20 miljoner kronor i projektet och fick en ståtlig kulturanläggning som uppskattningsvis är värd ca 80 miljoner kronor. Dieselverkstaden innehåller bland annat följande: Bibliotek med barn- och ungdomsprofil. Teater och bio. Konsthall för foto, video, tavlor etc. Klätterverket AB för äventyr och upplevelser. Mediecentral för skolor och förskolor. Länsmusiken i Stockholms län med Blåsarsymfoniker. I området finns i övrigt en av landets största stormarknader, simhall, sporthall, gym- och fritidslokaler, samt arbetsplatser och kontorslokaler. Ökad kvalitet genom partnerskap En ytterligare drivkraft bakom OPP-lösningar är det växande kravet på högre kvalitet på offentliga tjänster. Sett ur denna aspekt kan vissa typer av OPPlösningar medföra högre kvalitet på offentliga tjänster samtidigt som kunskapsöverföring mellan det offentliga och det privata kan medföra positiva synergieffekter för företagens tillväxt. För viss tjänsteproduktion kan det innebära en stor kostnad för den offentliga myndigheten att upprätthålla tillräcklig kompetens och uppdaterad kunskap inom området. Vid samarbete med en extern leverantör väljer den offentliga parten därför en leverantör som är specialist på det relevanta området. Nyköping Rosvalla Event Center En nedsliten ishall och en fotbollsarena med eftersatt underhåll gjorde att kommunen började fundera på en ny anläggning. En upphandling gjordes enligt LOU, och PEAB valdes som partner för samarbetet. PEAB kommer via olika bolag att äga och driva anläggningen Nyköpings Mässoch Sportcentrum under 20 år. Kommunen har rätt att köpa anläggningen efter 15 år och har också viss prövningsrätt vart fjärde år, dvs. inför varje mandatperiod. Kommunen garanterar även vissa hyresintäkter för PEAB. 20 Offentligt privat partnerskap

Nyköpings Mäss- och Sportcentrum kommer bland annat att innehålla: Två ishallar, varav en ny med 5 000 platser för idrott och kultur. En multihall för friidrott, handboll, innebandy m.m. En mässhall och ett torg. 13 fotbollsplaner. 10 tennisbanor. 50 äldrebostäder och ett lågprishotell. Restauranger, barer, konferens, butiks- och kontorslokaler. En ny modern bowlinghall med 16 banor. Större delen av anläggningen stod klar under våren 2004, med undantag för hotelldelen. Förutsättningar för innovativa partnerskap Ett av de huvudargument som tas upp av förespråkare för OPP är önskemålet om innovation och nyskapande. Detta argument bygger till stor del på föreställningen att verksamheter i offentlig sektor är tungrodda, konservativa och saknar incitament till förändring. Den offentliga sektorn i Sverige har under senare år gått igenom stora förändringsprocesser och infört nya arbetsmodeller, vilket gjort att detta argument blir allt svårare att hävda. De största förutsättningarna för att skapa innovativa lösningar ligger i stället i att parterna i ett OPP har tillit till varandra. Därmed ökar möjligheten för parterna att dela med sig av respektive organisations kunskap och erfarenheter. I samband med det delade risktagandet och en gemensam incitamentsstruktur skapar ett offentligt privat partnerskap möjlighet till innovation genom utnyttjandet av respektive parts olika erfarenheter och kompetens. Innovation i det här fallet kan handla om att skapa helt nya modeller för att lösa en uppgift, vilket också kan vara ett av de kriterier som parterna kommit överens om. Flexibiliteten i samarbetet kan också ge parterna möjlighet och rum att testa nya idéer till att lösa uppgiften utan att vara bundna i detaljerade kontrakt. Även detta förutsätter ett stort mått av förtroende för varandra i partnerskapet och att det sker en kontinuerlig dialog mellan parterna om målsättningar och genomförande. De förutsättningar till innovation och förbättrad kvalitet som finns inom partnerskapsstrukturen innebär i sig inte att ett offentligt privat partnerskap automatiskt kommer att resultera i något sådant. För att sådana förutsättningar över huvud taget ska skapas krävs ett fungerande och öppet samarbete mellan parterna och en fungerande incitamentsstruktur. Som påtalats Offentligt privat partnerskap 21

tidigare är det inte alla projekt och tjänster som lämpar sig för en partnerskapslösning. De privata aktörernas drivkrafter En intressant utveckling i Sverige är framväxten av mer eller mindre formella OPP som involverar inte bara ett privat företag och en offentlig myndighet, utan ofta också en ideell organisation, som t.ex en idrottsförening. Ett sådant typiskt OPP-liknande projekt i Sverige kan beskrivas som ett samspel mellan tre olika aktörer. Offentlig myndighet Privat företag Ideell organisation Denna form av trepartssamarbete är förhållandevis unik för Sverige. I exempelvis andra länder som England eller Danmark, är det inte alls lika vanligt att ideella organisationer väljer att ingå i ett OPP. När det i detta avsnitt görs en skillnad mellan privata företag och ideella organisationer är det för att kunna differentiera mellan de motiv och drivkrafter som ligger bakom dessa partners intresse för att ingå i ett OPP. För ett privat företag är några av de viktigaste motiven eller drivkrafterna för att ingå i ett OPP att man ser en möjlighet till att driva ett projekt med vinst eller att få tillgång till en ny marknad. Detta är dock inte de enda motiven som kan motivera ett partnerskap med en offentlig aktör. För många företag handlar det i hög grad också om att skapa en annan sorts relation till offentliga beställare eller samarbetspartners med större flexibilitet och utrymme för utveckling. En vanlig koncession eller entreprenörsupphandling uppfattas av många företag som onödigt restriktiv och stel i sin form. 22 Offentligt privat partnerskap

För den ideella organisationen är motivet till att ingå i ett OPP inte baserat på vinst. I stället baseras ofta intresset på möjligheten att skaffa sig nya och bättre faciliteter och att utveckla den egna verksamheten för att på så sätt attrahera både fler medlemmar och eventuellt en ökad sponsorkrets. Inte sällan är ett partnerskap det enda alternativet för en idrottsförening som har ambitioner att bygga och driva exempelvis en idrottsanläggning. I Sverige finns det ett mycket rikt föreningsliv med en lång och stark historisk tradition. Föreningslivet kan vara en källa till konstruktiva och spännande OPP-lösningar, men precis som med vilket annat samarbete som helst måste samarbetsparterna ställa sig frågan om den ideella organisationens motiv till och engagemang för en OPP-lösning. Detta för att försäkra sig om att även den ideella organisationen är en seriös och ekonomiskt stabil partner i en långsiktig relation. Offentligt privat partnerskap 23

Utmaningar vid offentligt privata partnerskap Offentligt privata partnerskap och den demokratiska processen En fråga som ofta tas upp i samband med inblandning av privata aktörer i den offentliga verksamheten är hur detta påverkar den demokratiska processen, av vem och hur det slutliga ansvaret ska utkrävas. Partnerskapsprincipen bygger i stor utsträckning på en övergång från traditionella linjära och hierarkiska politiska styrformer mot en mer nätverksbaserad modell. I en sådan modell bedrivs ett bredare samarbete mellan olika nivåer och med inblandning av privata och ideella aktörer i politiken. 4 Vad innebär partnerskapsmodellen för medborgarinflytandet? Finns det risk för att viktiga beslut fattas delvis utanför de formella/traditionella demokratiskt valda organen som är ansvariga för frågorna inför medborgarna? Som ett exempel kan nämnas den debatt som berör de regionala partnerskap som bildas i samband med strukturfondsprojekt. Två motstridande huvudsynpunkter ur aktuell forskning kring de regionala partnerskapen är att partnerskap kan påverka den demokratiska processen negativt genom att viktiga beslut tas utanför de formella beslutsorganen, eller partnerskap utvidgar demokratin genom att fler deltar i processen. Frågan är om samma diskussion kan överföras till möjliga effekter av de offentligt privata partnerskapen. Somliga menar att ett partnerskap kännetecknas av otydlig status. Är de beslutsorgan eller genomförandeorganisationer? Ett partnerskap fungerar som en mötesplats för olika offentliga organ, företag och/eller frivilligorganisationer och har en viss beslutskompetens. Det är ett demokratiskt problem att den oklara statusen kan innebära att viktiga beslut kan fattas av en grupp personer utan klara mandat. Samtidigt kan mängden av olika samverkansformer, partnerskap och gemensamma bolag leda till att det blir allt svårare för den vanliga medborgaren att få överblick. 4 SOU 1999:83, Demokratiutredningens forskarvolym 24 Offentligt privat partnerskap

Vem levererar egentligen en tjänst och av vem kan man som väljare och skattebetalare i slutändan utkräva ansvar? Andra forskare menar att en konsekvens av själva partnerskapstanken innebär en smygprivatisering genom att privata aktörer får inflytande över offentliga resurser. 5 Det blir därför nödvändigt att arbeta vidare med frågor som: Vem kan avkrävas ansvar för beslutsfattandet och hur stor påverkan har näringslivet på vilka projekt som ska genomföras eller hur vissa tjänster ska levereras? Innebär detta en försämring av den demokratiska insynen? Hur stort inflytande bör den privata sektorn ha i den offentliga sektorns verksamheter? Hur stor öppenhet är möjlig för privata företag utan att riskera konkurrensfördelar i samband med partnerskap? Det finns i dag ingen mätning av i vilken omfattning offentligt privata partnerskap påverkar den demokratiska processen. Några enkla svar går inte att ge på frågeställningarna, men de kan vara utgångspunkt för att partnerskapen ska bedrivas med så stor öppenhet och insyn som möjligt. Hantering av risker Överföringen av risk till den privata partnern framhävs ofta som ett av de centrala kännetecknen som utmärker ett OPP. Risker förekommer i stort sett i all verksamhet och definieras i allmänhet som möjligheten för förverkligandet av oväntade negativa konsekvenser. Syftet med riskhanteringen är, att så långt det är möjligt, förutse och därigenom vidta åtgärder för att minimera sannolikheten att en viss risk realiseras. Strävan bör vara att placera risken hos den part som bäst och till lägsta kostnad kan hantera, eller med ett annat ord, minimera risken. I praktiken spelar ofta även parternas förhandlingsstyrka en stor roll när det gäller att fördela olika risker. I riskfördelningen är det också viktigt att ta hänsyn till parternas finansiella styrka och därigenom deras förmåga att bära konsekvenserna av att en viss risk realiseras. 5 Olsson, Jörgen (2000) Regionala partnerskap utveckling på bekostnad av demokratin? Landstingsförbundet: Stockholm Offentligt privat partnerskap 25