Skyddet för berättigade förväntningar en rättsprincip i förvaltningsrätten 1

Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 3/2013, 90. årgang 135 Skyddet för berättigade förväntningar en rättsprincip i förvaltningsrätten 1 Av Mikael Koillinen Refereevurdert Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 3/2013, 90. årgang Mikael Koillinen Artikler: Skyddet för berättigade förväntningar Skyddet för berättigade förväntningar hör utan tvekan till de stående debattfrågorna på dagordningen för den förvaltningsrättsliga debatten. Särskilt livligt har meningsutbytet varit i Tyskland och England, men det är inte heller okänt för de nordiska rättsordningarna. Principen om skydd för berättigade förväntningar skyddar individens förväntningar, dvs. tillit till den offentliga maktutövningen. Ett allmänt kännetecken för principen är att tillämpningsområdet är omfattande och att de myndighetsåtgärder som kan utgöra grund för förväntningarna vanligen inte är begränsade på formella grunder. Det skydd som principen tillförsäkrar individen gäller således även gentemot lagstiftaren och till doktrinen om skydd för berättigade förväntningar hör vanligen en bedömning av frågan om huruvida lagstiftningen är retroaktiv. Föremål för denna studie är dock uttryckligen den förvaltningsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar. Den effekt av principen som innebär att lagstiftarens rörelsefrihet begränsas förbigås här med enbart ett omnämnande. Till den förvaltningsrättsliga doktrinens kärna hör visserligen som utgångspunkt frågan om myndighetsåtgärders retroaktivitet. Exempelvis i Finlands högsta förvaltningsdomstols avgörande HFD 2013:95 bedömdes frågan om skyldigheten att delvis retroaktivt betala en avgift enligt kärnenerilagen. Det förvaltningsrättsliga skyddet för berättigade förväntningar får vanligen sin mest konkreta form när det är fråga om hur ett förvaltningsbeslut består, hur bindande en myndighets eller tjänstemans ställningstaganden, råd och andra utsagor är och t.ex. hur bestående det rättsläge är som utformas genom administrativ praxis och administrativa normer. Principen om skydd för berättigade förväntningar är en förhållandevis allmänt omfattad rättsprincip inom de europeiska rättsordningarna. 2 Principen har fått fotfäste inom såväl EU-rätten som Europadomstolens case law utifrån Europakonventionen om mänskliga rättigheter. Den kan alltså anses vara en relativt allmän europeisk princip, fastän dess positivrättsliga uttryck nog är rätt sällsynta. Till följd av princi-

136 Mikael Koillinen pens utbredning och kanske också för att principen saknar direkta positivrättsliga uttrycksformer kan debatten om den liksom beträffande proportionalitetsprincipen beskrivas som en europeisk offentligrättslig diskurs som inte är bunden till någon specifik rättsordning och från vilken de enskilda rättsordningarna har hämtat olika sätt att strukturera doktrinen och skyddet. 3 Tanken är att den offentliga rättens stora principer i doktrinen bär med sig grundstrukturer som inte är beroende av respektive rättsordning. Så kan även den nordiska debatten om skyddet för berättigade förväntningar positioneras som en del av den allmäneuropeiska debatten. Av framställningsekonomiska skäl har främst Finland och Sverige här använts som exempel på den nordiska debatten, fastän t.ex. forskningen i Danmark 4 i sig kunde bidra till ämnet. Studien avser således inte i första hand att utreda innehållet i de förutsättningar som i rättspraxis har utformats för att berättigade förväntningar ska skyddas, utan med hjälp av två rätt olika modeller undersöks i artikeln sådana offentligrättsliga bakgrundsantaganden och garantier som gömmer sig bakom principen om skydd för berättigade förväntningar och som ibland förblir latenta. Utgångspunkten är att de i grunden motstridiga mallar som vanligen förekommer inom den offentliga rätten även konkretiseras i doktrinen om skydd för berättigade förväntningar. Fastän syftet med artikeln är att göra de nämnda gränsdragningarna med hänsyn till den nordiska debattens behov, är det dock skäl att genast i början konstatera att artikeln inte syftar till att med funktionell rättskomparation som verktyg reda ut t.ex. de helheter som i de nordiska rättsordningarna möjligen skyddar olika förväntningar. Föremål för studien är uttryckligen en rättsprincip, som explicit konstaterats vara förpliktande och doktrindebatten kring den. Så som det under studiens gång blir uppenbart, kommer därför de konkreta bedömningarna i artikeln att framför allt avse den finländska förvaltningsrätten. Det är också skäl att genast i början understryka att det inte heller finns någon enhetlig doktrin om skyddet för berättigade förväntningar, för att inte tala om en gemensam princip angående skyddet. T.ex. i Finland bygger skyddet på en uttrycklig reglering i förvaltningslagen: enligt 6 i förvaltningslagen (FörvL) ska myndigheterna skydda förväntningar som är berättigade enligt rättsordningen. Som kuriositet kan nämnas att man i Finland redan i slutet av 1990-talet, före den allmänna bestämmelsen i FörvL 6, lagfäste det skatterättsliga skyddet för berättigade förväntningar genom en bestämmelse i 26 2 mom. i lagen om beskattningsförfarande. Enligt bestämmelsens ordalydelse kan ett avgörande avgöras till den skattskyldiges fördel, om ett ärende»lämnar rum för tolkning eller är oklart«och om den skattskyldige i god tro har handlat i enlighet med myndighetens praxis eller anvisningar, om inte särskilda skäl föranleder annat. Som exempel på en annan lösning tjänar Sverige, där det är ifrågasatt om en offentligrättslig princip om skydd för berättigade förväntningar existerar som en normativ rättsprincip. T.ex. i Håkan Strömbergs klassiker Allmän förvaltningsrätt, som definierar grunderna för den svenska förvaltningsrätten och som fortfarande uppdateras, identifieras inte ens i den nyaste upplagan skyddet för berättigade förväntningar som en allmän förvaltningsrättslig princip. 5 En liknande iakttagelse kan göras utifrån den framställning om offentligrättsliga principer som har sammanställts av Lena Marcusson. 6 Den nya förvaltningslag som är under beredning tycks inte avvika från denna utgångspunkt: avsikten är att i lagförslagets 4 skriva in legalitet, objektivitet och proportionalitet så som allmänna principer. I beredningsmaterialet för reformen syns

Artikler: Skyddet för berättigade förväntningar 137 principen om skydd för berättigade förväntningar främst som en EU-rättslig princip, men så som en kuriositet även som en hänvisning till finländsk doktrin. 7 Den skatterättsliga tillämpningskontexten utgör dock en förenande faktor mellan Finland och Sverige. Det förefaller som om skyddet för berättigade förväntningar inom skatterätten i båda länderna fungerar som ett slags föregångare till doktrinen. 8 Trots skillnaderna förefaller det som om det är förnuftigt att ställa de nordiska doktrinerna om skydd för berättigade förväntningar i relation till bakomliggande förvaltningsrättsliga garantier. T.ex. Outi Suviranta har analyserat principen om skydd för berättigade förväntningar uttryckligen som ett uttryck för metaförändringstrender i finländsk förvaltningsrätt, genom att hålla i minnet utgångspunkten att det begrepps- och principsystem som varje rättslig aktör anammar inte bara avspeglar bakomliggande garantier utan även omformar det man iakttar om rättens innehåll och vad man betonar. 9 Inom den svenska förvaltningsrätten har Henrik Wenander [i en ännu opublicerad artikel] 10, som bakgrund till att den svenska doktrinen är relativt tunn, fört fram inte bara den skandinaviska realismen utan också de lärokonstruktioner angående välfärdsstatens och dess målsättningars relativt starka företräde i förhållande till rättighetsbaserat juridiskt tänkande som man hänvisar till i svensk forskning om konstitutionell rätt. 11 Även mer konkreta skillnader och likheter kan identifieras. Det förefaller t.ex. som att man i den svenska debatten har kopplat förvaltningsbesluts beständighet till en avvägning mellan formell förutsebarhet och administrativ smidighet utan anknytning till principen om skydd för berättigade förväntningar. 12 I Finland har doktrinen om förvaltningsbesluts beständighet vid sidan av detta kopplats direkt till synpunkter som gäller skydd för berättigade förväntningar. Sambandet identifierades redan i föregångaren till förvaltningslagen, lagen av år 1982 om förvaltningsförfarande, som en bakgrund till bestämmelserna om rättelse av förvaltningsbeslut. I förarbetena underströks att»vid sidan av att besluten är till innehållet riktiga bör förutsättas, att medborgarna bör kunna förlita sig på att besluten är bestående. Medborgarnas förtroende bör skyddas så, att de tryggt kan basera sin verksamhet på och anpassa den efter innehållet i besluten.«13 Liknande synpunkter har framförts även i Sverige. 14 Åtminstone problemen är gemensamma, även om lösningarna är olika. Med detta för ögonen ställs de grundläggande tankarna inom doktrinen angående skydd för berättigade förväntningar i relation till två rätt olika offentligrättsliga idealmodeller, rödljusmodellen och grönljusmodellen. Bakom modellerna finns offentligrättsliga teorier som är knutna till rätt olika bakgrundsantaganden. 2. Bakgrundsteori: red light, green light 2.1. Rött ljus Carol Harlows och Richard Rawlings gemensamma verk Law in Administration, som systematiserar de offentligrättsliga allmänna lärornas bakgrundsantaganden, utgår från ett kraftigt antagande:»behind every theory of administrative law there lies a theory of state«. 15 I det här sammanhanget är det inte möjligt att föra en omfattande debatt om antagandets berättigande. 16 På detta antagande bygger författarna dock en trafikljusteori som i hög grad har färgat den offentligrättsliga debatten i England och som bygger på två olika sätt att strukturera det förhållande mellan rätten och förvaltningen som överallt sätter prägel på förvaltningsrättens allmänna läror.

138 Mikael Koillinen Centralt för rödljusteorin är förvaltningens kontroll med hjälp av rätten och domstolarna. Teorin är en beskrivning av det antagonistiska förhållandet mellan rätten och förvaltningen. Enligt Harlows metafor är lagen såsom knuten till red light-teorin ett slags polis som vaktar det allmänna; den offentliga maktens utomstående och ofta retrospektiva väktare. Rättsvetenskapen och domstolarna har en betydelsefull roll när det gäller att skapa rättsprinciper för att möjliggöra rättslig kontroll av förvaltningen. Rättens uppgift är att skydda den liberala rättsstatens friheter och rättigheter mot ingrepp från det allmänna. 17 Rödljusteorins förvaltningsrätt kan sägas motsvara rättens normativa idealtyp: 18 den förbinder sig till kända element från rättsstatstänkandet, maktdelning och behovet att underställa myndighetsutövningen rättslig kontroll genom att betona domstolarnas ställning. Till den normativa idealtypen hör även lagens roll i tvistlösning och att man betonar dess normativa karaktär. Konnotationerna som pekar på rättspositivism är uppenbara. Så som den omfattande utbrytningen inom tysk förvaltningsrätt, under benämningen Neue Verwaltungswissenschaft, från den mayerska förvaltningsrättsliga metod som rått sedan början av 1900-talet (Juristische Methode), understryker 19 har förvaltningsrättslig normativism traditionellt sammansmält med rättspositivismens formella rättskällelära och dess nödvändiga par; rättsdogmatiken. Normativismens värld är en binär värld, som styrs av dikotomier, såsom laglig/olaglig, enskild/offentlig, stat/samhälle. 20 Principen om skydd för berättigade förväntningar har vanligen placerats inom rödljusets normativism 21, eftersom den till sin natur är en asymmetrisk rättsskyddsprincip som ställs mot maktutövningen. Rödljusets asymmetri som kommer från rättssäkerhetens och den formella lagbundenhetens värld blir skarpare i synnerhet ur individens synvinkel: det är fråga om individens förtroende i förhållande till vad det allmänna gör. Exempelvis inom den finländska förvaltningsrätten har man ibland ansett att ett från Tyskland härstammande bedömningssätt är giltigt även i Finland. Det innefattar frågor om huruvida förtroende existerar, vilken verksamhet förtroendet grundar sig på, värdet av att förtroendet skyddas och en intresseavvägning. 22 I motsats till vad som gäller på den formella rättssäkerhetens område, omfattar principen inte i utgångspunkt frågor om vad som för individen är fördelaktiga förändringar i rättsläget. Individens perspektiv kräver att man i det administrativa och det rättsliga beslutsfattandet i det konkreta fallet beaktar även ett individuellt perspektiv. Det är också rätt naturligt att anse att synsättet även innehåller en bedömning av rättsordningens och i synnerhet rättsnormernas förutsebarhet ur den enskildes, ibland även lekmannens perspektiv. Principen har i själva verket ofta ansetts höra till de rättsprinciper som förverkligar individuell rättvisa. Det har t.o.m. funnits en rädsla för att principen skulle demolera rättsordningen och förvandla den till ett slags kasuistisk rättvisedjungel. 23 Ser man så på saken är det svårt att anse att principen skulle vara kronan på de viktigaste rättspositivistiska idéerna. I rätt många av de viktigaste avgörandena angående skydd för berättigade förväntningar där saken avgjorts till förmån för individen har domstolen nämligen även i finländsk förvaltningsrättskipning inte sökt stöd i en generell norm utan stött sig på en»under dessa omständigheter«-argumentation. Ett synsätt som uttalat fokuserar på individens perspektiv har i Finland framträtt i synnerhet i högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2006:90, där det i huvudsak var fråga om huruvida ett meddelande som inom utsatt tid hade lämnats till Finlands honorärgeneralkonsulat hade lämnats till behörig myndighet. Fastän medborgarskapslagen, som var den materiella lag som skulle tillämpas,

Artikler: Skyddet för berättigade förväntningar 139 inte nämner honorärgeneralkonsulat som en myndighet till vilken meddelandet kan lämnas, hade den person som lämnat meddelandet sagt sig ha gjort det till Finlands honorärgeneralkonsulat i Düsseldorff inom utsatt tid i enlighet med anvisningar på det finska utrikesministeriets webbplats. Även på honorärgeneralkonsulatet hade man trott att meddelandet kunde lämnas till konsulatet, och personen i fråga hade inte underrättats om att handlingarna hade bort sändas till den myndighet som enligt lag var behörig. Den rättsfråga som skulle avgöras av HFD gällde frågan om den anteckning om finskt medborgarskap som gjorts utifrån meddelandet skulle anses oriktig, då meddelandet inom utsatt tid hade lämnats in till»en myndighet som enligt webbplatsen var behörig«i stället för den myndighet som enligt lag var behörig. Ur partens synvinkel var det rättsliga problemet en fråga om parten kunde förlita sig på informationen på webbplatsen. Enligt HFD hade A, med hänsyn till principen enligt 6 förvaltningslagen om att tillit skyddas samt grunderna för god förvaltning, under nämnda omständigheter kunnat lita på att hans förklaring om att han ville behålla sitt finska medborgarskap har tillställts en behörig myndighet i tid. 2.2. Grönt ljus Grönljusteorierna bygger på tanken om ett symbiotiskt förhållande mellan lag och förvaltning. Lagen och den förvaltning som ska verkställa lagen är nyttiga redskap för framsteg. Betoningen ligger dock på en förvaltning som anses god: välfärdsstaten, även i form av en förvaltningsstat (administrative state) som betonar administrativ makt på bekostnad av rätten, är en önskvärd utvecklingsriktning. Förvaltningsrätten som vetenskapsgebit intresserar sig för effektivt genomförande av mål, framom principer som möjliggör rättslig kontroll. Intresset riktar sig inte på att bestämma det allmännas kompetens och gränserna för den utan på det allmännas uppgifter och hur de kan förverkligas i praktiken. Kontrollen av förvaltningsverksamheten sker genom politiskt och demokratiskt ansvarstagande och genom intern kontroll inom förvaltningen. Kännetecknande för green light-teorin har i själva verket ofta varit ett försök att minimera domstolarnas rättskipning, eftersom domstolarnas rättsliga kontroll av det allmänna, med tillhörande legalistiska värderingar, har setts som ett odemokratiskt hinder för utveckling. Grönljusteorin sammanfaller med funktionalism. Denna idealtyp ser lagens betydelse som en del av det offentliga myndighetsmaskineriet och fäster uppmärksamhet främst vid lagens regulativa målrationalitet och den samhälleligt nyttiga utilitaristiska funktion som underlättar livet. I sista hand är det fråga om att det funktionalistiska tänkesättet inte alls är intresserat av lagen eller rätten an sich, utan antingen av dess input eller output;»law serves interests or ideas, but it is of no value in itself«24. Skydd för berättigade förväntningar i en funktionalistisk kåpa skyddar, något paradoxalt, inte i första hand nödvändigtvis alls individens tillit utan förvaltningens effektivitet. Det är fråga om en indirekt effekt; enligt synsättet är människorna villigare att ta del i och godkänna förfarandets slutsatser, om förvaltningen inte handlar i strid med befogad tillit till den. 25 Grönljusteorins funktionalism innehåller dock en paradox som konkretiseras i relation till doktrinen om skydd för berättigade förväntningar. Rätten är effektiv i sin uppgift att reglera samhälleligt liv och politisk verksamhet endast om den har en viss stabilitet som aktörerna kan räkna med när de planerar sin verksamhet eller sitt liv. Rätten prioriterar vanligen det förflutna på bekostnad av framtiden; i synnerhet den positiva rätten binder framtiden till avgöranden i det förflutna. Som funktionalismen understryker är det å andra sidan så att rättens instrumentalitet i princip skapar en spänning gentemot en dylik stabilitet. Skyddet för berättigade förväntningar, såsom en stabilitetsfaktor, passar inte riktigt med funktion-

140 Mikael Koillinen alismens garantier. Skyddet begränsar nämligen i slutändan det allmännas handlingsfrihet till förmån för stabiliteten. 26 Funktionalismen och ett tunt skydd för berättigade förväntningar bildar i själva verket ett obestridligt par. Exempelvis den engelska tillämpningen, protection of legitimate expectations, har traditionellt varit förhållandevis snäv. Länge möjliggjorde den endast ett processuellt skydd, där förekomsten av tillit eller berättigade förväntningar endast medförde en skyldighet att höra den som hade förlitat sig på myndighetsverksamheten. Ännu i dag har det redan i princip accepterade materiella skyddet för berättigade förväntningar, som kan förutsätta att det allmänna handlar i enlighet med de förväntningar som det har skapat, pressats inom förhållandevis ovillkorliga legalitetsbegränsningar (ultra vires). Även inom dessa gränser återförs en rätt betydande del av doktrinen på Wednesbury unreasonableness-testet, som förutsätter att en förvaltningsåtgärd upphävs endast om dess»unreasonableness«är så allvarlig att inte en enda»reasonable«myndighet skulle kunna avgöra saken så. Eller som Lord Justice Diplock uttryckte saken i det s.k. GCHQ-fallet: 27»So outrageous in its defiance of logic or accepted moral standards that no sensible person who had applied his mind to the question to be decided could have arrived at it.«att skyddet för berättigade förväntningar har varit tunt har bl.a. hängt samman med att man, på samma sätt som när det gäller funktionalismens garantier, uppfattar att det finns ett rätt stort avstånd i förhållandet mellan förvaltningen och rätten. Av skäl som gäller maktfördelningen har domstolarna inte ansett sig kunna gripa in när de uppfattar att det gäller den administrativa sidan i ett ärende, dvs. fakta som avser administrativ ändamålsenlighet:»it is not for the courts to substitute their judgment on the merits of the case for that of the primary decision maker«. 28 T.ex. i domen R v Secretary of State for Transport ex parte Richmond upon Thames Borough Council 29, som gällde skydd för berättigade förväntningar och där det i sak var fråga om skydd för materiella förväntningar som grundade sig på en policy angående nivån på flygbuller, ansågs det materiella skyddet leda till att domstolen hade blivit tvungen att även försätta sig i myndighetens ställning när det gällde att bedöma huruvida det i fallet fanns ett allmänt intresse som skulle ha företräde framom enskilt intresse. Detta hade stridit mot grundpelarna i den rådande maktfördelningen:»the court is not the judge of the merits of the decision-maker s policy«. Den avvisande hållningen beror även på tänkesättet i rättskulturen, domarens självförståelse, vilket även förklarar att ett formellt skydd för berättigade förväntningar har utvecklats före ett materiellt skydd:»judges feel far more comfortable telling public bodies what procedures they should follow rather than what outcomes they should procure.«30 Grönljustänkesättet har sedermera förnyats i Neue Verwaltungsrechtswissenschaft-lärorna i den tyska doktrinen. De innehåller nämligen en med hänsyn till rättigheterna betydelsefull omorientering så att tyngdpunkten i förvaltningsrättsvetenskapen har förskjutits från en rättskipningsorienterad tolkningslära till en lära om verksamhet och beslutsfattande som fokuserar på förvaltningens uppgifter och politiska funktion samt lagarnas verkställighet: 31 Verwaltungsrecht wird zunehmend nicht mehr allein oder auch nur primar als Recht zum Schutz von Einzelnen verstanden, sondern als Handlungsinstrument zur Erreichung von Zielen«. 32 Omorienteringen tyder på en funktionalistisk förvaltningsrättslig teori, vars forskningsobjekt inskränker sig närmast till förvaltningsuppgifterna (Verwaltungsaufgaben) och den helhet som deras politiska natur bildar. Så som Fritz Ossenbühl visar är det en uppenbar risk med en sådan beslutsteori att man orienterar sig mot förvaltningens effek-

Artikler: Skyddet för berättigade förväntningar 141 tivitet: den nya förvaltningsrättsvetenskapens nyhet kan i själva verket visa sig vara en lösning av den ständiga konflikten mellan rättssäkerhet och effektivitet med en prima facie-konstellation som bara avviker från en traditionell utgångspunkt. 33 Förvaltningsrätten anammar och förnyar utgångspunkten att förvaltningens framtidsorienterade målrationalitet har företräde, till nackdel för den enskilde, även som en förvaltningsrättslig utgångspunkt. Skyddet för berättigade förväntningar tillhör det förgångna och dess egenskap av en rättsprincip som gynnar stabilitet på bekostnad av vad det allmänna skisserat för framtiden innebär att den är en förhållandevis konservativ rättsprincip. Inom den nya funktionalismen hänvisar man ofta till att förvaltningsrättens traditionella, tillbakablickande grundbegrepp, så som rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar, inte har fått sällskap av framtidsorienterade rättsprinciper. Mot det obestridliga segertåg som principen om skydd för berättigade förväntningar har haft inom den offentliga rätten efter andra världskriget har i allt högre grad riktats kritik uttryckligen ur det här perspektivet. Problemet anses vara skyddets förhållande till demokrati, formell lagbundenhet, maktfördelningen och lagstiftarens handlingsfrihet. 34 En begränsning av skyddet för berättigade förväntningar kan i själva verket ses som en strömning i dagens tyska förvaltningsrättsliga debatt: bl.a. de utmaningar gällande effektivt genomförande och verkställande av EU-rätten som har konkretiserats i rättspraxis efter det s.k. Alca-målet ser för dagens debatt snarare ut som en möjlighet att balansera 35 den»eufori«angående skydd för berättigade förväntningar som var rådande på 1970- och 1980-talet än som en katastrof för den tyska rättsstaten. En förvaltningsrätt där fokus flyttat från tolkningsteori till beslutsteori försöker fylla ut utrymmet efter det krympande skyddet för berättigade förväntningar och erbjuder i stället för tillbakablickande grundbegrepp nya begrepp så som smidighet, reform och innovation. 36 Nybegreppens tidsorientering är en framtidsorientering i enlighet med funktionalismens garantier. Den nya förvaltningsrätten kan således tillspetsat beskrivas som en kontratendens mot skyddet för berättigade förväntningar och dess historiska kontinuum. 2.3. Gult ljus? Det är emellertid uppenbart att varken rödljusets normativism eller grönljusets funktionalism till sin natur är polära ytterligheter. De är idealtyper mellan vilka det råder»almost complete lack of consensus over the fundamental issues of public law«. 37 Fastän deras nytta som ett sådant redskap för tänkandet är obestridlig, torde en relativisering av dikotomin bättre motsvara verkligheten. En heltäckande teori borde åtminstone i någon mån kunna acceptera både rött och grönt ljus; rättsordningens restriktiva hållhakar på myndighetsutövningen, en materiellträttslig konstitution för myndighetsutövningen, skydd för individens rättigheter och främjande av allmänna intressen. 38 En sådan förvaltningsrätt, med gult ljus i den finländska trafikljusstolpen förbinder sig fortfarande till rödljusets centralaste idéer, rättens distans till och makt i förhållande till politiken, och till att med hjälp av lagen begränsa den offentliga maktutövningen genom att betona förvaltningens lagbundenhet. I förhållande till rödljusets traditionella former skiljer den sig närmast genom att den inte binder sig till en regelorienterad utan till en principorienterad rättsordning där de grundläggande och mänskliga rättigheternas ställning som bas för rättsordningen betonas.

142 Mikael Koillinen En motsvarande relativisering har anammats även i den tyska debatten. Man har t.ex. understrukit att arbetet med Juristische Methoden som pågått i årtionden för att stärka rättssäkerheten inte blir onödigt i och med den nya förvaltningsrätten. 39 Individens rättssäkerhet bevakas trots allt av förvaltningsrättens»traditionella«rättsprinciper, dvs. åtminstone av rättsstatsprincipen, proportionalitetsprincipen och likställighetsprincipen samt av principen om skydd för berättigade förväntningar, vilkas betydelse betonas i form av en legitim begränsning av en överbetonad styrnings- och regleringsaspekt (Steuerungseuphorie), åtminstone i egenskap av en författningsrättslig nödbroms. 40 Inom den finländska förvaltningsrätten har den ovan utstakade debatten om förvaltningsrättens polariserade utgångspunkter vanligen förts i form av en motsättning mellan rättsstat och välfärdsstat. Centralt i debatten har varit en strukturering som bygger på periodisering och motsatsförhållanden mellan olika statliga maktutövningsmodeller. Som idealtyp för den finländska uppfattningen fungerar Olli Mäenpääs sammanfattning av utvecklingsgången, där den liberala rättsstatens formelltrationella maktutövning småningom, i takt med att statens och förvaltningens uppgifter expanderar, ersätts av välfärdsstatens produktion av tjänster som eftersträvar materiel rättvisa och fördelning av förmåner. Slutligen ersätts dock även välfärdsstatens sätt att ordna förvaltningen av en s.k. modern förvaltning som kännetecknas av att den fungerar som en effektiv problemlösare. 41 Motsatsförhållandet har även i den finländska debatten relativiserats i riktning mot gult ljus. Kaarlo Tuori har betonat att begreppet rättsstat är neutralt i förhållande till välfärdsstaten, som i Tuoris tänkesätt är ett materiellt begrepp vilket avser statens uppgifter i synnerhet inom social- och hälsovården och utbildningen. I rättsstaten är det i sin tur fråga närmast om ett formellt begrepp som omfattar de förfaranden och former som iakttas när beslut om uppgifterna fattas och verkställs. Tuoris centrala tes är att det inte råder något nödvändigt motsatsförhållande mellan rättsstat och välfärdsstat, utan rättsstatsprincipen gäller även när välfärdsstatens uppgifter utförs. 42 Mot den bakgrunden bör man även förstå den i en nordisk betraktelse förhållandevis ovanliga finländska lösningen, en omfattande princip om skydd för berättigade förväntningar som med välfärdsstatens rådande doktrinära utgångspunkter fastställts genom lagstiftning med allmänna förvaltningsrättsliga bestämmelser. I Finland ingår skyddet nämligen i förvaltningslagens 6 som anger grunderna för god förvaltning, enligt vilken myndigheternas åtgärder ska»skydda förväntningar som är berättigade enligt rättsordningen«. Man måste dock komma ihåg att ett lagfästande inte nödvändigtvis innebär en stark princip om skydd för berättigade förväntningar. I praxis under tio års tid har förvaltningslagens 6 tillämpats rätt sparsamt, åtminstone vad antalet rättsfall från HFD beträffar. 43 Även om dikotomin relativiseras är det rätt uppenbart att finländsk rättslig praktik, inklusive en del av rättsvetenskapen, traditionellt har förbundit sig till förhållandevis instrumentella och funktionella betoningar, fastän en sådan karaktäristik vanligen har anförts uttryckligen som ett särdrag som skiljer den Sveriges rättskultur från Finlands. 44 Man kan med fog hålla med Suvirantas bedömning enligt vilken t.ex. förvaltningsrättens allmänna läror, begrepp och principer systematiserar rättsliga fenomen huvudsakligen ur förvaltningsmyndigheternas och förvaltningsverksamhetens perspektiv. 45 Ett sådant synsätt hamnar redan som utgångspunkt i konflikt med ett skydd för berättigade förväntningar sett ur individens synvinkel. I den här belysningen är det inte alls överraskande att den finländska doktrinen om skydd för berättigade

Artikler: Skyddet för berättigade förväntningar 143 förväntningar tycks vara präglad av en dualism som går ända till grunderna. Den anses ibland vara en i författningen förankrad rödljusprincip som begränsar t.o.m. lagstiftarens befogenheter. 46 Ibland anses den vara en princip som är fjättrad vid den formella lagbundenhetens gränser och som förutsätter främst»åtminstone att man tillämpar en skälighetsbedömning som lagstiftningen möjliggör«. 47 Dualismen är knuten till justifieringen av skyddet och i dess konträra principer. 3. Justifiering och konträra principer: skydd för berättigade förväntningar med gult ljus 3.1. Justifiering Man säger vanligen att principen om skydd för berättigade förväntningar har sina rötter i den tyska förvaltningsrätten, och den finländska förvaltningsrätten utgör inte något undantag i detta avseende, 48 även om man t.ex. i förarbetena till förvaltningslagen hänvisade i synnerhet till gemenskapsrättens inflytande på att principen fick fotfäste. 49 Man kan ändå säga att principen om skydd för berättigade förväntningar vann insteg i den finländska offentligträttsliga debatten redan i början av 1990-talet innan EU-rätten fick inflytande: I Seppo Laaksos bok Oikeudellisesta sääntelystä ja päätöksenteosta (Om rättslig reglering och rättsligt beslutsfattande) beskrivs hur principen utformas och befästs som en rättighet i den finländska förvaltningsrätten med hjälp av begrepp och garantier från tysk doktrin. 50 Det verkar ändå som om något inte har vunnit insteg. Debatten kring det tyska skyddet för berättigade förväntningar har nämligen redan länge dominerats av frågan om hur principen konstitutionellt kan motiveras. Suviranta underströk år 2004 att en viktig skillnad mellan finländsk och tysk debatt om skyddet för berättigade förväntningar var att man i den tyska rättslitteraturen»för en livlig (vågar man säga oändlig) debatt«om hur skyddet utformas konstitutionellt. 51 Tillspetsandet är inte omotiverat. De två omfattande monografier som under detta årtusende har skrivits i Tyskland fäster, i motsats till det som är brukligt i den nordiska vetenskapsteorin, rätt stor uppmärksamhet vid hur principen motiveras i konstitutionellt hänseende. Hermann-Josef Blanks habilitationsavhandling Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht innehåller ett över 120 sidor långt kapitel uteslutande om hur principen om skydd för berättigade förväntningar härleds ur författningen. 52 Kyrill-A. Schwarz Vertrauensschutz als Verfassungsprinzip är i sin tur ett försök till en övergripande rekonstruktion, vars bärande tanke hänför sig till principens berättigande: Schwarz kopplar ihop principen med dess konstitutionella innehåll, knutet till de enskilda grundläggande rättigheterna. 53 Å andra sidan fäste Suviranta i detta sammanhang uppmärksamhet vid det tyska inflytandet på ett mer allmänt plan. Finlands långa orientering mot tysk rättsvetenskap bröts enligt Suviranta efter andra världskriget. Förvaltningsrättens allmänna läror började frigöra sig från tyskt inflytande. I synnerhet i debatten om skyddet för berättigade förväntningar kan man dock enligt Suviranta se tendenser till att man på nytt finner denna kontakt. Det förefaller vara en befogad tanke att faktum att principen om skydd för berättigade förväntningar rätt snabbt har vunnit fotfäste i finländsk förvaltningsrättslig doktrin delvis förklaras av de gemensamma rötterna. 54 Det skulle kanske ändå vara en överdrift att säga att den finländska debatten har präglats av ett studium av vad som berättigar principen om skydd för berättigade

144 Mikael Koillinen förväntningar åtminstone med ett särskilt normativt grepp, fastän man enligt tysk modell har behandlat i synnerhet motiveringar som hänger samman med de grundläggande rättigheterna. Som ett finländskt exempel kan man hänvisa till Lauri Soikkelis tankar om principens berättigande inom skatterätten. Ett institutionellt stöd för principen finner man i det systematiska sambandet med rättssäkerhet och EU-rätt, men även i grundrättighetssystemet i form av principen om god förvaltning som garanteras av grundlagens 21. 55 Även andra fästpunkter har identifierats; t.ex. Heikki Kulla väljer som fästpunkter länken mellan processuell rättssäkerhet till bestämmelsen om rättssäkerhet (grundlagens 21 ) inom tillämpningsområdet för såväl egendomsskyddet (GL 15 ) som den straffrättsliga legalitetsprincipen (GL 8 ), vilken förbjuder retroaktivitet och är ett uttryck för att skyddet för berättigade förväntningar ger materiell rättssäkerhet. 56 Både i den finländska och svenska debatten är en del av justifieringen av principen om skydd för berättigade förväntningar betydligt vagare knuten till grundlagen. Man har t.ex. med hjälp av principen om offentlig trovärdighet (publica fides) hänvisat till rättssäkerhet och laglighetspresumtionen i förvaltningen. 57 Den statsrättsliga fästpunkten har ibland fått betydelse även i finländsk rättspraxis. Som exempel kan tjäna avgörandet HFD 2006:20, där det i sak var fråga om retroaktiv tillämpning av alkohollagen på sådana alkoholdrycker som lagligen importerats innan lagen trädde i kraft och som importören behöll, fastän de enligt de nya bestämmelserna klassificerades som starksprit. HFD ansåg att egendomsskyddet utgjorde hinder för retroaktiv tillämpning, även om motiveringen var knapp:»med beaktande av att lagen inte innehåller några övergångsbestämmelser angående tilllämpningen och med hänsyn till 15 i grundlagen anser Högsta förvaltningsdomstolen att de ändrade bestämmelserna inte kan tillämpas på alkoholdrycker som lagligen har importeras innan lagen trädde i kraft och som behållits den dag lagen trädde i kraft och därefter«(övers. här). Visserligen tiger det ovan nämnda avgörandet HFD 2006:90 om den här sidan, fastän ett åsidosättande av ordalydelsen i medborgarskapslagen borde kunna motiveras författningsrättsligt, eftersom avgörandet uppenbart är contra legem. Den här synpunkten ändras inte nämnvärt av att skyddet för berättigade förväntningar inte i det senare fallet ledde till ett negativt slutresultat för det allmänna, t.ex. i form av lagstridigt beviljande av en ekonomisk förmån. Den finländska debatten om justifieringen av principen om skydd för berättigade förväntningar skiljer sig dock på ett betydelsefullt sätt från den tyska, där varje skäl för justifieringen bestämmer innehållet och tillämpningsområdet för det skydd som ges i sammanhanget i fråga. Effekten kan vara positivt konstituerande (Vervassungsrang!), men fungerar även i andra riktningen: vid gränserna för skälet till justifiering, t.ex. vid gränsen för tillämpningsområdet för en grundläggande rättighet, upphör även det skydd för berättigade förväntningar som motiveras med hjälp av justifieringen. 58 Som exempel tjänar ett skydd för berättigade förväntningar som delvis lagfästs mot förvaltningen. I Tysklands lag om förvaltningsförfarande togs på 1970-talet in bestämmelser om förvaltningsbesluts beständighet, vilka gäller befogenheten att återta ett lagstridigt förvaltningsbeslut (VwVfG 48 Rücknahme) och ett lagligt förvaltningsbeslut (VwVfG 49 Widerruf). Det är en rätt allmän uppfattning att lagstiftaren till den delen har lyckats åstadkomma en lösning som innehållmässigt passar ihop med grundlagen. 59 Den statsrättsliga fästpunkten för skyddet för berättigade förväntningar försvinner dock inte för att lagstiftaren har varit aktiv; t.ex. Schwarz anser till den här delen att enbart bestämmelsen om återtagande av lagstridiga förvaltningsbeslut till sin natur är rättsligt bin-

Artikler: Skyddet för berättigade förväntningar 145 dande i konstitutivt avseende. Befogenheten att återta ett lagligt förvaltningsbeslut är däremot till sin natur ett grundlagsingrepp (»Eingriff«) och som sådant möjligt att bedöma med statsrättsliga metoder så fullständigt att lagbestämmelsen endast har ett slags deklaratorisk roll. 60 Den finländska debatten om skydd för berättigade förväntningar påminner delvis om en bekant modell från England som har präglats av att man koncentrerar sig på förutsättningarna för att tillämpa principen och inte på grunderna för att justifiera den. I England har man t.o.m. sagt att principen efter årtionden av utveckling har blivit en del av den offentliga rätten, utan att någon skulle ha en exakt uppfattning om de skäl som krävs för att upprätthålla den. 61 Ibland behandlas skälen t.o.m. närmast som policyartade val. 62 Man har visserligen alldeles på senaste tid i engelsk rättslitteratur och praxis i stigande grad hänvisat till kraven på god förvaltning, förbud mot maktmissbruk, rättvisa och proportionalitet som en justifiering som härstammar från rättsordningen. 63 3.2. Behovet av justifiering: mer än formell laglighet och likabehandling Men varför behöver då principen om skydd för berättigade förväntningar över huvud taget en normativ betydelsefull justifieringsgrund för att den ska tillämpas? Svaret finner man i den lagbundenhetsprincip inom förvaltningen som rättsstatsprincipen förutsätter, till vilken samtliga europeiska rättsordningar har förbundit sig åtminstone i någon form. Skyddet för berättigade förväntningar kan på ett betydelsefullt sätt innebära en förändring av sättet att förstå lagbundenheten, i synnerhet då skyddet ger bestående garanti mot lagstridiga förhållanden. Exempelvis inom den tyska förvaltningsrättsvetenskapen varnade Ernst Forsthoff ännu i 10:e upplagan av den klassiska Lehrbuch för att skydd för berättigade förväntningar contra legem innebär att man offrar rättsstatsprincipen. Enligt Forsthoff har rättsstatens formella lagbundenhet företräde i förhållande till alla andra överväganden, även och i synnerhet när man överväger att ge skydd för berättigade förväntningar contra legem. 64 Lagbundenhetens företräde har hållits vid liv i den finländska doktrinen på ett sätt som ger anledning att misstänka att avgörandet HFD 2006:90 har varit ett enskilt undantag, även om det tycks ha funnit sin väg till att bli ett standardavgörande i läroböckerna. T.ex. i avgörandet HFD 2006:68 hänvisas till att»enligt finländsk lagstiftning och Europeiska gemenskapens rättsordning har mottagaren av ett stöd endast rätt att lita på att beslutet är förenligt med lag och Europeiska gemenskapens rättsordning. Principen om skydd för berättigade förväntningar kan således inte hindra att ett lagstridigt beslut återbryts«(övers. här). En motsvarande tanke upprepas i avgörandet HFD 2009:45 där domstolen inte gav godtrosskydd åt en mottagare av stöd, fastän det i sig erkändes att det hade varit orimligt att kräva att sökanden borde ha upptäckt myndighetens misstag. Rättspraxis är dock något vacklande. I avgörandet HFD 2009:36 gavs berättigade förväntningar skydd mot lagstridiga stödbeslut, då det inte enligt lagstiftningen var entydigt klart att en anskaffning inte kunde stödjas och anskaffningsutgiften uttryckligen hade ingått i den kostnadskalkyl som fanns i den projektplan som lämnats till och godkänts av myndigheten. I fallet hade det central betydelse att det inte var fråga om stöd till företagsverksamhet. I förenlighet med en rättspraxis som förutsätter upprätthållande av formell lagbundenhet sammanfattar t.ex. Olli Mäenpää fortfarande år 2011 i sin allmänna förvaltningsrättsliga framställning Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet (Förvaltnings-

146 Mikael Koillinen lagen och garantierna för god förvaltning) huvuddragen i den finländska doktrinen på ett sätt som det är skäl att här citera i sin helhet:»en förutsättning för att få skydd för berättigade förväntningar är att myndighetens beslut, tolkning och praxis som iakttagits har varit lagenliga. Alla myndighetsåtgärder är således inte till sin natur sådana att de skulle ge upphov till ett tillräckligt skydd för berättigade förväntningar. Enligt 2 3 mom. i grundlagen ska myndigheterna noga iaktta lag. Ett uppenbart lagstridigt beslut av en myndighet ger därför inte nödvändigtvis i sig upphov till en berättigad förväntning för mottagaren som skulle förutsätta att myndigheten utövar sin beslutanderätt eller annars handlar i strid med lag. Inte heller en i sig helt etablerad men lagstridig myndighetspraxis ger upphov till ett sådant skydd som parten skulle kunna åberopa«(övers. här). 65 Ett på detta sätt avgränsat skydd är knutet till likabehandling och formell rättssäkerhet och för oundvikligen tankarna till den EU-rättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar. Den finländska doktrinen tycks följa Kirsi Kuusikkos antagande år 1999 att det EU-rättsliga skyddet för berättigade förväntningar medför att den nationella doktrinen försvagas och såldes kan leda utvecklingen av den finländska doktrinen i en motsatt riktning än vad man tänkt i den finländska debatten som då ännu var i sin linda. 66 Det är fråga om förhållandet till den EU-rättsliga likabehandlingsprincipen såsom ledande princip och justifieringsgrund på den inre marknaden: 67 dess betydelse är särskilt framträdande i situationer där man har bedömt återkrav av stöd som en medlemsstat betalat i strid med EU-rätten och stödtagarens utredningsplikt. I relevant leading case angående doktrinen om skydd för berättigade förväntningar har utredningsplikten vanligen objektiverats med konstaterandet att»en omdömesgill ekonomisk aktör skall normalt sett kunna avgöra om detta förfarande [angående notifiering av statligt stöd] har följts«(bug- Alutechnik, C-5/89). Visserligen kan man enligt domstolen inte utesluta att en mottagare av ett rättsstridigt stöd kan åberopa exceptionella omständigheter som medför att han har berättigade förväntningar på att stödet är lagenligt och av detta skäl motsätta sig att återbetala det. Skyddet bar dock inte långt. Domstolen konstaterade nämligen att en medlemsstat inte trots de ovan nämnda utgångspunkterna i syfte att undandra sig skyldigheten kräva tillbaka stöd kan åberopa att stödmottagaren hade berättigade förväntningar, eftersom»de nationella myndigheterna på så sätt skulle kunna stödja sig på sitt eget rättsstridiga beteende för att frånta de beslut som kommissionen har antagit i enlighet med dessa bestämmelser i fördraget all verkan«. Inom EU-rätten har skyddet för berättigade förväntningar utformats till en objektivrättslig formell princip 68 som t.o.m. kan sägas strukturellt innehålla ett allmänt intresse i form av krav på formell likabehandling, lagbundenhet och därtill hörande effektivt genomförande av EU-rätten. Det EU-rättsliga skyddet för berättigade förväntningar smälter samman med principen om formell rättssäkerhet, vilken ofta förs fram som motiv för skyddet, och som just på grund av sin formella orientering skiljer sig från ett skydd som är subjektivrättsligt orienterat. 69 I sig vidkänns EU-domstolen dock existensen av principen om skydd för berättigade förväntningar och använder ofta en retorik som hänvisar till den, men på grund av de synnerligen stränga villkor för att tillämpa principen som domstolen har konstruerat ger den ytterst sällan rättsskydd med stöd av principen. 70 Det har t.o.m. sagts att principen är»praktisch wirkungslos«, 71 även om skydd ibland har getts i nyare rättspraxis (t.ex. C-336/00).

Artikler: Skyddet för berättigade förväntningar 147 Åtminstone en mottagare av stöd har orsak att beskriva det EU-rättsliga skyddet som ett funktionellt skydd enligt grönljusteorin. Ett än mer ovillkorligt förhållningssätt till den formella lagbundenhetens gränser för skyddet råder i England. I enlighet med en hävdvunnen ståndpunkt som uttalas i Lord Justice Sedleys dom R. v Commissioners of Custom and Excise 72 finns det inte i engelsk rätt något skydd ultra vires;»the law recognises no legitimate expectation that a public authority will act unlawfully«. Det är fråga om ett företräde för lagbundenhet framom andra överväganden. I den nyaste tryckningen av Wade Forsyth uttalas en oro, fortfarande med ett från 1970-talets Fortshoff Lehrbuch bekant företräde:»the protecton of trust placed in an expectation is important, but it is not as important as upholding the rule of law.«73 Den avvärjande hållningen har en koppling till formell legalitet i dess yttersta form, den parlamentariska suveräniteten. Det har sagts att ett skydd för förväntningar skulle innebära en öppen fullmakt till myndigheterna att utvidga sin egen kompetens oberoende av parlamentets vilja så att myndighetens framtida verksamhet binds med förtroendet som grund. 74 Argumentet sträcker sig till att även beträffande prövningsrätten intra vires avvisa principen om skydd för berättigade förväntningar: om parlamentet har skapat en prövningsrätt för myndigheterna, skulle det vara»märkligt«eller t.o.m.»legal horror«75, om myndigheten med sin egen verksamhet fick binda sig själv till en ovillkorlig utfästelse. 76 Kraven på likabehandling, legalitet och lagbundenhet är obestridligen allmänna konstitutionella krav på förvaltningen. Såväl i Finland som i Sverige kan de ses som en del av den skrivna författningen. Ändå kan skyddet för berättigade förväntningar, vilket har motsvarande normhierarkiska status, åtminstone i princip begränsa eller modifiera det formella legalitetstänkandet. 77 Med hänsyn till förutsebarheten är det fråga om en förhållandevis grundläggande utvecklingsgång inom den offentliga rätten, där den formella rättssäkerheten ger plats för materiell rättssäkerhet. 78 Man bör minnas att rättsstatsprincipen som förutsätter upprätthållande av legalitet också den kan ses som en justifiering av skyddet för berättigade förväntningar: i den tyska debatten sägs att principen om skydd för berättigade förväntningar grundar sig direkt på rättsstatsprincipen. 79 Tysklands författningsdomstol har i sin praxis vanligen tilllämpat argumentationskedjorna Rechtsstaatlichkeit Rechtssicherheit Vertrauensschutz. Även i debatten i Finland har man ibland förkastat den absoluta antinomin och hänvisat till att det är möjligt att motivera en ståndpunkt enligt vilken skyddet för berättigade förväntningar motiverar argumenten mot retroaktiv lagstiftning, att egendomsskyddet och likabehandlingsprincipen tillämpas, och preciserar tillämpningsområdet för dem. 80 Ett dylikt kategoriskt rättsstatligt sidbyte som t.o.m. kan anses radikalt kan till en början konkretiseras med innehåll som kan se paradoxalt ut. Rättsstatsprincipen motiverar simultant t.ex. att lagstridiga förvaltningsbeslut ska återtas och att det finns gränser för befogenheten att återta dem. Lösningen på paradoxerna gömmer sig i att de allmänna statsrättsliga begreppen är mångpolära och i den interna motsättning som möjliggör simultan närvaro av såväl ett konstitutivt som ett begränsande element. 81

148 Mikael Koillinen 4. Gult ljus: skyddet för berättigade förväntningar såsom en statsrättsligt stödd avvägningsprincip En statsrättsligt förankrad princip om skydd för berättigade förväntningar kan kanske bäst motiveras i en förvaltningsrättslig gulljusteori, där ytterlighetsdikotomier förkastas. Teorin passar som utgångspunkt för all bedömning av det allmännas och i synnerhet administrationens verksamhet, men får dock i olika sammanhang olika uttrycksformer och innehåller olika starka prima facie-betoningar av enskilda intressen i förhållande till det allmänna intresse som föreligger i sammanhanget. Den präglas också av att den kan struktureras. Fastän skyddet för berättigade förväntningar är kopplat till rättvisetänkande i enskilda fall och en balansering av bevisbördan för offentlig maktutövning som innehållsmässigt begränsar den offentliga maktutövningen, 82 har denna kasuistik inte lett till en renodlad in casu-bedömning. Strukturen har gjort det möjligt att abstrahera normativt utvecklade typfall till ett normativt innehåll för att bedöma innehållet i skyddet för berättigade förväntningar. 83 Skyddet för berättigade förväntningar uppfattas i allmänhet som en tredelad struktur: det är rätt vanligt att man skiljer mellan frågor som gäller grunden för förväntningen, existensen av den förväntning som ska skyddas och slutligen det allmännas ingrepp som riktar sig mot den och frågan om ingreppets legitimitet, dvs. om skyddet för den skyddsvärda förväntningen, vilket åtminstone i någon mån innefattar en statsrättslig intresseavvägning. 84 Grundstrukturen preciseras i olika tillämpningssammanhang så att sammanhangets särdrag beaktas: skyddet för förväntningen kan beroende på sammanhanget utgöras av t.ex. lagen, en förvaltningsåtgärd, ett förvaltningsavtal eller en förvaltningsverksamhet. Grundstrukturen har ansetts utgöra en nödvändig förutsättning för att ett skydd för berättigade förväntningar ska existera enligt rättsordningen: utan ett skydd skulle det inte finnas några rättsliga gränser för de förväntningar som utgår från den enskilde och rättsordningen skulle helt förlora sin allmängiltighet och enbart fokusera på enskild viljebildning. 85 Det finns dock skäl att minnas att grundstrukturen inte trots sin rättsdogmatiska dräkt sammansmälter med den regelformulering som mekaniskt bestämmer slutsatsen i ett avgörande. Den får sitt innehåll i form av argumentationsstrukturer genom en statsrättslig avvägning. 86 Strukturen fungerar som en heuristisk hjälp för att peka på faktorer som man bör fästa uppmärksamhet vid när man konkretiserar de justifieringsgrunder som gömmer sig bakom dem. 87 Som sådan ger grundstrukturen dock en begreppsapparat med vilken man t.ex. kan bedöma betydelsen av en formellt lagstridig förväntning, exempelvis som en fråga om huruvida det existerar en förväntning som är värd att skydda och om utredningsplikt, i stället för på förhand uppställda gränser. Så kan t.ex. en konstruktion som absolut förnekar att ett lagstridigt råd av förvaltningen skulle vara bindande anses vara för enkelspårig med hänsyn till synpunkter som gäller skyddet för berättigade förväntningar, även om man samtidigt skulle erkänna att det vore uppenbart problematiskt att knyta en ovillkorlig trovärdighet till sådana råd. Lösningen finns i strukturen: effekterna av ett oriktigt råd ska bedömas på samma sätt som annan förvaltningsverksamhet i det enskilda fallet, genom att man beaktar grundstrukturen för skyddet för berättigade förväntningar. 88

Artikler: Skyddet för berättigade förväntningar 149 Noter 1. Artikeln bygger på författarens doktorsavhandling som granskades år 2012 (Koillinen, Mikael: Luottamuksensuoja eurooppalaisena oikeusperiaatteena. Suomalainen lakimiesyhdistys, Helsinki 2012) och som har skrivits delvis inom forskningsprojektet How to Rule the Economy. Projektet har delfinansierats av Finlands Akademi. Artikeln tillägnas minnet av projektledaren, professor Pekka Länsineva som nyligen gick bort och hans forskning, vilken den finländska statsrättsliga doktrinen angående skyddet för berättigade förväntningar som bedömer lagstiftningens retroaktivitet har att tacka för när det gäller utformningen av centrala principer (se Länsineva, Pekka: Perusoikeudet ja varallisuussuhteet. Suomalainen lakimiesyhdistys, Helsinki 2002, s. 229 ff.) 2. Schwarze, Jürgen: Europäisches Verwaltungsrecht, 2. Neub. Aufl. Nomos, Baden-Baden 2005, s. 843 910. 3. Hickman, Tom: Proportionality: Comparative Law Lessons. Judicial Review, 1/2007, s. 31, se även Thomas, Robert: Legitimate Expectations and Proportionality in Administrative Law. Hart Publishing 2000. 4. Se t.ex. Mørup, Søren H.: Berettigede forventninger i forvaltningsretten. 2006. 5. Strömberg, Håkan Lundell, Bengt: Allmän förvaltningsrätt, 25:e rev. uppl., Malmö 2011. 6. Marcusson, Lena (ed.): Offentligrättsliga principer, 2:a utgivningen, Uppsala 2012. 7. SOU 2010:29, s. 88 91 och 153. 8. Se Påhlsson, Robert: Berättigade förväntningar i svensk skatterätt, Svensk Skattetidning 2010, s. 308 318 och 314 ff, Koillinen 2012, s. 73 ff. 9. Suviranta, Outi: Oikeusvoimasta luottamuksen suojaan, Lakimies 7 8/2004, s. 1421 1436, s. 1431. 10. Wenander, Henrik: The Protection of Legitimate Expectations under Swedish Administrative Law i verket The Protection of Legitimate Expectations in Administrative Law: A Comparative Study, ed. by Anneken Kari Sperr and Diana Zacharias. Hart Publishing, Oxford. Utkommer 2014. 11. Nergelius, Joakim: Konstitutionellt rättighetsskydd. svensk rätt i ett komparativt perspektiv, Stockholm 1996, s. 611 613. 12. Se t.ex. Bull, Thomas: Färdtjänst för evigt? Om rättskraft och retroaktivitet i förvaltningsrätten. Förvaltningsrättslig tidskrift (FT) 1999, s. 121 130. 13. Regeringens proposition RP 88/1981 rd, s. 58 [kursivering här]. Se även Rihto, Ahti Kandolin, Salme Vuorinen, Jarmo: Ehdotus hallintomenettelylaiksi. LavO 1/1979, s. 254. 14. Bull, Thomas: Ny syn på gynnande förvaltningsbesluts rättskraft? Förvaltningsrättslig tidskrift (FT) 2000, s. 71 5. 15. Harlow, Carol Rawlings, Richard: Law and Administration, 3rd ed. Cambridge University Press 2009, s. 1. 16. Se ang. detta samt om trafikljusteorierna närmare Koillinen 2012, s. 27 ff. 17. Harlow Rawlings 2009, s. 6. 18. Loughlin, Martin: Public Law and Political Theory. Oxford 1992, s. 60. 19. Voßkuhle, Andreas: Neue Verwaltungsrechtswissenhschaft, in: Wolfgang Hoffmann-Riem/- Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. I, C.H. Beck, München 2006, 1, rn. 2. 20. Voßkuhle 2006, 1 rn. 2 7. 21. Schønberg, Søren: Legitimate Expectations in Administrative Law. Oxford University Press, 2000, s. 24.

150 Mikael Koillinen 22. Kulla, Heikki: Hallintomenettelyn perusteet 8. rev. uppl. 2012, s. 109 ff. 23. Kisker, Gunter: Vertrauensschutz in Verwaltungsrecht. 1973 VVDStRL 32, s. 150, 169. 24. Loughlin, Martin: The Idea of Public Law. Oxford 2003, s. 54 55. 25. Schønberg 2000, s. 25. 26. Maurer, Hartmut: Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz. Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland IV 2006, 79 rn. 1 2. 27. Council of Civil Service Unions v Minister for the Civil Service [1985] AC 374. 28. Craig, Paul: Unreasonableness and Proportionality in UK Law. I verket Evelyn Ellis (ed.), The Principle of Proportionality in the Laws of Europe. Hart Publishing. Oxford 2000, s. 85 87. 29. R v Secretary of State for Transport ex parte Richmond upon Thames Borough Council [1994] 1 All ER 577. 30. Steele, Iain: Substantive legitimate expectations: striking the right balance? L.Q.R. 2005, 121 (Apr), 300 328, s. 300. 31. Voßkuhle 2006, 1 rn. 15. 32 Masing, Johannes: Der Rechtsstatus des Einzelnen im Verwaltungsrecht. I verket Wolfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt- Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band 1 7, Verlag C.H. Beck, München 2006, 7 rn. 3., kurs. av M.K. 33. Ossenbühl, Fritz Lange, Klaus: Grundlagen des Verwaltungsrechts, Di Verwaltung. 2007, s. 125 140, s. 127. 34. Schwarz, Kyrill-A.: Vertrauensschutz als Verfassungsprinzip. Nomos, Baden-Baden 2001, s. 48 55. 35. Se t.ex. Fuhrmanns, Achim: Vertrauensschutz im deutschen und österreichischen öffentlichen Recht. Eine rechtsvergleichene Untersuchung unter Berücksichtigung des Vertrauensschutzes im Europäischen Gemeinschaftsreckt. 2004, s. 6. 36. Schmidt- Aßmann, Eberhard: Flexibilität und Innovationsoffenheit als Entwicklungsperspektiven des Verwaltungsrechts, i W. Hoffmann-Riem/E. Schmidt- Aßmann (Hrsg.), Flexibilität und Innovationsoffenheit als Entwicklungsperspektiven des Verwaltungsrechts, Schriften zur reform des Verwaltungsrechts, Bd. 2 Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1994, s. 407 423, s. 409. 37. Loughlin 1992, s. 59. 38. Se även Tomkins, Adam: In Defence of the Political Constitution. Oxford Journal of Legal Studies, 22 (1). 2002, s. 157. 39. Voßkuhle 2006, 1 rn. 19. 40. Ruffert, Matthias: Rechtsquellen und Rechtsschichten des Verwaltungsrechts, i Wofgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Adreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I, München 2006, 7 rn. 107. 41. Mäenpää, Olli: Hallinto-oikeus. 4 rev. uppl. WSLT, Helsingfors 2003, s. 27 ff. 42. Tuori, Kaarlo: Onko hallinto-oikeudella tulevaisuutta? Oikeus 2003/3, s. 240. 43. Koillinen 2012, s. 228. 44. Tuori, Kaarlo: Tuomarit ja tuomioistuimet suomalaisessa oikeuskulttuurissa. Lakimies 2000/7 8, s. 1049 1050. 45. Suviranta LM 2004, s. 1428. 46. Länsineva, 2002, s. 229 ff. 47. Kuusikko, Kirsi: Neuvonta hallinnossa. Lakimiesliiton kustannus. Helsingfors 2000, s. 666. 48. Kulla 2012, s. 109. 49. RP 72/2002 rd, s. 61. 50. Laakso, Seppo: Oikeudellisesta sääntelystä ja päätöksenteosta. Statens tryckericentral. Helsingfors 1991, s. 230 ff. 51. Suviranta LM 2004, s. 1435.

Artikler: Skyddet för berättigade förväntningar 151 52. Blanke, Hermann-Josef: Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht. Mohr Siebeck, Tübingen 2000, s. 12 147. 53. Schwarz 2001. 54. Suviranta LM 2004, s. 1433. 55. Soikkeli, Lauri: Luottamuksensuoja verotuksessa, Helsinki, s. 136, 218. 56. Kulla 2012, s. 108. 57. Mäenpää 2003, s. 392 393. 58. Roellecke, Gerd: Vertrauensschutz als Rechtsschutz, i: Kritik und Vertrauen. FS für Peter Schneider, hrsg. vonerhard Denninger u.a., Frankfurt a.m. 1990, s. 411. 59. Sobota, Katharina: Das Prinzip Rechtsstaat: Verfassungs- und Verwaltungsrechtliche Aspekte. Mohr Siebeck, Tübingen 1997, s. 183. 60. Schwarz 2001, s. 322 324. 61. Reynolds, Paul: Legitimate Expectations and the Protection of Trust in Public Officials (October 8, 2010). Public Law, Vol. 2011, s. 330. 62. Moules, Richard: Actions Against Public Officials: Legitimate Expectrations, Misstatements and Misconduct. London 2009, s. 51 ff. 63. Koillinen 2012, s. 195 ff. 64. Forsthoff, Ernst: Lehrbuch des Verwaltungsrechts. Bd. I: Allgemeiner Teil. 10. Neub. Aufl. München 1973, s. 262 263. 65. Mäenpää, Olli: Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. 4 rev. uppl. Edita, Helsingfors 2011, s. 91 [kurs. av M.K.] 66. Kuusikko, Kirsi: Yksityisoikeudellinen ja julkisoikeudellinen luottamuksensuoja eräitä Wärtsilä Meriteollisuus tapauksen herättämiä ajatuksia, Defensor Legis 1999, s. 1034. 67. Tridimas, Takis: The General Principles of EU-law, second ed., 2006, s. 60. 68. Schwarz 2001, s. 483 484. 69. von Arnudd, Andreas: Rechtssicherheit. Perspektivische Annäherungen an eine idée directrice des Rechts. Mohr Siebeck, Tübingen 2006, s. 153. 70. Kahl. Wolfgang: 35 Jahre Verwaltungsverfahrensgesetz 35 Jahre Europäisierung des Verwaltungsverfahrensrechts. NVwZ 2011, s. 452. 71. Schwarz 2001, s. 483. 72. R.V Commissioners of Custom and Excise, ex p. F & I Services Ltd [2001] EWCA Civ 762; [2001] S.T.C. 939. 73. Wade & Forsyth: Administrative Law 10th ed, Oxford University Press 2009, s. 451. 74. Wade & Forsyth 2009, s. 451. 75. Forsyth, Christopher: The Provenane and Protection of Legitimate Expectations. The Cambridge Law Journal 1988, s. 240. 76. Sales, Philip: Legitimate Expectations. Judicial Review, s. 187. 77. Se i synnerhet Achterberg, Norbert: Allgemeinens Verwaltungsrecht. Heidelberg 1982, s. 470. 78. Ang. debatten i Sverige, se t.ex. Svensson, Gustav: Rättssäker och rättvis biståndsbedömning är det möjligt? i verket Legitimitetsfrågor inom socialrätten. Red. Lotta Vahlne Westerhäll, 2007, s- 28 64, s. 37. 79. Se t.ex. Blanke 2000, s. 17. 80. Soikkeli 2003, s. 105. 81. Achterberg 1982, s. 470. 82. Schmidt-Aßmann, Eberhard: Der Rechtsstaat. Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland II: Verfassungsstaat. 3. Neub. Aufl., 26 rn. 87. 83. Leisner, Anna: Kontinuität als Verfassungsprinzip. Mohr Siebeck. Tübingen 2002, s. 510. 84. Mauer HStR 2006, 79 rn. 13, likaså Blanke 2000, s. 89. 85. von Aurnald 2006, s. 154 155.

152 Mikael Koillinen 86. Blanke 2000, s. 88. 87. Schwarz 2001, s. 283. 88. Kulla 2012, s. 118 119.