1 (5) Socialdepartementet 103 33 Stockholm Svar på ISF:s rapport 2014:1 Effekterna av handläggarnas attityder på sjukskrivningstiderna ISF har som del av ett egeninitierat projekt studerat betydelsen av handläggarnas attityder till bl a reglerna inom sjukförsäkringen för vilka initiativ som tas i långa sjukfall och hur detta påverkar sjukskrivningstiderna. ISF har använt uppgifter som samlats in via en enkät riktad till personliga handläggare tillsammans med registerdata från Försäkringskassan. Delar av resultaten från enkätundersökningen har tidigare publicerats i rapporten 2013:9 Att handlägga sjukförsäkringen. ISF delar i rapporten upp handläggarna på Försäkringskassan i två grova kategorier: regel- och resultatorienterade samt åtgärdsorienterade. ISF visar att det finns en så kallad handläggareffekt och att sjukskrivningstiderna i genomsnitt blir kortare hos handläggare som har en positiv attityd till regelverket och som upplever verksamhetsmålen som legitima. En positiv inställning hos handläggaren till ett urval av Försäkringskassans rehabiliteringsinriktade utredningsmetoder tenderar däremot att förlänga sjukfallen. Denna typ av analys på handläggarnivå har inte tidigare genomförts och Försäkringskassan ser positivt på att rapporten belyser hur handläggarnas inställning till regelverk och uppsatta verksamhetsmål påverkar ärendehandläggningen. De resultat som lyfts fram i rapporten kommer att utgöra viktig kunskap i Försäkringskassans fortsatta utvecklingsarbete. ISF pekar i rapporten på behovet av att kontinuerligt kvalitetssäkra Försäkringskassans arbete utifrån frågor som rör enhetlighet och ändamålsenlighet. ISF:s studie väcker två mer specifika frågor: - Hur kan Försäkringskassan försäkra sig om att de rehabiliteringsinriktade utredningsmetoder (SASSAM etc) som finns att tillgå används på bästa sätt? - Hur kan Försäkringskassan försäkra sig om att vi på bästa sätt arbetar för att utfallet inom sjukförsäkringen kännetecknas av enhetliga och rättssäkra beslut? Försäkringskassan väljer att bygga sitt svar kring några exempel på områden som har bäring på den typ av kvalitetsfrågor som ISF:s rapport tangerar. Postadress Besöksadress Telefon 103 51 Stockholm LM Ericssons väg 30, Hägersten 08-786 90 00 E-post Internetadress Telefax Org.nr huvudkontoret@forsakringskassan.se www.forsakringskassan.se 08-411 27 89 202100-5521
2 (5) Ambitionen är inte att vara heltäckande, syftet är att illustrera något av det arbete som pågår och några av de utmaningar som valda exempel antyder. Användningen av de rehabiliteringsinriktade utredningsmetoderna Försäkringskassans uppdrag inom sjukförsäkringsområdet är tudelat. Den ena delen handlar om att bedöma rätten till ersättning från sjukförsäkringen, den andra delen är samordningsuppdraget. Samordning på individnivå innebär att personlig handläggare på Försäkringskassan tillsammans med den sjukskrivne samordnar och säkrar att nödvändiga aktiviteter sätts in för att den sjukskrivne så snart som möjligt ska kunna återgå till arbetslivet. I denna del av uppdraget används bland annat de rehabiliteringsinriktade utredningsmetoder (SASSAM och avstämningsmöte) som ISF tar upp i sin rapport. Att avgöra vilken eller vilka av de rehabiliteringsinriktade utredningsmetoderna som är bäst lämpad att använda vid olika tidpunkter i de enskilda sjukfallen är en komplicerad uppgift. Försäkringskassan behöver mer kunskaper om vad som är effektiva arbets- och utredningsmetoder och ser detta som en viktig del av det ständigt pågående utvecklingsarbetet på myndigheten. I dagsläget pågår en rad aktiviteter på området, varav några nämns nedan: Sedan 2012 har utvecklingsinsatser genomförts för skapa balans mellan arbetet med försäkringen i rehabiliteringskedjan och Försäkringskassans samordningsuppdrag på individnivå. Arbetet har genomförts i syfte att öka de personliga handläggarnas förmåga att utifrån de försäkrades behov hitta lösningar som är konstruktiva och långsiktigt hållbara. Inom ramen för detta arbete har bl a en webbutbildning genomförts med syfte att tydliggöra myndighetens uppdrag och för att ge en gemensam grund för arbetet inom försäkringen. Här ingår även en utbildning för handläggare i samtalsmetodiken Motiverande samtal (MI). Syftet med utbildningen i MI är att utveckla och stärka de personliga handläggarnas kompetens i att genomföra konstruktiva möten för att stödja människor i att ta kontroll över sin situation och hitta sina egna lösningar. Målet är att arbeta med förändringsprocesser för att göra det möjligt för den försäkrade att åter kunna försörja sig genom förvärvsarbete. Försäkringskassan har påbörjat ett arbete med att utveckla en enklare och mer effektiv sjukförsäkringsprocess. Arbetet inom projektet En enklare sjukförsäkringsprocess är en central del i Försäkringskassans arbete inom sjukförsäkringsområdet. Inom ramen för arbetet kommer handläggningen av sjukförsäkringen att anpassas utifrån de försäkrades behov och fokuserar på att stödja dem som har störst behov av stöd för att kunna återgå i arbete och nå självförsörjning. För de försäkrade där behovet av samordning och rehabilitering är som störst kvartsår ett arbete med att se över vilka metoder som är lämpliga att använda vid olika tidpunkter i sjukfallet för att på bästa sätt tillvarata de försäkrades förmågor. Detta arbete kommer till del att innebära att se till att, bl a de metoder som ISF lyfter i sin rapport, används på rätt sätt. Det arbete som behöver göras innefattar både kompetensutveckling; att använda tillgängliga metoder rätt, samt metodutveckling. Ett exempel på det senare är det uppdrag Försäkringskassan fick av regeringen under 2010; att i samarbete med Socialstyrelsen och i samråd med Arbetsförmedlingen vidareutveckla metoder och instrument för bedömning av arbetsförmåga (AFU).
3 (5) Syftet med den medicinska delen i aktivitetsförmågeutredningen är att utreda individens förmågor för arbete. Detta görs för att Försäkringskassan ska få mer kunskap om dessa förutsättningar vid bedömningen av arbetsförmågan. Ambitionerna med AFU är att den ska vara ett stöd för handläggarna vid bedömningen av arbetsförmåga och därmed leda till ökad enhetlighet, ökad rättsäkerhet och ökad delaktighet bland de försäkrade när den implementerats i hela organisationen. Sedan 2013 pågår en pilotverksamhet i åtta landsting där AFU används som en del av beslutsunderlaget, pilotverksamheten kommer att fortsätta under 2014. Rättssäker handläggning I en försäkring där försäkringsutfallet till stor del är beroende av individuella bedömningar av olika slag är det rimligt att anta att så kallade handläggareffekter kommer att förekomma. Målsättningen och utmaningen för Försäkringskassan är att göra handläggareffekterna så små som möjligt. För att utfallet av handläggningen inom ramen för socialförsäkringen ska anses vara rättssäkert så ska utfallet vara oberoende av vilken handläggare som handlägger ärendet och fattar beslut. Ett annat sätt att uttrycka detta är att säga att lika fall ska behandlas lika. Att uppnå så kallad utfallsrättvisa är lättare inom ramen för en lagstiftning som är mer entydig (t ex barnbidrag) än inom områden där det finns ett större behov av individuella bedömningar (t ex arbetsförmågebedömningar inom sjukförsäkringen). På Försäkringskassan påbörjades under 2013 ett projekt som syftar till att bättre förstå orsakerna till bristande utfallsrättvisa. Som en del av Försäkringskassans nya modell för kvalitetsuppföljning, som successivt kommer att införas under 2014, kommer Försäkringskassan att mäta variationen i försäkringsutfallet kontinuerligt, både variationen mellan organisatoriska enheter och mellan olika grupper av försäkrade. I de fall stora variationer i t ex beviljandegrad eller sjukfallslängd identifieras så kan det vara en indikation på bristande utfallsrättvisa. Utifrån resultaten från dessa nya kvalitetsuppföljningar kommer riktade kvalitetsuppföljningar att genomföras. De regionala skillnaderna i sjukförsäkringens utfall har studerats vid flera tillfällen. De regionala skillnaderna i ohälsotalet var ett av argumenten för att ombilda de 21 regionala Försäkringskassorna till en myndighet 2005. Försök att förklara regionala skillnader i ohälsotal har i olika studier gjorts med socioekonomiska skillnader mellan län som utbildningsnivå, yrkes- och näringssammansättning, arbetsmarknadsfaktorer men även olika kulturer inom hanteringen av sjukförsäkringen. Attityder, kunskaper och beteenden hos såväl sjukskrivande läkare, anställda på arbetsplatser, arbetsledare som Försäkringskassans handläggare kan antas påverka sjukskrivningstider varför detta är viktigt att studera. Försäkringskassan genomförde under 2005 en omfattande studie kring sjukskrivning, kultur och attityder och fann då att allmänhetens inställning till sjukförsäkringen kunde förklara en inte oväsentlig del av variationen i ohälsotal mellan länen. Det fanns också betydande skillnader i attityder mellan de olika aktörerna inom sjukskrivningen. Individers attityd till sjukskrivning
4 (5) var i den studien den näst viktigaste förklaringen efter ålder till variationen i ohälsotal mellan län och kommuner. I den föreliggande studien är det attityder hos Försäkringskassans handläggare som är i fokus. De båda studierna är upplagda på helt olika sätt och därför inte jämförbara. Olika frågor för att fånga attityder är ställda och olika utfallsvariabler är studerade. Försäkringskassan kan trots detta konstatera att ISF:s studie är ett viktigt bidrag i uppföljningen av administrationen av sjukförsäkringen. I rapporten konstateras att några endast några få procent av variationen av handläggarnas attityder kan förklaras av i vilket län de är verksamma men att detta endast i mycket liten utsträckning förklara skillnader i sjukskrivningstider. De resultat som ISF tagit fram är en viktig byggsten för de framtida satsningarna på kompetensutveckling inom myndigheten. Genom ett kontinuerligt arbete med kompetensutveckling så kan en gemensam värdegrund och skapas och förutsättningar skapas även ett gemensamt förhållningssätt till arbete och försäkring. Det pågår idag en rad utbildningar på Försäkringskassan som kan bidra till detta. Slutsatser Försäkringskasa har en tudelad roll; att bedöma rätten till ersättning samt att samordna rehabiliteringsinsatser. Båda dessa roller innebär stora utmaningar. För att utföra arbetet inom båda dessa roller krävs bra metoder och rätt kompetens för att använda dessa metoder. Inom ramen för Försäkringskassans arbete pågår en rad initiativ som syftar till att åstadkomma just detta. Arbetet med projektet En enklare sjukförsäkringsprocess ger exempelvis förutsättningar för en genomlysning av användningen av en del av de rehabiliteringsinriktade utredningsmetoder som ISF tar upp i sin rapport. AFU, som är en ny metod för att skapa bättre beslutsunderlag för handläggarna syftar bl a till att öka rättssäkerheten och likformigheten i beslutsfattandet. Efter att pilotverksamheten avslutats under 2014 kommer AFU förhoppningsvis att bli tillgänglig för samtliga handläggare på Försäkringskassan. En extern vetenskaplig utvärdering av metoden är beställd och kommer att levereras under 2015. Framgång med dessa, och andra metodutvecklingsinitiativ förutsätter kompetensutveckling hos dem som ska använda metoderna. Försäkringskassan kan bl a använda de nya kunskaperna om handläggares attityder och egenskaper i det framtida arbetet med att ta fram nya utbildningar som syftar till att skapa en samsyn på myndighetens uppdrag.
5 (5) Beslut om detta yttrande har fattats av generaldirektör Dan Eliasson i närvaro av avdelningschef Laura Hartman, försäkringsdirektör Dani Razmgah, VOchef Jan Larsson och Christina Olsson Bohlin, den senare som föredragande. Dan Eliasson Christina Olsson Bohlin