Örebro universitet 2003-09-29 DemocrIT Anna Bjurström/Lars Ilshammar Rapport från studieresa till Katalonien 03-09-08 03-09-14 Inledning Katalonien ligger i det nordöstra hörnet av Spanien, mellan Medelhavet och Pyrenéerna. Området har en lång oberoende historia och den kulturella identiteten är stark. En stor del av befolkningen på ca 6,5 miljoner människor (motsvarande 15 procent av den totala spanska befolkningen) har det egna språket, katalanska, som modersmål. Under en kort period på 1900-talet var Katalonien självständigt, men återinförlivades med Spanien av Franco, som undertryckte den katalanska kulturen och språket. Idag är Katalonien en av de 17 till hälften autonoma regioner som skapades under demokratiseringsprocessen efter Francos död 1975. Katalonien är också den ekonomiskt mest framstående regionen i landet med omkring 20 procent av Spaniens totala inhemska produktion. Landskapet är mycket varierat. Här finns Pyrenéerna med höga toppar och trånga, lummiga dalar men också karga landskap och Costa Brava (den vilda kusten), ett av världens mest kända semesterområden. Som självstyrande region har Katalonien stor självständighet från centralregeringen i Madrid. Regionalt finns fyra administrativa nivåer, från municipales (kommuner) till den regionala regeringen (Generalitat de Catalunya). Katalonien har fyra provinser; Lleida, Girona, Barcelona och Tarragona. Ansvarsområden och arbetsfördelning mellan dessa nivåer är inte alltid helt självklar. Huvudstad och administrativt centrum är Barcelona, Spaniens andra stad och en dynamisk metropol där konst, design och arkitektur är kännemärken, präglade av vad som kallats katalansk modernism. Landskap, kultur och historia, liksom den unga demokratin, sätter en stark prägel på Katalonien. På många håll finns en tendens att identifiera sig mera med EU än med Spanien. EU ses i det sammanhanget som ett moderniseringsprojekt. Vi har besökt Katalonien och Barcelona under tiden 8-14 september 2003 inom ramen för Vinnovas inbjudan att genomföra kortare studieresor för att klarlägga forskningens roll i nationella policys för utvecklingen av e-tjänster i offentlig förvaltning. Vi har i det sammanhanget valt att betrakta Katalonien som en egen nation. Programmet för vår resa framgår av bilaga 1. Lästips i form av program och rapporter finns listade i bilaga 2. Nedan redogör vi för, och resonerar tematiskt kring våra iakttagelser från besök och dokumentation. Närmast, en överblick över förutsättningarna när det gäller infrastrukturella frågor. Infrastrukturfrågor Som nämnts är Katalonien en av Spaniens mest utvecklade regioner. Med nordeuropeiska mått är Internet-penetrationen dock låg, bara omkring 30 procent. Bristen på grundläggande nätaccess, liksom på ny digital infrastruktur ( bredband ) tycks delvis ha med den generella ekonomiska utvecklingsnivån, delvis med geografiska faktorer att göra. En infrastrukturplan är sluten mellan regering och ett slags kommunförbund, Local Ret (se vidare nedan). 1
Genomförandet har dock inte kommit så långt. Problemen är, som ovan antyds, såväl av finansiell som teknisk karaktär (ex. bergig terräng med små, utspridda byar, och kulturminnesskyddade områden i centrala Barcelona) Det kan också diskuteras i vilken mån faktorer som befolkningens allmänna e-mognad spelar in. Så vitt vi kunde förstå finns inga utvecklade strategier för att öka den generella Internet-tillgången. Vårt intryck var också att frågan inte diskuterades särskilt flitigt. Den outvecklade infrastrukturen, i kombination med bristande e-mognad, har fått flera konsekvenser för området offentliga e-tjänster. En är att användarna uppvisar en kraftig social snedfördelning. Enligt en färsk användarundersökning gjord av democràcia.web hade 90 procent av användarna akademisk examen. 70 procent av dem var män. En annan konsekvens är att allt fler parallella system måste byggas upp och upprätthållas. Nya e-tjänster ersätter således inte traditionell service som telefon och personliga myndighetsbesök. Snarare tenderar kostnaderna att öka när heltäckande medborgarservice ska ges i ytterligare en kanal. Exempel från användarstatistik från Barcelonas portal och callcenter visar parallella kraftiga ökningar i de olika kommunikationskanalerna. Internt görs analysen att mer information föder behov av mer information. Vikten av detta underströks flera gånger under vårt besök Därmed uteblir också eventuella rationaliseringsvinster vid införande av e-tjänster. Incitaments-strukturen blir härmed klart annorlunda jämfört med t.ex. Sverige. Centrala aktörer inom området offentliga e-tjänster Politiska /Myndighetsanknutna - DURSI, den katalanska regeringens tre år unga departement med ansvar för utbildning, forskning och IKT-frågor. Arbete bedrivs bl a inom ett av EU:s program för regional utveckling, (Innovcat-SI) under åren 2002/03 med 50% finansiering från EU. Departementet definierar tre generella fokus för sin verksamhet på IKT-området: Man ska medverka och uppmuntra till spridning av IKT över hela Katalonien, man ska också skapa möjligheter för den katalanska befolkningen att kunna ansluta sig till näten ( privat, men även med servicedatorer i offentliga lokaler). Därutöver ska DURSI vara förvaltare av IKT- relaterade tjänster inom den Katalanska regeringen och dess administration. - Research Centre for Local Government Innovation, en organisation inom den katalanska förvaltningen, representerad på provinsnivå. Beskrivs av intervjupersonen som en internal thinktank som funnits i fem år. Man studerar innovationer i kommunal politik/utveckling i olika delar av Europa och försöker medverka till spridning av goda idéer och perspektiv som kan tänkas komma att gagna arbetet i katalanska kommuner. Allt i enlighet med tanken att det är onödigt att uppfinna hjulet gång på gång. Detta gäller alla tänkbara frågor då organisationen inte bedriver något avgränsat arbete med fokus på IKT-relaterade frågor. Man vill också uppmuntra kommunerna att samarbeta, något som saknar tradition ( se vidare nedan under Local Ret) - Barcelona City Council genom sin e-governemnt strategy, delvis realiserad genom avdelningen för informations- och kommunikationsteknologi, och portalen bcn.es med tämligen stort utbud av on-line tjänster, (från sop-hämtning och notarieassistans, till dagisköer och sms tjänster gällande trafikläget i staden, eller vädret) men också, som ovan nämndes, ett callcenter med där motsvarande service ges. 2
- Local Ret, ett slags kommunförbund med arbete endast kring IKT-frågor / e- tjänster. Detta är det enda område där man har lyckats skapa ett hållbart samarbete mellan i princip samtliga katalanska kommuner. Relationerna beskrivs i vanliga fall inrymma många slitningar pga sådant som revirtänkande och blockpolitisk oenighet. Att man ändå lyckas i detta enda fall kan tyda på att IKT-frågorna ses som tämligen opolitiska. Akademiska miljöer - Jaume Bofill Foundation, en forskningsstiftelse med privata fondmedel. Samarbetar med katalanska regeringen och Open Universtity (se nedan). Har skapat och sjösatt webtjänsten Parliament on Line med regeringens goda minne, men utan medfinansiering från dem. Tjänsten möjliggör för medborgare att följa lagstiftningsprocedurer och gå in och lämna kommentarer/förslag till ändringar. Har även ett pågående projekt i samarbete med Local Ret och regering kring liknande verktyg anpassat för den kommunala politiken (Consensus) - UOC- Unversitat Oberta Catalunya (Open University of Catalonia), ett virtuellt universitet (25 000 studenter), det enda i sitt slag i Spanien, med Manuel Castells som forskningsledare. UOC är en stiftelse med kapital från såväl regering och privata aktörer. Avdelningen IN3- Internet Interdisciplinary Instistute bedriver mångvetenskaplig forskning kring sociala/ ekonomiska möjligheter och konsekvenser av den nya ekonomin och informationssamhället tex inom Project Internet Catalonia (PIC) med 6 programområden 1, medfinansierat av flera departement inom Katalanska regeringen. - University Pompeu Fabra Offentligt ungt universitet (invigdes 1990) Statsvetenskapliga institutionen har program kring policyanalys, retorik/praktik-analys med fokus på IKT området. och något om deras inbördes relationer Förvaltningsforskarna på University Pompeu Fabra ger bilden av att tydlig definiering av arbets-/ansvarsområden/samordning saknas, vilket många gånger leder till att flera nivåer arbetar med samma, eller liknande saker och kör sitt eget race. Denna bild bekräftas av ytterligare någon intervjuperson, samt våra iakttagelser under besöken och presentation av projekt. Formella samarbeten och kopplingar finns inom pol/myndigheter, mellan universitet/näringsliv / regering, (genom stiftelsen UOC), stiftelsen Jaume Bofill /UOC/ regering/ kommuner. Det enda internationella samarbete som lyfts fram har sitt centrum på UOC, där arbete bedrivs inom ett projekt som är medfinansierat av EU-programmet RegionalIST, vilket innefattar fem sydeuropeiska regioner i olika länder. Bland parterna i detta program återfinns såväl FoU miljöer som universitet och förvaltning. Återkommande i intervjupersonernas beskrivning av området är att samarbete sker genom många informella kanaler (nätverk) mellan de organisationer/företag som man vet arbetar på området. 1 1. The Network Society in Catalonia: An empirical Analysis, 2. Information and communication technologies and transformations within Catalan Companies, 3. Schooling in the information Society: the educational impact of the Internet, 4. Internet uses in the Autonomous Administration of Catalonia, 5. Internet uses in the Barcelona City Council, 6. Internet and the Catalan university network 3
Best case: A network administration I kategorin best cases måste webbplatsen CAT365 (www.cat365.net) sägas stå i en klass för sig. Den är ett viktigt led i den katalanska satsningen på open government (Administració Oberta de Catalunya) och representerar en s.k. service integrator där tjänster från en rad myndigheter på olika nivåer samlas och görs tillgängliga för medborgaren i ett gemensamt gränssnitt. Detta gränssnitt är tematiskt och livssituationsbaserat, snarare än myndighets- eller tjänsteorienterat. Gränserna mellan olika myndigheter blir därmed osynliga för användaren. Samma tjänsteutbud erbjuds också på telefon samt via e-post. Identifikation/inloggning sköts med hjälp av uppgifter som finns på den patientbricka som alla medborgare är försedda med och använder vid besök i sjukvården. Således har ingen stor apparat behövts för att skapa access för alla i det avseendet. Den användar- eller medborgarcentrerade modellen bakom CAT365 saknar så vitt vi kan bedöma svensk motsvarighet. Bakom den omfattande satsningen på CAT365 står framför allt den katalanska regeringen och Localret. Webbplatsen integrerar dock tjänster från alla administrativa nivåer inom regionen, liksom även till viss del statliga och privata tjänster. Man kan exempelvis finna och skicka ansökningar ang allt från föräldrapenning till universitetsutbildningar. Några av de mest populära tjänsterna har dock visat sig vara möjligheterna att gratis prenumerera på aktuell väder- och trafikinformation via e-post eller SMS. CAT365 innehåller även vissa möjligheter till dialog och diskussion medborgare emellan. Någon mera utvecklad e-demokratifunktion som samråd eller rådslag erbjuds dock inte. CAT365 drivs som ett offentligägt företag med för närvarande 11 egna anställda. Kompetensmässigt är man dock beroende av privata konsultföretag för nätaccess, webbdesign etc. Vid vårt besök påtalades bristande resurser för marknadsföring mot medborgarna som ett problem. Hittills har CAT365 fått mest publik uppmärksamhet genom inslag i media. Ett annat problem som nämndes var att någon mera omfattande organisatorisk förändring inte kommit tillstånd som ett resultat av CAT365. Bakom det nya gränssnittet mot medborgaren kvarstår gamla myndighetsgränser och strukturer tämligen intakta. Någon rationaliserings-vinst har därmed inte gjorts.utvecklingen av CAT365 har ägt rum i stort sett uteslutande inom den offentliga förvaltningen, från start uppbackad av nyckelpersoner i regionens politiska ledning. Privata företag har bidragit med konsulttjänster för den praktiska utformningen av webbplatsen. Bara helt nyligen har CAT365 börjat intressera den akademiska forskningen. Forskningens bidrag till området I vår förförståelse tycktes olika akademiska miljöer spela en mycket aktiv roll i utformning och implementering av policies för e-tjänster i offentlig förvaltning i Katalonien. Dessa föreställningar kom dock på skam under vårt besök. Vår slutsats är att den samlade FoUmiljön inom området är liten, liksom forskningens roll i utvecklingen av offentliga e-tjänster. De starkaste miljöerna finns inom det samhällsvetenskapliga området och koncentrerar sig till traditionell utvärderingsforskning. Även dessa miljöer är dock tämligen blygsamma till sin omfattning. Ett möjligt undantag är democràcia.web som drivs som ett renodlat utvecklingsprojekt i nära samarbete mellan det katalanska parlamentet och den privata forskningsstiftelsen Fundació Jaume Bofill. Ett grundläggande problem som omtalas av flera forskningsmiljöer är bristen på finansiering. Samordningen mellan olika miljöer, liksom kanalerna för information och erfarenhetsutbyte tycks också vara outvecklade. Intresset för internationell samverkan och 4
nätverkande är generellt långt. Katalonien ses som den primära arenan för samarbete mellan olika akademiska miljöer, liksom mellan akademi och privat sektor. Någon organiserad samverkan med näringslivet att tala om förekommer dock knappast. Slutsatser Utvecklingen av offentliga e-tjänster i Katalonien är en process som hittills nästan helt har drivits inom den poliska/administrativa sfären. Det innovativa bidraget från forskningen och från kommersiella aktörer har generellt varit litet. Den forskning som trots allt bedrivs är inte heller särskilt omfattande, särskilt inte inom den mera teknikorienterade forskningen. Det fåtal utvecklade forskningsmiljöer som vi har kunnat identifiera återfinns nästan samtliga inom den samhällsvetenskapliga sfären. Några etablerade arenor för kontakter och erfarenhetsutbyte mellan forskning, myndigheter och företag finns inte heller. Det är alltså högst tveksamt om man kan tala om något fungerande innovationssystem inom området offentliga e-tjänster i Katalonien. Att Katalonien trots dessa brister kan uppvisa flera mycket intressanta utvecklingsprojekt får tillskrivas ett antal specifika faktorer, framför allt: - En ur spansk jämförelse hög ekonomisk, teknisk och social utvecklingsnivå. - Stark regional särart och behov av att legitimera en katalansk politisk och kulturell identitet inom Spanien. - Synen på EU och IKT som två samverkande opolitiska moderniseringsprojekt. - En aktiv och pådrivande regional regering i nära samverkan med den lokala administrativa nivån. - Avsaknad av djupt rotade eller självklara gränser och ansvarsområden regionalt eller i förhållande till den nationella nivån.(detta kan utgöra en tillgång i vissa fall, men förstås också många gånger ett hinder.) - Skapandet av ett regionalt kommunförbund som samlingsplats för erfarenhetsutbyte och samarbete kring IKT-frågor. - Förekomst av informella kontakter och nätverk som låter många enskilda aktörer samverka utan konflikt eller stark koordination. Om Katalonien ur dessa perspektiv förefaller väl positionerat, särskilt i en spansk kontext, har vi också kunnat urskilja ett antal mera problematiska utvecklingsfaktorer, t.ex.: - Låg Internet-penetration och e-mognad, liksom svagt politiskt intresse för att utveckla strategier som kan öka Internet-tillgången. - Avsaknad av ett karismatiskt politiskt ledarskap. - Dominerande roll för konsulter, på bekostnad av politisk styrning. - Top-down-perspektiv i utvecklingsprocesser, med litet eller obefintligt medborgardeltagande. - Många administrativa nivåer med rivalitet, skiftande politisk majoritet och ibland oklar rollfördelning. - Otillräcklig forskningsfinansiering. - Outvecklade arenor för informationsspridning samt utbyte av kunskap och erfarenheter inom den akademiska världen, såväl som mellan akademi och privata företag. - Avsaknad av mera grundläggande organisatoriska förändringar med åtföljande rationaliseringsvinster till följd av införande av offentliga e-tjänster. 5
Bilaga 1. Besöksschema Barcelona Information- City Council of Barcelona Nora Bousdira Universitat Oberta de Catalunya (UOC): IN3 Internet Interdisciplinaty Institute Josep Lladós CAT365.net Natalia Miranda Cirlot University Pompeu Fabra: Telecommunications policy and Information Society Research Jacint Jordana, Jaume Bofill Foundation: Democraciaweb Laia Torras Autonomus Government Catalonia: Research Centre for Local Government Innovation Moises Amoros Perich 6
Bilaga 2. Kunskapsunderlag/rapporter Barcelona City Profile (2002), Ajuntament de Barcelona (City Council) Castells, Manuel, María Isabel Díaz de Isla (2001) Diffusion and uses of Internet In Catalonia and Spain, IN3 Internet Interdisciplinary Institute, UOC Open University of Catalonia Clos, Joan (2003): e-democracy: The experience of Barcelona, Artikel inom ramen för Eurocities programmet, där Clos är president. Dossier Administració Oberta february 2003 Government of Catalonia (2002): Activities Report Ministry of Universities, Research and the Information Society 2002 The Online Strategy in Barcelona (2002) Ajuntament de Barcelona (City Council) Vilaseca, Jordi, Joan Torrent, Ángel Diaz (2003) ICTs and starategic and organizational changes in Catalan Business, IN3 Internet Interdisciplinary Institute, UOC Open University of Catalonia Xavier Fernández, Jacint Jordana, David Sancho and Yanina Welp (2003): Regional public policy in Spain: assessing initiatives for the promotion of Information Society. Department of Political and Social Sciences, Universitat Pompeu Fabra. 7
8