Litteraturgenomgång ITF/OECD

John 2013-08-19 Litteraturgenomgång ITF/OECD International Transport Forum genomförde i september 2012 en round table på temat Public Private Partnership for Funding Transport Infrastructure: Sources of Funding, Managing Risk and Optimism Bias. Som underlag togs ett par forskarrapporter och en syntesrapport fram. Resultatet presenterades även på ITFs transportforum i Leipzig i maj 2013. Better Regulation of Public-Private Partnerships for Transport Infrastructure. Summary and Conclusions, 2013. ITF/OECD. Syntesrapport baserad på de delrapporter och det seminarium som genomfördes om OPS. Diskussionen sammanfattas i ett antal delområden: Finansiering Den faser av finansiering som aktualiseras i OPS-projekt beskrivs på följande sätt: PPPs concede construction, operation and finance of a public project under a single contract. They involve several distinct phases of finance. A project first has to be designed and appraised, which involves expenditure with no guarantee of return. To close the agreement, some equity is required together with short term bank loans. In some cases bonds or shares are offered to the market before construction starts. In many cases the project is refinanced on completion, paying-off short term loans by issuing bonds. This is the stage at which pension funds and other long term investors usually invest in PPPs. Long term investment funds seek predictable returns and are generally averse to the risks associated with the early stages of the PPP finance cycle (s. 7) Alltså: 1) finansiering under projekterings- och anbudsfasen, 2) finansiering under byggfasen (baserat på en blandning av eget kapital och lån). Ibland bjuds obligationer eller aktier ut före byggstart, 3) Under drift- och underhållsfasen är det vanligt med refinansiering, då mer riskobenägna finansiärer som t.ex. pensionsfonder kan vara intresserade att gå in. Privat finansiering tenderar att vara dyrare än offentlig pga högre utlåningsräntor. Skillnaden baseras delvis på att risken vid offentlig finansiering bärs av skattekollektivet. Risker som inte backas upp av statliga garantier måste vanligtvis hanteras med försäkringar, hedgeupplägg etc (s. 7). Finanskrisen har inneburit att tillgången till kortsiktigt bankkapital minskat. Detta har medört att intresset för OPS dalat under de senaste åren. Detta har också medfört att regeringar sett över om riskfördelningen i OPS-projekt kan ändras så att det blir mer attraktivt för nya sorters privat kapital att finansiera infrastruktur. Effektivitet Privat ansvar för transportinfrastruktur skulle medföra marknadsmisslyckanden. Detta skulle resultera i att för lite infrastruktur byggs och att för höga avgifter skulle tas ut. Offentligt ansvar

påverkas också av misslyckanden, bla till följd av ryckiga finansieringscykler stop-go som försvårar planering och ofta innebär att för lite resurser avsätts för underhåll (s. 7). OPS kan vara ett sätt att effektivisera genom att skapa en mer långsiktig struktur för finansieringen. OPS motiveras ofta utifrån effektivitetsskäl. OPS kan även bidra till ökad effektivitet i projektgenomförandet genom att ett och samma konsortium får ett långsiktigt ansvar för och därmed kan göra optimala avvägningar mellan byggnation, drift och underhåll. Innovativa lösningar kan premieras, förutsatt att det offentliga lämnar utrymme för nya angreppssätt genom att precisera önskad funktionalitet snarare än att reglera detaljer. Erfarenheter från OPS-projekt internationellt ger inget stöd åt hypotesen att OPS-projekt per automatik medför ökad effektivisering. Bilden är minst sagt blandad. Vissa OPS-projekt har inneburit omfattande kostnadsbesparingar, men ännu fler har resulterat i omförhandlingar på skattebetalarnas bekostnad. Omförhandlingar har ofta berott på överoptimistiska kostnadskalkyler och trafikprognoser som överskattat trafikvolymerna. (s. 8)) Ett generellt råd från ITF/OECD är att OPS är mer lämpligt för projekt med måttlig risk (s. 9). Kostnader och risker Kostnaden för många OPS-projekt har drivits upp genom omförandlingar av de ursprungliga kontrakten. Detta har tvingats fram genom bla: - Svagare trafikutveckling än beräknat som påverkat avgiftsnivåer - Revision baserat på överoptimistiska trafikprognoser som använts för att blåsa upp projektet för att få det till stånd - Strategiska förvrängningar där underlaget medvetet manipulerats för att man i ett senare skede ska kunna omförhandla avtalen - Ministerier/myndigheter som förhandlar om tillägg för arbeten som egentligen kunde ha förutsetts vid ursprungliga kontraktskrivandet (s. 8) ITF/OECD menar att prognoser med refernce class (dvs jämföra med liknande fall) kan vara ett sätt att undvika överoptimistiska prognoser (s. 8) Ersättning Privat finansiering görs med krav på avkastning. Ersättning till privata finansiärer i ett OPS-projekt kan ske på i princip två sätt: 1) genom tillstånd att ta ut brukaravgifter, 2) genom någon form av tillgänglighetsersättning från det offentliga. Tillgänglighetsersättningar baseras på att det offentliga ersätter OPS-bolaget för den tjänst (funktionalitet) som de tillhandahåller. Ofta är ersättningsnivån knuten till kvalitet och avdrag kan utgå då infrastrukturen inte är tillgänglig. Avgiftsfinansiering innebär att OPS-bolaget får tillstånd att ta ut en avgift från brukarna under kontraktsperioden. I vissa fall förekommer kombinationer av dessa modeller genom att det offentliga ansvarar (och därmed tar risken) för avgiftssystemet och använder intäkterna till att ersätta OPS-bolaget. OPS-projekt skapar kostnader för framtida skattebetalare. ITF/OECD betonar därför vikten av att dessa projekt hanteras inom ramen för den offentliga budgetplaneringen och offentliga räkenskaper (inte off-budget)

Det finns en risk att regeringar under finansiell press att använda OPS som ett sätt att skjuta kostnader på framtiden, även om det kostar mer för skattebetalarna. För att motverka denna risk föreslår IFT/OECD att en gräns sätts för hur stor andel OPS som kan tillåtas, t.ex. genom en fixerad OPS-budget (s. 9) Minska finansieringskostnaderna Vissa regeringen är orlogia för att det privat finansiering inte finns tillgänglig för transportinfrastrutkur pga konkurrensen med andra investeringsmöjligheter. Hittils har relativt lite finansiering kommit från t.ex. försäkrings- och pensionsfonder. Detta beror till stor del på bristande kunskap inom denna sektor att bedöma risker för transportsektorn (s. 10) ITF/OECD menar att modellen med regulated asset base (RAB) kan vara ett intressant alternativ för att få in mer privat kapital och med mer flexibiitet än traditionella OPS. Många flygplatser och Storbritanniens järnvägssystem är finansierat på detta sätt (s. 10). Alternative ways of financing infrastructure investment. Potential for novel financing models, 2012. Oxera Consulting Ltd, Oxford. Rapporten tar sin utgångspunkt i att det finns ett investeringsgap, dvs att för lite investeras i infrastruktur, och diskuterar orsaker till detta och möjliga sätt att lösa problemet. Författarna belyser för och nackdelar med OPS samt introducerar och diskuterar en alternativ modell, RAB som påstås ha lägre kapitalkostnader och ge ökad flexibilitet jämfört med traditionell OPS. Motiv för alternativ finansiering Författarna menar att behovet av PPP kommer av del marknadsmisslyckande som innebär att den privata sektorn underinvesterar i infrastruktur, dels offentliga misslyckanden som bidrar till att infrastrukturutbyggnad i offentlig regi inte kommer till stånd på grund av bristande finansiering, att utbyggnad och underhåll sköts ineffektivt och med för lite innovation, samt att projekt fördyras på grund av gold-plating (s. 11). Något empiriskt stöd för dessa antaganden ges inte. Ett problem när det gäller privat finansierad infrastruktur är det sk time-inconsistency problemet. Med detta avses den kostnadsprofil som gäller infrastrukturprojekt och som innebär att fasta kostnader utgör en mycket stor andel av den totala kostnaden. Detta medför att genomsnittskostnaden skiljer sig avsevärt från marginalkostnaden (som ju oftast är väldigt låg). En privat finansiär måste få garantier ex ante att de kan få ersättning för genomsnittskostnaden snarare än marginalkostnaden. För det offentliga finns det däremot samhällsekonomiska incitament att istället ta ut marginalkostnaden (s. 12) Genom att binda staten i långsiktigt bindande kontrakt (OPS) ges en privat finansiär möjlighet att få tillräcklig ersättning för satsat kapital. Utan ett sådant bindande kontrakt skulle privata finansiärer kräva mycket hög kompensation för politiska/legala risker vilket skulle innebära höga kapitalkostnader eller inget kapital alls. Problem med OPS OPS (PPP) definieras på följande sätt:

One can define a public-private partnership as an agreement between the government and one or more private partners according to which the private partners deliver the service in such a manner that the service delivery objectives of the government are aligned with the profit objectives of the private partners an where the effectiveness of the alignment depends on sufficient transfer of risk to private partner (s. 13) En viktig komponent I OPS är att det offentliga inte upphandlar en produkt utan en tjänst eller snarare en uppsättning tjänster. Författarna lyfter fram motiv för OPS, bla ökad effektivitet, brist på offentliga medel, samt önskan bland vissa regeringar att klara finansiella mål och därför placera vissa investeringar utanför den offentliga budgeten. Mer intressant är diskussionen om begränsningar med OPS som finansieringslösning. Dyrare finansiering: - Ett av huvudargumenten emot OPS är att privat finansiering är dyrare än offentlig. Teoretiskt behöver det inte vara så. Offentlig finansiering är billigare eftersom risk bärs av skattekollektivet och därför inte syns (s. 21). Den risk som bärs av privata aktörer synliggörs genom högre ränta, kostnader för försäkringar etc. - Kostnaden för offentlig och privat finansiering komemr docj bara att vara jämförbar om ett kontrakt är enkelt att precisera, riskerna är möjliga att förstå, transaktionskostnaderna är låga och det finns konkurrens mellan olika finansiärer (s. 21) - En grundläggande idé i OPS är att den part, offentlig eller privat, som bäst kan hantera en risk ska bära den. Ett problem i många OPS-projekt har varit att för mycket risk skrivits över på den privata partern vilket gjort projekten dyrare. Högre transaktionskostnader: - Många OPS-projekt dras med höga transaktionskostnader. Undersökningar pekar på transaktionskostnader på ca 3% i genomsnitt att jämföra med ca 1% för traditionellt upphandlade projekt (s. 23). - Det finns tre huvudsakliga transaktionskostnader i OPS. 1) kostnader för att hitta privata finansiärer och att få fram anbud, 2) kostnader för förhandlingar om kostnader, ersättning, riskfördelning etc, 3) kostnader för att följa och upprätthålla kontraktet. Överoptimistiska anbud: - Många OPS-projekt har havererat pga att man grovt missbedömt kostnader och trafikefterfrågan (s. 24) - Analyser av OPS inom vägsektorn antyder att efterfrågan (dvs trafikvolymerna) i genomsnitt är avsevärt lägre (20-30%) än beräknat. - Överoptimistiska anbud behöver inte vara ett problem för det offentliga, men blir ofta ett problem då privata konsortier ställer krav på omförhandling av avtal för att kunna hantera förändrade förutsättningar. Inflexibilitet och ofullständiga kontrakt

- OPS-kontrakt är alltid ofullständiga i bemärkelsen att allt som kan inträffa under kontraktstiden är omöjligt att inbegripa i avtalen. - Kontrakten skrivs med osäkerhet om framtida marknadsförutsättningar (s. 25) - Ofullständiga kontrakt kan leda till att privata aktörer söker utforma kontrakt som optimerar egna intressen, men som inte självklart gynnar skattebetalarna. - De långsiktgia kontrakten gör att staten hamnar i en inlåsning där det inte finns några vettiga initiativ och därför har ett dåligt förhandlingsläge i samband med krav på omförhandlingar (s. 26) Effektivitetsvinster - Litteraturen om effektivitetsvinster vid OPS ger inga entydiga svar om effektivitetsvinster eller kostnadsbesparingar till följd av OPS (s. 27) - Att privata finansiering leder till ökad effektivitet pga vinstintresse är inte säkert. Finansiärer (debt och equity) kan ha olika finansiella motiv som handlar både om att öka vinsten eller att minimera möjliga förluster. - Insatser med eget kapital, vilket har högre avkastningskrav och är mer riskobenäget, utgör oftast en mindre del av OPS-finansiering. (ca 10%) Effektivitetstrycket är därför begränsat Författarna menar att OPS sannolikt inte är en bra modell om det rör sig om investeringsprojekt som inbegriper stora osäkerheter oh risker (s. 30). The inherently inflexible nature of PPPs means that when future demand/usage or prices are uncertain, PPPs may prove to be a constricting factor in attempting to maximise social welfare. Under such circumstances, transaction costs are also likely to be large (s. 37) Alternativ finansieringsmodell RAB Författarna diskuterar en altenativ metod för att få privat kapital att investeras i infrastrukturprojekt, som de kallar RAB (Regulated Asset Base). Denna modell gäller i första hand för brownfield-projekt och har bland annat använts inom järnvägssektorn i UK. Modellen utgår från att en infrastrukturanläggning säljs till privat finansiär som får rätt att erhålla ersättning. Modellen förutsätter att en reglerare har mandat att sätta ramvillkoren för hur mycket den privata finansiären ska få i ersättning. Ersättningsnivåerna baseras på 1) avkastning för investerat kapital baserat på avskrivning (underhållskostnader?), 2) avkastning på investerar kapital baserat på anläggningens värde, 3) ersättning för beräknade driftskostnader. (s. 31) Man kan tänka sig att använda modellen även i samband med nybyggnation (greenfield). Ett projekt kan då tex byggas enligt traditionell modell (eller som PPP) och sedan omvandlas till en RAB. - De finansiella kostnaderna är lägre vid RAB än OPS (s. 33) - Kostnaderna för att etablera en reglerare gör att modellen inte lämpar sig för smärre investeringar, utan helst bör omfatta större paket med privat finansiering. - Kostnaderna för en reglerare är dock relativt små när den väl etablerats, ca 0,2% i UK.

RAB skapar ett långsiktigt ramverk för privata infrastrukturinvesteringar där villkoren specas ex ante, men ger mer flexibelt jämfört med OPS eftersom regleraren med jämna mellanrum ser över villkoren för ersättning (typ vart 5e år) och då kan anpassa ersättningsnivåer efter nya förutsättningar (s. 34) The Fantasy World of Pivate Finance for Transport via Public Private Partnerships, 2012. Shaoul, Stafford och Stampleton (Manchester Business School) Mycket kritisk rapport med en tydlig rekommendation till regeringar att titta på de erfarenheter som finns och med det som grund avstå från att ge sig in i OPS-projekt (s. 38) Privat kapital är dyrare på grund av dels räntegapet mellan offentlig och privat upplåning, dels de vinstmarginaler som privata aktörer lägger på. Dessutom är privat finansiering förknippat med stora transaktionskostnader i form av ekonomiska och juridiska rådgivare (s. 7) Rapporten baseras på en genomgång av brittiska OPS-projekt, tex M6, Metroutbyggnaden, lufttrafikledning m.fl. I många fall har konkurrensen mellan privata finansiärer varit låg, bla beroende på de stora kostnaderna för att ta fram enbud (s. 30) Om det står klart för både det offentliga och privata aktörer att det redan i realiteten är bestämt att ett projekt ska genomföras som OPS, har de privata finansiärerna en väldigt starkt förhandlingsposition och samtliga parter har intresse av att manipulera de siffror som visar att OPS ger ett mervärde [i UK tillämpas ett system med sk PSC public sector comparator] Förespråkare för OPS framhåller att modellen leder till att projekt i högre utsträckning byggs enligt tidplan och inom given budget. Fakta ger inget entydigt bevis för detta. Enligt en brittisk undersökning av ett urval OPS-proekt var 31% försenade och 35% över budget (s. 32). De avtal som tecknas inom OPS-projekt måste gälla under mycket läng tid, ofta över 30 år. Samtidigt måste viss flexibilitet finnas för att hantera förändringar som inte kan förutses. Sådan flexibilitet är ofta kostsamt. Ett viktigt motiv för OPS är att det stimulerar innovation. Inte heller här finns något entydigt bevisläge. Förutsättningarna för innovation i OPS transportprojekt begränsas av regleringar i planeringssystemen som ger begränsade frighetsgrader. OPS finansieras oftas av sk senior debt som är en riskovillig form av privat kapital. OPS-bolag har därför begränsade möjligehter att ta på sig risk (s. 33). Riskovilliga banker förväntas bidra tll nogrannare kontroll (due diligence) av transportprojekt än vad som sker i den offentliga beslutsprocessen. Studier av de OPS-projekt som misslyckats i UK antyder dock att bankernas due-dilligence endast syftar till att skydda den egna investeringen, snarare än att se till skattebetalarnas intressen (s. 33)

En stor andel av OPS-projekten inom transportområdet i UK har misslyckats eller överlevt endast pga att förutsättningarna har omförhandlats. Inom järnvägsområdet uppgår antalet misslyckade projekt till en tredjedel: Such a high failure rate is hardly a ringing endorsement of the banks and financial advisors ability to ensure a robust project specification and implementation (s. 34) Regeringar har betalat ett högt pris för att föra over risk till den privata sektorn (s. 36) Slutsats: OPS medför ökade kostnader, mer komplexitet och byråkrati. De som tjänar mest på systemet är bankerna som tjänar mycket pengar men tar en relativt liten risk. Risken överförs i stor utsträckning på entreprenörer och underentreprenörer och i slutändan på skattebetalarna (s. 37) Att regeringar väljer OPS motiveras enligt författarna av att det möjliggör för beslutsfattare att skjuta kostnader framför sig (s. 38) Författarna menar att regeringar som bryr sig om allmänintresset bör betrakta oberoende bevis och återgår till offentlig finansiering av transportinfrastruktur (s 38)