Fördjupad utvärdering av miljökvalitefsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård

1(7) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY YTTRANDE 2015-02-20 Ärendenr: NV-08514-14 Havs- och vatteimiyndigheten Maria Samuelsson Gullbergs Strandgata 15 Box 11 930 404 39 Göteborg Fördjupad utvärdering av miljökvalitefsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård Sammanfattning I den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet har Havs- och vattenmyndigheten (HaV) valt att lägga särskilt fokus på preciseringen om fysisk påverkan på grunda kustnära områden. Exploateringar och annan påverkan på grunda kustnära områden har stor påverkan på fåglamas livsmiljöer. Naturvårdsverket har ansvar för fåglar i kust och hav. Vi saknar i utvärderingen ett resonemang om varför denna inte i högre grad omfattar fåglama. Musselätande sjöfagelsarter som alfågel och ej der har minskat kraftigt och vi anser att bland annat förbättrade inventeringar av sjöfagelbestånden bör inkluderas i de åtgärder som föreslås. Miljökvalitetsmålet omfattar alla marina arter och deras livsmiljöer och det saknas i utvärderingen ett resonemang om varför fokus främst lagts på kornmersiella fiskarter. Vi anser att texten om EU:s gemensamma fiskepolitik tydligare borde visa hur Sverige arbetar för att påverka denna. Vi betonar även i remissvaret att det arbete som görs inom HELCOM och OSPAR borde belysas bättre. Vi anser vidare att arbetet med att fä till stånd en reglering av fisket i skyddade och/eller känsliga områden bör intensifieras och att minskning av bifangster och insamling av spökgam är områden som bör omfattas av åtgärdsförslag för att hejda förlusten av biologisk mångfald i havet. BESÖK: STOCKHOLM - VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND - FORSKARENS VÄG 5, HUS UB POST: 106 48 STOCKHOLM TEL: 0,10-698 10 00 FAX: 010-698 10 99 É-POST: REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET.SE INTERNET: WWW.NATURVARDSVERKET.SE

NATURVÅRDSVERKET 2(7) Naturvårdsverket delar HaV:s bedömning att miljökvalitetsmålet inte är uppnått och inte kommer att uppnås med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder. En fömtsättning för att svara på om utmaningar, brister eller framgångsfaktorer i miljöarbetet är korrekta och rättvisande är att det motiveras hur man kommit fram till slutsatser om vilka de centrala problemen och styrmedlen är för målet, men vi bedömer att detta är bristfälligt redovisat. Naturvårdsverkets ställningstaganden och skäl Generella synpunkter HaV har i utkastet till den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet valt att lägga fokus på preciseringen om fysisk påverkan på grunda kustnära områden. Naturvårdsverket anser att det vore önskvärt att även inkludera grunda områden i utsjön. Miljökvalitetsmålet omfattar alla marina arter och deras livsmiljöer och det saknas i utvärderingen ett resonemang om varför fokus främst lagts på kommersiella fiskarter. Texten om EU:s gemensamma fiskepolitik förhåller sig alltför passiv istället för att tydligt visa hur Sverige arbetar för att påverka och vilken linje och vilka mål Sverige ska verka för. Gmnda miljöer och strandmiljöer är viktiga födosöksområden för häckande, rastande och övervintrande fåglar och flyttledema går också ofta längs våra kuster. Exploateringar och annan påverkan på gmnda kustnära områden har alltså stor påverkan på fåglamas livsmiljöer. Naturvårdsverket har ansvar för fåglar i kust och hav. Vi saknar i utvärderingen ett resonemang om varför den inte i högre grad omfattar fåglama. Musselätande sjöfågelsarter som alfågel och ej der har minskat kraftigt och vi anser att bland annat förbättrade inventeringar av sjöfågelbestånden bör inkluderas i de åtgärder som föreslås. Vi anser också att det arbete som görs inom HELCOM och OSPAR borde belysas bättre. Inom HELCOM pågår till exempel sedan 2003 ett projekt, HELCOM FISH PRO, vars syfte är att verka för att kustfiskövervakningen i Östersjön så långt som möjligt samordnas, att förbättra den generella kunskapen om kustfisk i Östersjön, att genomföra Östersjögemensamma statusbedömningar av kustfisk, utveckla indikatorerförkustfisk samt att ge inspel till andra HELCOM gmpper och nationella förvaltare och avnämare om kustfisk. Sverige har agerat ordförande under hela projektperioden och expertnätverket har deltagare från Finland, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tyskland och Danmark. En fömtsättning för att svara på om utmaningar, brister eller framgångsfaktorer i miljöarbetet är korrekta och rättvisande är att det motiveras hur man kommit fram till slutsatser om vilka de centrala problemen och styrmedlen är för målet.

NATURVÅRDSVERKET 3(7) Tyvärr är detta bristfälligt i gällande utkast. Naturvårdsverket anser vidare att det saknas en tydlig koppling mellan utvalda styrmedel och vilka bakomliggande orsaker till valt centralt miljöproblem som dessa styrmedel styr emot. Därmed är det svårt att bedöma om utmaningama i miljöarbetet är korrekta och rättvisande samt om rätt behov av insatser faktiskt föreslås (som ska anges i kapitel 5) som kan leda till måluppfyllelse. Naturvårdsverket anser att övervakningen av kustfåglar är en viktig åtgärd och föreslår därför ett rikstäckande nationellt övervakningsprogram för inventering av häckande kustfåglar samt övervakning av övervintrande fågel på grunda utsjöbankar. Vidare krävs ytterligare forskning för att utreda orsakema till den kraftiga minskningen av musselätande fågelarter som alfågel och ej der. Vi anser vidare att reglering av fisket i skyddade och/eller känsliga områden samt minskning av bifangster och insamling av spökgam är områden som bör omfattas av åtgärdsförslag för att hejda förlusten av biologisk mångfald i havet. Avsnitt 1 - Uppföljning av miljötillstånd och miljöarbete Det är i underlaget svårt att urskilja någon strategi för att begränsa fisket annat än i fredade områden. Det saknäs en tydlig mriktning både vad gäller Sveriges arbete inom CFP och intemationellt samarbete eftersom de flesta populationer delas mellan flera länder. I avsnitt 1.1.5 om gynnsam bevarandestatus och genetisk variation är det viktigt att koppla ekologiska effekter såsom minskning/avsaknad av torsk i Östersjön och stark uppgång av framför allt skarpsill. Fiskbestånden har återhämtat sig enligt den rapport från ICES som nämns i dokumentet, men detta gäller inte för alla arter, såsom exempelvis ål. Problemet med bifångst av marina däggdjur, fåglar och oönskade arter bör nämnas. Hur går det med utvecklingen av altemativa redskap? Sker det någon förbättring när det gäller övervakningen av fiskets bifängster och vad görs för att minska dessa? Under detta avsnitt saknas relevant text om status för musselätande arter som exempelvis ejder och alfågel. Endast oljeutsläpp nämns som orsak till den kraftiga minskningen av ovan nämnda arter som är uppförda både på den svenska rödlistan och HELCOMs rödlista för Östersjön. Under detta avsnitt bör även texten om den nya HELCOM-rekommendationen ligga, vilken nu återfinns under avsnitt 1.2.5. Texten om rekommendationen bör koppla till situationen för alfågel och ejder samt exploateringstrycket på deras övervintringsområden och behovet av intemationell samordnad planering. I avsnitt 1.1.6 om hotade arter och återställda livsmiljöer nämns endast fiskar och ryggradslösa djur. Här saknas uppgifter om hotade fågelarter samt marina däggdjur. Vidare saknas uppgifter om den nyligen slutförda inventeringen av tumlaren i Östersjön (SAMBAH), där viktiga reproduktionsområden vid Norra och Södra Midsjöbankama identifierades. Vidare saknas information om humvida det finns en tydlig plan för att motverka att ytterligare arter rödlistas samt hur man ska arbeta för att förbättra hotstatusen för de redan rödlistade artema.

NATURVÅRDSVERKET 4(7) I avsnitt 1.1.11 samt 1.2.11 om friluftsliv och buller saknas mer om mäimiskors upplevelser nära och i havet. Vad människor upplever när de utövar friluftsliv är ett mått på hur väl samhället klarar av att uppnå preciseringen om friluftsliv. En nationell undersökning av friluftslivet i Sverige kommer att presenteras av Naturvårdsverket i febmari 2015 och då kan denna skrivning kompletteras, bland annat tillkommer uppgifter om stömingar (buller mm) och hinder för utövande av friluftsliv. I avsnitt 1.2.6 om hotade arter och återställda livsmiljöer nämns att urvalet av arter och naturtyper som ska omfattas av ÅGP utgår från den svenska rödlistan och art och habitatdirektivet samt hotade arter som omfattas av HELCOM och OSPAR. Fågeldirektivet bör även nämnas i detta sammanhang. I texten om rekommendationer till skydd av vissafiskarterbör även ICES nämnas. I avsnittet 1.3 Det centrala problemet för målet, har fokus lagts på "gmnda, kustnära miljöer", dvs kustvattenmiljöer på ett djup av 0-10 meter. Går avgränsningen i strandlinjen (medelvattenstånd) eller omfattas strandremsan? Gmnda kustmiljöer och stränder är betydelseflilla födosöksmiljöer för fågel, vilket bör nämnas i detta avsnitt. Gmnda utsjöbankar har höga biologiska värden och är viktiga övervintringsområden för fåglar och detta bör nämnas även om fokus ligger på gmnda, mer strandnära bottnar. Text om hur Sverige arbetar för att reglera fisket i skyddade områden eller i på annat sätt känsliga områden bör utvecklas. Motiveringen bakom avgränsningen till fysisk påverkan på gmnda kustnära miljöer är otillräcklig. Den fördjupade utvärderingen bör kunna läsas av allmänhet som inte är insatta i sakfrågan. Därmed anser Naturvårdsverket att dokumentet bör kunna stå för sig själv. Därför bör en tydlig motivering till vald avgränsning finnas som är lättförståelig för läsaren. Att problemet är "mycket angeläget" räcker inte riktigt till i vår mening. Avsnitt 2-Analys av forutsättningar och orsaker till situationen för målet Fem styrmedel har valts ut som bedöms som centrala vad gäller fysisk påverkan. Naturvårdsverket anser dock att det saknas en tydlig koppling mellan utvalda styrmedel och vilka bakomliggande orsaker till valt centralt miljöproblem som dessa styrmedel styr emot. Vilka är de identifierade bakomliggande orsakema till miljöproblemet mer konkret och på vilket sätt korrigerar just dessa styrmedel för dessa bakomliggande orsaker? Motiveringen till att just dessa fem styrmedel valts ut blir därmed svag. Till exempel framgår det inte i kapitel 2.2. varför just de utvalda styrmedlen skulle vara de mest betydelsefullaföratt korrigera bakomliggande orsaker (t.ex. olika marknadsmisslyckanden och oönskade beteenden) till utvalt centrals miljöproblem. Detta borde tydligt framgå här. En metodik för val av styrmedel beskrivs i kap 2 men det är ganska kortfattat och svårgenomträngligt. Detta gör också att resultatet av orsakema till val av styrmedel blir svårförståeligt.

NATURVÅRDSVERKET 5(7) Det anges i kap 2.2 att en kartläggning har genomförts baserat på DPSIRansatsen. Men det framgår inte i figur 3 på sid 22 hur detta ska tolkas samt hur de förhåller sig till varandra. Dels så framgår det inte hur de övergripande styrmedlen relaterar till varandra samt hur de kopplar till utvalda underliggande styrmedel. Till exempel kopplingen mellan Art-och habitatdirektivet och Miljöbalken. Det framgår heller inte hur de underliggande styrmedlen relaterar till varandra samt hur dessa styrmedel påverkar de olika identifierade så kallade "aktivitetema". Det framgår heller inte hur de så kallade "aktivitetema" påverkar olika ekosystemtjänster. En bildtext till figur 3 som förklarar dessa samband hade varit ett minimum samt att den karta över orsaks-verkan samband som tagits fram även funnits med här. I dagsläget framgår inte dessa samband. Sammantaget gör detta att det inte är tydligt hur kopplingen ser ut mellan avgörande orsaker till de centrala problemen som gör att måluppfyllelse inte kan nås, och vilka styrmedel som styr mot dessa bakomliggande orsaker. Det blir därmed svårt att bedöma humvida analysens slutsatser är korrekta då det är svårt att härleda orsak till val av styrmedel. Det hade varit lättare att följa dokumentet om först bakomliggande orsaker till centrala problem för måluppfyllelse hade kartlagts och beskrivits. Sedan att man identifierat vilka styrmedel som finns på plats idag som riktar sig mot respektive bakomliggande orsak. Sedan att man utrett hur väl respektive styrmedel styr mot att korrigera dessa bakomliggande orsaker som ligger till gmnd för att problemen inte löses. Stycke 2.2.2.1: Ett antal aktörer nämns som kan påverka grundområden negativt. Det beskrivs dock inte på vilket sätt och inget försök till kvantifiering till dessa problem anges. Om syftet är att försöka korrigera olika beteenden som leder till miljöproblemet så behövs sådan information. Stycke 2.2.2.5 sid 29: Det tycks saknas text under detta stycke då ingen beskrivning av effekt på miljötillståndet eller hinder beskrivs på liknande sätt som andra stycken. Beskrivningama av hinder för respektive styrmedel är mycket bra. Däremot kunde beskrivningama av potentialer och effekter varit något mer utförliga då det är något svårt att förstå och uttala sig om dessa. Avsnitt 3 - Bedömning av om målet nås Naturvårdsverket delar HaV:s bedömning att miljökvalitetsmålet inte är uppnått och inte konmier att uppnås med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder. Stycke 3.1 sista stycket. Minskat exploateringstryck genom stärkt sttandskydd och restriktivitet vid prövning av vattenverksamhet. Vore intressant om detta hade kunnat utvecklas mer. Vari ligger de stora bristema i strandskyddets utformning och vari ligger de stora bristema i utformningen av prövning av: vattenverksamhet som styrmedel? Avsnitt 4 Prognos för utvecklingen i miljön I avsnitt 4.1.2 om marint skräp bör även tappade fiskegam, s.k. spökgam, ' nämnas.

NATURVÄRDSVERKET 6(7) I avsnitt 4.1.3 om hållbart fiske genom den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) nämns att de kommersiella bestånden fiskas på nivåer som långsiktigt leder till maximal långsiktig avkastning (MSY) och att tendensen är positiv även för bestånd som inte är nära denna biologiska gräns idag. Naturvårdsverket vill i det sammanhanget påpeka att fisket på ål ligger långt över hållbara nivåer enligt ICES. Problemet med bifångst av marina däggdjur, fåglar och oönskade arter bör nämnas. Hur går det med utvecklingen av altemativa redskap? Sker det någon förbättring när det gäller övervakningen av fiskets bifångster och vad görs för att minska dessa? Vidare vore det bra om det tydligare framgår hur Sverige arbetar för att integrera miljöfrågoma i den gemensamma fiskeripolitiken. Avsnitt 5 Beskrivning av behov av insatser - vad krävs för att målet ska nås Då det saknas en tydlig koppling mellan styrmedel och bakomliggande orsaker till centralt miljöproblem är det svårt att bedöma humvida rätt förslag läggs för att korrigera orsaker till miljöproblemet samt humvida förslagen till åtgärder kommer att leda till måluppfyllelse. Till exempel en utvecklad vägledning för strandskydd är säkerligen bra men är det just denna förändring som kommer att korrigera för de bakomliggande orsakema till miljöproblemet och leda fill måluppfyllelse? Detta är otydligt. Många av förslagen till insatser är intressanta men det går inte att bedöma vilken effekt på måluppfyllelse som förslagen kan ha. Kopplingen mellan förslag till insatser och avgörande brister i befintliga styrmedel som diskuteras i kapitel 2 är något otydlig och hade kunnat beskrivas tydligare i kap 5. Restriktioner för småbåtstrafik sid 46: Vad är motiveringen till att just ett förbud mot småbåtstrafik är det mest lämpliga styrmedlet att införa? Vilka andra styrmedel har man jämfört med? Detta framgår inte av texten. Naturvårdsverket påpekade i höstas att relevant text och åtgärdsförslag för fågel saknas. Verket har inte fatt någon beställning av text eller förslag på åtgärder gällande fågel från HaV. Med tanke på den kraftiga minskningen av musselätande arter som alfågel och ejder bedömer vi att det är nödvändigt att förbättra kustinventering av häckande fågel och utsjöinventering av övervintrande fågel, i syfte att fa kunskapsunderlag för att kunna vidta åtgärder. Naturvårdsverket redovisade i augusti 2013 ett regeringsuppdrag om övervakning av sjöfågel och vi anser att följande två förslag bör nämnas: Inventering av häckande kustfågel Utpekade brister inom övervakningen av häckande sjöfåglar längs med kusten har genererat ansatser för att täcka upp för de krav som ställs av intemationella konventioner och direktiv. Under 2014 påbörjades ett pilotprojekt för ett samordnat nationellt program, där nationell miljöövervakning ansvarar för ett basalt övervakningsnät och kustlänen genomför kompletterande inventeringar. De data som samlas in är av stor vikt för uppföljningen av miljötillståndet i havet, och utgör ett viktigt underlag för rapportering enligt, bland annat, havsmiljödirektivet och fageldirektivet. Kostnad för den nationella och regionala delen i full skala sammantaget: ca 1,4 miljoner kr.

NATURVÅRDSVERKET 7(7) Inventering av grunda utsjöbankar Övervakning av känsliga och viktiga övervintringsområden utanför kusten görs idag ej regelbundet. Grunda musselbankar som potentiellt utgör intressanta områden för ex. vindkraftsetablering eller fiske är tillika viktiga för många musselätande fåglar. Övervakning av dessa områden, både i Östersjön och i Västerhavet, genererar dataunderlag som är av vikt för åtaganden enligt havsmiljödirektivet och fageldirektivet. Övervakningen bör ske på regelbunden basis och bör göras samordnat med ländema mnt Östersjön och Västerhavet. Årlig inventering: ca 500 000 kr. Totalinventering vart 6:e år: ytterligare ca 70 000 kr/år. Vi anser vidare att arbetet med att få till stånd en reglering av fisket i skyddade och/eller känsliga områden och att minskning av bifangster och insamling av spökgam är områden som bör omfattas av åtgärdsförslag för att hejda förlusten av biologisk mångfald i havet. Beslut om detta yttrande har fattats av biträdande avdelningschef Manuela Nötter. I beredningen har Kerstin Joyce, David Schönberg-Alm, Eva Stighäll och Peter Öm deltagit. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit avdelningschefema Martin Eriksson och Lena Callermo, samt sektionschef EvaLinda Sederholm och Christina Rappe, föredragande. För Naturvårdsverket Manuela Nötter