Frihet, jämlikhet, effektivitet: 10 argument för ett operationshögkvarter för EU När EU-länderna år 1999 påbörjade planeringen för att så småningom kunna genomföra fredsfrämjande operationer i kris- och konfliktdrabbade områden fanns det flera stora principiella frågor som behövde få ett svar. Till dessa hörde hur unionens fredsfrämjande verksamhet skulle förhålla sig till FN:s och NATO:s motsvarigheter. Var gick gränsen för direkt konkurrens och för risken att duplicera både arbetsuppgifter och organisatoriska strukturer? Under de tio år som gått har EU-länderna hittat om inte slutgiltiga svar så i alla fall fungerande arbetslösningar för de flesta av dessa frågor. År 2003 blossade en hätsk transatlantisk debatt om huruvida EU-länderna skulle kunna planera och leda militära EU-operationer från ett permanent operationshögkvarter i Bryssel. Detta blev något av en symbolfråga för var den acceptabla gränsen för duplicering går mellan EU:s och NATO:s verksamhet. Tyskland, Belgien, Luxemburg och Frankrike var för, medan USA sa nej med emfas. USA:s nej var så bestämt att övriga EU- 53
länder med undantag för Storbritannien som gick på USA:s linje inte sa något alls i frågan. Sedan dess har unionen initierat och genomfört drygt tjugo fredsfrämjande operationer. De civila insatserna har letts från Bryssel, medan de militära antingen letts av nationella högkvarter i vissa EU-länder eller med lånade resurser i NATO:s högkvarter. Idag finns också ett embryo till operationscentrum i Bryssel, men p g a tidigare politiska låsningar kan det inte användas till något annat än så små insatser att det är i det närmaste oanvändbart. Unionen har alltså växt till att bli en av världens mest efterfrågade fredsfrämjande aktörer, men kan fortfarande inte leda sina egna militära operationer. Det är nu, med andra ord, hög tid att åter igen på allvar diskutera frågan i EU-kretsen. Men är frågan så viktig? Är det inte egentligen bara en teknikalitet som mest intresserar en och annan militär i EUländernas försvarsmakter? Svaret är nej, och här följer tio anledningar till varför denna fråga är både viktig och högaktuell. Ett permanent operationshögkvarter (OHQ) skulle, jämfört med dagens existerande lösningar, generellt innebära ett ökat handlingsutrymme för unionen i fredsfrämjande sammanhang. När ett nationellt högkvarter ska användas kommer alltid just det landets nationella överväganden att oproportionerligt påverka (och ibland låsa) processen. Sådana faktorer kan tex vara andra pågående operationer som landet deltar i, särskilda allianser, koalitioner och vänskapsband, samt strikta önskemål om tydliga begränsningar i operationernas längd och omfattning. När istället NATO:s högkvarter bedöms som en möjlig väg kan processen ibland försenas eller till och med stoppas av ett enskilt NATO-land som ej är EU-medlem. Om EU:s operationscenter ska användas i sin nuvarande form begränsas operationens storlek markant. Med ett perma- 54
nent OHQ skulle dessa problem minska och unionen skulle stå friare att fatta beslut på för EU-länderna mer behovsrelaterade grunder. Ett permanent OHQ skulle innebära en mer jämlik bördefördelning än idag. Att som idag endast fem av 27 medlemmar ska bära bördan av att låna ut sina nationella högkvarter, och då också ofta förväntas stå för ett substantiellt truppbidrag, är föga solidariskt och kan i förlängningen försvaga dessa länders vilja att ställa upp i individuella insatser. Ett permanent OHQ, som är gemensamfinansierat och med personal från alla medlemsstater, skulle sprida förväntningar och politiskt tryck till fler medlemsländer än i dagsläget. Särskilt för de mindre och minsta medlemsstaterna skulle ett permanent OHQ även kunna öka inflytandet och därmed även känslan av ägarskap över EU:s operationer. I en situation där unionen samtidigt planerar och genomför operationer med hjälp av flera nationella högkvarter är det både svårt och kostsamt för små stater att bidra med stabspersonal till samtliga högkvarter. Detta försvårar deras möjligheter att bedöma om och hur de bäst kan bidra till operationerna. Med ett permanent OHQ skulle de med samma personalnivå vara bättre representerade och bättre rustade att aktivt delta i operationerna. Ett permanent operationshögkvarter, OHQ, särskilt om det skulle innefatta en civil komponent, skulle öka unionens möjligheter att genomföra mer skräddarsydda och multifunktionella insatser i olika operationsområden. Redan idag är det tydligt att en av unionens potentiellt största styrkor när det gäller fredsfrämjande operationer är dess möjlighet att dels genomföra operationer med både civila och militära komponenter, dels länka operationernas verksamhet till unionens övriga utrikespolitiska verktyg såsom bistånd, handel, och 55
finansiella instrument. I takt med att synen på fredsfrämjande operationer förändras och förväntningarna på mångsidiga operationer ökar, kommer detta att bli en allt mer värdefull styrka för EU i framtiden. När EU idag väljer att använda NATO:s högkvarter eller ett nationellt dito försvåras dock möjligheten att realisera denna EU-potential. Inget av dessa två alternativ har fungerande strukturer ens för en kombinerad civil-militär operation, ännu mindre för länkar till andra civila instrument. Ett permanent OHQ som, problemen till trots, från början förväntas kunna skapa sådana länkar, skulle visa att unionen kan bidra med nytänkande och ledarskap vad gäller nya modeller för genomförande av framtida fredsfrämjande operationer. Tidseffektivitet i samband med nya operationer. Med ett permanent OHQ skulle tid vinnas i samband med varje ny operation. Så fort idén om en ny operation väcks, väcks också en hel del frågor som är relaterade till den operativa nivån. Dessa frågor kan dock inte besvaras förrän ett operationshögkvarter har utsetts, vilket oftast tar tid. Dessutom ska operationshögkvarteret, efter att det utsetts, bemannas och sedan utarbeta en insatsspecifik kommandokedja innan planeringsarbetet kan påbörjas. Detta tar ytterligare tid. Till exempel tog dessa förhandlingar mellan EU och NATO, inför unionens övertagande efter SFOR i Bosnien, åtta månader. Även utan NATO-lösningen är detta en tidskrävande process; det tar oftast minst en månad innan ett nationellt högkvarter har multilateraliserats och är färdigt för operativ planering. Ett permanent OHQ skulle innebära direkt tillgång till operativ expertis redan när den strategiska planeringen ska påbörjas, och skulle därmed öka unionens förmåga att snabbt påbörja planering av nya operationer. Effektivt genomförande av operationerna. Ett permanent OHQ skulle förbättra effektiviteten under pågående operationer. 56
EU:s lärdomar hittills, inte minst från unionens stöd till FN i Demokratiska republiken Kongo år 2006, visar att översättningen av politiska beslut till den militära nivån ibland var problematisk p g a brister i den militära planeringsprocessen. Med ett permanent OHQ som fysiskt är placerat i närheten av det politiska beslutsfattandet skulle denna risk minska. Kostnadseffektivitet. Ett permanent OHQ skulle innebära ett mer effektivt resursutnyttjande än idag. Idag sänder de flesta medlemsstater under pågående operationer personal kors och tvärs över Europa till de nationella högkvarter som används för operationerna. Detta är sannolikt mer kostsamt (resor, traktamenten, temporära bostäder etc) än att placera ett antal personer permanent i Bryssel. Förbättrat institutionellt minne. Ett permanent OHQ skulle öka unionens institutionella minne och förbättra möjligheterna att kontinuerligt arbeta vidare med lärdomar från tidigare insatser. Idag är det svårt att använda erfarenheter från tidigare operationer när nya ska planeras och genomföras eftersom det ofta är ny personal (som också utarbetar nya rutiner) vid varje tillfälle. Särskilt med anledning av EU-ländernas tendens att politisera erfarenheter från tidigare insatser, så att de operativa lärdomarna som finns på papper inte alltid reflekterar de reella slutsatser som drogs, är det svårt för en helt ny uppsättning av personer att dra nytta av tidigare erfarenheter. Detta problem skulle minska markant med ett permanent OHQ och dessutom även kunna bidra till en snabbare planeringsfas i samband med nya operationer. Synligheten och förståelsen för EU:s operationer skulle öka om operationerna skulle ledas från ett permanent OHQ. Konceptet att operationerna leds politiskt av EU men operativt från 57
ett nationellt högkvarter leder ofta till missförstånd och till att media, både inom och utanför unionen, kallar en operation för t ex franskledd. Ibland hör man till och med politiker på nationell eller EU-nivå tala om operationerna på samma sätt, vilket naturligtvis sätter spår även utanför unionen. Med ett permanent OHQ skulle man undvika att operationer (som t ex Operation Artemis, den EU-ledda militära missionen i DR Kongo år 2003) för många framstår som huvudsakligen nationella. Det blir därmed tydligare att EU-länderna gemensamt äger och politiskt ansvarar för en operation. Med tanke på det breda stöd som finns för EU-operationerna inom alla EU-länder skulle detta dessutom kunna bidra till att öka unionens legitimitet i medborgarnas ögon. Ett permanent OHQ skulle dessutom innebära att hela EU:s engagemang skulle framgå tydligare i insatsområdena. I samband med tidigare operationer, och i brist på ett tidigt fungerande permanent OHQ, har ibland flera medlemsländer insisterat på att göra egna rekognoseringsresor till blivande insatsområden. I mottagarlandet har således samma personer behövt svara på samma frågor om och om igen från olika medlemsstater, vilket inte minst skapat oklarhet om ledningsförhållanden och politiskt ansvar för den kommande operationen. Med ett permanent OHQ skulle EU sannolikt öka trovärdigheten och tas emot med större respekt i insatsområdena. Ett permanent OHQ skulle bidra till att förbättra unionens strategiska tänkande och skapa en tydligare strategisk kultur. Med operationer som leds från olika högkvarter skapas alltför få möjligheter att på den militär-strategiska nivån få överblick över samtliga insatsområden och producera sammanhållna och övergripande underlag till den politiska nivån. Idag arbetar EU:s militära stab bl a med att fylla denna funktion, men länken till den operativa nivån skulle för- 58
bättras med ett permanent OHQ. Skulle EU:s operations center idag aktiveras för ledning av en insats skulle dessutom EU:s militära stab dräneras på personal, vilket ytterligare skulle försvaga unionens möjlighet till just dessa breda strategiska överväganden. Med ett permanent OHQ skulle den risken minska. Sammanfattningsvis kan man således anta att ett permanent OHQ, med en tydlig civil komponent, inte bara skulle öka unionens handlingsfrihet utan även förändra medlemsstaternas inflytande och bördefördelning i en mer jämlik riktning. Dessutom, och viktigast av allt, skulle EU:s operationer i flera avseenden bli mer effektiva och därmed förbättra unionens möjligheter att bidra till fred och stabilitet i insatsområdena. Maria Strömvik forskare vid Utrikespolitiska Institutet 59