Rektor SVAR PÅ REVISIONSRAPPORT 1 / 4 2012-04-26 V 2012/133 Johan Pettersson 031-786 41 37 johan.pettersson@gu.se Riksrevisionen Per Flodman 114 90 STOCKHOLM Svar med anledning av Riksrevisionens revisionsrapport om intern styrning och kontroll i upphandlings- och inköpsprocessen Bakgrund Riksrevisionen har som ett led i den årliga revisionen av Göteborgs universitet under hösten 2011 granskat den interna styrningen och kontrollen i upphandlings- och inköpsprocessen, se bilaga 1. Granskningen är en uppföljning av en motsvarande granskning som genomfördes under 2009. Styrelsen för Göteborgs universitet uppmanas att besvara revisionsrapporten senast 2012-04-30. Riksrevisionen sammanfattar i sin revisionsrapport sex rekommendationer och dessa behandlas var för sig enligt nedan. Samordning av inköp och upphandling På Göteborgs universitet pågår nu en översyn och ett förändringsarbete bland annat vad gäller administrativa rutiner. En av utgångspunkterna för förändringsarbetet har varit att förbättra och kvalitetssäkra de administrativa stödprocesserna i organisationen. Styrelsen fattade den 20 februari beslut om en ny arbetsordning med giltighet från och med 1 juli 2012. Ett viktigt inslag i organisationsförändringen är att rektor, som myndighetschef, kommer att fatta normerande beslut som gäller för alla nivåer i hela organisationen. Universitetet kommer att ta fram underlag för normerande beslut, bland annat gällande inköpsprocessen. Regelverket kommer att medföra möjligheter till utökad uppföljning och tillhörande sanktioner. Rektor Vasaparken, Box 100, SE 405 30 Göteborg www.gu.se Styrelsesammanträde 2012-04-26, punkt 10
Göteborgs universitet inför också ett elektroniskt systemstöd för inköp under 2012. Ett antal pilotenheter kommer under april månad att börja använda systemet, breddinförandet är planerat till hösten. Ett e-handelssystem innebär stora möjligheter till uppföljning och styrning mot ökad avtalstrohet. I samband med införandet kommer alla användare att få utbildning gällande såväl systemet som inköpsprocessen i stort. En annan viktig aspekt på förbättringar av upphandlings- och inköpsprocesserna är att alla efterfrågade produktområden som verksamheten vid universitetet har behov av är täckta av ramavtal antingen gemensamma statliga ramavtal eller egenupphandlade. Löptiden för befintliga ramavtal är maximalt fyra år vilket innebär att det hela tiden är avtalsområden som löper ut och måste förnyas. I dag saknar universitetet aktuella ramavtal inom bland annat följande områden: Drifttjänster inom IT-området Laboratorietjänster av typen sekvensering Olika hantverkstjänster för fastighetsunderhåll och ventilationskontroll Reservdelar och service för vattenreningsanläggningar Serviceavtal för forskningsutrustning Statistiska konsulttjänster Utskriftstjänster Vitvaror (diskmaskiner, mikrovågsugnar, kyl och frys) Universitetet konstaterar att det behöver beaktas, inom ramen för organisationsöversynen, en förstärkt resursdimensionering av upphandlingsstödet, som bättre kan täcka upp samtliga ramavtalsbehov som finns eller kan uppstå i organisationen. Begränsning av antalet personer med beställarbehörighet Med anledning av Riksrevisionens tidigare granskning under 2009 tog ekonomiavdelningen fram en skrivelse till alla prefekter under hösten 2009. I skrivelsen påkallades en översyn av antalet inköpare/beställare och brevet följdes sedan upp av besök på samtliga fakultetskanslier under 2010. Just nu finns det 2 543 unika beställare vid universitetet. Dessa har de facto minskat med nästan 400 personer sedan 2009, detta samtidigt som antalet anställda ökat med 8 procent. Det går inte att ange något måltal för hur många behöriga beställare som är det optimala för universitetet. Det är behovet av att kunna beställa som ska styra, och inte ett fixt antal personer med beställarbehörighet. Det ska finnas en möjlighet att dra in beställarbehörigheten för dem som inte följer regelverket. Här behöver den interna kontrollen förbättras. Sedan bör man överväga att ta bort behörigheten för dem som inte utnyttjar sitt beställar-id eller som gör det ytterst sällan, se bilaga 2. Upphandlingsfrågor är komplexa och förändringar sker ständigt av reglerna. Det är av yttersta vikt att personer som upphandlar eller beställer varor och tjänster i universitetets namn är bekanta med regelverket kring offentlig upphandling, samt med de normerande beslut som gäller inom myndigheten. I samband med införandet av det elektroniska beställningssystemet kommer blivande användare att utbildas. Efter genomgången utbildning erhåller man ett certifikat. Certifikatet, som ett tecken på inköpsbehörighet, kommer att bli ett krav för att kunna använda beställningssystemet. 2 (4)
Personer som inte är anställda bör inte ha beställarbehörighet Det finns runt 200 beställare som inte är anställda av universitetet, men ändå har ett behov av att kunna beställa eftersom de utför verksamhet vid universitetet. Det kan röra sig om personer med en kombinationsanställning med universitetssjukhuset eller som innehar en oavlönad docentur, är anställd vid Chalmers och samverkar inom integrerade institutioner eller en emeritus/emerita som har forskningsmedel kvar. Universitet ser inga problem med att de fortsätter att beställa, under förutsättning att de har någon i en ansvarsposition inom universitet som verifierar att berörda personer är insatta i universitetets regelverk och kommer att sköta sina inköp i enlighet med detsamma. I det kommande normerande regelverket kommer det att framgå att dessa inköpsbehörigheter begränsas till att gälla för längst 12 månader i taget. Förstärkning av upphandlingskompetensen vid institutionerna Universitetet anser att det i första hand är inköpskompetensen som behöver förstärkas på institutionsnivå. Upphandling är främst en funktion av inköp och hanteras enligt gällande organisation på universitetsgemensam nivå. I samband med organisationsförändringen kommer det på institutionsnivå att införas en ny roll som har som syfte att koordinera inköpen. Syftet är att stödja och hjälpa institutionens personal i inköpsfrågor, samt att samordna köp och föra dialog med den gemensamma upphandlingsfunktionen. Effekten av detta förväntas bli högre inköpskompetens och ökad avtalstrohet. Förtydligande av informationen i inköpshandboken Texten i Inköpshandboken ändrades 2012-01-10. Det har även skrivits om detta i nyhetsbrevet Inköpsnytt samt informerats vid flera utbildningstillfällen. Med direktupphandling avses en upphandling utan krav på anbud i någon form. Genom ovan nämnda åtgärder med bl.a. en bättre inköpsorganisation och ett e-beställningssystem kommer sannolikt andelen direktupphandlingar att minska. Universitetet avser dessutom upphandla ramavtal inom ytterligare produktområden för att på så sätt minska behovet av direktupphandlingar. Förmodligen är dessutom en lagändring om en höjning av gränsen för direktupphandlingar från 285 tkr till mellan 500 och 600 tkr aktuell inför 2013. Förbättra kvalitetssäkringen av upphandlingsstatistiken Den nuvarande lösningen för att ta ut statistik ur ekonomisystemet är inte helt optimal, men värt att notera är att statistik ändå tagits fram på likartat sätt och går att följa minst fem år tillbaka i tiden. De i rapporten påtalade bristerna försvårar arbetet. Det behövs en viss handpåläggning i och med att omkodningen inte sker per automatik samt att upphandlingskoden för närvarande inte går att styra 3 (4)
med tidsintervaller. Rutinerna håller på att ses över för att komma tillrätta med de påtalade begränsningarna och en förbättring av detta kommer att ske för att få ett mera exakt underlag. Bland annat kommer omkodningen av leverantörer att ske mer löpande och rutinmässigt under året. Universitetet vill också påpeka att Upphandlingsutredningen i SOU 2011:73 På jakt efter den goda affären analys och erfarenhet av den offentliga upphandlingen lyfter frågan om nationella riktlinjer och krav på upphandlingsstatistik. Universitetet tillstyrkte förslaget i sitt remissvar och inväntar detta innan några ytterligare åtgärder kommer att vidtas i frågan. Avslutning Som statlig myndighet har Göteborgs universitet ett särskilt ansvar att följa lagar och förordningar och tillämpningen av LOU har också blivit betydligt hårdare de senaste åren. Universitetet tar dessa frågor på största allvar och arbetar systematiskt med att komma tillrätta med problemen. Det är viktigt att tydliggöra regelverket och säkerställa att detta följs så att universitetet inte utsätter sig för risken att behöva betala skadestånd eller få ytterligare revisionsanmärkningar. Det är i sammanhanget ingen rättighet att beställa varor och tjänster i universitetets namn, men det föreligger däremot en skyldighet hos den enskilda inköparen att informera sig om gällande regelverk och göra så riktigt det bara går. Förslag till beslut att styrelsen beslutar godkänna svaret på Riksrevisionens revisionsrapport angående Intern styrning och kontroll i upphandlings- och inköpsprocessen vid Göteborgs universitet och överlämna yttrandet till Riksrevisionen. att uppdra åt rektor att vidta lämpliga åtgärder mot bakgrund av styrelsens svar med anledning av revisionsrapporten. att förklara beslutet för omedelbart justerat. För Göteborgs universitet Pam Fredman Lars Nilsson Bilagor Bilaga 1: Riksrevisionens revisionsrapport daterad 2012-02-13 Bilaga 2: Fördelning av antal leveransattester 4 (4)
Revisionsrapport ~ RII<SREVISION EN Goteborgs universitet Box 100 405 30 Goteborg GOIEBORGS UNIVERSI1El 2011-02-} J onr.f!~~(!:/!.f!~ Datum Dnr 2012-02-13 32-2011-0676 Intern styrning och kontroll i upphandlings- och inkopsprocessen Riksrevisionen har som ett led i den arliga revisionen av Gateborgs universitet (GU) granskat den intema styrningen och kontrollen i upphandlings- och inkapsprocessen vid liirosatet. Granskningen ar en uppfoljning av den granskning som Riksrevisionen genomforde 2009. Granskningen har resulterat i iakttagelser som Riksrevisionen vill fasta GU:s uppmarksamhet pa i denna revisionsrapport. Riksrevisionen anskar information senast 2012-04-30 med anledning av vara iakttagelser i derma rapport. Sammanfattning Riksrevisionen har i sin granskning av upphandling och inkap vid GU konstaterat brister i den intema stymingen och kontrollen. GU bar darfor vidta atgarder inom bl.a. foljande omraden: Samordningen av inkap och upphandling bar forbattras. GU bar minska antalet personer med bestallarbeharighet. Personer som inte ar ansthllda vid GU bar inte ha bestallarbehorighet GU bar starka upphandlingskompetensen vid institutionema. GU bar fortydliga inkapshandbokens beskrivning av beloppsgranser for direktupphandling. GU bar forbattra kvalitetssakringen av upphandlingsstatistiken GU bar avervaga att i arsredovisningen for 2011 informera regeringen om de farhallanden som har lett till att lagens intention och krav inte har fdljts fullt ut, samt vilka atgarder myndigheten har vidtagit for att komma tillratta med de problem som tidigare namnts i rapporten. Brister i den interna styrningen och kontrollen i upphandlings- och inkopsprocessen Upphandling inom staten styrs av LOU. Denna lag galler for offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjanster samt av byggkoncessioner. 1 Med offentlig upphandling avses de atgarder som vidtas av en 1 Se 1 kap. 2 LOU. Riksrevisionen I 14 90 Stockholm [Nybrogatan 55] Tel 08-61711 0 00 Fax 08-51711 1 00 www.riksrevisionen.se 1 [ 5]
Dnr 32-2011-0676 uppbandlande myndigbet i syfte att tilldela ett kontrakt eller inga ett ramavtal avseende varor, tjanster eller byggentreprenader. 2 GU ar i lagens mening en uppbandlande myndigbet. 3 Beloppsgransen for direktuppbandling avser bela myndigbeten vilket innebar att de sammanlagda inkopen sam gors av myndigbetens olika avdelningar ocb enheter tillsammans inte tar overstiga beloppet sam avser liknande eller samma typ av tjanst under ett ar. GU bar en uppbandlingsenhet sam institutionema ska vanda sig till vid storre inkop. Vidare inns ett intemt regelverk for inkop inom larosatet sam dels bestar av en inkopspolicy daterad 2011-01-27 ocb dels en inkopsbandbok (kap 1 0) sam ingar i larosatets ekonomihandbok. Darutover utger uppbandlingsenheten regelbundet skriften Ink:opsnytt sam publiceras pa larosatets intranat. GU bar en delegationsordning vad galler uppbandling sam innebar att uppbandlingscbefen sluter universitetsgemensamma ramavtal. Ink:op pa fakultets- ocb institutionsniva iir delegerat till prefekt eller motsvarande. Prefekten/motsvarande ansvarar for att: samtliga medarbetare inom enheten foljer inkopspolicyn utse inkopare inom enheten ocb gora arlig revision av beborigbeter personal sam arbetar med inkop bar nodvandig kompetens/utbildning. Central styrning och uppfoljning av inkop bar forbattras Vid revisionen konstaterades att iakttagelser fran 2009 ars granskning till star del kvarstod. Uppbandlingsenheten saknar en sammantagen bild over vilka inkop ocb uppbandlingar sam genomfors pa lokal niva. Totalt uppgick inkopen for 2010 till 1340 mnkr. GUs uppskattning var att ungefar samma niva skulle uppnas for 2011. I granskningen bar framkommit att aven prefektema bar svart att fa en overblick over de inkop sam sker pa institutionema. Riksrevisionen rekommenderar att GU infor varje nytt budgetar ser till att varje fakultet/institution inkommer till uppbandlingsenheten centralt med en budget for anskaffnings-/investeringsbebovet. Detta for att mojliggora en centralt samordnad uppbandling av likartade varor ocb tjiinster. Harigenom okar mojligbeten att kontrollera att inte beloppsgransen for direktuppbandling overskrids. 2 Se 2 kap. 13 LOU. 3 Se 2 kap. 19 LOU. 2[5]
Dnr 32-2011-0676 Begransa antal personer med bestallarbehorighet V ar och en som har ratt att bestalla varor och tjanster ska enligt inkopshandboken tilldelas ett bestallar-id. Antalet personer med bestallarbeh6righeter uppgick vid revisionstillf<illet till3 235 stycken for 2011, vilket ar en 6kning jamfort med 2009 da motsvarande antal var 3156 stycken. Av dessa var 237 stycken inte anstallda vid GU. Vid Riksrevisionens institutionsbesok var det i vissa fall oklart hur manga som hade bestallarbehorighet vid institutionema. Riksrevisionen rekommenderar att antalet personer med bestallarbehorigheter begransas. GU bor heller inte tillata att personer som inte ar anstallda vid myndigheten gor bestallningar. Fortydliga text i inkopshandboken Enligt inkopshandboken avsnitt 10.4 Inkop och beloppsgranser uppgar beloppsgransen for direktupphandling till287 tkr per inkop. Derma skrivning innebar att det kan missforstas sa att beloppsgransen avser for varje enskilt inkopstillfalle. Beloppsgransen for direktupphandling avser hela myndigheten vilket innebar att de sammanlagda inkopen som gors av myndighetens olika avdelningar och enheter tillsammans inte far 6verstiga beloppet som avser liknande varor eller tjanster. 4 Riksrevisionen rekommenderar att inkopshandbokens avsnitt 10.4 Inkop och beloppsgranser fortydligas sa att det framgar att beloppsgransen for direktupphandling pa 287 tkr avser hela myndigheten under rakenskapsaret. Ovriga iakttagelser vid institutionerna I Riksrevisionens granskning har konstaterats att inkop har skett av liknande varor pa flera institutioner dar inkopet har 6verstigit beloppsgransen for direktupphandling och borde ha genomforts centralt. Andra brister som har framkommit ar att prefektens kontroll och godkannande innan inkop i vissa fall har varit bristfallig. Motivet for att inkop har skett utanfor ramavtal har inte dokumenterats. Dessutom hade inte all inkopande personal vid revisionstillfallet gatt inkopsutbildningen. Riksrevisionen rekommenderar att GU starker den intema styrningen och kontrollen i upphandlingsprocessen sa att det sakerstalls att upphandling och inkop sker enligt LOU. Ett led i detta arbete ar att GU fortsatter arbetet med att infora det nya inkopssystemet 2013. Detta system ger forutsattningar for att genomfora tester av den intema kontrollen inom omradet och darmed minska riskema for bristande regelefterlevnad. Atgarder behover dock vidtas innan systemet infors sa att en god intern kontroll sakerstalls redan under 2012. 4 15 kap. 3a LOU. 3 [ 5]
Dnr 32-2011-0676 Det ar aven viktigt att kompetens inom upphandlingsomn\det sakerstalls hos den personal som ska gora inkop. Upphandlingsfragor ar mycket komplexa och forandringar sker fortlopande i regelverket, vilket staller stora krav pa att den som genomfor upphandlingen har ratt kompetens inom upphandlingsomril.det. Bristande kompetens okar risken for att kraven enligt LOU inte foljs, vilket in sin tur kan leda till skadestandskrav. Den 15 juli 2010 tradde en revidering av LOU i kraft (2010:571). Revideringen medfor att det firms en risk for att en myndighet kan bli skyldig att erlagga upphandlingsskadeavgift om de inte sakerstaller att en konkurrensutsattning i enlighet med LOU har agt rum. Sedan 1 juli 2010 kan Konkurrensverket, som ar tillsynsmyndighet, ansoka hos forvaltningsratten om att en upphandlande myndighet ska betala en upphandlingsskadeavgift. En sil.dan avgift kan uppga tilllagst 10 tkr och hogst 10 mnkr, dock far inte avgiften overstiga tio procent av kontraktsvardet. Brister i upphandlingsstatistiken Upphandlingsenheten centralt kodar manuellt de upphandlingar/inkop som sker bl.a. som Icke upphandlingsbar (I) och Avtal firms ej (N). Kodningen ligger till grund for statistik som redovisas till rektor och styrelsen. Det firms vis sa begransningar i derma kodning som irmebar att statistiken inte ar tillforlitlig. Exempel pa begransningar iir: Det firms en efterslapning i kodningen, forandring gars t ex inte nar ett ramavtal tecknas eller upphor, utan omkodning sker vid nagra tillfallen om aret. Om en leverantor t ex kodas om som ramavtalsleverantor i augusti kommer alla varor som kopts darifran under aret att vara kodade som ramavtal, dvs aven de varor som kopts in irman augusti manad. Riksrevisionen rekommenderar att GU starker kvalitetssakringen avseende kodningen sa att den information som delges ledningen utgor ett tillforlitligt beslutsunderlag. Information om avsteg och forbattringar kan lamnas i arsredovisningen Enligt 2 kap. 6 forordningen (2000:605) om arsredovisning och budgetunderlag (F AB) ska den information som lamnas i arsredovisningen ge en rattvisande bild av verksamheten. Myndighetema ska aven enligt 2 kap.4 F AB lamna information om andra forhallanden som ar av vasentlig betydelse for regeringens uppfoljning och provning av verksamheten. Information betraktas vara vasentlig om ett utelamnande eller en felaktighet kan ha betydelse for de beslut som anvandama fattar utifran den information som lamnas i arsredovisningen. 4[5]
Dnr 32-2011-0676 Riksrevisionen rekommenderar GU att overvaga att i arsredovisningen for 2011 informera regeringen om de forballanden som bar lett till att lagen intention och krav inte har foljt fuilt ut, amt vilka ~tgarder myndigheten har vidtagit for att komma tiliratta med de problem som tidigare namnts i rapporten. Ansvarig revisor Per Flodman har beslutat i detta arende. Uppdrag ledare Irene Lindstrom har varit foredragande. t~ Perflodman Irene Lindstrom Kopia fdr kannedom: Regeringen 5 [ 5]
GÖTEBORGS UNIVERSITET Bilaga 2 Fördelning av antal leveransattester Nedanstående diagram visar i intervall hur många leveransattester som gjorts av personer med beställar-id under 2009 och 2011. Antal leveransattester ger en uppfattning om hur många beställningar en person gjort. Ju fler leveransattester, desto fler beställningar är gjorda. Av diagrammet kan vi t ex se att under 2011 har 647 personer gjort mellan 1-10 leveransattester, och att det är en minskning för det intervallet av attester med ca 300 personer sedan 2009. Vi kan också se att en majoritet av innehavarna av beställar-id gör 50 attester eller fler under ett år. Totalt har antalet personer med beställar-id minskat från ca 2 900 till ca 2 500 mellan 2009 och 2011. Antal lev att 2009 2011 0 266 333 1-10 940 647 11-30 669 539 31-50 296 307 >50 732 717 2 903 2 543