Energieffektivitet eller en effektivare användning av energi i Europa? En kritisk granskning av förslaget till Direktiv om energieffektivitet 1 Patrik Söderholm Avdelningen för samhällsvetenskap Luleå tekniska universitet 1 Denna rapport har möjliggjorts tack vare finansiellt stöd från Energimyndigheten och Svensk Fjärrvärme (forskningsprogrammet Fjärrsyn), samt värdefulla kommentarer från Mats Bladh, Anna Krook-Riekkola, Anna Lock, och Malin Lagerquist. De åsikter som framförs samt eventuella felaktigheter skall dock endast tillskrivas författaren.
SAMMANFATTNING I denna rapport granskas det nya förslaget till energieffektiviseringsdirektiv inom EU utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv, inklusive de konsekvensanalyser som ligger till grund för förslaget. Rapportens syfte är mer specifikt att: (a) med utgångspunkt i Kommissionens konsekvensanalyser samt egna bedömningar analysera den samhällsekonomiska effektiviteten i de styrmedelsförslag som direktivet innehåller; (b) identifiera och analysera möjliga synergier och målkonflikter som följer av direktivets förslag, t.ex. hur eventuella nya styrmedel interagerar med andra (redan existerande) styrmedel på nationell nivå; samt (c) diskutera hur en kvantitativ konsekvensanalys av direktivets förslag kan göras med hjälp av de ekonomiska modeller samt energisystemmodeller som finns tillgängliga i Sverige. Speciell uppmärksamhet ägnas i rapporten åt förslaget att införa ett nationellt kvotpliktssystem (eller vita certifikat); för svensk del är detta en ny form av styrmedel och det är viktigt att belysa fördelar och nackdelar med detta samt att peka på viktiga utmaningar vid implementeringen av ett sådant system. Rapporten granskar även förslagen samt relaterade konsekvensanalyser om: (a) att införa nationella mål för energieffektivisering; (b) att öka den energirelevanta renoveringstakten i offentliga byggnader; (c) ökade krav på energieffektivisering i den offentliga upphandlingen; (d) frekvent information om energiförbrukningen; (e) energibesiktningar av stora företag; samt (f) politiska åtgärder för att förverkliga potentialen vid energiomvandling. Relevansen för den svenska energisektorn och samhällsekonomin kommenteras i vart och ett av dessa fall. Inledningsvis i rapporten diskuteras ett antal grundläggande frågor om vilka samhällsekonomiska skäl som finns för att införa styrmedel för energieffektivisering. Visserligen är förslaget till direktiv i huvudsak ett politiskt dokument, men det är ändå viktigt att föra ett principiellt resonemang om hur förslagen motiveras samt hur detta kopplar till olika samhällsekonomiska motiv. En sådan analys tydliggör bl.a. de viktiga trade-offs och målkonflikter som kan uppstå. I denna analys argumenterar vi för att styrmedel för energieffektivisering dels kan vara ett sätt att effektivisera energianvändningen per se genom att t.ex. adressera olika typer av informationsmisslyckanden på energimarknaden, dels en second-best åtgärd för att uppnå andra politiska mål såsom försörjningstrygghet, klimatmål och reducerad energifattigdom. De styrmedel och politiska åtgärder som Kommissionen föreslår har endast i begränsad mån konsekvensbedömts utifrån hur väl dessa två övergripande syften uppnås. Det är inte alltid Kommissionen ens utvärderar åtgärderna utifrån de motiv som lyfts fram i det egna förslaget. Exempelvis görs ingen bedömning av hur försörjningstryggheten i energitillförseln påverkas eller hur andra miljökvalitetsmål påverkas, och i inget av dessa fall ställs energieffektivisering mot andra politiska åtgärder som kan uppfylla samma syften. I Kommissionens konsekvensanalyser läggs stor vikt vid sysselsättningseffekter, men systematiskt antas här att arbetskraften inte har någon alternativkostnad. Att allokera arbetskraft till en sektor i ekonomin innebär i förlängningen att arbetskraft måste tas från andra sektorer, och det finns ett starkt stöd i den ekonomiska litteraturen att nettoeffekten på sysselsättningen på lång sikt är noll. En viktig komponent i det nya förslaget till energieffektiviseringsdirektiv är att alla medlemsländer ska inrätta ett kvotpliktsystem (system för vita certifikat) för energieffektivitet (artikel 6). Systemet ska säkerställa att antingen alla energidistributörer eller alla företag som säljer energi i detaljistledet 2
är ansvariga för att uppnå årliga energibesparingar motsvarande 1,5 procent av sin försäljning (transportsektorn exkluderad). För Sveriges del skulle detta innebära en årlig energieffektivisering motsvarande drygt 3 TWh. I rapporten används en enkel ekonomisk-teoretisk modell för att belysa några viktiga effekter på marknaden för energieffektiviseringsåtgärder (EEÅ) vid införandet av ett system med vita certifikat. Vi använder också denna modell som en utgångspunkt för att analysera den samhällsekonomiska effektiviteten av ett sådant system. Avslutningsvis presenteras och kommenteras resultaten från Kommissionens konsekvensbedömning av ett införande av ett kvotpliktssystem i EU:s medlemsländer. En viktig fördel med vita certifikat är att dessa kan möjliggöra en kostnadseffektiv uppfyllelse av ett på förhand bestämt energieffektiviseringsmål. Anledningen är att de aktörer (återförsäljare) som har relativt dyra energieffektiviseringsåtgärder kan köpa certifikat från de aktörer som valt att genomföra billigare åtgärder. Denna egenskap kan dock ifrågasättas av ett antal skäl. Ett första skäl är att det är mycket svårt för myndigheterna att i praktiken bestämma vilka åtgärder som är genuint additionella. Ett sätt för myndigheterna att hantera additionalitetsproblemet är att endast ge stöd till specifika (utpekade) åtgärder som med relativt stor säkerhet kan bedömas vara additionella. Förslaget till nytt energieffektiviseringsdirektiv pekar i denna riktning utan att det uttalas explicit. Ett problem med denna ansats är dock att garanterat additionella åtgärder typiskt sett är synonymt med relativt dyra åtgärder. Denna slutsats förstärks av att schablonvärden används för att mäta nivån på energibesparingen, dvs. att en given EEÅ förknippas med en på förhand definierad nivå (t.ex. åtgärden x antas alltid ge en besparing på y kwh). Detta kan dock vara svårt att motivera i praktiken eftersom nivån på flertalet energibesparingar är starkt kontextspecifika. En viktig fördel med vita certifikat är dock att systemet är frikopplat från statsbudgeten, vilket kan ge det en större stabilitet över tiden eftersom det blir mindre känsligt för politiska nycker. Ett kvotpliktsystem för energieffektivisering skulle därför också kunna bidra med stabila förutsättningar för framväxten av en större marknad för energitjänster. Det mest grundläggande problemet med att använda ett kvotpliktssystem som ett styrmedel för att åstadkomma en mer effektiv energianvändning är svårigheterna att ex ante fastställa en ekonomiskt effektiv nivå på EEÅ samt energianvändningen. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv är den politiska styrningens viktigaste roll att ge hushåll och företag incitament att göra effektiva val, men utfallet på marknaden bör förbli endogent och inte exogent bestämt av myndigheterna. Den mest effektiva styrningen är att så träffsäkert som möjligt internalisera de relevanta marknadsmisslyckandena snarare än att peka ut specifika åtgärder som kvotpliktsberättigade. I rapporten diskuteras bl.a. två olika typer av informationsrelaterade marknadsmisslyckanden: (a) förekomsten av asymmetrisk information; samt (b) beteenderelaterade misslyckanden på grund av t.ex. begränsad rationalitet. Valet mellan att spara och använda energi innehåller komplexa trade-offs, och utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv är det tveksamt med en policyansats som utgår från att en energianvändning över en viss nivå inte är önskvärd. Den s.k. E3ME-modellen används för att analysera konsekvenserna av ett kvotpliktssystem. E3ME kombinerar en top-down och en bottom-up beskrivning av interaktionen mellan energisektorn, ekonomin i stort samt effekterna på miljön (t.ex. koldioxidutsläpp), och är i grunden en s.k. makroekonometrisk modell. Detta innebär att många av de beteendeekvationer som ingår i modellen (t.ex. den aggregerade efterfrågan på energi) skattas med hjälp av historiska data och statistiska metoder. Eftersom modellen inte antar att det finns någon alternativkostnad för att leverera de nu billigare 3
EEÅ fås en positiv effekt på hushållens inkomst samt BNP. Modellen utgår också från att det finns ledig kapacitet på arbetsmarknaden, vilket innebär att om politiken driver upp tillväxten i en viss sektor kan denna sektor expandera utan att arbetskraften måste tas från andra sektorer i ekonomin. Såsom påpekats ovan är det dock tveksamt om sysselsättning i sig är ett relevant motiv för att stödja introduktionen av EEÅ. Samma effekt på sysselsättningen (på kort- och medellång sikt) kan i denna modell genereras med t.ex. i princip vilken ökning i den offentliga konsumtionen som helst. E3ME-modellen används även för att belysa konsekvenserna av direktivförslaget om att införa nationella energieffektiviseringsmål. Konsekvensanalysen genomförs genom att via en iterativ process hitta de energiprisökningar som genererar givna energibesparingar. Analysen visar att de prisökningar som krävs ligger inom intervallet 2-4 procent, och dessa genererar en reducerad total konsumtion i ekonomin samt även reducerad export och import. Detta uppvägs dock av att investeringarna i ekonomin ökar och totalt sett fås en ökning i BNP (om än måttlig), och på så sätt genereras också en positiv sysselsättningseffekt. Det är inte glasklart vad i modellen som genererar dessa positiva effekter på BNP och sysselsättningen, men det troliga är att då energipriserna stiger blir energieffektiviseringsåtgärder såsom isolering och effektivare uppvärmningssystem mer lönsamma och då investeras det mer i sådana. Eftersom E3ME-modellen utgår från att dessa investeringar inte har någon alternativkostnad, åtminstone i meningen att det finns tillgänglig ledig arbetskraft, får vi dessa positiva effekter. På lång sikt är dock detta ett orealistiskt antagande. I utkastet till direktiv föreslås två politiska åtgärder som rör den offentliga sektorns roll i energieffektiviseringsarbetet: (a) en ökning av antalet energieffektiviserande renoveringsåtgärder för alla offentliga byggnader; samt (b) att offentliga organ utnyttjar den offentliga upphandlingen för att köpa in produkter och byggnader med hög energiprestanda. För att bedöma konsekvenserna av för-slaget om en ökad ambitionsnivå för energirelaterade renoveringar av offentliga byggnader utnyttjar Kommissionen den s.k. BEAM-modellen. Denna analys bygger på att det finns ett väl definierat energieffektiviseringsgap, dvs. en uppsättning redan kostnadseffektiva åtgärder. Frågan uppstår då varför inte dessa realiseras redan i frånvaro av någon politisk styrning. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är inte den relevanta frågan huruvida energieffektiviseringsåtgärder har ett positivt nuvärde eller inte utan om de har en tillräckligt hög avkastning jämfört med andra relevanta offentliga investeringar (i t.ex. skola, vård, infrastruktur etc.). BEAM-modellen ger inga svar på denna fråga och erbjuder därför endast en partiell bild av förslagets kostnader och intäkter. Kravet på att offentliga myndigheter och organ bör köpa in produkter och byggnader med hög energiprestanda har konsekvensbedömts på ett enklare sätt, och bedömningen baseras uteslutande på resultaten i tidigare studier. Precis som i fallet med renoveringar baseras resultaten på antagandet om ett omfattande energieffektiviseringsgap, som inte realiseras spontant utan styrning från politiskt håll. Det finns dock inte heller i detta fall någon analys av varför detta inte sker redan idag, och hur mycket av denna tröghet i investeringsviljan som kan kopplas till höga alternativkostnader för energieffektiviseringsåtgärder. I utkastet till direktiv föreslås också att medlemsstaterna ska se till att slutförbrukare av el, naturgas, fjärrvärme eller fjärrkyla och fjärrvarmvatten förses med individuella mätare som mäter den faktiska energiförbrukningen korrekt samt ger information om den faktiska förbrukningen. De konsekvensanalyser som görs av detta förslag utgår främst från resultaten i tidigare studier, vilka i sin tur bygger på specifika fallstudier av t.ex. an grupp hushåll på ett visst ställe. Dessa indikerar besparingar 4
på cirka 5-10 procent. Överlag är det troligt att detta är ett samhällsekonomiskt effektivt förslag, dock med den viktiga brasklappen att detta knappast gäller för alla kategorier av energianvändare. Det finns en tydlig koppling till informations- och beteendemisslyckanden, som visat sig ha empirisk betydelse för att förstå inte minst hushållens underinvesteringar i energieffektiviserande åtgärder. En viktig positiv bieffekt är också att det bör kunna stimulera till framtagandet av fler nya produkter, som kan kommunicera energianvändning på ett mer transparent sätt. För att utnyttja energisparpotentialen inom vissa marknadssegment där energibesiktning i allmänhet inte erbjuds kommersiellt föreslås att medlemsstaterna ska säkerställa att oberoende energibesiktningar finns tillgängliga. Energibesiktningarna ska dessutom vara obligatoriska och genomföras regelbundet av stora företag. Konsekvensanalysen fokuserar på den obligatoriska besiktningen av stora företag, och denna har genomförts med hjälp av E3ME-modellen. Utgångspunkten är en ganska anekdotisk beskrivning av vilka effekter energibesiktningar samt energiledningssystem haft på energibesparingarna i industrisektorn. I analysen antas att detta styrmedel leder till besparingar på 0,4 till 5,0 procent, bl.a. beroende på om energibesiktningar redan använts i landet. Det mest sannolika scenariot är att den som gjort konskevensanalysen antagit att den totala efterfrågan på energi i E3ME (allt annat lika) blir 0,4-5,0 procent lägre som ett resultat av detta styrmedel, dvs. som ett exogent skift i den aggregerade efterfrågekurvan för energi. Samma resultat skulle fås om man antog en exogen teknisk utveckling av motsvarande magnitud. För att stödja en mer effektiv energiproduktion och distribution föreslås en rad åtgärder. Ett exempel på detta är krav på att utrusta ny produktionskapacitet och industrianläggningar med högt värmebehov med kraftvärmepannor samt att säkerställa att de ansluts till kunder via t.ex. fjärrvärmenätet. För att konsekvensbedöma dessa åtgärder har Kommissionen återigen utnyttjat E3MEmodellen men det är oklart hur dessa styrmedel implementerats i praktiken. Investeringar i ny kapacitet sker i modellen i en bottom-up modul av E3ME. Denna bygger på ett antagande om kostnadsminimering, och om man då tvingar modellen att välja på förhand specificerade tekniker borde kostnaderna för att tillgodose energibehoven öka (eftersom valmöjligheterna begränsas). I realiteten visar dock resultaten på motsatsen, och modellen generar positiva effekter på BNP och sysselsättningen. En möjlig förklaring är att de som genomfört analysen infört någon form av subvention till utvalda energianläggningar såsom kraftvärme och på så sätt itererat fram en på förhand bestämd ökning i kapaciteten av dessa. Eftersom denna införs exogent i modellen får den inga återverkningar på ekonomin i övrigt och är således inte heller behäftad med någon alternativkostnad. Sammanfattningsvis visar vår granskning att Kommissionens konsekvensanalyser brister i transparens samt att de systematiskt underskattar alternativkostnaderna av de styrmedel som föreslås. I ett avslutande kapitel diskuteras därför hur en konsekvensbedömning för Sverige av Kommissionens förslag skulle kunna genomföras med hjälp av den svenska energisystemmodellen TIMES-Sweden, och delvis i interaktion med den allmänna jämviktsmodellen EMEC. TIMES-Sweden erbjuder en teknikrik beskrivning av det svenska energisystemet. I modellen kan t.ex. en kvotplikt på slutanvändarsidan införas, något som i sin tur genererar ett skuggpris på energieffektiviseringsåtgärder. Kvotplikten kan definieras i termer av såväl primärenergi som slutlig energianvändning. En fördel med att utnyttja TIMES-Sweden på detta sätt är att analysen kan klargöra hur olika restriktioner för certifikatberättigade teknikval påverkar detta skuggpris samt fördelningen av åtgärder mellan olika delar av energisystemet. Detta erbjuder också en möjlighet att analysera eventuella (partiella) rekyleffekter, samt hur en given årlig energibesparing skulle kunna påverka tillförsel i energisystemet. 5
Kapitel 1 INTRODUKTION 1.1 Bakgrund och syfte Frågan om hur en samhällsekonomiskt effektiv politisk styrning på energieffektiviseringsområdet bör vara utformad är komplex. Det beror bland annat på att marknadsmekanismerna (dvs. energipriserna) redan erbjuder betydande incitament att investera i energieffektiviserande åtgärder, och de politiska styrmedel som införs bör därför främst adressera förhållanden där marknadsmekanismen inte erbjuder tillräckligt starka incitament. Samtidigt bedöms energieffektivisering ha många fördelar, och styrmedel för ökad energieffektivisering kan hjälpa till att uppfylla andra viktiga politiska mål såsom klimatmål, andra miljömål, försörjningstrygghet inom energisektorn etc. Oavsett motiv är det dock viktigt att förstå vilka konsekvenser olika styrmedel för energieffektivisering har på samhällsekonomin i stort samt på uppfyllandet av olika politiska mål. I denna rapport granskas det nya förslaget till energieffektiviseringsdirektiv inom EU (Europeiska Kommissionen, 2011a) utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv, inklusive de konsekvensanalyser som ligger till grund för förslaget (se Europeiska Kommissionen, 2011b, 2011c). Granskningen ska utgå från ett samhällsekonomiskt perspektiv på energieffektivisering och kunna utgöra: (a) ett stöd för Energimyndighetens egna analyser av EU:s direktiv; samt (b) ett underlag vid kommande EUförhandlingar. Rapportens syfte är därför att: med utgångspunkt i Kommissionens konsekvensanalyser samt egna bedömningar analysera konsekvenserna samt den samhällsekonomiska effektiviteten i de styrmedelsförslag som direktivet innehåller. identifiera och analysera möjliga synergier och målkonflikter som följer av direktivets förslag, t.ex. hur eventuella nya styrmedel interagerar med andra (redan existerande) styrmedel på nationell nivå. diskutera hur en kvantitativ konsekvensanalys av direktivets förslag kan göras med hjälp av de ekonomiska modeller samt energisystemmodeller som finns tillgängliga i Sverige. Analysen i rapporten är överlag generellt hållen, men vi kommenterar också specifikt styrmedelsförslagen utifrån en svensk kontext. 1.2 Direktivets innehåll i korthet och viktiga avgränsningar i analysen EU:s ledare har åtagit sig att uppnå ett mål om 20 procents primärenergibesparingar till 2020, men den nuvarande bedömningen är att detta inte kommer att kunna uppnås med nuvarande politiska styrmedel. Det nya förslaget till direktiv syftar därför till att fastställa en gemensam ram för att säkerställa att EU:s 20 procentsmål uppnås. Direktivet innehåller bl.a. förslag om att medlemsstaterna: ska ange nationella energieffektiviseringsmål uttryckta som en absolut nivå av primärenergiförbrukningen 2020. Obligatoriska mål kan bli aktuella i framtiden. ska säkerställa att 3 procent av den totala golvytan som ägs av offentliga organ renoveras varje år för att uppfylla minst dem minimikrav på energiprestanda som anges i andra direktiv. 6
ska inrätta ett enda kvotpliktssystem s.k. vita certifikat för energieffektivitet. Detta ska säkerställa årliga energibesparingar motsvarande 1,5 procent av försäljningen av energi. ska främja tillgången till oberoende energibesiktningar, samt ska se till att större företag omfattas av en oberoende och kostnadseffektiv energibesiktning. ska se till att slutförbrukare av el, naturgas, fjärrvärme eller fjärrkyla och fjärrvarmvatten förses med individuella mätare som mäter den faktiska förbrukningen korrekt samt ger information om både den faktiska förbrukningen och den faktiska tidpunkten. ska stödja en mer effektiv energiproduktion, överföring och distribution genom ett antal olika åtgärder. Bland annat ska medlemsstaterna säkerställa att överskottsvärme från kraftproduktion och industriprocesser i första hand används för att tillgodose värmebehovet i byggnader och företag. Detta ska bl.a. ske genom att stödja introduktionen av kraftvärme. ska se till att de nationella energitillsynsmyndigheterna fäster uppmärksamhet vid energieffektivitet i sina beslut om driften av gas- och elinfrastruktur. De ska inte minst utforma tariffer och nätregleringar som möjliggör att energieffektiva lösningar och tekniker erbjuds till förbrukarna. ska inrätta strukturer för att utföra marknadsövervakning, tillhandahålla listor över energitjänsterbjudanden och standardavtal i syfte att underlätta för potentiella kunder att ta del av energitjänstemarknader. De konskevensanalyser som genomförts för att analysera dessa förslag till åtgärder skiljer sig åt gällande ambitionsnivå och metodval, och i rapporten granskar vi främst de åtgärder som genomgått en omfattande konsekvensbedömning. Speciell uppmärksamhet ägnas i rapporten åt förslaget att införa ett nationellt kvotpliktssystem (eller vita certifikat) (se kapitel 3); för svensk del är detta en ny form av styrmedel och det är viktigt att belysa fördelar och nackdelar med detta samt peka på viktiga utmaningar vid implementeringen av ett sådant system. 2 Rapporten granskar även förslagen samt relaterade konsekvensanalyser om: (a) att införa nationella mål för energieffektivisering; (b) att öka den energirelevanta renoveringstakten i offentliga byggnader; (c) ökade krav på energieffektivisering i den offentliga upphandlingen; (d) frekvent information om energiförbrukningen; (e) energibesiktningar av stora företag; samt (f) åtgärder för att förverkliga potentialen vid energiomvandling (se kapitel 4). Relevansen för den svenska energisektorn och samhällsekonomin kommenteras i vart och ett av dessa fall. För att fastställa ett baselinescenario har Kommissionen använt den s.k. PRIMES-modellen, och för att analysera de ekonomiska, sociala och miljörelaterade effekterna av de olika politiska åtgärderna har olika metoder och modeller använts. I några fall används den s.k. makroekonometriska modellen E3ME medan andra åtgärder konsekvensbedömts med hjälp av rena bottom-up modeller (t.ex. BEAM) och/eller baserat på resultat och erfarenheter från tidigare studier. En viktig del av rapporten handlar om hur dessa modeller bör förstås samt hur resultaten ska tolkas. I ett avslutande kapitel (kapitel 5) diskuteras sedan hur transparenta modellbaserade analyser av direktivets förslag på den svenska ekonomin och dess energisektor skulle kunna genomföras. 2 Konsekvenserna av att införa vita certifikat i Sverige har analyserats av Energimyndigheten i två publicerade rapporter (se Energimyndigheten, 2010, 2012), och den analys som presenteras här bygger vidare på dessa undersökningar men kompletterar också dessa med en fördjupad analys av några viktiga samhällsekonomiska frågor. 7
Inledningsvis i rapporten diskuteras också ett antal mer grundläggande frågor om vilka samhällsekonomiska skäl som finns för att införa styrmedel för energieffektivisering (se kapitel 2). Även i detta fall diskuteras relevansen för svenska förhållanden. Visserligen är förslaget till direktiv i huvudsak ett politiskt dokument, men det är ändå viktigt att föra ett principiellt resonemang om hur förslagen motiveras samt hur detta kopplar till olika samhällsekonomiska motiv. En sådan analys tydliggör bl.a. de viktiga trade-offs och målkonflikter som kan uppstå. De motiv som anges för att införa styrmedel för energieffektivisering är också relevanta att diskutera eftersom de påverkar hur styrmedlen bör utformas i praktiken. 1.3 Analytiska utgångspunkter Frågan om hur energipolitiska styrmedel bör utformas är i grunden en normativ fråga, och i den politiska verkligheten kan det ofta vara svårt att avgöra på vilka normativa (etiska) grunder som olika beslut tas. I sin biografi över Olof Palme hänvisar författaren Henrik Berggren till en uppsats av Max Weber om politik som yrke (Berggren, 2010). Weber konstaterar att en riktig politiker aldrig enbart kan vara regelmoralist eller konsekvensmoralist; politiker är tvungna att leva i ett moraliskt ingenmansland, samt välja mellan flera problematiska hållningar. I praktiken finns det med andra ord inga givna normativa utgångspunkter för politikens utformning och genomförande. Detta förklarar också varför Kommissionens förslag till nytt direktiv i stora delar utgör en kompromiss mellan olika synsätt och prioriteringar (se t.ex. kapitel 2). I denna rapport anammar vi ett samhällsekonomiskt perspektiv på frågan om de energipolitiska styrmedlens utformning. Detta innebär att vi utgår från att de styrmedel som införs ska främja samhällsekonomisk effektivitet. Med en samhällsekonomiskt effektiv energipolitik menas inte minst ven politik som: (a) säkerställer att en given efterfrågan på energibärare tillhandahålls på ett så billigt sätt som möjligt; samt (b) att energianvändningen drivs till den punkt där kostnaden för ytterligare en energienhet är lika hög som det samhällsekonomiska värdet av denna enhet. Annorlunda uttryckt, samhällsekonomisk effektivitet innebär att alla ömsesidigt fördelaktiga byten (transaktioner) är genomförda. Ett centralt resultat i den ekonomiska välfärdsteorin är att i en ekonomi där balansen mellan efterfrågan och utbud avgör vilka varor och tjänster som vinstmaximerande företag producerar (samt hur och i vilken omfattning dessa produceras), kommer utfallet, givet att vissa villkor är uppfyllda (t.ex. perfekt konkurrens, fullständig information etc.), att motsvara en resursfördelning som är samhällsekonomiskt effektiv. En central uppgift för en effektiv politik är med andra ord att identifiera situationer som gör att samhällsekonomiskt effektiva åtgärder ej realiseras spontant av marknadens aktörer (eller att samhällsekonomiskt ineffektiva åtgärder genomförs). I en marknadsekonomi avgörs utfallet i ekonomin av de miljontals beslut som enskilda aktörer (hushåll och företag) gör i vardagen, och en central fråga blir därför om dessa aktörer möter de incitament som säkerställer effektiva val. Om så inte är fallet kan det vara resultatet av ett s.k. marknadsmisslyckande, och politikens roll blir att korrigera för detta misslyckande. Poängen med vår analys är inte att politiken bör ersättas av samhällsekonomiska konskevensanalyser utan snarare att den kan kasta nytt ljus på de trade-offs som de politiska beslutsfattarna direkt eller indirekt har accepterat. En styrka med den samhällsekonomiska analysen är att det finns en tydlig normativ teoretisk grund för diskussion om behovet av samt utformningen av politisk styrning. Denna grund t.ex. värdesubjektivism, konsekvensmoral, antropocentrism etc. har dessutom ofta ett starkt stöd hos befolkningen och politikerna. Men såsom Weber betonat vore det naivt att tro att 8
den praktiska politiken kan utgå från en och samma normativa grund. Detta innebär dock inte att den samhällsekonomiska analysen är ointressant i de fall där andra normativa utgångspunkter än samhällsekonomisk effektivitet anses bör vara vägledande för politiken. I dessa fall kan den samhällsekonomiska analysen belysa konsekvenserna av olika politiska vägval (t.ex. kostnaderna för samhället), och på sätt belysa olika trade-offs (t.ex. mellan effektivitet och inkomstfördelning) i politiken. Vi utgår dessutom från att politikerna och myndigheterna endast har ofullständig information om de nuvarande och framtida kostnaderna för att reducera energianvändningen. Även om politikerna har en hyfsat rimlig bild av vilka teknologier som kan bli aktuella är det svårt att veta hur kostnaderna för dessa kommer att utvecklas i framtiden relativt andra alternativ. I allmänhet är det rimligt att anta att de enskilda hushållen och företagen vet mer om sina anpassningskostnader än vad myndigheterna gör (dvs. informationen är asymmetriskt fördelad), 3 och detta innebär att en samhällsekonomiskt effektiv energieffektiviseringspolitik i relativt stor utsträckning bör vila på decentraliserade lösningar. Det innebär att enskilda aktörer såsom hushåll och företag via t.ex. information samt skatter ges incitament att göra effektiva val. Trots detta finns en tendens i politiska dokument att bortse från denna osäkerhet (se t.ex. Europeiska Kommissionen, 2011b, s. 15), och i stället utgå från att det är förhållandevis lätt att ex ante identifiera de mest effektiva och billigaste åtgärderna. 1.4 Rapportens disposition I kapitel 2 diskuteras i principiella termer de motiv som ligger till grund för EU:s förslag till energieffektiviseringsdirektiv, samt hur styrmedel för energieffektivisering kan motiveras utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Kapitel 3 innehåller en enkel ekonomisk analys av vita certifikat som styrmedel för att uppnå ökad energieffektivisering samt en kritisk granskning Kommissionens förslag till kvotplikt. I kapitel 4 presenteras och granskas ett antal av de övriga förslagen till åtgärder, inklusive de konsekvensbedömningar som gjorts. Rapporten avslutas med kapitel 5 där vi diskuterar hur en konsekvensbedömning av direktivets förslag skulle kunna genomföras för Sverige med hjälp av svenska ekonomiska och energisysteminriktade modeller. 3 Detta förstärks av att begreppet samhällsekonomisk kostnad definieras som värdet av de produktiva resursernas alternativa användning, och detta värde är normalt sett kontextspecifikt (t.ex. individberoende). Även om vi kan göra generiska bedömningar av t.ex. kostnaden för att isolera en byggnad kommer den faktiska kostnaden att skilja åt beroende på t.ex. geografisk lokalisering, och alla kostnader (förlorade nyttor) är inte nödvändigtvis prissatta på någon marknad. 9
Kapitel 2 MOTIVERING FÖR DIREKTIVETS GENOMFÖRANDE 2.1 Introduktion I EU-politiken framställs energieffektivisering som en form av generallösning på en rad problem och utan några egentliga negativa effekter. Genom ett ökat fokus på energieffektivisering kan EU bl.a. åstadkomma: (a) ökad sysselsättning; (b) ökad försörjningstrygghet i den europeiska energisektorn; (c) en effektiv reduktion av utsläppen av växthusgaser; och (d) positiva inkomstfördelningseffekter (Europeiska Kommissionen, 2011a). I detta kapitel diskuterar vi giltigheten i några av dessa motiv. Denna diskussion är viktig eftersom analysen av vad som motiverar en politisk styrning på energieffektiviseringsområdet påverkar vilka styrmedel som bör införas samt hur dessa ska utformas. I kapitlet argumenterar vi för att utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv kan styrmedel för energieffektivisering motiveras: (a) i syfte att undanröja de snedvridningar i energianvändningen som t.ex. beror på informations- och beteendemisslyckanden; samt (b) som en second-best lösning för att åstadkomma andra politiska mål såsom t.ex. miljömål, energifattigdom och försörjningstrygghet. 4 Att t.ex. betrakta styrmedel för energieffektivisering som ett sätt att minska arbetslösheten är dock en politik som vilar på skakig grund. 2.2 Energieffektivisering för ökad sysselsättning På flera ställen i förslaget till direktiv lyfts ökad sysselsättning fram som ett viktigt motiv för att införa mer ambitiösa styrmedel för energieffektivisering. På vissa ställen talas t.o.m. om att energieffektivisering är ett bra sätt att övervinna den ekonomiska krisen och stärka EU:s konkurrenskraft. Det som är karakteristiskt för denna typ av påståenden är dock att de i huvudsak fokuserar på de nya arbetstillfällen som skapas (i t.ex. energieffektiviseringssektorn), men endast i begränsad omfattning behandlar effekterna på andra produkter och sektorer. En effektivt utformad energi- och klimatpolitik för med sig en strukturomvandling i ekonomin som i huvudsak är positiv; vissa sektorer minskar medan andra expanderar t.ex. då politiken gör att nya produkter och tjänster efterfrågas mer. Detta är dock en långdragen process där de kortsiktiga effekterna ofta domineras av negativa effekter på existerande sektorer samt där etablerandet av nya och eller omstrukturerar sektorer tar mer tid. En analys av energipolitikens effekter på sysselsättningen bör därför adressera såväl de jobb som skapas och de som försvinner på kort respektive lång sikt. Frågan om sysselsättningseffekter är tvådelad; först måste vi klargöra huruvida det faktiskt blir några positiva nettoeffekter på sysselsättningen av en ökad fokusering på energieffektivisering och sedan om så är fallet huruvida styrmedel för energieffektivisering (i jämförelse med andra politiska åtgärder) utgör en effektiv politik för att öka sysselsättningen. Svaret på den första frågan är ur ett nationellt perspektiv nekande. Att satsa resurser på en sektor i ekonomin innebär i förlängningen att 4 Med en second-best lösning menas här t.ex. en politik som inte är samhällsekonomiskt effektiv i sig själv men som trots det bedöms som rimlig att införa givet de politiska restriktioner som finns. Den mest effektiva politiken för att styra bort från koldioxidutsläpp är att sätta ett pris på dessa utsläpp (dvs. first-best ), men denna politik kanske inte går att genomföra fullt ut på grund av konkurrensskäl och risken för kolläckage. I sådana fall kan andra mindre effektiva styrmedel införas i stället (se också Söderholm, 2012). 10
resurser måste tas från andra sektorer. Det finns ett starkt stöd i den ekonomiska litteraturen att nettoeffekten på lång sikt är noll. Arbetslöshet och låg sysselsättning beror primärt inte på hur arbetskraften fördelas mellan sektorer utan avgörs snarare av arbetsmarknadens funktionssätt. De politiska åtgärder som bör vidtas för att öka den nationella sysselsättningsgraden är därför främst av makroekonomisk natur (t.ex. via finans- och penningpolitiken), samt åtgärder kopplade till arbetsmarknads- och utbildningspolitiken. På lång sikt anpassas priser och löner till en nivå där full sysselsättning råder. På kort- och medellång sikt kan sysselsättningen öka om det finns ledig arbetskraft att tillgå, men även här kan en ökad fokusering på energieffektivisering också leda till färre arbetstillfällen i andra sektorer (t.ex. elbilar). Med kort sikt menas här den tid det tar innan ekonomin anpassat exempelvis efterfrågan på olika produktionsfaktorer till de ändrade ekonomiska förhållandena, och för de kapitaltunga sektorerna i ekonomin kan detta vara en relativt lång period (över tio år). I en sådan situation kan det uppfattas som politiskt önskvärt att kombinera energi- och arbetsmarknadspolitiska mål, och det ska absolut inte uteslutas. Risken med en sådan strategi är emellertid att de energipolitiska styrmedlen kan vara ineffektiva som arbetsmarknadspolitiska medel. Vilka specifika politiska åtgärder som är mest effektiva för att hantera nationella och regionala sysselsättningsproblem bör bedömas från fall till fall, och energieffektivisering måste således konkurrera med andra politiska medel som skulle kunna ha minst lika stora effekter på den lokala ekonomiska utvecklingen (Brennan och Palmer, 2012). De energipolitiska styrmedlen utgör eller bör i varje fall utgöra led i en långsiktig styrning av bränsleval, användningsmönster, investeringar etc., och att då utnyttja dessa styrmedel för att lösa sysselsättningsrelaterade strukturomvandlingsproblem eller tillfälliga ekonomiska kriser kan lätt leda till suboptimeringar. 5 Detta är en svaghet i de modellsimuleringar som Kommissionen utnyttjat för att bedöma konsekvenserna av sina föslag, t.ex. E3ME-modellen som används av Kommissionen för att analysera effekterna av nationella system för vita certifikat. Denna modell beskriver i första hand de anpassningar som sker i ekonomin på kort- och medellång sikt, och utgår från att det finns en viss ledig arbetskraft som lätt kan utnyttjas i en expanderande sektor. Modellen specificerar heller inga egentliga flaskhalsar för att anställa dessa arbetare (gällande t.ex. utbildningsnivå etc.), och när resultaten för sysselsättningsökningar redovisas antas (implicit) att dessa är permanenta. I en någorlunda väl fungerande ekonomi kommer politiken dock inte att ha någon positiv nettoeffekt på sysselsättningen på lång sikt. Det är också värt att notera att i en modell som G3ME finns många sätt att ökas sysselsättningen på; exempelvis skulle en ökning i offentlig konsumtion (av i princip vilken typ som helst) kunna generera samma effekter på sysselsättningen som t.ex. ett system för vita certifikat (se vidare avsnitt 3.4). De styrmedel som införs för att på olika sätt främja en ökad energieffektivisering kan med andra ord få effekter på sysselsättningen (på kort- och medellång sikt och inte minst i en lågkonjunktur) men detta är inget starkt skäl för att låta arbetsmarknadspolitiska skäl påverka varken ambitionsnivån eller utformningen av dessa styrmedel. Samtidigt kan det påpekas att om staten tydligt pekar ut energieffektivisering som en växande framtidsbransch och stödjer denna bransch kan detta få långsiktiga implikationer för t.ex. utbildningsväsendet. Fler ingenjörer kanske behöver utbildas. Energieffektiviseringspolitiken som sådan bör dock så långt som möjligt leva på sina egna meriter. 5 De som föreslår att staten bör satsa mer på energieffektivisering i en lågkonjunktur föreslår sällan att ambitionsnivån gällande samma politiska åtgärder ska reduceras då det råder högkonjunktur. 11
2.3 Energieffektivisering för ökad försörjningstrygghet i energisektorn Utifrån ett effektivitetsperspektiv kan det vara motiverat att (direkt eller indirekt) addera en riskpremie till importpriserna på osäkra bränslen (se t.ex. Bohi och Toman, 1996). Naturgas från Ryssland må vara billig men det kan finnas ett värde i att undvika att bli för beroende av import från en (hävdas det ibland) politiskt instabil bränsleexportör. Två viktiga frågor måste dock analyseras närmare innan en sådan politik införs. Den första handlar om åtskillnaden mellan självförsörjning och försörjningstrygghet. Även inhemska energikällor kan bidra till en otrygg energiförsörjning, t.ex. vattenkraften p.g.a. variation i tillrinningen i vattenmagasinen, vindkraften p.g.a. variation i vindförhållanden etc. Den andra frågan rör det förhållande att de externaliteter som kan kopplas till självförsörjning och försörjningstrygghet redan är internaliserade. Detta kan ha skett genom lagerhållning, diversifiering av leverantörer, eller t.o.m. genom direkta ägarengagemang i utvinningen av råvarorna. Ytterligare statliga åtgärder är endast motiverade om dessa åtgärder inte är tillräckliga, d.v.s. om nyttan för samhället av en utvidgad säkring överstiger de samhälleliga kostnaderna. I förslaget till energieffektiviseringsdirektiv lyfts energieffektivisering som ett ändamålsenligt medel för att åstadkomma ökad försörjningstrygghet i EU:s energisektor. Det råder lite tvekan om att en reducerad energianvändning kan göra EU mindre beroende av importerad fossil energi, men det är inte säkert att detta är det mest kostnadseffektiva sättet att reducera detta beroende på. Argumentet bör således understödjas av en gedigen analys av vilka risker som existerar, vilka åtgärder som redan införts samt vilka samhällsekonomiska prioriteringar som är mest brännande. Sådana analyser lyser ofta med sin frånvaro. Det finns många andra sätt att öka försörjningstryggheten på, t.ex. en ökad andel inhemska energikällor. På naturgasområdet där leveranserna från Ryssland och Ukraina bedöms som osäkra har också EU-Kommissionen en viktig roll att spela. De stora investeringsprojekt som är nödvändiga för att diversifiera leverantörssidan på gastillförseln till Europa genomförs antagligen effektivast av etablerade gasbolag, men Kommissionen bör bidra med att försöka att minska de politiska risker som är behäftade med sådana investeringar (Söderholm, 2001). Energieffektivisering utgör med andra ord ett indirekt sätt att åstadkomma ökad försörjningstrygghet på, men kan trots det utgöra en viktig second-best åtgärd i detta sammanhang. I kapitel 3 diskuterar vi hur utformningen av styrmedel för ökad energieffektivisering påverkas av att det underliggande syftet med dessa styrmedel är att internalisera de externaliteter som kan kopplas till bristen på försörjningstrygghet. En viktig slutsats är att det utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv finns lite stöd för att införa styrmedel som bygger på kvantitativa gränsvärden såsom en kvotplikt i ett system för vita certifikat (se avsnitt 3.3.2). Detta förhindrar dock inte att andra styrmedel för energieffektivisering kan vara effektiva i stället. För svensk del är det dessutom antagligen mest effektivt att arbeta för ökad försörjningstrygghet på energiområdet på den internationella politiska arenan, t.ex. på EUnivå eller åtminstone på nordisk nivå. Detta beror på att energimarknaderna i hög grad är internationella, och försörjningstryggheten i Sverige påverkas i hög grad av situationen i grannländerna. 2.4 Energieffektivisering som ett medel för reducerade växthusgasutsläpp I förslaget till nytt energieffektiviseringsdirektiv fastslås att energieffektivisering är ett effektivt sätt att minska utsläppen av de växthusgaser som orsakar klimatförändringen, (Europeiska Kommissionen, 2011a, s. 1). Detta är dock en empirisk fråga och det finns som princip ingen anledning för 12
politiken att specifikt peka ut energieffektivisering eller för övrigt någon annan åtgärd som mer eller mindre effektiv. För svensk del utvärderar Broberg m.fl. (2010) de klimatpolitiska effekterna av ett mål för energieffektivisering; denna studie konstaterar att ett sådant explicit mål innebär en tydlig ökning av klimatpolitikens kostnader. Om det primära målet för politiken är en reduktion av t.ex. koldioxidutsläppen kommer ett styrmedel som explicit väljer ut energieffektivisering alltid att vara mindre kostnadseffektivt än en politik som sätter ett pris på koldioxid (se t.ex. Fischer och Newell, 2008). Genom att staten väljer ut en specifik åtgärd för koldioxidreduktion begränsar den företagens flexibilitet att själva hitta billigare sätt att reducera utsläppen. 6 Om det finns andra marknadsmisslyckanden kopplade direkt till energianvändningen (t.ex. informationsproblem) kan dock specifika styrmedel för energieffektivisering utgöra ett viktigt komplement till klimatpolitiken, och hjälpa till att sänka kostnaderna för klimatpolitiken (se avsnitt 2.5). I en situation där en betydande del av EU:s utsläpps av koldioxid regleras via det Europeiska utsläppshandelssystemet EU ETS kommer är utrymmet för kompletterande styrmedel, t.ex. styrmedel för energieffektivisering i syfte att ytterligare minska utsläppen, mycket begränsat. Denna problematik är högaktuell eftersom många europeiska länder idag infört (eller planerar att införa) styrmedel som syftar till att (ytterligare) reducera de utsläpp som i huvudsak regleras via EU ETS. Ett exempel är det i England nyligen introducerade s.k. CRC Energy Efficiency Scheme, som är ett handelssystem för affärsverksamheter och offentliga lokaler. Dessa verksamheters främsta effekter på utsläppen av koldioxid består dock i att de använder elektricitet, som redan regleras i EU ETS. Kompletterande styrmedel för t.ex. energieffektivisering kan vara motiverade av politiska skäl om det t.ex. är svårt att etablera en långsiktigt trovärdig utsläppsmarknad och/eller om prissättningen av koldioxid begränsas av konkurrensskäl samt farhågor om kolläckage. Problemet är dock att dessa kompletterande styrmedel har en viktig alternativkostnad då de riskerar att undergräva handelssystemets effektivitet. Om staten inför en subvention till koldioxidreducerande åtgärder (t.ex. till energieffektiviseringsåtgärder), blir den enda effekten på utsläppsrättsmarknaden att priset sjunker eftersom den totala utsläppsnivån helt och hållet bestäms av antalet utfärdade utsläppsrätter. 7 Det kompletterande styrmedel som här syftar till att stärka klimatpolitiken får i själva verket inga nettoeffekter på utsläppen; det för främst med sig ökade kostnader för administration. Ibland hävdas att den prissänkande effekt som dessa kompletterande styrmedel för med sig innebär att det blir politiskt enklare att sänka utsläppstaket (i t.ex. EU ETS) på längre sikt. Detta argument tenderar dock att bortse från att ett lägre pris på koldioxid idag också innebär svagare incitament att utveckla ny billigare teknik, vilket i sin tur kan göra det svårare att införa ett mer ambitiöst utsläppstak i framtiden. I de konsekvensanalyser som följer med förslaget till direktiv framhålls åtgärdernas effekter på koldioxidutsläppen, men överlag kommenteras inte interaktionen med EU ETS. Ett undantag är förslaget 6 Detta har inget att göra med om huruvida det finns ett globalt koldioxidpris eller inte, ej heller om huruvida energieffektiviserande åtgärder behövs för att nå klimatpolitiska mål eller inte. Ett pris på koldioxid kommer att göra alla koldioxidreducerande åtgärder mer lönsamma, inklusive energieffektivisering som ett resultat av ett högre pris på olika energibärare. Hur mycket energieffektivisering som behövs är en empirisk fråga och bestäms av kostnaderna för denna åtgärd jämfört med kostnaderna för andra koldioxidreducerande åtgärder. 7 Om styrmedlen för energieffektivisering på ett träffsäkert sätt hanterar olika informations- och beteendemisslyckanden i energinvändningen kan de dock bidra till att klimatmålen nås till en lägre kostnad än vad som annars hade varit möjligt (se vidare avsnitt 2.5). 13
om en kvotplikt (vita certifikat) för energieffektivisering; i detta fall konstateras att systemet leder till lägre pris i EU ETS men det finns ingen information om de utsläppsreduktioner som redovisas ska betraktas som brutto- eller nettoeffekter av kvotpliktssystemet (Europeiska Kommissionen, 2011b, s. 33, 35). För svensk del finns sannolikt endast en mycket svag koppling mellan införandet av ett kvotpliktssystem och reducerade växthusgasutsläpp. Ett sådant kvotpliktssystem skulle antagligen bli starkt anpassad för åtgärder inom byggnadssektorn, som i Sverige endast i ringa omfattning nyttjar fossilbaserade energiformer (Energimyndigheten, 2012). 8 2.5 Att åstadkomma en ekonomiskt effektiv energianvändning Eftersom de flesta energiprodukter säljs och köps på ekonomiska marknader har de som använder energi normalt ett intresse av att hushålla med energi. Då exempelvis elpriset stiger, ger detta ett incitament för elanvändarna att investera i energieffektiviserande åtgärder. Utifrån ett ekonomiskt perspektiv är därför styrmedel riktade mot energieffektivisering främst motiverade om denna marknadsdrivna effektivisering på något sätt är samhällsekonomiskt ineffektiv (och för låg). En viktig uppgift för energipolitiken är att säkerställa att priserna på olika energibärare fullt ut reflekterar de samhällsekonomiska kostnaderna för energiproduktionen t.ex. genom att införa skatter på utsläpp etc. Detta är en aspekt på energieffektiviseringspolitiken som i all väsentlighet lyser med sin frånvaro i förslaget till nytt energieffektiviseringsdirektiv. I stället betonas att ett ökat politiskt fokus på energieffektivisering leder till lägre energipriser för hushållen, och att det därför för med sig en rad önskvärda effekter såsom ökad sysselsättning och reducerad energifattigdom (se också avsnitt 2.6). Sijm (2005) samt Goulder och Parry (2008) argumenterar för att det finns informationsmisslyckanden på energimarknaden som leder till underinvesteringar i energieffektiviserande åtgärder såvida dessa inte hanteras med hjälp av ändamålsenliga styrmedel. I detta avsnitt diskuterar vi två olika typer av informationsrelaterade marknadsmisslyckanden: (a) förekomsten av asymmetrisk information; samt (b) beteenderelaterade misslyckanden på grund av t.ex. begränsad rationalitet. Informationen är asymmetriskt fördelad då en aktör har ett informationsövertag gentemot en annan. Sådana informationsövertag kan ge upphov till marknadsmisslyckanden på åtminstone två olika sätt, före respektive efter genomförandet av en ekonomisk transaktion. Det första sättet är relaterat till det faktum att en köpare av en produkt inte kan bedöma t.ex. dess energiförbrukande egenskaper förrän efter inköpet. Det kan dessutom vara svårt för säljaren att på ett effektivt sätt förmedla denna information. Akerlof (1970) visar att i en sådan situation kommer endast produkter med sämre kvalitet i vårt fall sådana med hög energiförbrukning att bjudas ut på marknaden (ett s.k. negativt urval ). Köparna är visserligen villiga att betala en positiv premie för produkter med låg energianvändning, men eftersom de inte enkelt kan observera vilka produkter som har dessa egenskaper kommer inte dessa preferenser att resultera i realiserade transaktioner på marknaden. 9 8 Situationen är annorlunda i t.ex. Danmark där den totala användningen av förnybar energi endast uppgår till ca 30-50 procent inom hushåll och industri medan återstoden är fossila bränslen (Energimyndigheten, 2012). Klimateffekten av ett kvotpliktsystem är därmed med stor sannolikhet mer påtaglig i Danmark än i Sverige. Danmark har sedan 2009 ett kvotpliktssystem för energieffektivisering. 9 Denna typ av problem kan även förekomma på t.ex. marknaden för privathus. Ägarna är inte villiga att investera i energieffektiviserande utrustning då dessa investeringar har en lång livslängd (t.ex. isolering) och det kan vara svårt för framtida köpare att observera och bedöma denna egenskap hos bostaden (Sorrell m.fl., 2004). 14
Medan ovanstående situation beskriver en typ av ineffektivitet som uppstår innan ett kontrakt mellan två parter tecknats, beskriver det s.k. principal/agent -problemet en situation där förekomsten av asymmetrisk information snedvrider beslut efter det att ett avtal ingåtts. Det existerar t.ex. ofta en rolluppdelning mellan den som ansvarar för energianvändningen och således också för energieffektiviseringsåtgärderna (t.ex. hyresvärden i ett hyreshus, the agent), och den som betalar energiräkningen (t.ex. hyresgästen, the principal). Även om hyresvärden har tillgång till bra information om möjliga energibesparingsåtgärder kommer dessa åtgärder endast att genomföras om denne kan tillgodogöra sig hela värdet av investeringen, och detta kräver att hyresvärden på ett trovärdigt sätt kan övertyga hyresgästerna om åtgärdens ekonomiska värde och på så sätt motivera en hyreshöjning. Principal-agent problem kan också existera inom ett företag (eller t.o.m. i ett hushåll); de ingenjörer som vet mest om vilka åtgärder som på ett billigt sätt skulle kunna reducera energianvändningen kan ha svårt att kommunicera detta till ledningen. De företag som organiserar sin verksamhet på ett sätt som underlättar identifieringen av lönsamma energieffektiviseringsåtgärder kommer att kunna reducera sina energikostnader mer än de företag där betydande informationsproblem kvarstår. Denna typ av situation kan dessutom förstärkas av förekomsten av s.k. delade incitament ( split incentives ). Hyresgästerna kan vara ovilliga att genomföra energieffektiviserande åtgärder om det finns en hög sannolikhet att de vill flytta ut innan de löpande energibesparingarna har betalat tillbaka den initiala investeringen. På samma sätt kan en fastighetsutvecklare (the agent) som uppför ett nytt bostadshus för försäljning antas minimera investeringskostnaden på bekostnad av byggnadens energieffektivitet, eftersom det är svårt att övertyga husköparen (the principal) om att den högre initiala kostnaden lönar sig i längden. Inom ett företag kanske det inte finns tillräckliga belöningssystem, som uppmuntrar de anställda att identifiera energieffektiviserande åtgärder. Diskussionen ovan om informationsmisslyckande bygger på ett underliggande antagande att hushåll och företag är fullt ut rationella i sitt beslutsfattande. Den vetenskapliga litteraturen (inom t.ex. kognitiv psykologi och beteendeekonomi) visar dock på förekomsten av olika former av systematiska snedvridningar i individers beslutsfattande, som med andra ord innebär avvikelser från perfekt rationalitet. Dessa inkluderar bl.a. begränsad rationalitet, som beskriver en situation där t.ex. hushåll visserligen är rationella beslutsfattare, men begränsas av sin kognitiva förmåga att hantera information kring ett investeringsalternativ. Detta innebär t.ex. att företag och hushåll tillämpar olika tumregler i sitt beslutsfattande snarare än att fullt ut bedöma konsekvenserna av alla beslutsalternativ. Heuristiskt beslutsfattande beskriver t.ex. en situation där aktörerna frångår perfekt rationalitet för att minska den kognitiva bördan av beslutsfattande genom att stegvis utesluta vissa alternativ och t.ex. endast välja mellan produkter i en viss prisklass. Att kognitiva begränsningar påverkar beslut kring investeringar i energiteknologier har visats i ett antal empiriska studier (Gillingham m.fl., 2009). Dessa informations- och beteendemisslyckanden omnämns på olika ställen i det underlag till nytt energieffektiviseringsdirektiv som Kommissionen presenterar (se t.ex. Europeiska Kommissionen, 2011a, s. 28), men överlag finns en ganska svag koppling till dessa misslyckanden i de flesta av de förslag till politiska åtgärder som lyfts fram. Resonemanget i detta avsnitt visar att det finns en betydande skillnad på ökad energieffektivisering å den ena sidan och en mer effektiv användning av energi å den andra; i det förstnämnda fallet ligger det närmare till hands att fastställa politiska mål för energibesparingar medan den sistnämnda ansatsen snarare indikerar att energianvändningen inte ska snedvridas men samtidigt bör vara endogent bestämd. 15