Promemoria Datum 2016-11-09 Diarienummer 3056/2016 Minnesanteckningar från samtal 2016-11-08 med kommunerna om enhetligare kontroll av seriebyggda hus Deltagarförteckning: Lillemor Edvinsson Anders Barkstedt Arne Johansson Patrik Mårtensson Norrköping Norrköping Ulricehamn Ulricehamn Rickard Westling Michael Landberg Leif Johnsson Mikael Spång Gävle Gävle Skellefteå Lidingö Soran Amin Lotta Holton Maria Almeida Vänman Upplands Väsby Botkyrka Haninge Peter Johansson Boverket Ewa Krynicka Storskog Boverket Thomas Johansson Boverket Fredrik Ingmarson Boverket Allmänt om uppdraget: Thomas Johansson från Boverket redogjorde för Boverkets regeringsuppdrag om serietillverkade hus. Fredrik Ingmarson från Boverket kompletterade med en kort beskrivning av hur lov- och byggprocessen går till idag. Mötet fokuserade på följande frågeställning: Boverket, Box 534, 371 23 Karlskrona. Telefon: 0455-35 30 00. Fax: 0455-35 31 00. E-post: registraturen@boverket.se. Webbplats: www.boverket.se
Vilka problem upplever gruppen (byggnadsinspektörer/bygglovshandläggare) med att göra en enhetlig bedömning av regelverken? Mötet diskuterade också kort följande frågeställningar: Varför görs det olika bedömningar hos kommunerna? Finns det en lämplig gränsdragning mellan platsspecifika och icke platsspecifika krav? Har ni några förslag på lösningar för en enhetligare kontroll? Hur går det att säkerställa att ett hus som blivit godkänt gällande icke platsspecifika krav i en kommun, accepteras i alla kommuner? 2(12) De två sista frågorna hann inte diskuteras ingående på mötet. Utifrån dessa frågeställningar fördes en allmän diskussion utifrån de föreskrifter som anges i främst BBR. Minnesanteckningarna återger de synpunkter som framkom från olika personer under mötet. Det är inte hela mötets syn på de olika frågorna, och det är heller inte kommenterat eller granskat i sak av Boverket. Olika bedömningar utifrån BBR Avsnitt 3 - Tillgänglighet, bostadsutformning, rumshöjd och driftutrymmen Byggnader Mycket diskussioner kring tekniska egenskapskrav för tillgänglighet. Ett exempel är dörröppningsautomatik som gruppen tolkar är ett ska-krav efter kontakter med Boverket, trots att det anges som ett bör i ett allmänt råd. Svårt att veta vad en tung dörr är. Behövs mer vägledning. Eftersom det inte anges tydligt vad en tung dörr innebär i föreskriften eller i det allmänna rådet så används i praktiken 15-25 N (Newton) som en riktlinje för att tolka föreskriften. Enligt gruppen så hade det varit önskvärt om det hade varit tydligare angivit i föreskriften och det allmänna rådet vad en tung dörr innebär. När det är nivåskillnader kan det vara svårt att tolka krav på tillgänglighet. Till exempel vid balkonger, trösklar mm. Det är svårt att tolka vad ett serviceyrke är och vilken typ av lokal en sådan användning ska räknas till. Utifrån tillgänglighetskraven så är det skillnad mellan publika lokaler och arbetslokaler
Arbetslokaler är undantagna från krav på tillgänglighet, t ex industrilokaler. Men kontor i industrilokaler är inte undantagna eftersom de inte räknas som en arbetslokal. Ibland kan det vara svårt att avgöra om en viss lokal är en arbetslokal eller inte. Ett problem är att det enligt BBR ställs krav på att en toalett för allmänheten ska vara tillgänglig och användbar. Däremot ställs det inget krav på att det ska finnas en toalett för allmänheten. Detta krav ställs istället av andra lagstiftningar som ligger utanför byggnadsnämndens kontroll. 3(12) Bostadsutformning Hur tolkas med fönster i kök vad gäller avskiljsbarhetskravet? Behövs tydligare regler om fönster och ljus. Utrymme för förvaring, hur stor yta? Var ska den finnas? För rum som man inte vistas i mer än tillfälligt så ställs inget krav på fönster. Det finns för få exempel i BBR som visar på när detta uppstår. Rumshöjd Krav på rumshöjd är en av reglerna i BBR som är tydliga. Det som kan göra det otydligt att tolka reglerna om rumshöjd är de möjligheter till avsteg som finns för olika rum i en bostad eller lokal. Driftutrymmen Stor skillnad i krav på utrymme för avfallshantering. Hänsyn måste även tas till arbetsmiljöverkets regler för tömning av sopor vad gäller avstånd mm. Avsnitt 5 - Brandskydd Kompetensen vad gäller kunskap om brandkrav varierar mellan olika kommuner. I vissa kommuner kan räddningstjänsten hjälpa till och granska krav på brand, speciellt när det kommer till att tolka analytisk dimensionering. En synpunkt som togs upp var problem med tolkning av utrymningsvägar och krav på stege. Det är även problem med utrymningsvägar när storleken på fönster är för små eller när fönstren är fasta. Ofta beror det på överlämningen mellan bygglovshandläggare och byggnadsinspektör eller att alla handlingar som behövs till byggprocessen inte är klara när bygglovet beslutas. Ibland är det olika tolkningar av brandkraven mellan brandkonsult och räddningstjänst utifrån BBR, vilket kan leda till problem.
Frångängligheten vid exempelvis utrymning är också en viktig fråga precis som tillgängligheten. 4(12) Avsnitt 6 - Hygien, hälsa och miljö Ventilation Vad kontrollerar en OVK-kontrollant i förhållande till avsnitt 6? Var är gränsdragningen mellan kraven och det som kontrolleras av OVK-kontrollanten? Var går gränsen mellan OVK-kontrollanten och byggnadsnämndens tillsyn? Gruppen kom fram till att OVK är en funktionskontroll (att ventilationen fungerar) och inte en kontroll av att kraven är uppfyllda (att ventilationen fungerar på rätt sätt). Avsnitt 7 - Bullerskydd Problem med tolkningar av buller i äldre detaljplaner (stadsplaner/byggnadsplaner) före 1987 när en ny byggnad ska uppföras. Ljudmätning tas in inför slutsbesked för flerbostadshus för att verifiera att kraven är uppfyllda. Kan bli problem med att verifiera kraven om det är ett nybyggt område som inte är i drift. T ex att det finns en bussgata som ännu inte är trafikerad, men som kommer att ge bullerproblem. Hur kan det då verifieras att kraven för buller kommer att bli uppfyllda? Stegljudsmätning används också för att verifiera att kraven blir uppfyllda (isolationsmätningsprotokoll). Är något oklart vad som kan krävas in för att kraven ska kunna verifieras. Avsnitt 8 - Säkerhet vid användning Finns många allmänna råd i avsnittet vilket är bra för att kunna ge exempel på hur en lösning som uppfyller föreskrifterna kan se ut. Avsnitt 9 - Energihushållning Provtryck av hus används för att verifiera att kraven är uppfyllda. EKS Boverkets föreskrifter och allmänna råd om tillämpning av europeiska konstruktionsstandarder (eurokoder). Ibland är det väldigt kortfattat angivet vad en dimensioneringskontroll innehåller vilket gör att det är svårt att veta vad som har kontrollerats.
Generellt om bedömning av kraven enligt BBR En sammanfattning som drogs av diskussionerna under mötet var att gruppen upplevde mycket problem med tolkningen av kraven i avsnitt 3. För de senare avsnitten i BBR (6, 7 och 8) så var problemet i första hand inte att tolka kraven utan att tolka hur dessa krav skulle verifieras genom de kontroller som fastställdes i kontrollplanen. 5(12) Varför görs det olika bedömningar hos kommunerna? Komplicerat regelverk En anledning till att det är svårt att få till enhetliga bedömningar är att det är ett komplicerat regelverk som byggnadsnämnderna jobbar med. Det finns mycket tolkningsutrymme i lagen. Olika lagtolkningar beror bland annat på individerna, eftersom man läser lagen olika. Ett sätt att lösa detta är att använda sig av samsyn (samgranskning/erfarenhetsutbyte) mellan handläggare. Gruppen använder sig av samsynsmöten mellan olika kompetenser inom byggnadsnämnderna. Men inte mellan olika byggnadsnämnder. En synpunkt som fördes fram var att vi råkar göra olika bedömningar, men vi vill göra rätt bedömningar. Men det är inte alltid helt lätt. Ändring av regler Det är många olika ändringar av regler och ont om tid att lära sig nya regler. Det gör det svårt att få till en enhetlig bedömning. Rättsfall Rättsfall klargör och hjälper till att få till en enhetlig bedömning. Tyvärr är det inte många som överklagar interimistiska slutbesked (eller andra typer av besked inom byggprocessen), vilket gör att det är svårt att få en rättspraxis. Brist på information och tydliga regler Det är även brist på information om hur reglerna ska tolkas, vilket gör det svårt att få till en enhetlig bedömning. Kan mer vägledning vara till hjälp för att få till enhetligare bedömningar? Det kan hjälpa men också upplevas som ett till dokument att läsa. Enligt gruppen så
är det bättre med tydligare regler än mer vägledning. Det är svårt att göra enhetliga bedömningar med otydliga regler. 6(12) Krav på handlingar Det är oklart vilka handlingar som ska lämna in i de olika skedena för bygglovet, startbeskedet och slutbeskedet. Krav på bygghandlingar är en stor konfliktzon mellan byggnadsnämnderna och byggherrarna. T ex vad gäller krav på konstruktionshandlingar, K0. Det är oklart när bygghandlingar ska krävas in, hur ofta de ska krävas in och i vilket antal som de ska krävas in för olika typer av ärenden. Resurser och kompetens Det är mycket rotation på personal och många nyanställda som inte jobbat tidigare på kommun eller i den privata sektorn. Det är också brist på personal och därmed svårt att hinna utföra arbetet på ett bra sätt. Tiden som finns för att handlägga ett ärende varierar också. Antalet handläggare på kommunerna varierar (och därmed också möjligheterna att skapa samsyn mellan olika handläggare). Nätverk Det är svårt att träffa kollegor på andra kommuner. Skulle behövas mer träffpunkter under ett arbetsår för att kunna få till en mer enhetlighet i bedömningarna mellan kommuner. FSBS anordnar utbildningsdagar 1 dag per år. Tar upp nyheter, men har inte tid att diskutera detaljer. Det är många olika yrkesgrupper som deltar och det är svårt att gå in på en detaljerad fråga. FSB är mer detaljerade, men det är ändå svårt att få till samma tolkning. Sammantaget är det därför svårt för byggnadsnämnderna att samverka och få till en mera enhetlig bedömning via dessa föreningar. Tillsyn över byggnadsnämndernas arbete Det finns ett systemfel i lagstiftningen där politiker fattar sina egna beslut som inte alltid följer lagen. Det saknas ett system för tillsyn av byggnadsnämndernas arbete. Olika bedömningar kan nämligen bero på olika politiska beslut som varierar mellan kommuner. T ex politiska krav på hållbarhet, tillgänglighet mm som går utöver det som anges i BBR.
Samspel mellan byggherre och byggnadsnämnd Byggherrarna spelar ut byggnadsnämnderna mot varandra. Byggherrarna säger att de fått godkänt i andra kommuner och att det är bara den kommunen som de söker i som inte följer reglerna. Ett annat problem är att byggherrarna försöker göra så lite som möjligt för att uppfylla krav på exempelvis tillgänglighet (avsnitt 3). En liknande synpunkt som fördes fram var att avsnitt 3, 6 och 8 i BBR är mer intressanta ur ett samhällsperspektiv att kontrollera eftersom den enskilde byggherren inte är lika intresserad av att följa dessa avsnitt. Ett alternativ kan därför vara att de här avsnitten ligger kvar hos byggnadsnämnden att granska i ett nytt system för seriebyggda hus. 7(12) Generellt om platsspecifika/icke-platsspecifika krav enligt BBR Många avsnitt i BBR är platsspecifika, t ex energikrav som är beroende på var byggnaden placeras. Andra krav t ex bullerkrav inomhus är inte beroende av platsen (vad gäller exempelvis ljud mellan lägenheter). Kraven i BBR är också mer eller mindre platsspecifika beroende på exakt var byggnaden placeras och vad som finns runt omkring byggnaden. T ex om byggnaden placeras nära andra byggnader eller nära infrastruktur. Det är svårt att ange en lämplig gränsdragning mellan platsspecifika och ickeplatsspecifika krav i BBR. Men några områden som kan anses utgöra en gräns mellan platsspecifika och icke-platsspecifika krav är grundläggning, brandspridning eller utomhus/inomhusbuller. Övriga synpunkter Allmänt om processer enligt PBL De kommuner som lyfts upp som bra exempel på hur PBL bör tillämpas har ett arbetssätt som följer grundtankarna med PBL. Vad de kommunerna gör är att de jobbar uppifrån och ner istället för tvärtom. Bygglovs- och byggprocessen Det är en uppdelning i tillämpningen av de olika kraven i BBR mellan bygglovsprocessen och byggprocessen. Vissa krav hanteras inte i bygglovet utan i byggprocessen. Om en lösning upptäcks i bygglovet som bedöms inte uppfylla kraven under byggprocessen, så kan det leda till att ett bygglov beviljas men att ett startbesked sedan nekas för att lösningen inte anses uppfylla de tekniska
egenskapskraven. Ett exempel kan då vara att ett fönster uppfyller krav på utformning i bygglovet men att det sedan inför startbeskedet är för litet för att uppfylla krav på utrymning. Startbeskedet nekas då och byggherren får rita om byggnaden och söka ett nytt bygglov. Vad gäller interimistiska slutbesked och småhus så kan det vara svårt att avgöra vilka krav som minst måste vara uppfyllda för att ett interimistiskt slutbesked ska kunna ges. Gruppen menar att exempelvis OVK-reglerna och brand är de reglerna som minst måste vara uppfyllda för att det ska kunna gå att ge ett interimistiskt slutbesked. Finns det stöd för att ge ett del-startbesked? Kan man ta ut byggsanktionsavgift för ett del-startbesked eller anses det att det finns ett startbesked för hela byggnationen? Gruppen menar att det är viktigt att avgränsa vad man ger ett startbesked för. 8(12) Krav på handlingar Det är inte alltid att alla handlingar för den färdiga byggnaden finns med eller är färdiga i samband med att bygglov ges. Det är därför svårt att få en överblick över det slutliga resultatet för byggnaden och vilka krav som behöver kontrolleras under byggprocessen. Det är en av orsakerna till att man komma till situationen där ett bygglov kan beviljas, men där startbeskedet sedan nekas eftersom de tekniska egenskapskraven inte anses kunna bli uppfyllda. Kontrollplan En diskussion fördes kring om det varierar i kontroller om det är ett hus som är byggt i fabrik eller byggt på plats. Gruppen konstaterade att kontrollplanen varierar beroende på vilken produktionsteknik som används för huset. Om det är platsbyggt, modulbyggt o.s.v. Det är lättare att huset blir byggt på ett likartat sätt om det är industriellt byggt i en fabrik jämfört med om det är byggt på plats. Det är också enklare att göra kvalitetskontroller i fabrik jämfört med att göra det på plats. Kontrollansvariga (KA) Byggnadsnämnderna upplever problem med KA som de menar inte följer sin yrkesroll. Problemet är att KA tar på sig för många projekt samtidigt och inte är ute på plats i den utsträckning som behövs. Det blir därför svårt att veta för byggnadsnämnderna hur ofta KA varit ute på plats och vilka kontroller som KA varit med om att övervaka. En reflektion som fördes fram i gruppen är att det därför är viktigt att byggnadsnämnderna är bättre på att se till att KA och även certifierad sakkunnig gör sitt jobb.
9(12) Certifierade sakkunniga Gruppen anger att certifierad sakkunnig kan idag frivilligt anlitas för att underlätta granskningen av tillgänglighetskraven i bygglovet för byggnadsnämnderna. Ett problem som gruppen upplever idag är att sakkunniga kommer in först under byggprocessen, vilket är i sent skede i processen. För de som är sakkunniga inom tillgänglighet idag så hade gruppen hellre sett att dessa kommer in redan i samband med bygglovet. En fråga som ställdes var vilka i gruppen som använder sig av TIL (tillgänglighetssakkunnig). Av de svar som gavs så används TIL främst i samband med ansökningar om bygglov för flerbostadshus eller andra större projekt. Det anges att TIL används ibland, men inte ofta. Användandet av TIL beror också på vem som har ritat. Om den som har ritat är kunnig inom tillgänglighet så behöver det inte alltid finnas en TIL. Ibland har vissa byggherrar med sig sina egna TIL och vill inte att byggnadsnämnden kräver en fristående. I ett fall som nämndes så hade byggherren inte följt den planritning som blivit godkänd i ett bygglov. Under byggprocessen ställdes därför krav på en certifierad sakkunnig tillgänglighet (TIL), som skulle granska att den avvikande lösningen uppfyllde gällande krav på tillgänglighet. TIL godkände den från bygglovet avvikande lösningen. Enligt byggnadsnämnden så borde dock inte TIL ha godkänt lösningen eftersom den uppenbart inte uppfyllde kraven på tillgänglighet. Det behöver ställas högre krav på de sakkunniga som granskar tillgänglighetskraven. Detta gäller även för andra sakkunniga. Det sker sällan någon tillsyn av det arbete som de sakkunniga utför. Det skulle därför behövas en större tillsyn av de sakkunniga. Idag är det dock en stor process för byggnadsnämnderna att få en sakkunnig granskad av certifieringsorganen. Ibland kan det vara svårt att avgöra om en sakkunnig är fristående. Det kan också vara svårt för byggnadsnämnderna att avgöra vilket ställningstagande som ska väga tyngst när två olika sakkunniga har granskat samma ritning utifrån samma krav. Allmänna råd Det är generellt svårt att visa om en föreskrift är uppfylld eller inte om man avviker från ett allmänt råd. Det är väldigt sällan som gruppen har godtagit en lösning som inte följer de allmänna råden för tillgänglighet, även ifall denna lösning skulle kunna anses uppfylla föreskriften. Detta eftersom det är svårt att veta att en lösning som avviker från det allmänna rådet verkligen uppfyller föreskriften (det är byggherren som har bevisbördan när en lösning avviker från det allmänna rådet).
En lösning för att få till tydligare föreskrifter är att göra de lika detaljerade som ett allmänt råd. Men en sådan variant skulle bli väldigt trubbig eftersom det blir svårt att använda sig av nya tekniska lösningar som inte skulle vara angivna i föreskrifterna. 10(12) Svensk standard Svensk standard finns inte alltid tillgänglig hos alla byggnadsnämnder, eftersom det kostar att ha tillgång till dessa. Det är därför ett problem att tolka vissa föreskrifter eller allmänna råd när en standard saknas eller inte är uppdaterad hos byggnadsnämnden. Det skulle därför behövas ett annat system för att få tillgång till den information som idag finns i svensk standard. En synpunkt som fördes fram var att det nu sker en revidering av svensk standard avseende tillgänglighet. Tyvärr finns det inte några resurser från gruppen att medverka i detta arbete. Specifika synpunkter serieproducerade hus När man bygger seriebyggda hus så behöver det ofta sprängas mer. Det är viktigt att försöka anpassa byggnaden så att det inte sprängs i onödan. Vissa tillverkare använder sig av en hustyp som ska klara av alla krav som ställs och som går att förutse i förväg. På det viset kommer tillverkaren runt vissa krav som varierar med platsen (till exempel snölaster) eftersom tillverkaren då i vissa fall bygger byggnaden så att den ska klara av den högsta nivån som ställs nationellt för ett visst krav. Tillverkaren kan därmed uppföra byggnaden nationellt, utan att behöva anpassa den för en specifik nivå för en viss plats. Certifiering av byggnader som inte berör PBL En synpunkt som fördes fram var att byggherrarna i vissa fall bygger byggnader med en högre standard än vad som anges enligt BBR, om det krävs för att uppfylla andra typer av certifieringar som inte berör PBL (exempelvis miljöbyggnad eller någon annan liknande certifiering). Olika förslag på lösningar Certifierade sakkunniga Ett förslag som fördes fram var att sakkunniga kan granska de invändiga kraven som inte är beroende av platsen.
Det fördes också fram att det skulle behövas ett krav på certifierad sakkunnig tillgänglighet (TIL) som gäller för bygglov och inte bara för byggprocessen (som det är idag). Det fördes också fram att om fler certifierade sakkunniga skulle användas för att granska ett seriebyggt hus (utifrån de olika sakområdena som de skulle vara ansvariga för) så skulle de behöva sitta gemensamt och granska för att undvika att det sker olika bedömningar mellan sakkunniga och för att säkerställa att det sker rättsäkra bedömningar från de sakkunniga. Om ett förslag läggs fram som baseras på att använda sig av fler sakkunniga för att granska seriebyggda hus, så måste det också säkerställas att det finns ett bättre system för tillsyn av de utlåtanden som de sakkunniga ger. 11(12) KA Det fördes fram ett förslag om en speciell kontrollansvarig för seriebyggda hus. Den kontrollansvarige skulle då vara specialcertifierad för dessa typer av hus. Nackdelen med det förslaget är att det redan idag är svårt att få tag på kontrollansvariga som är certifierade för alla typer av hus. Det diskuterades också att det vore bra om det ställdes högre krav på tillsyn av de certifierade kontrollansvariga. Enligt gruppens uppfattning så tar kontrollansvariga idag på sig för mycket jobb och utför det inte på det sätt som kan förväntas. Det sker inte heller några tillräckligt höga konsekvenser för de kontrollansvariga som inte sköter sig. Ansvarig arbetsledare Det nämndes att det fanns förslag på att återinföra ansvarig arbetsledare i samband med att nya PBL skulle införas (rollen fanns enligt ÄPBL före 1995). Detta förslag försvann dock utan någon närmare motivering när nya PBL infördes. En synpunkt som fördes fram i gruppen var då att det vore bra om en sådan roll infördes igen. Krav på handlingar Det är bra om det tydligt kan framgå vilka krav på handlingar som byggnadsnämnderna kan kräva in. Enligt gruppen skulle det behöva anges ett minimum för vilka handlingar som byggnadsnämnderna kan kräva in. Riktlinjer kan även hjälpa till att få till en ökad enhetlighet i bedömningen, t ex vad gäller krav på handlingar för hur ritningar kan se ut. Det som är den gemensamma nämnaren idag är att ritningar ska vara fackmannamässiga. Granskning av ritningar för seriebyggda hus
En synpunkt som fördes fram var att en planritning borde kunna vara förgranskad innan den kommer till byggnadsnämnden. Det diskuterades även att en förhandsgranskning av ett seriebyggt hus borde innehålla alternativa lösningar, så att byggnaden kan anpassas till en viss plats. På så vis kan systemet bli mer flexibelt och hantera olika typer av lösningar så att byggnaden kan passa in på olika platser. 12(12) Allmänt om ett system för seriebyggda hus Det behövs troligtvis ett centralt arkiv så att byggnadsnämnderna kan kontrollera att det är ett seriebyggt hus som ansökan gäller och de krav som byggnaden då har förhandsgranskats mot. Ett sådant arkiv skulle kunna finnas på Boverket. Det är viktigt att det i systemet redovisas vad som är förgranskat och vad som byggnadsnämnden sedan behöver hantera på plats. En central fråga som dök upp under diskussionerna var hur seriebyggda hus ska hanteras som ändras efter det att de har förhandsgranskats? För att byggnadsnämnderna ska kunna hantera byggnaderna så måste det tydligt framgå vad det är som har förändrats i förhållande till det som var förhandsgranskat. Utformning av regler För att få till en mer enhetlig bedömning så är ett sätt att förtydliga reglerna så att det ger mindre utrymme för tolkning. Kommunernas arbetsbelastning Det kan bli en minskning i arbetsbörda om byggprocessen inte hanteras av kommunerna. Men det beror på hur den slutliga lösningen blir utformad.