Konsumentskydd i samband med pensionsprodukter inom den tredje pelaren

EUROPEISKA KOMMISSIONEN GENERALDIREKTORATET FÖR HÄLSO- OCH KONSUMENTFRÅGOR Bryssel den 11 april 2013 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Konsumentskydd i samband med pensionsprodukter inom den tredje pelaren SAMRÅDSDOKUMENT

INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. INLEDNING...3 1.1 KONSUMENTSKYDDSASPEKTER PÅ PENSIONSPRODUKTER INOM DEN TREDJE PELAREN...4 1.2 DOKUMENTETS OMFATTNING OCH SYFTE...4 2. DEFINITION AV PENSIONSPRODUKTER INOM DEN TREDJE PELAREN...5 2.1 EN GEMENSAM OPERATIV EU-DEFINITION AV DEN TREDJE PELAREN...5 2.2 IDENTIFIERA PENSIONSPRODUKTER INOM DEN TREDJE PELAREN I EU...5 2.3 INDELNINGEN I TRE PELARE...6 3. LAGSTIFTNING OM PENSIONSPRODUKTER INOM DEN TREDJE PELAREN...6 3.1 NATIONELL LAGSTIFTNING...6 3.2 EU-LAGSTIFTNING...8 4. EN SÄRSKILD STRATEGI FÖR PENSIONSPRODUKTER INOM DEN TREDJE PELAREN...10 4.1 PENSIONSSPARANDE KONSUMENTENS VIKTIGASTE INVESTERINGSBESLUT...10 4.2 BEHOVET AV SÄRSKILT KONSUMENTSKYDD...11 4.3 INGEN ENHETLIG LAGSTIFTNING...11 5. INSTRUMENT: UPPFÖRANDEKOD FÖR SJÄLVREGLERING ELLER EU- CERTIFIERINGSPROGRAM...12 5.1 UPPFÖRANDEKODENS ROLL...12 5.2 EU-CERTIFIERINGSPROGRAMMETS ROLL OCH FUNKTIONSSÄTT...13 2

1. INLEDNING Det växande antalet pensionärer i EU är en stor utmaning för EU-länderna. Den förändrade befolkningsstrukturen kräver pensionssystem som både är ekonomiskt bärkraftiga på lång sikt och ger tillräckliga pensionsförmåner så att pensionärernas levnadsstandard och ekonomiska oberoende tryggas. Utmaningen att uppfylla dessa krav försvåras av den aktuella ekonomiska och finansiella krisen, som har lett till finansiell instabilitet, minskad sysselsättning och lägre disponibel inkomst samt till ett behov av budgetkonsolidering. EU-kommissionens årliga tillväxtöversikter 1 fungerar som underlag för åtgärder som syftar till att skapa effektiva, tillräckliga och långsiktigt bärkraftiga pensionssystem, särskilt med tanke på behovet av tillväxtvänlig budgetkonsolidering. Därför framhålls betydelsen av att anpassa pensionsåldern till den förväntade livslängden, att begränsa möjligheten till förtida pensionering, att göra det möjligt för människor att stanna kvar på arbetsmarknaden längre och att främja kompletterande pensionssparande. Stora nationella reformer har genomförts under det senaste årtiondet för att hantera frågor som rör pensionssystemens tillräcklighet och långsiktiga bärkraft 2. Till stöd för dessa reformer har en vitbok om pensioner 3 utarbetats på grundval av årliga tillväxtöversikter från 2011 och 2012 och i enlighet med Europa 2020-strategin. Vitboken innehåller en EU-agenda för att åstadkomma tillräckliga och långsiktigt bärkraftiga pensioner. Fokus ligger på att skapa förutsättningar för människor att stanna kvar på arbetsmarknaden längre och förbättra möjligheterna till kompletterande pensionssparande. Kompletterande pensionssparande 4 (inklusive pensionsprodukter inom den tredje pelaren) kommer att spela en större roll i framtiden för att trygga tillräckliga och hållbara pensioner, vilket kommer att innebära minskad belastning på de offentliga pensionssystemen och ökad inkomst för pensionärerna 5. Ett adekvat konsumentskydd är av avgörande betydelse för att skapa förtroende på en komplex marknad där ett dåligt investeringsbeslut kan få allvarliga negativa konsekvenser. I vitboken anges därför följande: Kommissionen kommer senast under 2013 att lägga fram ett initiativ som ska höja kvaliteten på pensionsprodukter inom den tredje pelaren för både kvinnor och män samt förbättra konsumentinformationen och skyddsstandarderna via frivilliga uppförandekoder och eventuellt ett EU-certifieringssystem för sådana produkter, vilket där så är lämpligt bygger på åtgärder för att förbättra informationen till konsumenterna (planerade till 2012) om så kallade paketerade investeringsprodukter för icke-professionella investerare 6. I vitboken 7 anges också en närliggande åtgärd som rör avtalsrättsliga frågor rörande vissa privata pensionsprodukter 8. Denna fråga diskuteras nu i kommissionen inom en expertgrupp för försäkringsavtalsrätt 9. Expertgruppen ska lägga fram en rapport senast i slutet av 2013. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Årliga tillväxtöversikter för 2011, KOM(2011) 11 slutlig, 12.1.2011; för 2012, KOM(2011) 815 slutlig, 23.11.2011; för 2013, COM(2012) 750 final, 28.11.2012. Se den årliga tillväxtöversikten för 2013, Makroekonomisk rapport, bilagan, s. 8 (fotnot 3) samt EU-kommissionens rapport om den åldrande befolkningen från 2012 (European Economy 2/2012). En agenda för tillräckliga, trygga och långsiktigt bärkraftiga pensioner, COM(2012) 55, 16.2.2012. Denna vitbok om pensioner avspeglar synpunkter som lämnats av berörda parter vid ett brett samråd i samband med grönboken Med sikte på tillräckliga, långsiktigt bärkraftiga och trygga pensionssystem i EU, KOM(2010) 365 slutlig, 7.7.2010. Här ingår även tjänstepensionssystem; i vitboken behandlas en rad initiativ för dessa, bl.a. en översyn av direktivet om tjänstepensionsinstitut. Pensionssparande inom den tredje pelaren kan också öka hushållens sparande som sedan kan användas för att finansiera investeringar på lång sikt. COM(2012) 55 final, 16.2.2012, bilaga 1, åtgärd 13, s. 17. COM(2012) 55, 16.2.2012, bilaga I, åtgärd 19, s. 18. Åtgärd 19 syftar till att undersöka behovet av att få bort avtalsrättsliga hinder för utformning och distribution av livförsäkringsprodukter med sparande/investeringsfunktioner, i syfte att underlätta gränsöverskridande distribution av vissa privata pensionsprodukter. Kommissionens beslut av den 17 januari 2013 om inrättande av kommissionens expertgrupp för europeisk försäkringsavtalsrätt 3

Kommissionen kommer att fatta beslut om behov och handlingsalternativ när det gäller eventuella avtalsrättsliga frågor som rör pensionsprodukter inom den tredje pelaren med beaktande av resultaten av detta samråd och expertgruppens rapport. 1.1 Konsumentskyddsaspekter på pensionsprodukter inom den tredje pelaren Konsumentinformation inkluderar de uppgifter om produkten som konsumenten får innan, medan och efter det att han eller hon sluter ett avtal med ett pensionsbolag. Det finns skyddsstandarder som reglerar förhållandet mellan ett pensionsbolag eller en distributör och en konsument före, i samband med eller efter transaktionen. Standarderna omfattar marknadsföring, rådgivning, incitament och försäljningsmetoder i allmänhet 10. 1.2 Dokumentets omfattning och syfte Detta dokument handlar om pensionsprodukter inom den tredje pelaren och har utarbetats på grundval av aktuella rapporter och kommissionens undersökningar. Det bygger även på ett frågeformulär riktat till berörda parter och till EU-länderna i oktober 2012, som särskilt rör gällande nationella konsumentskyddsbestämmelser och de nationella marknadernas funktionssätt i vidare mening 11. I frågeformuläret beskrivs pensionsprodukter inom den tredje pelaren som alla slags frivilliga eller obligatoriska privata pensionsprodukter som konsumenterna köper individuellt (dvs. inte tjänstepensioner). Denna definition är tillräckligt bred för att omfatta de flesta privata individuella pensionsprodukter, även produkter med obligatoriska avgifter 12. Svaren på frågeformuläret visar att berörda parter i allmänhet anser att det är rimligt att EU utarbetar en gemensam strategi på området. En rad olika offentliga myndigheter och företrädare för näringslivet är medvetna om fördelarna med en gemensam EU-ram, särskilt med tanke på konsumenternas rörlighet över gränserna. Alla konsumentorganisationer ser positivt på åtgärder för att förbättra konsumentskyddet på denna marknad. De berörda parterna påpekade dock att det skulle vara svårt att genomföra en EU-strategi på grund av skiljaktiga lagstiftningar och nationella marknader 13 (se vidare avsnitt 3). Vissa framhöll också att den snabba utvecklingen i fråga om nationella och europeiska bestämmelser måste beaktas vid utarbetandet av ett initiativ på området, eftersom den påverkar pensionsprodukter inom den tredje pelaren och pensionsbolag 14. Gällande och planerad EU-lagstiftning om investeringsprodukter ställer allmänna konsumentskyddskrav på försäkrings- och investeringsprodukter, och kan även omfatta de flesta pensionsprodukter inom den tredje pelaren 15. Trots särdragen hos marknaden för pensionsprodukter inom den tredje pelaren och de unika risker som konsumenterna står inför, finns det inga särskilda EU-bestämmelser som tillgodoser konsumenternas behov. Av de skäl som anges i avsnitt 4 behöver konsumenterna särskilt skydd på denna marknad. Vissa EUländer har infört egna krav utöver EU-kraven, vilket har lett till en uppsplittrad marknad och en ojämn nivå på konsumentskyddet. En gemensam strategi, särskilt på områden som inte omfattas av EU-bestämmelserna, skulle bidra till att lösa problemet med eventuella skiljaktiga bestämmelser i nationell lagstiftning och därigenom undvika ytterligare uppsplittring i fråga om konsumentinformation och skyddsstandarder. 10 11 12 13 14 15 (EUT C 16, 19.1.2013, s. 6). Skyddsstandarderna motsvarar de försäljningsmetoder som nämns t.ex. i direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID) (direktiv 2004/39/EG, EUT L 145, 30.4.2004) och i direktivet om försäkringsförmedling (IMD) (direktiv 2002/92/EG, EGT L 9, 15.1.2003). Återkoppling ges i avsnitt 3 (nationell lagstiftning) och avsnitt 5 (EU:s policyinstrument). Definition och särdrag hos pensionsprodukter inom den tredje pelaren behandlas i avsnitt 2. Detta betonades särskilt av de tyska, danska, franska och brittiska myndigheterna. Exempelvis Nederländerna skulle föredra att vänta på resultatet av aktuella EU-lagförslag på området. Om pensionsprodukten definieras rättsligt som en försäkring omfattas den t.ex. av direktivet om försäkringsförmedling. Om produkten är ett finansiellt instrument tillämpas bestämmelserna i direktivet om marknader för finansiella instrument. Vilken relevans gällande EU-lagstiftning och aktuella lagstiftningsförslag har för den tredje pelaren diskuteras i avsnitt 3.3. 4

Syftet med detta dokument är att identifiera de särskilda problem som konsumenterna stöter på när det gäller pensionsprodukter inom den tredje pelaren och att fastställa om frivilliga uppförandekoder som samordnas på EU-nivå eller certifieringsprogram skulle kunna leda till ett förbättrat konsumentskydd. Dokumentet syftar också till att styra debatten mot att hitta optimala sätt att hantera vissa av de särskilda aspekter som nämns nedan. Resultaten av samrådet kommer att beaktas inom ett bredare initiativ som syftar till att utveckla en genuin konsumentvänlig inre marknad för privat pensionssparande. De kommer också att fungera som underlag för att ta fram åtgärder och initiativ på grundval av översynerna av direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID) och direktivet om försäkringsförmedling (IMD) samt förslaget om investeringsprodukter för icke-professionella investerare, som behandlas nedan. Berörda parter kan yttra sig om samrådsdokumentet fram till den 19 juli 2013. Synpunkter lämnas till EU-kommissionen på följande adress: SANCO-THIRD-PILLAR-PENSION- FUNDS@ec.europa.eu. Inkomna synpunkter och respondenternas namn kommer att publiceras på kommissionens samrådssida http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/dgs_consultations/ca_current_consultations_en.htm såvida inte respondenten motsätter sig publicering av personuppgifter av det skälet att det skulle skada hans eller hennes legitima intressen. I sådana fall publiceras synpunkterna anonymt. Det kan också innebära att yttrandet inte publiceras alls och att det i princip inte heller beaktas. Mer information om behandling av personuppgifter i samband med detta samråd finns i meddelandet om skydd av personuppgifter på samrådssidan (se ovan). 2. DEFINITION AV PENSIONSPRODUKTER INOM DEN TREDJE PELAREN 2.1 En gemensam operativ EU-definition av den tredje pelaren Åtgärd 13 i vitboken om pensioner syftar till att förbättra konsumentinformation och skyddsstandarder för pensionsprodukter inom den tredje pelaren för alla EU-konsumenter. För att man ska kunna fastställa omfattningen av ett nytt initiativ måste den tredje pelaren definieras tydligt. Det är inte lätt eftersom användningen av pelarmodellen i sig inte grundar sig på en gemensam syn 16. Detta bekräftas av de olika svar på frågeformuläret som inkommit från EUländerna (se avsnitt 3). Det står klart att man inte kan fastställa något gemensamt begrepp för pensionprodukter inom den tredje pelaren utifrån nuvarande nationella rättsliga eller handelsmässiga definitioner, men den indelning i privata tjänstepensioner (som arrangeras av arbetsgivaren) och privata individuella pensionsprodukter som görs i OECD:s definition från 1998 förefaller lämplig för detta dokument. Denna operativa definition bygger på aspekter av produkter inom den tredje pelaren som är gemensamma för alla EU-länder, oavsett rättsliga och handelsmässiga aspekter. 2.2 Identifiera pensionsprodukter inom den tredje pelaren i EU Det finns inga officiella eller rättsliga EU-definitioner av pensionsprodukter inom den tredje pelaren, men olika klassifikationer används för att avgränsa pensionspelarna. Pelarstrukturen förklaras i OECD-dokumentet Maintaining prosperity in an ageing society 17. Den första pelaren består av lagstadgade, offentligt förvaltade och i huvudsak förmånsbestämda pensionssystem. Den andra pelaren utgörs av privat förvaltade tjänstepensionssystem. Den tredje pelaren är 16 17 Vissa föredrar att klassificera individuella pensionsprodukter med hjälp av kvalitativa kriterier (t.ex. i direktivet om tjänstepensionsinstitut). OECD Policy Brief (juni 1998), se: http://www.oecd.org/insurance/pensionsystems/2430300.pdf. 5

individuellt privat pensionssparande. 18 I dokumentet Revised taxonomy for pension plans, pension funds and pension entities 19 vidareutvecklar OECD sitt tidigare förenklade angreppssätt. Här förespråkas användning av beskrivande termer och en mer sofistikerad klassifikation på grundval av olika indelningar som privat/offentlig, förmånsbestämd/avgiftsbestämd, ofonderad/fonderad och tjänstepension/privat pension. Syftet var att komma fram till en mer ändamålsenlig och heltäckande definition av privat pensionssparande 20. Eftersom detta dokument är inriktat på konsumentskydd förefaller OECD:s förenklade modell från 1998 vara en bättre utgångspunkt. Tillförlitliga rapporter bekräftar också fördelarna med att använda den traditionella indelningen. 21 2.3 Indelningen i tre pelare Det är ibland svårt att skilja mellan de tre pelarna, eftersom klassificeringen försvåras av olika hybridlösningar som finns tillgängliga på marknaden. Dessa hybridprodukter har drag av alla de tre pelarna, men det är svårt att dra gränsen mellan dem. Åsikterna kan gå isär när det gäller klassificeringen av flera privata individuella pensionsprodukter som kan anses ligga någonstans mellan den andra och den tredje pelaren. Det gäller t.ex. individuella pensionsprodukter som rekommenderas i arbetslivet men utan något direkt deltagande av eller bidrag från arbetsgivaren samt obligatoriska privata individuella pensionsprodukter som en del av de lagstadgade avgifterna går till 22. Eftersom produkterna är individuella och inte finansieras av arbetsgivaren är dock tredjepelarinslaget starkast. Frågor: 1. Är denna definition, som användes i frågeformuläret från 2012, lämplig för att identifiera pensionsprodukter inom den tredje pelaren? Pensionsprodukter inom den tredje pelaren definieras som alla slags frivilliga eller obligatoriska privata pensionsprodukter som konsumenterna köper individuellt [dvs. inte tjänstepensioner] 2. Om du svarar nej på frågan, vilken skulle vara den lämpligaste gemensamma EU-definitionen av pensionsprodukter inom den tredje pelaren? 3. LAGSTIFTNING OM PENSIONSPRODUKTER INOM DEN TREDJE PELAREN 3.1 Nationell lagstiftning I detta stycke ges preliminär information som inhämtats från frågeformuläret från 2012. Där uppmanades EU-länderna och berörda parter att beskriva sådana gällande nationella bestämmelser om pensionsprodukter inom den tredje pelaren som rör konsumentinformation och skyddsstandarder samt marknadssituationen på nationell nivå 23. Respondenterna ombads också att lämna preliminära synpunkter på hur effektiva de anser att de instrument som behandlas i 18 19 20 21 22 23 Denna klassifikation har dock inte använts i andra sammanhang. Världsbanken definierar den andra pelaren som obligatoriska privat förvaltade pensionssystem, medan pensionssystem inom den tredje pelaren kännetecknas av frivillig inbetalning av avgifter. OECD (oktober 2002), se: http://www.oecd.org/insurance/privatepensions/2488707.pdf. OECD-dokumentet från 2002 behandlar också fem olika punkter (bilaga 3) som används för att utvärdera en klassificering av privata pensionsprodukter: 1) pensionsändamål (förmån/kontolikviditet), 2) finansiering och riskbärande, 3) administration av pensionssystemens finansiering och finansiella instrument, 4) villkor och deltagande samt 5) skattemässig behandling. Se aktuell undersökning från Europaparlamentet: Pension systems in the EU contingent liabilities and assets in the public and private sector (Generaldirektoratet för EU-intern politik, Europaparlamentet, 2011). Sådana produkter kallas också produkter inom den första-b-pelaren (undergrupp av den första pelaren), eftersom de finansieras genom avgifter som ursprungligen var avsedda att finansiera offentliga pensioner. Mer information om EU-bestämmelser som rör nationella pensionssystem och pensioninstitut ges i grönboken om pensioner från 2010 och åtföljande dokument [SEK(2010) 830 slutlig, avsnitt 3 och tabell 1]. Denna kartläggning (utförd av Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten) är dock inriktad på tillsynsbestämmelser. 6

vitboken skulle vara. Inlämnade synpunkter beskrivs i avsnitt 5 24. De huvudsakliga utvecklingstendenserna enligt svaren från EU-länderna och Kroatien var följande: A) Marknadssituationen för pensionsprodukter inom den tredje pelaren I de flesta EU-länderna är pensionssparande inom den tredje pelaren frivilligt 25. Svaren visar att sådant pensionssparande i EU oftast innebär att ett försäkringsavtal sluts. Så är det i de större EU-länderna Frankrike, Tyskland, Italien och Storbritannien, där försäkringsbolag är viktiga pensionsgivare. Utöver försäkringsavtal och pensionsfonder nämner några EU-länder även andra sparprodukter som kan användas för pensionssparande 26. I svaren nämns en rad olika pensionsgivare, bl.a. försäkringsbolag, inlåningsinstitut, fondförvaltningsbolag och andra finansförmedlare. De svar på frågeformuläret som gäller storleken på marknaden för pensionsprodukter inom den tredje pelare som en procentandel av BNP ger ingen konsekvent eller jämförbar bild av situationen i EU-länderna 27. Vissa uppgifter i EU:s rapport om den åldrande befolkningen från 2012 ger dock en jämförelse mellan pensionssystemen inom den andra och den tredje pelaren 28, och det finns vissa uppgifter om täckning uttryckt som antalet aktiva medlemmar i de olika systemen 29. B) Gällande nationella bestämmelser De offentliga myndigheternas svar på frågeformuläret från 2012 tyder på att bestämmelserna skiljer sig åt i mycket stor utsträckning. Endast fyra EU-länder verkar helt sakna lagstiftning som definierar eller indirekt avser pensionsprodukter inom den tredje pelaren (Bulgarien, Tjeckien, Grekland och Cypern). Alla de övriga EU-länderna har bestämmelser som i någon utsträckning omfattar pensionsprodukter inom den tredje pelaren, även om det inte alltid finns någon uttrycklig definition av privata pensionsfonder. I Estland, Italien 30, Luxemburg, Malta 31, Polen 32, Rumänien och Slovakien har det införts en övergripande rättslig ram för individuella kompletterande pensionssystem (försäkringsbaserade och andra). Lagstiftning som omfattar vissa specifika undergrupper av pensionsprodukter inom den tredje pelaren uppges finnas i Danmark, Tyskland, Irland, Spanien, Frankrike, Lettland, Litauen, Ungern, Nederländerna, Österrike, Portugal, Slovenien, Finland och Storbritannien. Beträffande försäkringsbaserade pensionsprodukter i den tredje pelaren uppger tio offentliga myndigheter att det saknas nationella bestämmelser 33 om informationskrav utöver tillämpning av aktuella EU-bestämmelser. I 13 EU-länder finns olika rättsakter med särskilda bestämmelser om konsumentinformation (Tyskland, Estland, Irland, Spanien, Frankrike, Italien, Litauen, Luxemburg, Malta, Polen, Slovenien Finland och Storbritannien). Tio EU-länder saknar särskilda nationella bestämmelser om konsumentskyddsstandarder för individuellt 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 Generaldirektoratet för hälso- och konsumentfrågor har mottagit 50 svar på frågeformuläret som skickades ut i början av oktober 2012. Här ingår svar från 25 EU-länder (utom Belgien och Sverige, som inte har svarat) och Kroatien, 15 svar från företrädare för näringslivet och nio från användare som finns representerade i Pensionsforumet. Undantagen är obligatoriska privata pensionsprodukter som konsumenterna köper individuellt och för vilka lagstadgade pensionsavgifter tas ut (första-b-pelaren), oavsett om fonderna är obligatoriska (t.ex. Polen) eller semiobligatoriska (möjlighet till utträde). T.ex. Banksparen i Nederländerna är långfristiga sparkonton som kan knytas till inköp av livränta i samband med pensioneringen. Sparandet kan också öronmärkas för att köpa bostadsfastighet när avtalet löper ut eller kan behållas under hela livet. Tillgängliga källor omfattar OECD och EU-kommissionen. Det finns inga jämförbara uppgifter som skiljer tjänstepensioner från privat pensionssparande. Rapporten om den åldrande befolkningen från 2012, s. 107 109 (se fotnot 2). Särskilt från OECD (t.ex. Complementary and private pensions throughout the world 2008) och från en undersökning utförd av Oxera Consulting Ltd, som ska slutföras under 2013. Lagdekret 252 av den 5 december 2005 (Forme pensionistiche complementari individuali). I Malta har den pensionslag som antogs 2011 ännu inte trätt i kraft. I Polen definieras två slag av pensionsprodukter inom den tredje pelaren i lagen om individuella pensionskonton (IKE), som ändrades 2011 för att omfatta värdepapper för individuella pensionskonton (IKZE). De länder som uppgett att de inte har någon särskild lagstiftning om öppenhet och insyn när det gäller försäkringsprodukter är Bulgarien, Tjeckien, Grekland, Cypern, Lettland, Ungern, Malta, Portugal, Rumänien och Slovakien. 7

pensionssparande i form av försäkringsprodukter. De flesta EU-länder uppger att man infört nationella konsumentskyddsbestämmelser om ickeförsäkringsbaserade pensionsprodukter inom den tredje pelaren genom särskilda rättsakter eller relevanta bestämmelser i mer allmän lagstiftning 34. Endast Grekland, Frankrike, Cypern, Nederländerna och Österrike saknar bestämmelser om informationskrav för andra produkter än försäkringar. Något fler EU-länder saknar bestämmelser om krav som rör försäljningen av andra produkter än försäkringar eller gav inga specifika svar (Grekland, Frankrike, Cypern, Nederländerna, Österrike, Polen och Slovenien). C) Självreglering inte vanligt i alla EU-länder Endast tio EU-länder uppger att frivilliga initiativ har tagits fram (Bulgarien, Danmark, Tyskland, Estland, Italien, Österrike, Slovenien, Finland, Sverige och Storbritannien) 35. Offentliga myndigheter från 11 EU-länder svarade att inga självregleringsinitiativ har registrerats i detta skede. 3.2 EU-lagstiftning Pensionsprodukter inom den tredje pelaren kan falla inom tillämpningsområdet för gällande och planerad lagstiftning, men det finns ingen särskild EU-lagstiftning på området. Eftersom de olika länderna använder olika definitioner av dessa produkter kan även avgränsningen mellan de olika pelarna vara otydlig, vilket beskrivs ovan. En översikt över olika omständigheter under vilka EU-lagstiftningen kan gälla pensionsprodukter inom den tredje pelaren ges i tabell 1 nedan. Den visar hur gällande och kommande EU-lagstiftning reglerar eller kommer att reglera tillsynskrav eller väsentliga produktkrav för pensionsprodukter inom den tredje pelaren, försäljning av sådana produkter till privatkunder samt produktinformation till privatkunder. En indelning görs i två huvudsakliga typer av produkter för individuellt kompletterande privat pensionssparande: försäkringsprodukter och andra produkter än försäkringar. 34 35 Rättsakter om andra pensionsprodukter inom den tredje pelaren än försäkringar har antagits i 19 EU-länder (Bulgarien, Tjeckien, Danmark, Tyskland, Estland, Spanien, Italien, Litauen, Lettland, Luxemburg, Ungern, Malta, Polen, Portugal, Rumänien, Slovenien, Slovakien, Finland och Storbritannien) samt i Kroatien. T.ex. det tyska försäkringsförbundets rekommendation om information och uppförandekod för försäkringsförmedling, den italienska försäkringssektorns riktlinjer för bl.a. krav som rör försäljning och möjligheten att överföra pensionsrättigheter samt det brittiska försäkringsförbundets uppförandekoder. 8

Table 1 Regulatory overview of third-pillar retirement products 36 Nationell nivå EU-nivå Försäkringar 1) Privat pensionssparande med karaktär av livförsäkring r 2) Kommersiella livförsäkringar / investeringsprodukter (möjlig ackumulering för pensionsändamål) Andra produkter 1) Individuella pensioner som inte är tjänstepensioner PRODUKTKRAV / TILLSYNSKRAV Solvency II Konsoliderade direktivet om livförsäkringar Skyddsstandarder KRAV SOM RÖR FÖRSÄLJNING IMD II IMD I Öppenhet INFORMATIONS- KRAV Förordning om paketerade investeringsprodukter för ickeprofessionella investerare 2) Hybridformer av privat pensionssparande utifrån kommersiella investeringsprodukter Ev. sektorsspecifik lagstiftning MiFID II MiFID Ev. sektorsspecifik Regulation lagstiftning Försäkringsprodukter 37 De två huvudsakliga kategorierna av livförsäkringar kan anses tillhöra den tredje pelaren: privat pensionssparande, där försäkringsbolaget och kunden kommer överens om villkoren, samt hybridformer av försäkrings- eller investeringsprodukter med kapitaluppbyggnad för pensionsändamål 38. Här ingår pensioner enligt försäkringsavtal 39. Båda kategorierna faller inom tillämpningsområdet för IMD I, 40 som främst fastställer krav som rör försäljning av försäkringsprodukter via förmedlare. Kommissionen föreslog under 2012 att denna lagstiftning skulle ses över (utkast till IMD II) 41. Kommissionens förslag om investeringsprodukter för icke-professionella investerare 42 innebär att det införs ett basfaktadokument för investeringsprodukter som är riktade till privatkunder och som har rättslig karaktär. Basfaktadokumentet ska innehålla enkel, objektiv och jämförbar information i ett gemensamt format, och ska tillhandahållas innan produkter säljs till privata 36 37 38 39 40 41 42 Vissa informationskrav föreskrivs också i det konsoliderade direktivet om livförsäkringar och ingår därför i Solvency II. Andra rättsliga instrument om försäkringar, som det konsoliderade direktivet om livförsäkringar och Solvency II, som innehåller bestämmelser om produktkrav, faller utanför ramen för detta dokument. Vissa traditionella investerings- och försäkringsprodukter (fondförsäkringsprodukter) som konsumenterna använder för att pensionsspara. Enligt avsnitt 2.2 definieras denna kategori i OECD-dokumentet från 2002 som pensionsprodukter som erbjuds av försäkringsgivare och som består enbart av försäkringsprodukter. Se fotnot 10. Förslag till direktiv om försäkringsförmedling (omarbetning), COM (2012) 360 final, 3.7.2012. Direktivet syftar till att få fram lämpligare och mer objektiva konsumentråd, till att anpassa direktivet om försäkringsförmedling till direktivet om marknader för finansiella instrument när det gäller mer komplexa försäkringsprodukter samt till att fastställa, hantera och mildra intressekonflikter. Den planerade lagstiftningen kommer också att omfatta direkt försäljning från försäkringsbolag. Förslag till direktiv om faktablad för investeringsprodukter, COM(2012) 352 final, 3.7.2012. 9

investerare. Förslaget, som nu diskuteras i Europaparlamentet och rådet, omfattar pensionsprodukter inom den tredje pelaren och syftar till att fastställa gemensamma krav på information som också kan vara relevanta för pensionsprodukter inom den tredje pelaren. Dessa krav skulle utvecklas som nivå 2-åtgärder 43 när en överenskommelse har nåtts om ramen för nivå 1 44. Andra produkter än försäkringar I detta dokument omfattar de icke-försäkringsbaserade pensionsprodukterna andra individuella pensioner än tjänstepensioner, som förekommer i olika former i EU-länderna, samt (ickeförsäkringsbaserade) hybridformer av privat pensionssparande som i vissa fall grundar sig på andra investeringsprodukter av olika slag. I det senare fallet köper konsumenten en traditionell investeringsprodukt, t.ex. i form av en investeringsfond, som utgör hela eller en del av deras pensionssparande. Beträffande information kan vissa aspekter av hybridpensionsprodukter idag omfattas av sektorsspecifik lagstiftning som är tillämplig på den ursprungliga produkt som de grundar sig på. Om det grundläggande finansiella instrumentet är en investeringsfond riktad till privatkunder är fondföretagsdirektivet ofta tillämpligt på själva fonden, även om det finns ytterligare ett produktskikt. Det direktivet innehåller bestämmelser som syftar till att hjälpa potentiella investerare att tillgodogöra sig viktig information om den föreslagna investeringsfonden, särskilt genom att hjälpa dem att jämföra riskerna med olika fonder. Skillnaderna i specifika sektoriella krav kan utjämnas genom den nya förordningen om investeringsprodukter för icke-professionella investerare. Förordningen är tänkt att omfatta pensionsprodukter inom den tredje pelaren och innehålla bestämmelser som beaktar dessa produkters särdrag. Beträffande krav som rör försäljningen föreskrivs i MiFID I att företagen ska agera hederligt, rättvist och professionellt i sina kunders bästa intresse. Dessutom föreskrivs andra särskilda krav beroende på vilken investeringstjänst som tillhandahålls, t.ex. investeringsrådgivning eller verkställande av uppdrag. Dessa krav kan vara tillämpliga på hybridprodukter när det gäller finansiella instrument. Kommissionen har antagit lagstiftningsförslag för översynen av MiFID (MiFID II) som skärper de nuvarande kraven som rör försäljningen 45. Det finns för närvarande inga särskilda EU-standarder för konsumentskyddet när det gäller försäljning av andra pensionsprodukter än tjänstepensioner. 4. EN SÄRSKILD STRATEGI FÖR PENSIONSPRODUKTER INOM DEN TREDJE PELAREN 4.1 Pensionssparande konsumentens viktigaste investeringsbeslut Att välja pensionssparande är ett av de viktigaste ekonomiska beslut som en konsument kan fatta. Det gäller särskilt individuella pensionsprodukter, där konsumenterna själva fattar stora beslut. Detta står i kontrast till den andra pelaren, där konsumentens val oftast är kollektiva. Pensionsprodukter inom den tredje pelaren har vissa särdrag som skiljer dem från andra investeringsprodukter riktade till privatkunder och som kan innebära särskilda informations- och 43 44 45 Dessa nivåer i lagstiftningen syftar på den s.k. lagstiftningsprocessen enligt Lamfalussy-förfarandet. Lamfalussy-förfarandet består av fyra olika nivåer: antagande av ramlagstiftning (nivå 1), detaljerade genomförandebestämmelser (nivå 2), samarbete mellan tillsynsmyndigheter och tillnärmning av deras metoder (nivå 3) samt kontroll av efterlevnaden i rimlig tid och korrekt införlivande av EU-rätten i nationell rätt (nivå 4). Produkter inom den tredje pelaren inkluderas dock inte uttryckligen, utan bara som ett resultat av att investeringsprodukter för pensionsändamål inte utesluts. I förslaget utesluts uttryckligen tjänstepensionssystem (vilka omfattas av direktivet om tjänstepensionsinstitut) och pensionsprodukter till vilka arbetsgivaren måste bidra enligt nationell lagstiftning. Förslag till direktiv om marknader för finansiella instrument och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG. Detta förslag innebär att konsumentskyddet utvidgas till att omfatta krav som rör försäljningen. 10

skyddsbehov. Det viktigaste särdraget är att det handlar om långsiktiga investeringar. Att bestämma sparandet på lång sikt kräver en komplex bedömning av sannolik räntabilitet, ackumulering av avkastningen och förhållandet mellan förluster och kostnader. Det finns belägg för att konsumenterna har svårt att fatta sådana beslut. Den bristande flexibilitet som konsumenterna ofta upplever eftersom uttagen är begränsade är också en viktig faktor. Detta beror på investeringsriskerna under kapitaluppbyggnadsfasen och annuitetsrisker (livslängd, eller finansiella risker) under utbetalningsfasen. Ett felaktigt ekonomiskt beslut kan därför få stora konsekvenser för konsumenten. Om det saknas tydlig information om avgifterna kan det också få allvarliga negativa konsekvenser, särskilt på lång sikt och om konsumenten är bunden till produkten och inte kan välja en ny pensionsgivare utan straffavgifter. I vissa EU-länder främjas dock ökad öppenhet och jämförbarhet när det gäller pensionsprodukter inom den tredje pelaren genom webbportaler (t.ex. Danmark, Sverige och i viss utsträckning även Nederländerna). 4.2 Behovet av särskilt konsumentskydd Utvecklingen av marknaden för individuella privata pensioner gör att konsumenterna måste fatta beslut som de inte skulle ha behövt befatta sig med tidigare. Det är därför viktigt att konsumenterna får tydlig, korrekt och aktuell information samt god rådgivning så att de kan fatta bra beslut. Det är också viktigt att de bestämmelser som ska skydda konsumenterna från eventuella intressekonflikter och säkerställa rättvisa krav som rör marknadsföring och försäljning (inklusive god rådgivning) följs i praktiken och vid behov vidareutvecklas, och att efterlevnaden kontrolleras 46. Konsumenterna har inte samma kunskap och medvetenhet som pensionsgivarna eller distributörerna. Om de översyner och förslag som nämns ovan 47 omfattar pensionsprodukter inom den tredje pelaren skulle det i viss mån kunna bidra till en förbättring när det gäller information och kraven som rör försäljning. Särdragen hos pensionsprodukter inom den tredje pelaren kan särskilt beaktas i samband med utarbetandet av detaljerna i dessa krav genom genomförandebestämmelser, eller i samband med analysen av marknadsmetoder vid tillämpningen av dessa krav. Det är dock för tidigt att bedöma om de planerade EU-initiativen om investeringar och försäkringar kommer att vara lämpliga även när det gäller pensionsprodukter. 4.3 Ingen enhetlig lagstiftning Även om det existerar informations- och skyddskrav på EU-nivå som omfattar eller kan omfatta dessa produkter (se tabell 1), har avsaknaden av särskilda bestämmelser för pensionsprodukter inom den tredje pelaren lett till att de olika EU-länderna har olika strategier för konsumentskydd på detta område. Skiljaktiga nationella bestämmelser om konsumentinformation och skyddsstandarder är ett problem. EU-konsumenterna har samma skyddsbehov oavsett var de köper sina pensionsprodukter inom den tredje pelaren. Eftersom olika bestämmelser gäller är det svårt att jämföra produkterna. Det skapar hinder, särskilt för rörliga arbetstagare, när det gäller att välja den lämpligaste pensionsprodukten för deras behov. Pensionsprodukterna inom den tredje pelaren är utformade på ett sådant sätt att de väl lämpar sig för handel över gränserna. Konsumenterna bör därför kunna få tillgång till de lämpligaste produkterna för sina behov, oavsett var förvaltningsorganet finns. Avsaknaden av särskilda EU-bestämmelser om informationskrav 48 och konsumentskydd, särskild för pensionsprodukter inom den tredje pelaren, kan hindra marknadens utveckling. Erfarenheterna på närliggande områden visar att gemensamma EU-bestämmelser kan bidra till att skapa en inre marknad i praktiken. Investeringsfonder riktade till privatkunder har nått framgångar tack vare 46 47 48 Frågan om sådana bestämmelser bör utarbetas bör särskilt inriktas på fristående pensionsfonder (inte tjänstepensioner). I synnerhet IMD II, MiFID II och investeringsprodukter för icke-professionella investerare. Se dock förslaget om investeringsprodukter för icke-professionella investerare som handlar om informationskrav. 11

fondföretagsdirektivet, som har lett till ökad harmonisering. Floran av olika bestämmelser och krav kan också skapa orättvisa konkurrensvillkor för pensionsgivarna, även vid handel över gränserna, vilket får negativa effekter i form av snedvriden konkurrens och begränsade möjligheter för pensionsgivarna. Detta påverkar direkt konsumenternas beslut och produktens värde, oavsett vilka andra frågor (t.ex. skattemässig behandling) som också kan begränsa handeln över gränserna med dessa produkter. Frågor: 3. Vilka är de huvudsakliga riskerna för konsumenterna när de köper en pensionsprodukt inom den tredje pelaren? 4. Konsumenten och pensionsgivaren har mycket olika förutsättningar i fråga om information och kunskap om pensionsprodukter inom den tredje pelaren. Hur stort problem anser du att detta är? 5. Har konsumenter som köper pensionsprodukter inom den tredje pelaren särskilda behov som bör beaktas bättre, t.ex. genom frivilliga uppförandekoder eller certifieringsprogram på EUnivå för konsumentinformation (öppenhet) och skyddsstandarder? - Hur kan i så fall konsumentinformationen (öppenheten) förbättras? Behandla både förhandsinformation och den information som ges när avtal sluts. - Hur kan i så fall skyddsstandarderna förbättras? Behandla marknadsföring, försäljningsmetoder, incitament, rådgivning och andra aspekter. 5. INSTRUMENT: UPPFÖRANDEKOD FÖR SJÄLVREGLERING ELLER EU- CERTIFIERINGSPROGRAM Konsumentinformation och skyddsstandarder kan förbättras på en rad olika sätt, från rekommendationer och utbyte av bästa praxis till bindande lagstiftning. I vitboken om pensioner behandlas två alternativ en uppförandekod (dvs. självreglering) och ett EUcertifieringsprogram. I detta samrådsdokument ligger fokus på dessa alternativ, som diskuterats i frågeformuläret från 2012. Som anges i avsnitt 3 innehåller de antagna eller föreslagna EU-rättsakter som påverkar pensionsprodukter inom den tredje pelaren bestämmelser om konsumentinformation och skyddsstandarder. Det gäller följande: förhandsinformation och information som ges när avtal sluts, krav som rör marknadsföring, försäljningsmetoder, incitament, rådgivning och andra aspekter som kan påverka konsumenternas intressen eller beslut. 5.1 Uppförandekodens roll Tidigare självregleringsinitiativ har lett till positiva resultat på olika områden. De har dock inte alltid genomförts och övervakats konsekvent. Därför har kommissionen ibland beslutat att ingripa och införa effektivare verktyg. Uppförandekoden för hypotekslån har t.ex. lett till goda resultat 49. På grund av det bristfälliga genomförandet ansåg kommissionen dock att det var nödvändigt att anta en rättsakt om hypotekslån. De offentliga myndigheter som svarade på frågeformuläret från 2012 hade skilda uppfattningar. Ett fåtal stödde självreglering (särskilt Bulgarien, Cypern, Portugal och Slovenien) medan andra uteslöt denna möjlighet eftersom de ställde sig tveksamma till om det skulle ge önskat resultat. Vissa berörda parter, särskilt företag verksamma i branschen, anser av flera skäl att självreglering är ett rimligt alternativ eftersom det innebär bl.a. lägre kostnader och är lätt att tillämpa. Försäkringsförbunden i flera EU-länder (Tjeckien, Tyskland, Estland, Italien, Malta, 49 Denna uppförandekod som används av konsumenter och branschsammanslutningar under kommissionens ledning har varit mycket viktig för införandet av standardiserade EU-faktablad och för att fastställa de huvudsakliga inslagen i värdefull konsumentinformation. 12

Polen, Portugal och Storbritannien) angav att de föredrog självregleringsinitiativ på detta område. Frågor: 6. Skulle självreglering via en uppförandekod vara det bästa verktyget för att förbättra kvaliteten på pensionsprodukter inom den tredje pelaren? 7. För vilka mål skulle en sådan uppförandekod vara det bästa alternativet (t.ex. stärka konsumenternas förtroende, ge en kvalitetsgaranti eller något annat mål)? 8. Vilka konsumentskyddsproblem skulle självreglering via en uppförandekod kunna bidra till att lösa när det gäller pensioner? 9. Vem ska övervaka att uppförandekoden följs i praktiken och hur ska detta ske? 5.2 EU-certifieringsprogrammets roll och funktionssätt Ett EU-certifieringsprogram skulle innebära ett direkt förhållande mellan en pensionsgivare som uppfyller vissa specifika krav (som fastställs på EU-nivå) för en viss produkt eller tjänst eller vissa specifika aspekter (inklusive information och skyddsstandarder) och att de produkter och tjänster som uppfyller kraven får ett europeiskt varumärke. På grund av de skillnader som råder mellan EU-länderna när det gäller marknader och lagstiftning är det tveksamt om ett europeiskt varumärke skulle ge något mervärde inom denna sektor. Även om sammanhanget är ett annat är erfarenheterna när det gäller investeringsfonder riktade till privatkunder, vilka regleras genom fondföretagsdirektivet, relevanta 50. Tillämpning av gemensamma EU-bestämmelser skulle i alla händelser innebära ett betydande perspektivskifte, även om det bara handlar om konsumentinformation och skyddsstandarder. Några EU-länder anser inte att det behövs något certifieringsprogram (Tjeckien och Polen), medan andra (Tyskland, Frankrike och Storbritannien) pekar på tänkbara svårigheter med att inrätta sådana program och genomföra dem i praktiken. De offentliga myndigheterna i en rad EU-länder (Irland, Grekland, Spanien, Italien, Lettland, Litauen, Ungern, Malta, Österrike, Rumänien, Slovakien och Finland) uttrycker ett försiktigt stöd för EU-åtgärder, och framhåller att det skulle innebära en förbättring av pensionsmarknaden. Branschsammanslutningarna anser visserligen att det skulle vara svårt att inrätta ett certifieringsprogram, men är mer öppna för ett initiativ på EU-nivå. Frågor: 10. Skulle ett EU-certifieringsprogram vara det bästa sättet att förbättra konsumentskyddet i samband med pensionsprodukter inom den tredje pelaren? 11. För vilka mål skulle ett sådant program vara det bästa alternativet (t.ex. stärka konsumenternas förtroende, ge en kvalitetsgaranti eller något annat mål)? 12. Vilka konsumentskyddsproblem skulle ett EU-certifieringsprogram kunna bidra till att lösa när det gäller pensioner? 50 Den engelska termen UCITS syftade ursprungligen bara på företag som förvaltar kollektiva investeringsfonder, men blev synonym med de investeringsfonder riktade till privatkunder som regleras genom direktivet, och är ett välkänt europeiskt varumärke. 13