Vård, skola och omsorg - nedskärningar ett minne blott JOHAN FALL, ANDERS MORIN & FABIAN WALLEN 2001
Förord Denna rapport är en sammanställning av statistik och fakta kring utgifterna för vård, skola och omsorg. Debatten har hittills ofta varit lösryckt, eller anekdotisk, och mer sällan redovisat sakförhållanden ur ett övergripande perspektiv. De första åren under 1990-talet befann sig den svenska ekonomin i obalans på flera sätt. De offentliga utgifterna var ett bland flera problemområden. Efter den konsolideringsfas som följde, har det offentliga sparandet kommit i bättre ordning, och t.o.m. visat betydande överskott. Diskussionen har ofta kommit att handla om återställare. Presumtionen har då varit att de offentliga utgifterna inte minst till vård, skola och omsorg fortfarande är lägre än vid 1990-talets början. Arbetet med att ta fram rapporten har visat att det i många fall är svårt, eller till och med omöjligt, att reda ut begreppen och få en konsistent bild av hur stora resurser som satsas totalt och inom olika områden. Inte minst mot den bakgrunden känns det angeläget att redovisa vad vi hittills funnit. Åtskilligt finns kvar att analysera och fördjupa diskussionerna kring. Vården, skolan och omsorgen är viktiga områden för att vår välfärd ska kunna utvecklas. De på Svenskt Näringsliv som arbetat med rapporten är Johan Fall, Anders Morin och Fabian Wallen. Stefan Fölster Stockholm juli 2001 3
1. Inledning och sammanfattning I den allmänna debatten kring storleken på offentlig sektor finns ett slags motsättning mellan å ena sidan krav på att återställa tidigare nedskärningar och å andra sidan en rad väl kända argument om svårigheterna med att upprätthålla höga skattefinansierade offentliga utgifter. Figuren nedan beskriver detta schematiskt. Föreliggande rapport går utanför denna traditionella motsättning och ställer frågan: Är det sant och relevant att ställa krav på återställare? Rapporten redovisar kostnadsutvecklingen för vård, skola och omsorg under 1990-talet. Redovisningen behandlar de olika områdena dels totalt, dels var för sig. På enstaka områden redovisas också mer ingående uppgifter, t.ex. kostnader per invånare. Kostnadsanalysen visar att de offentliga utgifterna till vård, skola och omsorg under slutet av 1990-talet nått högre nivåer än någonsin tidigare. Sett till enbart volymen ekonomiska resurser till dessa områden finns således inget fog för att kräva återställare. Detta utesluter inte att det finns betydande brister i kvalitet och omfattning på en rad områden inom vård, skola och omsorg. En förklaring kan vara förskjutna prioriteringar, t.ex. mellan lokal- resp. personalkostnader inom skolan eller läkemedels- resp. vårdplatskostnader inom sjukvården. Skillnaderna kan också vara stora mellan olika kommuner resp. län. Andra mer generella förklaringar kan vara brister i en rad avseenden vad Skatterna kan inte höjas, eftersom: Sverige har redan världens högsta skattetryck Den internationella skattekonkurrensen tilltar Tillväxten i ekonomin, och därmed basen för en god välfärd, försämras Är detta sant och relevant? Krav på återställare offentliga utgifter gäller effektivitet, resursfördelning och samordning. Denna rapport tar helhetsgrepp på frågan om resurser till vård, skola och omsorg. En strävan har varit att beskriva förhållandena kortfattat och övergripande. Åtskilliga områden, som inte berörs närmare i den här rapporten, lämpar sig väl för fördjupad analys. Bakomliggande orsaker till regionala skillnader, förskjutna prioriteringar inom och mellan delområden, samt utveckling och studier av kvalitetsmått är några exempel. Det är givetvis också angeläget att fördjupa arbetet med att stimulera till förbättringar. Svenskt Näringsliv fortsätter att jobba med dessa frågor. I denna rapport dras inte några längre slutsatser. Det kan emellertid konstateras att debatten inte har avtagit kring olika problem inom vård, skola och omsorg, trots högre utgifter än någonsin tidigare till dessa sektorer. Det är mot den bakgrunden inte troligt att förbättringar inom vård, skola och omsorg skapas mest effektivt genom fortsatt höjda generella statsbidrag till kommuner och landsting. Det är sannolikt viktigare att utveckla formerna för produktion, styrning och utvärdering bl.a. genom att ta fram och förbättra kvalitetsmått och kvalitetsredovisningar inom vård, skola och omsorg. Här har staten en viktig roll som pådrivare och som granskare. Det ska understrykas att Svenskt Näringsliv värderar en väl fungerande vård, skola och omsorg högt. Just därför är det angeläget, inte minst för oss, att forsätta identifiera problem, anvisa möjliga lösningar och utveckla möjligheterna för en (mer) företagsam välfärd. 4
2. Vård, skola och omsorg totalt De samlade kostnaderna för vård, skola och omsorg har analyserats och redovisats i rapporten Vård, skola och omsorg en gökunge i svensk ekonomi? (Industriförbundet, 2001). Statistikunderlaget 1 för åren före 1995 är ofullständigt, varför endast en referensobservation beräknats dessförinnan, avseende år 1990. Utgifterna för vård, skola och omsorg uppgick till ca 345 miljarder kr och hade då ökat med drygt 11 procent, eller 35 miljarder kr, sedan 1990, uttryckt i års priser. De totala utgifterna till vård, skola och omsorg kan relateras till även andra storheter än deras egen utveckling över tiden. I förhållande till BNP har andelen pendlat mellan 17 och 18 procent. Andelen var knappt en halv procentenhet lägre än 1990. I förhållande till totala offentliga utgifter har utvecklingen beskrivit en U-formad kurva, med botten år 1995 strax över 26 procent. Andelen var nästan 30 procent, vilket är knappt en halv procentenhet högre än 1990. Skattefinansierade kostnader för vård, skola och omsorg, löpande priser, miljoner kronor 360 000 340 000 320 000 300 000 280 000 260 000 240 000 220 000 200 000 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Skattefinansierade kostnader för vård, skola och omsorg, års priser, miljoner kronor 360 000 340 000 320 000 300 000 280 000 260 000 240 000 220 000 200 000 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Källa: SCB, Kommunförbundet, Socialstyrelsen, Skolverket, egna beräkningar. 5
3. Sjukvård Offentliga sjukvårdskostnader, löpande priser, miljoner kronor 150 000 135 000 120 000 105 000 90 000 75 000 60 000 45 000 30 000 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Offentliga sjukvårdskostnader, års priser, miljoner kronor 135 000 130 000 125 000 120 000 115 000 110 000 105 000 2000 Hälso- och sjukvården omfattar länsoch regionsjukvård, primärvård (t.ex. sjukhus och vårdcentraler) samt tandvård. På sjukvårdsområdet medger statistiken 2 redovisning tillbaka till 1980-talet, varför två referensobservationer tagits med från denna period. Kostnaderna utgjorde 133 miljarder kr 2000 och hade då ökat med 8 procent, eller cirka 10 miljarder kr, jämfört med 1990, uttryckt i års priser. Det är rimligt att kostnaderna för hälso- och sjukvård ökar i takt med befolkningstillväxten, bortsett från potentiella stordriftsfördelar samt den knappa förändringen i åldersstruktur. 3 Ett mer relevant mått på kostnadsutvecklingen är därför kostnad per invånare, som år 2000 beräknas vara ungefär 15 000 kronor, vilket är 5 procent, eller lite drygt 700 kronor, högre än 1990, uttryckt i års priser. 100 000 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 2000 Offentliga sjukvårdskostnader per invånare, års priser, kronor 16 000 15 000 14 000 13 000 12 000 11 000 10 000 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 2000 Källor: SCB och Socialstyrelsen. 6
4. Skola Skolan avser grundskola, gymnasieskola, komvux inklusive kunskapslyftet, samtliga i kommunal regi, samt särskola och övriga skolformer. 4 Tillgänglig statistik har inte medgivit analyser längre tillbaka än 1991. Kostnaderna för skolan var knappt 90 miljarder kr och hade då ökat med 18 procent, eller 16 miljarder kr, jämfört med 1991, uttryckt i års priser. Kostnaderna för skolan bör följa antalet elever, vilket det dock saknas relevant statistik för. En god approximation för kostnader per elev är att beräkna kostnader per invånare i 7-19 års ålder. Denna kostnad uppgick till lite drygt 62 000 kr, vilket är en ökning med 12 procent, eller nästan 7 000 kr, sedan 1991, uttryckt i års priser. Det kan noteras att antalet barn i åldersgrupperna 7-19 år var väsentligt fler (ca 1 445 000 stycken) jämfört med 1991 (ca 1 333 000 stycken). Skolkostnader, löpande priser, miljoner kronor 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0 1991 1992 1993 1994 1995 Grundskola Gymnasium Skolkostnader, års priser, miljoner kronor 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0 1991 1992 1993 1994 1995 Komvux Övrigt Grundskola Gymnasium Komvux Övrigt Skolkostnad per 7-19 åring, års priser, kronor 64 000 62 000 60 000 58 000 56000 54 000 52 000 50 000 48 000 1991 1992 1993 1994 1995 Källa: Skolverket 7
5. Barnomsorg Skattefinansierade barnomsorgskostnader, löpande priser, miljoner kronor 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Skattefinansierade barnomsorgskostnader, års priser, miljoner kronor 37 000 36 500 36 000 35 500 35 000 34 500 34 000 33 500 33 000 32 500 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Barnomsorgen omfattar dagis och fritids (=skolbarnomsorg), verksamhet i kommunal resp. privat regi, föräldrakooperativ, dagmammor m.m. Förskoleklass (=sexårsverksamhet) ingår också (även om den i den officiella statistiken sedan överförts till skolverksamhet). Tillgänglig statistik har inte medgivit analyser längre tillbaka än 1990 och inte heller uppgifter för åren 1991-94. 5 Kostnaderna för barnomsorgen var drygt 36 miljarder kr och hade då ökat med en knapp procent, eller 250 miljoner kr, jämfört med 1990, uttryckt i års priser. Kostnaderna för barnomsorg bör följa utvecklingen för antal barn i relevant ålder samt utnyttjandegraden av barnomsorgen. Sådan statistik saknas dock. En god approximation är kostnader per heltidsbarn och timme i kommunal barnomsorg. Kostnad per heltidsbarn och timme i kommunal förskola, fasta priser, index 1991=100 105 100 95 90 85 80 75 70 1991 1992 1993 1994 1995 Källa: Skolverket 8
6. Övrig omsorg Äldreomsorgen omfattar i runda tal 60 miljarder kr. Omsorg för funktionshindrade kan beräknas till cirka 25 miljarder kr. Det har visat sig svårt att finna relevant statistik för att på djupet och över tiden göra närmare analyser av dessa områden. De viktigaste skälen till dessa svårigheter är att ansvarsfördelningen ändrats mellan landsting och kommuner, t.ex. vad avser Ädelreformen (se ovan) samt att kostnadsredovisningen växlat vad gäller gränsdragningar mellan äldreomsorg och omsorg för funktionshindrade. 9
Noter 1 Generellt är statistiken i rapporten justerad för att ge bästa möjliga jämförbarhet över tiden. Justeringarna omfattar bl.a. fastprisberäkning, konsolidering inom offentlig sektor (kommun/landsting/stat), avräkning för brukaravgifter, andra externa intäkter m.m. samt utfördelning av administrationskostnader. Huvud-principen har varit att inkludera all skattefinansierad konsumtion inom vård, skola och omsorg, medan privat finansiering (t.ex. dagis- eller andra avgifter) samt transfereringar (t.ex. pensioner eller socialbidrag) exkluderats. 2 Statistiken i detta avsnitt har justerats utöver vad som nämnts tidigare. Kostnaderna är nedjusterade med 1 procent av BNP för åren 1980, 1985, 1990 och 1991, med hänsyn till effekter fr.o.m. 1992 av den s.k. Ädelreformen, vilken innebar att långvarig service och vård till äldre och handikappade överfördes från landstingen till kommunernas socialtjänst och därmed även från offentlig konsumtion till transfereringar till hushållen. Vidare är kostnaderna uppjusterade med 5 miljarder kr 1980-92 pga. att gemensamma kostnader inte fördelats ut dessa år. Uppgifterna för år och 2000 är preliminära och bygger på Socialstyrelsens beräkningar. 3 Under 1990-talet har den förändrade åldersstrukturen t.o.m. haft en reducerande effekt på ca 0,01 % avseende kostnaden per individ. Den ur vårdkostnadssynpunkt dyra ålderskategorin 75+ har förvisso vuxit under tidsperioden, men samtidigt har den ur vårdkostnadssynpunkt också relativt dyra kategorin 65-74 år minskat och effekten av den senare utvecklingen överväger. 4 Kunskapslyftet infördes hösten. Övriga skolformer avser friskolor, landstingskommunala gymnasieskolor, landstingskommunal komvux, sameskolan, specialskolan, särskolan och särvux. Skolskjutskostnader har inkluderas. Förskoleklass (=sexårsverksamhet) ingår ej, utan redovisas i denna rapport tillsammans med barnomsorgen (även om den sedan i offentlig statistik överförts till skolverksamhet). 5 Huvudsaklig förklaring till skillnad mellan bruttokostnad och skattefinansierad dito på är brukaravgifterna, som under perioden uppgått till mellan 5 och 7 miljarder kr.
11
www.svensktnaringsliv.se STORGATAN 19, 114 82 STOCKHOLM, TELEFON 08-553 430 00