Kommunala ungdomsanställningar om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken

Kommunala ungdomsanställningar om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken Ungdomsarbetslösheten är en av vår tids stora politiska frågor. I Sverige är arbetsmarknadspolitiken nationell, trots detta är arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom kommunerna ett växande inslag på den arbetsmarknadspolitiska kartan. I denna rapport undersöker författaren kommunala ungdomsanställningar och dess förhållande till de offentliga trygghetssystemen. Rapporten är skriven av Jonas Olofsson, professor vid Malmö högskola och Näringslivets forskningsinstitut Ratio. Underlagsrapporter i serien Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04) 842068_Omslag_Rapportserie nr16.indd Alla sidor Omslag: Elanders Sverige AB 1. Studerande och socialförsäkringen 2. Samverkan mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan under 2000-talet 3. Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas? 4. Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn på socialförsäkringarna 5. Förtidspensionering av unga 6. En socialförsäkring för alla Handikappförbundens förslag till en hållbar socialförsäkring 7. Arbetslivsinriktad rehabilitering 8. En alternativ arbetsskadeförsäkring 9. Ekonomiska incitament inom arbetslöshets- och sjukförsäkringarna 10. Sveriges socialförsäkringar i jämförande perspektiv 11. One-stop shops i Europa 12. Vid arbetslivets gränser: Sysselsättning, matchning, barriärer 1974-2010 13. Unga vuxna med aktivitetsersättning risk för suicidförsök och suicid 14. Sjukfrånvaro efter 65 års ålder 15. Den låga rörligheten mellan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen 16. Kommunala ungdomsanställningar om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken Kommunala ungdomsanställningar om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken UNDERLAGSRAPPORT TILL DEN PARLAMENTARISKA SOCIALFÖRSÄKRINGSUTREDNINGEN Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04) 2013-10-07 10:51

Kommunala ungdomsanställningar om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken Parlamentariska social- försäkringsutredningen (S 2010:04)

Underlagsrapport nr 16 till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. Samtliga underlagsrapporter finns att ladda ned gratis på www.psfu.se eller kan beställas från den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. E-post: s.psfu@regeringskansliet.se Foto: www.fotoakuten.se Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2013

Förord Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen ska enligt regeringens direktiv se över de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet. Kommittén ska överväga förändringar som kan leda till hållbara sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar. De förändringar som kan bli aktuella ska bidra till ökad sysselsättning och hållbara statsfinanser på lång sikt. Med syfte att inbjuda till bred debatt och för att skapa ett mångfacetterat underlag inför kommitténs betänkanden har en rad underlagsrapporter beställts från forskare, myndigheter och andra aktörer med kunskaper om sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Analyser, slutsatser och rekommendationer i dessa underlagsrapporter står för respektive författare och delas nödvändigtvis inte av den parlamentariska kommittén. Ungdomsarbetslösheten är en av vår tids stora politiska frågor. I Sverige är arbetsmarknadspolitiken nationell, trots detta är arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom kommunerna ett växande inslag på den arbetsmarknadspolitiska kartan. I denna rapport undersöker Jonas Olofsson kommunala ungdomsanställningar och dess förhållande till de offentliga trygghetssystemen. Rapporten visar att ungdomsanställningarna har flera syften: de ska stärka individen, i praktiken utveckla individens maktresurser, och samtidigt minska kommunernas långsiktiga kostnader kopplat till utanförskap och försörjningsstöd. Ungdomsanställningarna skiljer sig från de kommunala åtgärder som tidigare erbjudits unga med försörjningsstöd genom att de är just anställningar. Anställningar som är reglerade och kvalitetssäkrade genom överenskommelser med arbetsmarknadens parter. Ungdomarna som fullföljer programmen kvalificerar sig för stöd från de offentliga trygghetssystemen, exempelvis arbetslöshetsförsäkringen. Detta skulle kunna ses som ett uttryck för att kommunerna lastar över kostnader på staten.

Författaren pekar på att volymerna ännu inte är särskilt omfattande, även om ett stort antal kommuner erbjuder särskilda jobb för arbetslösa ungdomar. Men konstaterar samtidigt att den kvalitativa förändringen i programmen i alla fall är betydande. Att det i praktiken handlar om en politisk strävan bortom aktiveringspolitiken. Rapporten är skriven av Jonas Olofsson, professor vid Malmö högskola och Näringslivets forskningsinstitut Ratio. Stockholm i oktober 2013 Ingemar Eriksson huvudsekreterare i den parlamentariska socialförsäkringsutredningen

Den parlamentariska socialförsäkringsutredningens ledamöter Under 2010 tillsatte regeringen den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. Kommitténs uppdrag är att se över de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet. Syftet är att överväga förändringar som ger hållbara försäkringar för framtiden. Ledamöter i den parlamentariska kommittén är: Gunnar Axén (M), ordförande Tomas Eneroth (S) Lars-Anders Häggström (S) Patrik Björck (S) Finn Bengtsson (M) Jan Ericson (M) Lotta Finstorp (M) Gunvor G Ericson (MP) Johan Pehrson (FP) Solveig Zander (C) David Lång (SD) Wiwi-Anne Johansson (V) Lars Gustafsson (KD)

Innehåll Sammanfattning... 11 Kommunala ungdomsanställningar om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken... 17 1 Den övergripande problembilden: ungdomsarbetslösheten och utanförskapet... 21 1.1 Villkoren i de nordiska länderna... 22 1.2 Ungdomsarbetslöshet och utanförskap i Sverige... 23 2 Nya etableringsmönster nya välfärdspolitiska utmaningar och mål... 27 2.1 Unga möter mer påtagliga sociala risker... 28 2.1.1 Strukturella perspektiv på sociala risker... 28 2.1.2 Allt mer individualiserade övergångsmönster... 29 2.1.3 Förändrade villkor i arbetslivet... 31 2.2 Slutsats: En tilltagande välfärdspolitisk mismatch... 32 3 Nya strömningar i den internationella policydebatten... 35 3.1 ILO och aktiveringspolitiken... 35 3.2 OECD och aktiveringspolitiken... 37 3.3 EU och aktiveringspolitiken... 38 3.4 Uppluckrade övergångsregimer förändrade politiska utgångspunkter... 40 7

Innehåll 4 Bakgrund om kommunernas insatser... 43 4.1 Kort om statliga insatser för arbetslösa ungdomar... 45 4.2 Den kommunala arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning... 46 5 Ungdomarna och den kommunala arbetsmarknadspolitiken... 49 5.1 Grunden för kommunernas åtagande... 50 5.1.1 Villkorat ekonomiskt bistånd... 50 5.1.2 Arbetsmarknadsenheter... 52 5.1.3 Samverkansavtal... 52 5.1.4 Finansiell samordning och samordningsförbund... 53 6 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar... 55 6.1 Enkäten om kommunala ungdomsanställningar... 55 6.2 Umeå... 57 6.3 Skellefteå... 59 6.4 Östersund... 61 6.5 Sundsvall... 64 6.6 Västerås... 67 6.7 Stockholms stad... 69 6.8 Uddevalla... 72 6.9 Jönköping... 74 6.10 Helsingborgs stad... 76 6.11 Malmö stad... 78 6.11.1 SEF Unga... 79 6.11.2 JobbFörst... 80 8

Innehåll 7 De kommunala ungdomsanställningarna ett välfärdspolitiskt perspektiv... 83 Källor och referenser... 89 9

Sammanfattning Kommunala ungdomsanställningar är ett nytt och växande inslag på den arbetsmarknadspolitiska kartan. Ungdomsanställningarna har inte uppmärksammats i någon större utsträckning i tidigare forskning eller i tidigare utredningar. I praktiken handlar det om att kommunerna anställer arbetslösa ungdomar under ett halvår till ett år. Ganska ofta kombineras anställningarna med möjligheter till reguljär utbildning, t.ex. för ungdomar som inte har fullbordat en gymnasieutbildning. Det finns nästan alltid en stödstruktur i form av arbetskonsulenter från arbetsmarknadsenheten och handledare på arbetsplatsen som ska introducera och vägleda ungdomarna och möjliggöra ett organiserat lärande på arbetsplatsen. I vissa fall är utbildningsinslag obligatoriska, i andra fall frivilliga. I underlagsrapporten presenteras konkreta erfarenheter från tio kommuner som erbjuder anställningsmöjligheter för arbetslösa ungdomar. Analysen visar att utbildningsambitionerna varierar. Även anställningsvillkor och målgrupper varierar. Oftast handlar det om heltidsanställningar och i flertalet fall vänder man sig till ungdomar som har varit arbetslösa under en längre tid. Det är vanligt att man utnyttjar de subventioner som kommer via nystartsjobben. Det finns en önskan att pressa ner kostnaderna för ekonomiskt bistånd och att ge ungdomarna en chans att kvalificera sig för ersättning via arbetslöshetsförsäkringen. Samverkan med Arbetsförmedlingen är ofta väl utvecklad. Ibland handlar det om att ungdomarna får söka jobben via Arbetsförmedlingen, ibland anvisas de till jobben direkt via den kommunala arbetsmarknadsenheten. Enligt en webbaserad enkät som Sveriges kommuner och landsting (SKL) skickat ut till samtliga kommuner erbjuder mellan 25 och 30 procent av Sveriges kommuner särskilda ungdomsanställningar för ungdomar och unga vuxna. Av dessa kommuner är det i sin tur knappt 60 procent som ger möjligheter till reguljär utbildning inom ramen för anställningen. Enkätundersökningen som 11

Sammanfattning genomfördes i anslutning till föreliggande underlagsrapport visar att drygt 3 000 ungdomar sysselsattes i kommunala anställningar i maj 2013. Varför är det då intressant att lyfta fram erfarenheter av ungdomsanställningar? I rapporten diskuteras anställningarna i ljuset av mer långsiktiga förändringar i etableringsmönster och politik. Ungdomsanställningarna signalerar ett behov av kvalitativt nya välfärdspolitiska insatser bortom den etablerade aktiveringspolitiken. Nya etableringsvillkor och behovet av en ny välfärdspolitik Det mesta talar för att ungas övergångs- och etableringsmönster har förändrats och blivit mer individualiserat och utdraget under senare år. Det är en erfarenhet som Sverige delar med flera jämförbara länder. Ungas övergångar påverkas av förlängda utbildningsperioder, men också av förändringar i arbetslivet med ökad konkurrens på arbetsmarknaden, tilltagande effektivitetskrav, tidsbegränsade jobb och mer deltidsarbetande. Unga med svagast resurser och minst konkurrenskraftig utbildning har svårast att hantera de nya utmaningarna. De etablerade välfärdspolitiska systemen allt från det reguljära utbildningsystemet till arbetsmarknadspolitiken och de ekonomiska trygghetssystemen tycks illa utformade för att möta de sociala risker och utmaningar som unga och unga vuxna ställs inför. Det förhållandet att många unga har svårt att klara skolan är ett av uttrycken för problemen. Men det handlar också om att allt för få omfattas av yrkesutbildningar som efterfrågas i arbetslivet. Det förhållandet att många unga är arbetslösa under allt längre perioder och att de inte uppfyller kraven för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgör ytterligare exempel på bristande anpassning mellan sociala risker och etablerade välfärdspolitiska institutioner. På internationell nivå liksom i Sverige var länge aktiveringspolitiken och jobb först-principen det självklara svaret på ökad ungdomsarbetslöshet och ökat beroende av socialt understöd. Här var utgångspunkten att det skulle ställas snabba och tydliga krav på anpassning i utbyte mot understöd. Den politiska bilden är inte längre lika självklar. Internationellt förespråkas en mer mångfacetterad politik med starkare fokus på individens förutsättningar och 12

Sammanfattning behov. Begrepp som empowerment och social tillit framhålls ofta. På samma sätt betonas betydelsen av att arbetslivserfarenheter kombineras med lärande och utbildning. Kvalificerad lärlingsutbildning där ungdomar erbjuds trygga anställningsliknande förhållanden och får del av kvalitetssäkrad utbildning ses som en möjlig väg för flera länder, bland annat inom EU. Däremot varnas uttryckligen för oreglerad och lågkvalificerad praktik, som i stället för utvecklingsmöjligheter och goda jobb bidrar till låglönefällor och minskad produktivitet. Motiv till ungdomsanställningar Frågan är då hur man kan se på kommunernas initiativ att etablera ungdomsanställningar givet de förändrade villkoren för ungas övergångar, de nya villkoren i arbetslivet och den förändrade policydiskussionen. Inom ramen för de kommunala verksamheterna ser man resultatet av de nya etableringsvillkoren. Det gäller dels många ungdomars besvärliga försörjningssituation och dels växande ohälsorelaterade problem. I många kommuner tycks ungdomsjobben främst riktas till unga som står längst från arbetsmarknaden. I anslutning till ungdomsanställningarna arbetar man också med en stödstruktur, med vägledare, handledare och arbetskonsulenter, som ska stödja ungdomar med svagast resurser. Men ungdomsanställningarna har flera syften: de ska stärka individen, i praktiken utveckla individens maktresurser, och samtidigt minska kommunens långsiktiga kostnader kopplat till utanförskap och försörjningsstöd. Ett ofta uttalat motiv är också att underlätta kommunens arbetskraftsrekrytering. Den socialpolitiska dimensionen är kopplad till en arbetsmarknads- och näringspolitisk dimension. Intresset för att inrätta kommunala ungdomsanställningar har drivits fram på grund av att Arbetsförmedlingen har svårt att hantera alla de ungdomar som behöver stöd. Man har särskilt svårt att hantera ungdomar som står långt från arbetsmarknaden och som ofta har ofullständig utbildning. Men de kommunala ungdomsjobben skiljer sig också på väsentliga punkter från de projekt och praktikplatser som tidigare erbjudits unga med försörjningsstöd inom ramen för den kommunala arbetsmarknadspolitiken. Det nya är att det handlar om anställningar. Det är anställningar som är reglerade och kvalitetssäkrade genom överenskommelser mellan 13

Sammanfattning arbetsmarknadens parter i kommunerna. Ungdomarna som fullföljer kvalificerar sig för stöd från de offentliga trygghetssystemen. Det sistnämnda skulle kunna ses som ett uttryck för en önskan att lasta över kostnader på staten. Men det kan också ses som att man vill göra det möjligt för ungdomarna att få status som fullvärdiga medborgare med samma sociala rättigheter som andra. Det är också strävanden som är i linje med de välfärdspolitiska intentioner som kommer fram i policydiskussionerna inom EU och andra internationella sammanslutningar. I rapporten presenteras erfarenheter av ungdomsanställningar i tio kommuner och översikten visar att utbildningsambitionerna varierar. Men mycket talar ändå för att utbildningsinslagen uppfattas som väsentliga inslag i flertalet av de kommuner som erbjuder ungdomsjobb. I ett par av de kommuner som berörs i underlagsrapporten har man också beslutat sig för att införa möjligheten att kombinera anställning med reguljär utbildning. En majoritet av de berörda kommunerna erbjuder alltså sådana möjligheter. Detta förhållande illustrerar också att vi talar om ett inslag som skiljer sig från traditionell aktiveringspolitik. Kommunerna strävar inte bara efter att ge tidsmässigt utrymme för lärande utan lägger uppenbarligen också ner resurser på att utforma en stödstruktur för att göra det möjligt för ungdomar att få del av ett individuellt planerat och i så hög utsträckning som möjligt individuellt utformat lärande. Inslag av individuella utvecklingsplaner, organiserad handledning och uppföljning, arbetskonsulenter etc. illustrerar ambitionerna på detta område. Den ofullständiga informationen om verksamheten i landets kommuner och frånvaron av ordentliga utvärderingar gör det emellertid omöjligt att dra några slutsatser om verksamhetens betydelse för de berörda individerna och för ungdomar i stort. Det ska också betonas att insatser av det här slaget tycks ha utvecklats först under de allra senaste åren. Å andra sidan finns det en hel del som kan tala för att de lokala erfarenheterna har haft betydelse för ett av de avtal om introduktionsanställningar som nyligen slöts mellan Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Svenska Kommunalarbetareförbundet, avtalet om så kallade arbetslivsintroduktionsanställningar. Slutsatsen är att det finns flera skäl till att många kommuner väljer att anställa arbetslösa ungdomar. Det handlar om att hitta ändamålsenliga lösningar för ungdomar i en utsatt position, men också om att tillgodose framtida kommunala verksamhetsbehov. 14

Sammanfattning Ungdomsanställningarna skulle kunna ses som uttryck för en mer långsiktig välfärdspolitik där individens behov och rätt till försörjning, lärande och utveckling i största möjliga utsträckning ska samordnas med kommunens behov av att få kvalificerad personal, av att utveckla verksamheter och minska belastande försörjningsstödskostnader. Volymerna är ännu inte särskilt omfattande, även om ett stort antal kommuner erbjuder särskilda jobb för arbetslösa ungdomar. Den kvalitativa förändringen är i alla fall betydande. Det handlar om en politisk strävan bortom aktiveringspolitiken. 15

Kommunala ungdomsanställningar om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken 1 Hur ska man förstå drivkrafterna bakom och den välfärdspolitiska betydelsen av kommunernas initiativ att anställa arbetslösa ungdomar, ofta men inte alltid ungdomar med försörjningsstöd? Utifrån exempel på ungdomsanställningar i tio kommuner runt om i landet är huvudsyftet med rapporten att försöka besvara den övergripande frågan. Någon heltäckande och säker bild av omfattningen på och inriktningen på kommunala ungdomsanställningar kan inte ges. Sveriges kommuner och landsting (SKL) har i en webbaserad enkät från maj 2013 ställt ett antal frågor om förekomsten av ungdomsanställningar i kommunerna och svaren på enkäten kommer att redovisas längre fram i rapporten. 2 Det är den första ansatsen till att kartlägga ungdomsanställningarna i kommunerna, men enkäten ger långt ifrån en fullständig bild. I avsaknad av detaljerad dokumentation och enhetliga uppföljningar ska jag försöka fördjupa kunskapen om verksamheten med utgångspunkt från ett antal case, dvs. ett urval kommuner. Det innebär att några generaliseringar knappast medges, men exemplen ger möjligheter till detaljrik information om ungdomsanställningarnas betydelse och karaktär på lokal nivå. Med utgångspunkt från huvudfrågan om ungdomsanställningarnas bakomliggande drivkrafter och betydelse kommer fyra delfrågor att behandlas i rapporten: Hur kan man förstå ungdomsanställningarna mot bakgrund av förändringar i ungas etableringsmönster under senare år? 1 Rapporten har tillkommit inom ramen för projektet Osäkra övergångar, VR dnr 2009-59-64. Umeå universitet. 2 Kommunala ungdomsanställningar. En enkätstudie juni 2013. 17

Kommunala ungdomsanställningar om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken Hur kan man förstå ungdomsanställningarnas utformning mot bakgrund av de politiska rekommendationer och den praktik gällande ungdomsinsatser som diskuteras och utformas i internationella sammanhang, bland annat inom EU? Här är utgångspunkten att vi kan se en rörelse bort från det som brukar kallas för aktiveringspolitik. Aktiveringspolitiken gick ut på att arbetslösa och försörjningsstödsberoende ungdomar skulle aktiveras till varje pris. Deltagande i praktik sågs som ett grundläggande villkor för understöd. På senare år har det skett en orientering bort från den renodlade jobbförst-principen till ett starkare fokus på betydelsen av en kombination av utbildning och arbetslivserfarenhet för att förbättra de långsiktiga förutsättningarna för egenförsörjning. Hur kan man förstå ungdomsanställningarna i relation till kommunal och statlig arbetsmarknadspolitik i Sverige? Vilken betydelse har utbildnings- och lärandeinslagen i ungdomsanställningarna? En grundläggande hypotes i rapporten är att de kommunala ungdomsanställningarna kan ses som ett svar på förändrade etableringsvillkor på arbetsmarknaden. Etablerade institutioner för ungas karriärvägar och försörjning, bland annat inom utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken men också i arbetslivet, fungerar allt sämre för att minimera sociala risker förknippade med individers övergångar. Institutionerna fungerar också allt sämre när det gäller att matcha ungas kompetens och sysselsättning mot arbetslivets behov, en problematik som förstärks av den pågående generationsväxlingen och växande pensionsavgångar. Trenden under senare år har varit att ansvaret för övergångar och anpassning till arbetslivets och samhällets krav i allt högre grad har individualiserats. En aktiveringsinriktad politik i kommunerna och inom arbetsmarknadspolitiken på nationell nivå i kombination med marknadsorienterade reformer inom utbildningssfären har förstärkt detta mönster. Kommunernas initiativ att anställa arbetslösa ungdomar innebär ett brott mot en mer renodlad aktiveringspolitisk inriktning och anknyter till välfärdspolitiska idétraditioner där arbete och utbildning ses som medborgerliga rättigheter. Det handlar då inte bara om att 18

Kommunala ungdomsanställningar om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken komplettera de insatser som staten gör för arbetslösa ungdomar via Arbetsförmedlingen utan om andra utgångspunkter för insatserna. 3 3 Riksrevisionen har i en nyligen publicerad rapport granskat effektiviteten i Arbetsförmedlingens stöd för arbetslösa ungdomar, framför allt inom ramen för programmen Jobbgarantin för ungdomar och Jobb- och utvecklingsgarantin. Det framhålls att Arbetsförmedlingen och kommunerna dubbelarbetar för mycket och att man borde samverka mer. Se Ungdomars väg till arbete individuellt stöd och matchning mot arbetsgivare. RIR 2013:6. Riksrevisionen: Stockholm. Min ingång är att det snarare handlar om skilda utgångspunkter för insatserna. 19

1 Den övergripande problembilden: ungdomsarbetslösheten och utanförskapet Ungdomsarbetslösheten får en allt mer framträdande roll i de politiska diskussionerna, det gäller såväl globalt som nationellt och lokalt. Policydiskussionerna kretsar i hög grad kring kombinerade insatser av arbete och utbildning för att vända den negativa trenden när det gäller ungas utanförskap. FN-organet ILO (Internationella arbetsorganisationen) pekar t.ex. på att arbetslöshetstalen i den industrialiserade världen och inom EU är de högsta som har uppmätts sedan mätningar påbörjades (1991). 1 Man menar att utsikterna på arbetsmarknaden för unga i dag är svagare än på mycket länge, kanske får vi gå tillbaka till krisen på 1930-talet för att hitta jämförbara förhållanden. Svårigheterna är särskilt markanta i Europa och USA. Efter att finanskrisen slog till har arbetslöshetstalen för ungdomar i de utvecklade ekonomierna ökat med åtskilliga procentenheter. Enligt Eurostat ökade arbetslösheten för unga i åldern 15 24 år inom EU från knappt 16 procent 2008 till närmare 23 procent 2012. I USA ökade ungdomsarbetslösheten under samma period från knappt 13 procent till strax över 16 procent. Ännu allvarligare än arbetslöshetstalen är ökningen av andelen unga som står utanför både arbete och utbildning. I internationella sammanhang talar man ofta om unga som inte deltar i utbildning, arbete eller yrkeslärande (not in employment, education or training/neet). Den här gruppen är heterogen och består både av personer med en tyngre problematik och ungdomar som t.ex. är ute i världen och reser. Det mesta talar dock för att unga med ogynnsamma villkor dominerar. Antalet unga utanför både förvärvsarbete och utbildning inom EU är högre än antalet arbetslösa, 1 ILO (2012). International Labour Conference, 101st Session, 2012. Report V. The youth employment crisis: Time for action. ILO: Geneva, s. 10. 21

Den övergripande problembilden: ungdomsarbetslösheten och utanförskapet 7,5 miljoner jämfört med 5,3 miljoner (2011). 2 Förklaringen är alltså att man till gruppen NEET räknar både unga som är arbetslösa (dvs. registrerade som arbetslösa i arbetskraftsundersökningarna) och som inte heller deltar i utbildning. Gruppen NEET redovisas emellertid på ett annat sätt än andelen arbetslösa. Enligt den konvention som tillämpas när det gäller beräkningar av andelen arbetslösa mäts arbetslöshetstalen som den procentuella andelen arbetslösa av det totala antalet individer i arbetskraften. NEET-talet redovisas däremot som den procentuella andelen unga utanför arbete och utbildning av antalet personer i befolkningen som helhet. I juli 2012 uppgick andelen unga i NEET till knappt 12 procent i åldrarna 15 24 år och till drygt 15 procent i åldrarna 15 29 år inom EU. 1.1 Villkoren i de nordiska länderna I de nordiska länderna 3 är bilden av ungas etableringsvillkor ganska splittrad. Andelen som är sysselsatt och/eller deltar i utbildning är relativt hög jämfört med EU. Samtidigt finns det stora skillnader mellan länderna och jämförbarheten försvåras av att utbildningssystem och etableringsvillkor ser väldigt olika ut, bland annat beroende på om man har utbyggda lärlingssystem eller inte (vilket man har i Danmark och Norge, men inte i Finland och Sverige). Sysselsättningsgraden är lägre och arbetslöshetstalen bland unga är högre i Sverige och Finland jämfört med Danmark och Norge, en skillnad som i hög grad förklaras av skillnaderna i utbildningssystemen. Det finns även andra skillnader som påverkar etablerings- och försörjningsvillkoren. Sverige avviker t.ex. genom att en betydligt större andel av de unga har tidsbegränsade anställningar, strax under 60 procent jämfört med strax under 30 procent i Danmark och Norge. 4 Finland översteg också snittet i EU på 30 procent med en andel motsvarande 40 procent. I de nordiska länderna är det också vanligt att unga arbetar deltid, vanligare än i andra EU-länder. Orsaken till det är oftast att 2 Eurofound (2012). NEETs Young people not in employment, education and training: Characteristics, costs and policy responses in Europe. Publications Office of the European Union, Luxenbourg, s. 23. 3 Här berörs de nordiska länderna exklusive Island. 4 Halvordsen, Bjørn, Hansen, Ole Johnny & Jenny Tägtström (2012), Unge på Kanten. Om inkludering av utsatte ungdommer. Nord 2012:05. Nordiska Ministerrådet: Köpenhamn, s. 153. 22

Den övergripande problembilden: ungdomsarbetslösheten och utanförskapet förvärvsarbete kombineras med studier. I Sverige är det dock vanligare än i de andra nordiska länderna att ungdomarna uppger att svårigheten att hitta heltidsjobb och inte parallella studier är huvudorsaken till att man inte arbetar på heltid. 1.2 Ungdomsarbetslöshet och utanförskap i Sverige Sverige har haft en väldigt negativ utveckling av ungdomsarbetslösheten och tillhör i dag de länder som har en arbetslöshet som överstiger genomsnittet för EU. Arbetslöshetstalet i åldersgruppen 15 24 år ökade enligt Eurostats uppgifter från drygt 20 procent till närmare 24 procent mellan 2008 och 2012. Det bör emellertid noteras att sättet att mäta arbetslösheten tenderar att vara särskilt ogynnsamt för ett land som Sverige. Arbetslöshetstalen redovisas alltså som den procentuella andelen arbetslösa av antalet personer som ingår i arbetskraften. Till arbetskraften räknas även studerande i den mån de söker jobb och/eller har tillfälliga jobb, ofta deltidsanställningar vid sidan av studier (t.ex. under ferieperioder). Enligt uppgifter från Statistiska centralbyrån (SCB) och de svenska arbetskraftsundersökningarna är cirka 40 procent av de arbetslösa i åldrarna 15 24 år heltidsstuderande. I länder med mer omfattande lärlingsutbildning, t.ex. Tyskland, Österrike, Danmark och Norge, är arbetslöshetstalen i allmänhet betydligt lägre i denna åldersgrupp. Det förklaras delvis av hur man mäter arbetslösheten. 5 I lärlingsländerna är yrkeseleverna i allmänhet anställda. De får lön i det företag där de fullgör en del av sin utbildning och räknas som sysselsatta. De kan definitionsmässigt inte räknas som arbetslösa. I Sverige kan en yrkeselev liksom andra skolevlever söka jobb parallellt med studierna och därmed räknas som arbetslös. Det är också viktigt att återigen betona att arbetslöshetstalet avser andelen arbetslösa av personerna i arbetskraften. Skulle antalet arbetslösa ungdomar i åldern 15 24 år relateras till hela befolkningen i den aktuella åldern skulle andelen arbetslösa uppgå till drygt 12 procent. 6 Det är en hög nivå, men illustrerar samtidigt att en mindre del av befolkningen i dessa åldrar tillhör i arbetskraften. 5 SCB (2013). Ungdomsarbetslöshet jämförbarhet i statistiken mellan ett antal europeiska länder. SCB: Örebro, s. 44. 6 Arbetsförmedlingen (2013). Ungdomar på och utanför arbetsmarknaden - fokus på unga som varken arbetar eller studerar. Arbetsförmedlingen: Stockholm, s. 3. 23

Den övergripande problembilden: ungdomsarbetslösheten och utanförskapet Ungdomsstyrelsens och Arbetsförmedlingens undersökningar visar att andelen unga i Sverige som varken förvärvsarbetar eller studerar utgör en betydande grupp. 7 Ungdomsstyrelsen har framhållit att 123 000 unga i åldrarna 16 25 år varken jobbade eller studerade 2009. Av dessa var det nästan 60 procent som tillhörde samma kategori året efter, dvs. de varken förvärvsarbetade eller studerade 2010. 8 Av de 120 000 som tillhörde gruppen år 2010 var det cirka 30 procent som inte hade någon känd aktivitet. Drygt en femtedel deltog under mer än sju månader av året i statliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder medan 7 procent deltog mer än sju månader i kommunala insatser. Andelen som deltog i flera olika åtgärder utgjorde 17 procent. Även Arbetsförmedlingen har kartlagt den växande gruppen unga utanför och framhåller i en rapport från våren 2013 att antalet unga i åldern 16 29 år som varken arbetade eller studerade uppgick till 160 000 år 2008 och ökade till 190 000 år 2010. 9 Den sistnämnda siffran motsvarade 11 procent av åldersgruppen. Det var bara 38 000 eller en femtedel som under större delen av året deltog i ett program som hade initierats via Arbetsförmedlingen. Många hade ingen känd aktivitet över huvud taget, närmare bestämt 20 000. Uppgifterna bekräftar att många unga är utanför under långa perioder. Av dem som var utanför år 2010 var 77 000 utanför redan 2008. En tredjedel var födda utomlands och en majoritet i gruppen saknade fullbordad gymnasieutbildning. Utrikesfödda och personer med svag utbildningsbakgrund är kraftigt överrepresenterade. Det är samma mönster som kan urskiljas i andra länder. Den försörjningsmässiga utsattheten ökar genom att flertalet unga arbetslösa inte är kvalificerade för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Enbart cirka 15 procent av de arbetslösa ungdomarna uppfyller villkoren för ersättning. 10 Det innebär i praktiken att andelen unga som är beroende av ekonomiskt bistånd för kortare eller längre perioder ökar samtidigt som många är ekonomiskt beroende av föräldrarna. Det primära försörjningssystemet för arbetslösa, dvs. arbetslöshetsförsäkringen, omfattar i praktiken inte unga eftersom de inte uppfyller kvalificeringsvillkoren. Arbets- 7 Sättet att definiera utanförskapet skiljer sig åt mellan Arbetsförmedlingen och Ungdomsstyrelsen varför uppgifterna inte är helt förenliga. 8 Ungdomsstyrelsen (2012). 2012 års uppföljning av unga som varken arbetar eller studerar. Ungdomsstyrelsen: Stockholm, s. 5. 9 Arbetsförmedlingen (2013), s. 4. 10 Se t.ex. Irene Wennemo: Arbetsvillkoret är avgörande för att unga inte kommer in i arbetslöshetsförsäkringen. http://www.samorg.org/so/%28hctfxbniq4qgae55552rf355%29/index.aspx?id=1328 24