Revisionsrapport Stadens styrmodell Haparanda kommun Andreas Jönsson Cert. kommunal revisor Jenny Krispinsson Revisionskonsult 4 november 2013
Innehållsförteckning 1. Sammanfattande bedömning... 1 2. Inledning...3 2.1. Bakgrund...3 2.2. Revisionsfråga och kontrollmål...3 2.3. Metod och avgränsning...3 3. Granskningsresultat...5 3.1. Vision 2020 och den nya styrmodellen...5 3.2. Organisation, roll- och ansvarsfördelning...5 3.3. Styrmodelens tillämpning i organisationen...6 3.3.1. Inriktningar och mål...7 3.3.2. Åtaganden inom barn- och ungdomsförvaltningen...7 3.3.3. Åtaganden inom socialförvaltningen...7 3.3.4. Åtaganden inom kommunledningskontroet... 8 3.3.5. Chefernas ansvar kring åtaganden... 8 3.4. Uppföljning och kontroll...9 3.4.1. Uppföljning och kontroll av införande och tillämpning...9 3.4.2. Uppföljning med hjälp av Stratsys...10 Haparanda kommun
1. Sammanfattande bedömning På uppdrag av revisorerna i Haparanda stad har genomfört en granskning avseende om den nya styrmodellen tillämpas på ett ändamålsenligt sätt med tillräcklig internkontroll. Revisorernas bedömning av väsentlighet och risk har legat till grund för valet av granskningsinriktning. Vår sammanfattande bedömning är att kommunstyrelsens och nämndernas tillämpning av den nya styrmodellen inte är helt ändamålsenligt och att den interna kontrollen inte är till fullo tillräcklig. Den sammanfattande bedömningen baseras på följande iakttagelser kopplat till respektive för granskningen styrande kontrollmål: Organisation, roll- och ansvarsfördelning för modellens tillämpning är tydlig Utifrån Vision2020 antar fullmäktige årligen inriktningar som sedan styrelsen och nämnderna bryter ned till mål för sina verksamheter. Utifrån dessa mål antar nämnden eller styrelsens verksamheter åtaganden på verksamhetsnivå och individnivå. Genom granskningen framkommer att roll- och ansvarsfördelningen för modellens tillämpning är tydlig och att det går att se en röd tråd från fullmäktiges inriktningar, nämndernas och styrelsens mål och de åtaganden som ligger på verksamheter och medarbetare. Roll- och ansvarsfördelningen i kommunen uppges ha blivit tydligare i och med den nya styrmodellen. Den nya styrmodellen tillämpas i organisationen i tillfredställande utsträckning Tanken med styrmodellen är att den ska tillämpas från fullmäktige till medarbetarnivå inom samtliga av kommunens verksamheter. I flera av kommunens verksamheter tillämpas den nya styrmodellen i tillfredställande utsträckning. Genom granskningen framkommer dock att det finns verksamheter där mål saknas på medarbetarnivå. Vår bedömning är att tillämpningen inte är tillräcklig inom barn- och ungdomsnämndens verksamheter, socialnämndens verksamheter och kommunstyrelsens verksamheter. Uppföljning och kontroll av införande och tillämpning av styrmodellen är tillräcklig Uppföljningar av de mål och åtaganden som registrerats i Stratsys görs tertialvis i delårsrapporter och årsredovisningen. Genom granskningen framkommer att det hittills inte har gjorts någon strukturerad och fördjupad uppföljning eller utvärdering av den nya styrmodellens tillämpning inom den kommunala organisationen som helhet. Muntliga avstämningar har dock gjorts under implementeringens gång. Vår bedömning är att kommunstyrelsens uppföljning och kontroll av införande och tillämpning av den nya styrmodellen inte är tillräcklig. Haparanda kommun 1 av 10
Rekommendationer Beaktat detta vill vi lämna följande rekommendationer till styrelsen och nämnderna: Att kommunstyrelsen, barn- och ungdomsnämnden samt socialnämnden inom sina respektive verksamhetsområden, säkerställer att den nya styrmodellen tillämpas på såväl verksamhetsnivå som medarbetarnivå Att kommunstyrelsen följer upp och utvärderar den nya styrmodellens implementering och tillämpning inom hela den kommunala organisationen Haparanda kommun 2 av 10
2. Inledning 2.1. Bakgrund Sedan ett par år tillbaka har en ny styrmodell för målstyrning utvecklats i Haparanda stad. I korthet utgår målstyrningen från att politiken styr genom mål och med en vilja om vad som ska åstadkommas, medan verksamheten äger frågan om hur detta ska ske. För att synliggöra arbetet mot politikens uppsatta mål och få en enhetlig planering, uppföljning och rapportering av detta arbete har Haparanda stad infört IT-stödet Stratsys. Genom Stratsys ska åtaganden ut till såväl verksamhets- som medarbetarnivå kunna följas upp för att säkerställa att arbetet i organsationen utgår från fullmäktiges vision och övergripande målsättningar. Införandet av en ny styrmodell kan innebära risker för kommunen. Exempelvis kan det röra sig om svårigheter för verksamheterna att bryta ned fullmäktiges mål till mått, aktiviter och handlingsplaner samt att tillskapa system och rutiner för styrning, uppföljning och rapportering enligt den nya modellen. Granskningen har tillkommit som en del av revisorernas bedömning av väsentlighet och risk. 2.2. Revisionsfråga och kontrollmål Den övergripande revisionsfrågan som granskningen utgår från är: tillämpas den nya styrmodellen på ett ändamålsenligt sätt med tillräcklig intern kontroll? För att besvara den övergripande revisionsfrågan har följande kontrollmål varit styrande för granskningen: Organisation, roll- och ansvarsfördelning för modellens tillämpning är tydlig Den nya styrmodellen tillämpas i organisationen i tillfredställande utsträckning Uppföljning och kontroll av införande och tillämpning av styrmodellen är tillräcklig 2.3. Metod och avgränsning Granskningen har genomförts genom analys av protokoll, Vision 2020, budget- och strategiplan, mål- och uppföljningsdokument samt övrig relevant dokumentation. Vidare har intervjuer genomförs med enhetschefer/motsvarande inom respektive förvaltning berörande följande enheter/områden; Tillväxtenheten Medborgarkontoret Samhällsbyggnadskontoret Kultur Fritid Haparanda kommun 3 av 10
För- och grundskola Individ- och familjeomsorg Hemtjänst Särskilda boenden Totalt har elva personer intervjuats. Utöver de som nämns i projektplanen har även förvaltningschef för barn- och ungdomsförvaltningen samt socialförvaltningen intervjuats liksom den administrativa chefen i Haparanda stad. Granskningen är kommunövergripande och avser kommunstyrelsen och samtliga nämnder. I övrigt se revisionsfråga, kontrollmål och revisionsmetod för vidare avgränsningar. Haparanda kommun 4 av 10
3. Granskningsresultat 3.1. Vision 2020 och den nya styrmodellen Under 2008 antogs Vision 2020, om Haparanda-Tornio som ett internationellt centrum mitt i Barents, av kommunfullmäktige i Haparanda stad. Visionen omfattar fem utvecklingsområden; gränslös kunskap, logistisk nod, dynamisk företagsamhet, hållbar livsmiljö samt upplevelserik handels- och besöksplats. Dessa fem områden utgör grunden för de inriktningar som kommunfullmäktige årligen ska ange. Arbetet med att förädla Haparanda stads styrmodell inleddes under 2010 av den dåvarande kommunchefen och arbetet pågick då i projektform. Kommunen hade som mål att bli årets kvalitetskommun och förädlingen av kommunens styrmodell var ett led i att nå detta mål. Kort beskrivet innebär den nya styrmodellen att politiken äger målen och styr med dessa medan verksamheterna i kommunen verkställer. Detta genom att kommunfullmäktige anger en politisk inriktning som styrelsen och respektive nämnd sedan bryter ned i mål, vilka beskriver vad som styrelsen eller nämnden ska uträtta. Hur detta ska göras framgår sedan genom de åtaganden som såväl kommunens förvaltningar, verksamheter och medarbetare tar på sig. 3.2. Organisation, roll- och ansvarsfördelning Som nämns ovan så inleddes arbetet med förädlingen av den gamla styrmodellen i projektform. Ett antal tjänstemän, med dåvarande kommunchef och kommunens kvalitetsstrateg i spetsen, hade ansvar för detta arbete som även genomfördes i kommunens 40-grupp, där kommunens chefer ingår. Genom denna granskning framgår att tjänstemännen bland annat ansvarade för att åka runt till samtliga av kommunens verksamheter och informera om, och utbilda i, kommunens nya styrmodell. Även om samtliga verksamheter inte hunnits med än så uppges detta ha varit en bra metod för att föra ut styrmodellen, och förståelsen för den, ut i verksamheterna. Genom flera av de intervjuer som gjorts lyfts det fram att det var lättare att ta åt sig detta nya tänk kring styrningen i kommunen då representanter från kommunledningskontoret var ut och berättade om det, istället för att det bara lades direkt på cheferna att informera om detta. Det representanterna från kommunledningskontoret informerade om uppges ha skapat en grundläggande förståelse för styrmodellen hos flera av de intervjuades verksamheter. Roll- och ansvarsfördelningen vad gäller arbetet kring styrningen i kommunen uppges av flera av de intervjuade ha förtydligats genom den nya styrmodellens implementering. Den nya styrmodellen uppges ha medfört ett tydliggörande av kommunfullmäktiges, styrelsen och nämndernas samt verksamheterna och dess medarbetares roller och ansvar. Enligt styrmodellen ansvarar kommunfullmäktige för att, utifrån Vision2020:s utvecklingsområden, ta fram och anta kommunens övergripande inriktningar. Dessa inriktningar kan till exempel vara Aktivare Haparanda kommun 5 av 10
kulturliv samt Ett brett och dynamiskt näringsliv som ger fler Haparandabor arbete. Dessa inriktningar bryts sedan ner till mål hos kommunstyrelsen och respektive nämnd. Till exempel kan de mål som barn- och ungdomsnämnden antagit utifrån kommunfullmäktiges ovanstående inriktningar vara Främja bildandet av kulturföreningar samt Skolan skall präglas av ett entreprenöriellt lärande. Dessa mål ska, enligt intervjuer, inte vara för detaljerade men samtidigt inte alltför svävande. Genom intervjuerna lyfts såväl tankar om för detaljerade mål som för otydliga mål fram, samtidigt som förståelsen är relativt stor kring utmaningen att identifiera och anta mål på en lämplig nivå. De mål som nämnden har satt ska därefter fångas upp av styrelsens eller nämndens förvaltning och omvandlas till åtaganden för respektive verksamhet och medarbetare. Åtagandena ska spegla hur medarbetaren och verksamheten ska arbeta för att styrelsen eller nämndens mål och fullmäktiges inriktningar ska nås. Åtagandena ska ses som ett löfte från verksamheterna till politiken. Den nya styrmodellen har, som tidigare nämnts, inneburit att roll- och ansvarsfördelningen mellan politiken och tjänstemannaorganisationen har förtydligats. Det uppges nu vara lättare för såväl politiken som medarbetarna att se en röd tråd från politikens mål till det varje medarbetare faktiskt gör under sin arbetstid. Som stöd i arbetet utifrån styrmodellen, och användandet av det IT-baserade verktyget Stratsys, finns ett antal personer kopplat till olika delar av den kommunala förvaltningen med särskild kompetens inom området. Dessa personer informerar och utbildar vid behov kommunens medarbetare i styrmodellen och Stratsys. Detta stöd uppges vara väldigt uppskattat enligt flera av de intervjuade. Bedömning Vår bedömning är att organisation, roll- och ansvarsfördelning för modellens tillämpning är tydlig. I såväl styrdokument som genom intervjuer lyfts politikensrespektive verksamhetens roll och ansvar i styrmodellens tillämpning fram. Vi bedömer även att denna roll- och ansvarsfördelning i tillräcklig utsträckning är känd inom kommunorganisationen. Vidare noterar vi att systemet, där inriktningar, mål och åtaganden registreras, åskådliggör roll- och ansvarsfördelningen på ett tydlig sätt. 3.3. Styrmodelens tillämpning i organisationen Implementeringen av den nya styrmodellen påbörjades under 2010 och fortgick under 2011 och 2012. Information och utbildningar hölls för både politiken och kommunens anställda under den tiden. Informationen och utbildningen gällde såväl den nya styrmodellen som IT- verktyget Stratsys. Målsättning var att styrmodellen skulle vara implementerad från och med 2012 och flera av styrelsens och nämndernas verksamheter kom en bra bit med implementeringen och tillämpningen under det året. Genom de intervjuer som gjorts framkommer att Haparanda kommun 6 av 10
några av kommunens verksamheter såg 2012 som ett år då de fortsatt testade sig fram och inte arbetade fullt ut med styrmodellen och Stratsys. 3.3.1. Inriktningar och mål Genom de intervjuer som gjorts för denna granskning framgår att tillämpningen av styrmodellen idag är relativt god i kommunen. Kommunfullmäktige har lagt fram kommunens inriktningar utifrån Vision2020 och styrelsen och nämnderna har sedan brutit ned inriktningarna till mål för sina verksamheter för 2013. Under 2013 har styrelsen och nämnderna arbetat med att ta fram mål för det kommande verksamhetsåret. 3.3.2. Åtaganden inom barn- och ungdomsförvaltningen Förvaltningarna har tagit till sig de mål som barn- och ungdomsnämnden antagit och brutit ned dem till åtaganden för de olika verksamheterna. Det finns dock ett fåtal verksamheter inom barn-och ungdomsförvaltningen som fortfarande saknar åtaganden och genom granskningen lyfts kulturområdet fram som ett exempel där åtaganden saknas. Detta uppges bero på chefsbyte och det arbete som pågått med att ta fram en ny kulturplan för kommunen. Enligt uppgift ska såväl verksamhetssom medarbetaråtaganden tas för 2014 när kulturplanen är klar och antagen av nämnden. Vad det gäller medarbetaråtaganden så har det genom granskningen framkommit att det fortfarande sker ett arbete med att få ned styrmodellen på medarbetarnivå inom barn- och utbildningsförvaltningen. Vad gäller för- och grundskoleområdet så uppges att de flesta anställda har ett eller flera egna åtaganden. Tanken med styrmodellen och Stratsys är att varje medarbetare själv ska kunna gå in Stratsys och lägga in sina åtaganden samt följa upp och kommentera dem inför utvecklingssamtal och lönesamtal. I dagsläget är det ibland medarbetaren själv och ibland rektorn som lägger in åtaganden för medarbetarna i Stratsys. Inom kommunens fritidsverksamhet finns åtaganden för verksamheten och enligt uppgift har även samtliga medarbetare egna åtaganden. Dessa åtaganden har chefen för fritidsverksamheten samt varje medarbetare tillsammans tagit fram vid medarbetarsamtal. Sedan har fritidschefen lagt in medarbetarens åtaganden i Stratsys, än så länge har ingen medarbetare själv varit in i Stratsys och lagt in eller kommenterat åtaganden. I framtiden är tanken att personalen själva ska vara inne i systemet, men enligt uppgift upplevs systemet inte som speciellt användarvänligt för de som inte kontinuerligt arbetar i det. 3.3.3. Åtaganden inom socialförvaltningen Individ- och familjeomsorgen i kommunen har åtaganden på såväl verksamhetsnivå som på medarbetarnivå. Genom granskningen framkommer vidare att alla medarbetare själva ska kunna gå in och registrera åtaganden samt kommentera dem. Hittills har åtagandena ofta lagts in i Stratsys vid gemensamma planeringsdagar för att de som behöver stöd vid registrering av åtaganden enkelt ska kunna få det. Haparanda kommun 7 av 10
Inom kommunens äldreomsorg, med hemtjänst och särskilda boenden, upplevs den nya styrmodellen som ett tydliggörande kring det faktum att de anställda jobbar i en politiskt styrd organisation. Inom de särskilda boendena har verksamheterna och varje medarbetare ett eller flera åtagande. Ofta läggs åtaganden in i Stratsys av verksamhetschefen efter att de gemensamt tagits fram av chefen och medarbetaren vid medarbetasamtal. Medarbetarna vid särskilda boenden kan själva gå in och kommentera åtagandena, även om en del medarbetare fortfarande behöver stöd och hjälp med detta. Vad gäller hemtjänsten så finns åtaganden på gruppnivå och dessa åtaganden har tagits fram under de planeringsdagar som respektive grupp har haft. Gruppåtaganden fungerar, enligt uppgift, så att alla inom en grupp, med sina namn, ställer sig bakom ett eller flera åtaganden. Än så länge har den enskilde medarbetaren inga egna åtaganden. Personalen kan själva gå in och kommentera åtagandena och detta görs i varierad utsträckning. Enligt de intervjuade hänger bristen på egna åtaganden, och om personal går in i Stratsys och kommenterar åtagandena eller inte, mycket på medarbetarens datorvana. Genom intervjuerna lyfts fram att flera inom äldreomsorgens personalgrupper är äldre personer som inte är vana att arbeta med olika datorprogram. 3.3.4. Åtaganden inom kommunledningskontroet Inom samhällsbyggnadskontoret har såväl verksamheten som medarbetarna åtaganden. Medarbetarna lägger själva in sina åtaganden samt kommenterar dem inom medarbetarsamtal och lönesamtal. Bygg- och miljöchefen går sedan in och kontrollerar att alla medarbetare har registrerat åtaganden. Medarbetarna inom samhällsbyggnadskontoret har, enligt uppgift, relativt många åtaganden, fem till tio per person. Vidare lyfts fram att medarbetare som inte är in i Stratsys speciellt ofta ibland upplever det som svårt att manövrera i systemet. Från tillväxtenheten lyfts utmaningen i att hitta en lämplig nivå för antal åtaganden kopplat till befintlig budget och verksamhetens resurser fram. Under implementeringsfasen antog tillväxtenheten många mål men uppger att de efterhand har lärt sig att prioritera bland åtagandena, och vilka av dessa som är viktigast för att kommunstyrelsens mål och fullmäktiges inriktningar ska kunna nås. Åtaganden finns både på verksamhetsnivå och medarbetarnivå, medarbetarna lägger själva in åtaganden samt uppdaterar och kommenterar dem. Om någon av medarbetarna inte hunnit med att lägga in åtaganden i tid beror det i så fall, enligt intervju, på att andra arbetsuppgifter fått gå före. Inom medborgarkontoret finns åtaganden för verksamheten men hittills har åtagandena inte nått ut på medarbetarnivå. Detta uppges vara prioriterat för 2014. Tanken är att medarbetarna under det kommande verksamhetsåret ska formulera sina åtaganden tillsammans med chefen och sedan själva rapportera hur det går med åtagandena. 3.3.5. Chefernas ansvar kring åtaganden Såväl förvaltningschefer som verksamhetschefer har haft, och har alltjämt, ett stort ansvar vad gäller implementering och tillämpning av styrmodellen. Alla chefer har Haparanda kommun 8 av 10
ansvar för att den egna verksamhetens åtaganden antas utifrån nämndernas mål och fullmäktiges inriktningar och att åtaganden även förs ned på medarbetarnivå. Genom flertalet av de intervjuer som gjorts lyfter de intervjuade fram att de som chefer inte kan vänta sig att allt kring styrmodellen och Stratsys ska gå med automatik ute i verksamheterna. Chefernas jobb med stöttning och uppbackning kring styrmodellen och Stratsys kommer, enligt de intervjuade, att fortgå även efter implementeringsfasen är över. Vidare efterlyser flera av de intervjuade en diskussion och återkoppling från de ansvariga inom politiken kring kvaliteten på åtagandena. I sammanhanget nämns bland annat utmaningen i att veta om åtagandena är tillräckliga för att nå de uppsatta målen och inriktningarna, samt om verksamheterna arbetar med dem på rätt sätt. Bedömning Genom granskningen framkommer att det inom den kommunala organisationen i Haparanda stad finns vissa variationer avseende hur långt ut i verksamheterna den nya styrmodellen tillämpas idag. Inom vissa verksamheter tillämpas styrmodellen på medarbetarnivå medan den inom andra verksamheter hittills tillämpas på verksamhetsnivå. Tanken med styrmodellen är att den ska tillämpas på medarbetarnivå inom alla kommunens verksamheter, vilket ännu inte är fallet. Vår bedömning är att den nya styrmodellen inte tillämpas i en till fullo tillfredställande utsträckning inom såväl kommunstyrelsen som samtliga nämnder. I många av kommunens verksamheter lägger chefen för verksamheten in åtaganden för varje medarbetare i Stratsys. Vår farhåga är att om detta består, kan denna arbetsuppgift bli en extra arbetsbelastning för de chefer som har en stor personalgrupp och många åtaganden att lägga in i systemet. Därför ser vi att det vara av vikt att säkerställa att alla medarbetare framöver har den kunskap som krävs samt känner sig trygga med att gå in i Stratsys och lägga in och kommentera sina åtaganden. 3.4. Uppföljning och kontroll 3.4.1. Uppföljning och kontroll av införande och tillämpning Genom granskningen framkommer att det under implementeringsfasen av den nya styrmodellen gjordes kontinuerliga uppföljningar från kommunledningskontoret. Detta för att se så att cheferna inom kommunens olika verksamheter arbetade med att implementera och tillämpa styrmodellen och Stratsys i sina verksamheter. Till viss del skedde även redovisning i kommunens 40-grupp av hur långt varje verksamhet kommit med implementeringen av styrmodellen och arbetet med åtaganden. Uppföljning av tillämpningen av styrmodellen görs till viss del även i tertialrapporterna där mål och åtaganden följs upp. Saknar någon verksamhet åtaganden blir det märkbart i dessa rapporteringar. Däremot kan vi inte se att det hittills har genomförts någon fördjupad uppföljning eller utvärdering av hur styrmodellens implementering och tillämpning har gått i Haparanda kommun 9 av 10
den kommunala organisationen som helhet. Det finns ingen dokumenterad uppföljning inom området, men enligt uppgift kan detta bli aktuellt i framtiden. 3.4.2. Uppföljning med hjälp av Stratsys Uppföljning av de mål och åtaganden som antagits görs tertialvis i delårsrapporterna och årsredovisningen. Inför dessa rapporteringar kommenterar medarbetare och verksamhetschefer i Stratsys hur det går med åtagandena och sedan sammanställer verksamhetscheferna resultatet av arbetet med åtagandena för den egna verksamheten. Detta resultat går sedan till berörd förvaltningschef som sammanställer resultatet för åtagandena på förvaltningsnivå och rapporterar vidare till styrelsen eller nämnden. Återkoppling till kommunfullmäktige sker främst i kommunens årsredovisning. För att visa på ett åtagandes status markeras det i sammanställningarna med en färg; grönt för genomfört, gult för påbörjat och rött för icke påbörjat. Genom granskningen framkommer att markeringen med färg för att visa på åtagandets status inte är helt känt hos samtliga verksamheter. Vidare framkommer genom granskningen en viss oklarhet kring vilken uppföljning politiken vill ha från Stratsys och hur ofta. Genom Stratsys kan månadsrapporter tas fram, vilket i viss utsträckning uppges ha skett till nämnderna och styrelsen. Vill politiken mellan sina sammanträden se hur arbetet med åtaganden går kan de själva logga in i Stratsys och följa upp mål och åtaganden. Även medarbetarna har möjlighet att se hela kedjan från inriktningar och mål till sina och verksamhetens åtaganden i Stratsys. Enligt uppgift kan det framtiden eventuellt bli möjligt även för kommunens medborgare att gå in i Stratsys och följa kommunens arbete. Om detta ska vara möjligt framhålls att Stratsys måste bli mer användarvänligt. Bedömning Vår bedömning är att uppföljning och kontroll av införande och tillämpning inte är helt tillräckligt då ingen sammantagen uppföljning och utvärdering hittills har genomförts i den kommunala organisationen som helhet. Däremot görs uppföljningar av mål och åtaganden kontinuerligt. Av dessa uppföljningar går den som görs i samband med årsredovisningen till kommunfullmäktige. Vidare är vår uppfattning att om styrmodellen ska kunna fungera som ett underlag för aktiv styrning, så bör fullmäktige även bör få ett underlag kring status för mål och åtaganden i delårsrapporterna för att kunna göra bedömningar och vid behov fatta nya beslut. 2013-10-25 Andreas Jönsson Projektledare Per-Åke Brunström Uppdragsledare Haparanda kommun 10 av 10