Den offentliga makten

olof petersson Den offentliga makten Tredje upplagan sns för l ag Inlaga 2010.indd 3 10-06-24 10.33.38

sns Förlag Box 5629 114 86 Stockholm Telefon: 08-507 025 00 Telefax: 08-507 025 25 info@sns.se www.sns.se sns Studieförbundet Näringsliv och Samhälle är ett fristående nätverk av beslutsfattare och opinionsbildare i privat och offentlig sektor. sns vill genom forskning, bokutgivning och möten bidra till debatt och rationella beslut i samhällsfrågor. kopieringsförbud! Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt Bonusavtal, är förbjuden. Den offentliga makten Olof Petersson Tredje upplagan Första tryckningen 2007, 2009 och 2010 Författaren och sns Förlag Omslag och grafisk form: Patrik Sundström Tryck: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx, 2010 isbn: 978-91-86203-66-5 Inlaga 2010.indd 4 10-06-24 10.33.38

250 Innehåll 1 All offentlig makt 9 förvaltningspolitik 10 Metapolitik: folkstyrelse, grundlagar och offentlig förvaltning 10 Offentlig förvaltning som politiskt sakområde 11 Partierna och förvaltningspolitiken 12 Offentligt eller privat? 12 Centralisering eller decentralisering? 13 eu-medlemskap? 13 Maktdelning? 14 Självständiga ämbetsverk? 14 Statsfeminism? 15 Väljarna, partierna och förvaltningspolitiken 15 Internationella impulser 16 fn 16 imf och Världsbanken 16 oecd 17 Europarådet 17 eu 17 perspektiv på den offentliga makten 17 Samtidsanalys 18 Historisk analys 18 Jämförande analys 18 Framtidsanalys 19 dagens situation 19 Förvaltningspolitikens mål 19 Demokrati 19 Rättssäkerhet 21 Effektivitet 21 Förvaltningspolitikens medel 22 Organisationsmakt 22 Utnämningsmakt 22 Finansmakt 22 Lagstiftningsmakt 22 Kontrollmakt 23 Förvaltningspolitiken i praktiken 23 historiskt perspektiv 24 Megatrender och makroteorier 25 Demokratisering 25 Rationalisering och byråkratisering 26 Modeller och modevågor 26 Planeringstänkande 26 Marknadsmekanismer 27 Centralisering och decentralisering 27 jämför ande perspektiv 27 Globala variationer 28 Europeiska variationer 29 Nordiska variationer 31 framtidsperspektiv 32 Samhällsproblem och utmaningar 32 Krävande medborgare 32 Åldrande befolkning 34 Risksamhälle 35 Den offentliga maktens framtid 36 2 Sveriges statsskick 38 dagens situation 39 Fyra grundlagar och ett Europa 39 Regeringsformen 39 Successionsordningen 39 Tryckfrihetsförordningen 40 Yttrandefrihetsgrundlagen 40 Europeiska unionen 40 Europakonventionen 40 Statsskickets grunder 42 Fri- och rättigheter 42 Statsmaktens uppbyggnad 44 Statsform 44 Representativ demokrati 44 Statsfunktioner 46 Undantagsregler 46 Hur konstitutionen tolkas och ändras 46 Grundlagstolkning 46 Grundlagsändring 47 historiskt perspektiv 48 Land skall med lag byggas 48 Regeringsformen 1809 48 Demokrati och parlamentarism 49 Regeringsformen 1974 50 Partiella reformer 51 jämförande perspektiv 52 Statsskickets grunder 52 Fri- och rättigheter 53 Statsmaktens uppbyggnad 54 Hur konstitutionen tolkas och ändras 55 framtidsperspektiv 56 Utredningar i grundlagsfrågor 56 Aktuella beslut om grundlagsändringar 57 Inlaga 2010.indd 250 10-06-24 10.33.58

251 3 Organisations makten 59 territoriell indelning 60 Dagens situation 60 Grundlagsbestämmelser 60 Makten över indelningen 60 Internationell jurisdiktion 61 Statens territoriella indelning 61 Landsting och regioner 62 Kommuner 62 Tre nivåer, tre organisationer 62 Historiskt perspektiv 65 Län och landskap 65 Kommunalreformen 1862 65 Kommunsammanslagningar 65 Jämförande perspektiv 66 Regionernas Europa 66 Nordiska variationer 67 Framtidsperspektiv 67 Regional försöksverksamhet 67 Ansvarskommittén 68 Regionkommuner ersätter landstingen? 68 Fortsatt regiondebatt 68 Ny form för samråd mellan staten och kommunerna? 69 statliga myndigheter 69 Dagens situation 69 Riksdagen och förvaltningen 69 Regeringen 69 Kommittéer 71 Centrala ämbetsverk 71 Länsstyrelser 72 Andra statliga myndigheter 72 Försvaret 73 Historiskt perspektiv 73 Regeringskansliets långa historia 73 Myndigheter kommer och går 74 Länsstyrelsernas skiftande uppgifter 74 Jämförande perspektiv 75 Ministerförvaltning 75 Fristående myndigheter 76 Modernisering av den centrala statsmakten 76 Framtidsperspektiv 76 Regeringskansliets problem 77 Översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation 78 Länsförvaltningens framtid 78 lok al självstyrelse 79 Dagens situation 79 Europakonventionen om lokal självstyrelse 79 Grundlagsbestämmelser 80 Lagar riktade till kommunerna 81 Kommunernas befogenheter 81 Kommunal förvaltning 82 Historiskt perspektiv 83 Kommunal expansion 83 Centralisering, decentralisering, centralisering 83 Jämförande perspektiv 85 Självstyrande regioner 85 Kommunsystem 86 Framtidsperspektiv 86 offentlig makt i privat regi 87 Dagens situation 88 Verksamhetsformer 89 Statliga företag 89 Kommunala företag 90 Föreningar och organisationer 90 Gråzon mellan offentlig och privat sektor 91 Historiskt perspektiv 92 Avkorporatisering 92 Privatiseringsdebatt 93 Jämförande perspektiv 93 Världsbankens privatiseringsprogram 94 Privata fängelser 94 I gränslandet mellan offentligt och privat 95 Framtidsperspektiv 95 Monopolens framtid 95 Partnerskap mellan offentliga och privata aktörer 96 internationell förvaltning 97 Dagens situation 97 Internationella organisationer 97 Europeiska unionen 98 eu:s egna myndigheter 99 Sverige och eu 100 Historiskt perspektiv 101 Globalisering 101 Europeisering 102 Jämförande perspektiv 103 eu:s påverkan på de nordiska staterna 103 Framtidsperspektiv 105 Globala styrelseformer 105 Europeiska unionens framtid 105 Inlaga 2010.indd 251 10-06-24 10.33.58

252 4 Utnämningsmakten 109 offentlig anställning 109 Dagens situation 109 Anställning av personal 109 Anställningsförhållanden och löner 110 Jämställdhet 111 Medbestämmande 111 Historiskt perspektiv 112 Kvinnor i statsförvaltningen 113 Offentlig expansion 113 Från höghetsakt till kollektivavtal 114 Jämförande perspektiv 115 Meriter, politik, gentjänster 115 Storbritannien 115 Tyskland 116 Frankrike 116 Framtidsperspektiv 116 Internationella tendenser 116 Personalpolitik 117 etik och korruption 117 Dagens situation 118 Bisysslor 118 Tjänsteansvar 118 Historiskt perspektiv 119 Ämbetsansvaret luckras upp och skärps igen 119 Jämförande perspektiv 120 Internationell korruptionsbekämpning 121 Framtidsperspektiv 121 Svensk korruptionsdebatt 121 Ämbetsmannaetik 121 politiker och tjänstemän 122 Dagens situation 122 Politiker och tjänstemän i Regeringskansliet 122 Ledningen av statliga myndigheter 123 Politiker och tjänstemän i kommunerna 125 Historiskt perspektiv 126 Representativ byråkrati 126 Lekmannastyrelser 127 Jämförande perspektiv 129 Politik och förvaltning 129 Behörighetsregler för parlamentariker 131 Utnämningsmaktens variationer 131 Framtidsperspektiv 132 Debatt om utnämningsmakten 132 5 Lagstiftningsmakten 135 r ättslig styrning 135 Dagens situation 136 Rättslig regelhierarki och lagprövning 136 Europakonventionen 138 eu-rätten 139 Konstitutionell styrelse 141 Den lagstiftande makten 143 Regeringens styrning 147 Myndigheternas regelgivning 148 Kommunernas regelgivning 149 Historiskt perspektiv 150 Från detaljstyrning till målstyrning 150 Jämförande perspektiv 151 Konstitutionella kulturskillnader 151 Framtidsperspektiv 152 Nya styrelseformer 152 handläggning 154 Dagens situation 154 Förvaltningslagen 154 Jäv 155 Ärendehantering 156 Historiskt perspektiv 158 Rättssäkerhet, effektivitet och service 158 Ämbetsman, socialingenjör, serviceproducent 159 Jämförande perspektiv 159 Förvaltningslagar i andra länder 159 Förvaltningen i eu 160 Framtidsperspektiv 162 Förvaltningsprocessens europeisering 162 Ny förvaltningslag 162 offentlighet och sekretess 163 Dagens situation 164 Allmän handling 164 Sekretess 165 Yttrandefrihet och meddelarfrihet 165 Historiskt perspektiv 166 Tryckfrihetsförordningen 166 Ny teknik 167 Jämförande perspektiv 167 Offentlighetslagar 167 Offentlighet i eu 168 Framtidsperspektiv 169 Statsnytta, privatliv och offentlighet 169 Inlaga 2010.indd 252 10-06-24 10.33.58

253 6 Finansmakten 172 det offentliga uppdraget 172 Dagens situation 172 Den offentliga sektorns storlek 172 Ekonomisk politik 174 Inkomster 176 Utgifter 178 Statsskulden 181 Historiskt perspektiv 181 Nationsbyggnad och infrastruktur 181 Expansion 183 Omprövning 185 Jämförande perspektiv 187 De offentliga resursernas omfång och användning 187 Välfärdsmodeller 189 Skatternas variationer 190 Stater, regioner, kommuner 190 Framtidsperspektiv 192 Ökat utgiftstryck 192 Ökade finansieringsproblem 192 ekonomisk styrning 193 Dagens situation 194 Staten: beskattning 194 Staten: budgetprocess 195 Staten: verksamhetsstyrning 196 Kommuner: beskattning 198 Kommuner: budgetprocess 199 Kommuner: verksamhetsstyrning 199 eu: beskattning 199 eu: budgetprocess 200 eu: verksamhetsstyrning 201 Historiskt perspektiv 201 Från programbudgetering till resultatstyrning 201 Jämförande perspektiv 204 Budgetprocessens betydelse för statsfinanserna 204 Framtidsperspektiv 205 Målstyrning mot nya mål? 205 7 Kontrollmakten 209 politisk kontroll 210 Dagens situation 211 Riksdagens kontrollmakt 211 Regeringens kontrollmakt 213 Politisk kontroll i kommunerna 214 Politisk kontroll i eu 214 Medierna som granskare 215 Historiskt perspektiv 216 Hur staten granskats 216 Jämförande perspektiv 217 Direktdemokratisk kontroll 217 Kontroll genom maktdelning 219 Parlament som granskare 220 Framtidsperspektiv 220 Granskning och ansvarsutkrävande i morgondagens Sverige 221 r ättslig kontroll 222 Dagens situation 222 Domstolar 222 Förvaltningsbesvär och laglighetsprövning 223 Överklaganden 224 Rättsprövning 225 Justitieombudsmannen 226 Justitiekanslern 228 Rättslig kontroll av tjänstemän 229 Rättslig kontroll av politiker 229 Rättslig kontroll i eu 230 Historiskt perspektiv 232 Domstolarnas successiva frigörelse 232 Jämförande perspektiv 233 Förvaltningsrättskipning 233 Konstitutionell kontrollmakt 234 Framtidsperspektiv 234 Behöver Sverige en författningsdomstol? 234 ekonomisk kontroll 236 Dagens situation 236 Riksrevisionen 236 Statlig internrevision 237 Kommunal revision 237 Revision i eu 238 Kontrollen av penningpolitiken 239 Historiskt perspektiv 240 Den långa vägen till en självständig riksrevision 240 Den långa debatten om kommunal revision 241 Jämförande perspektiv 243 Statlig revision i andra länder 243 Kommunal revision i andra länder 244 Framtidsperspektiv 244 Det granskande samhällets framtid 244 Förkortningar 249 Register 254 Inlaga 2010.indd 253 10-06-24 10.33.58

förord demokr ati är inte bara en abstrakt idé utan också en praktisk vardag av människors möten, diskussioner, beslut och handlingar. I vår tid och i vår del av världen förverkligas folkstyrelsens ideal främst genom representativ demokrati och en stor offentlig sektor bestående av myndigheter, tjänstemän, budgetar, rättsregler och granskningsorgan. Det går knappast att få en realistisk bild av demokratins funktionssätt om man inte bekantar sig med den offentliga förvaltningens innanmäten. Denna bok handlar om den offentliga makten. Dagens Sverige står i centrum, men en stor del av innehållet ägnas åt utblickar som avser att sätta in vårt samhälle i historiskt, jämförande och framåtblickande perspektiv. Det är ingen hemlighet att boken har syftet att kunna användas som lärobok, men jag hoppas också att den ska hamna i händerna på någon som är allmänt intresserad av hur samhället fungerar. En gång i tiden letade jag själv efter något i den här stilen. Boken har en lång förhistoria genom min statsvetenskapliga forskning, som bland annat avsatt skrifter om förvaltningspolitik, författningsfrågor, kommunalpolitik och de årliga rapporterna från sns Demokratiråd. I dessa sammanhang har jag kommit att samarbeta med ett stort antal forskarkolleger, och jag vill tacka dem alla för att de har delat med sig av sin kunskap. Under arbetet med denna bok har jag fått synpunkter från många personer, däribland Shirin Ahlbäck-Öberg, Fredrik Bystedt, Harald Edquist, Helena Hegardt, Stefan Lundgren, Lena Lundkvist, Ingvar Mattson, Michele Micheletti, Peder Nielsen, Donald Söderlind, Arvid Wallgren och Anders Vredin. Ett särskilt tack går till Fredrik Sterzel, som inte bara varit en stimulerande samtalspartner genom åren, utan också detaljgranskat detta manuskript. Men i en bok som handlar om makt och granskning torde det vara överflödigt att påpeka att det slutliga ansvaret för innehållet åvilar en och endast en person: för fattaren. Denna tredje upplaga följer i allt väsentligt den ursprungliga uppläggningen. De pågående förändringarna i myndighetsvärlden och dess omgivning har föranlett en rad aktualiseringar. Stockholm i maj 2010 olof petersson Inlaga 2010.indd 7 10-06-24 10.33.38

Politisk kontroll 249 Förkortningar bni Bruttonationalinkomst loa Lag om offentlig anställning bnp Bruttonationalprodukt lou Lag om offentlig upphandling cbo Congressional Budget Office lov Lag om valfrihetssystem celex cia Communitatis Europeae Lex (eu:s lagsamling) Central Intelligence Agency lvm lvu Lag om vård av missbrukare i vissa fall Lag med särskilda bestämmelser om vård av unga Ds Departementsserien mbl Lag om medbestämmande i arbetslivet ea Ekonomiadministrativ mf Myndighetsförordningen ecb Europeiska centralbanken ngo Non-governmental organization ees Europeiska ekonomiska samarbetsområdet nja Nytt Juridiskt Arkiv eg Europeiska gemenskaperna nuts Nomenclature of Territorial Units for Statistics emu esv Ekonomiska och monetära unionen Ekonomistyrningsverket ocha Office for the Coordination of Humanitarian Affairs eu fl Europeiska unionen Förvaltningslagen oecd Organisation for Economic Co-operation and Development fn Förenta Nationerna olaf Office européen de lutte antifraude fpl Förvaltningsprocesslagen ppp Public private partnership gao Government Accountability Office RegR Regeringsrätten gusp Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik rf Regeringsformen hd Högsta domstolen ro Riksdagsordningen hök Huvudöverenskommelse om lön och allmänna anställningsvillkor rrv rå Riksrevisionsverket Regeringsrättens årsbok; även Riksåklagaren igo International Governmental Organization scb Statistiska centralbyrån ilo International Labour Organization sfs Svensk Författningssamling imf International Monetary Fund skl Sveriges Kommuner och Landsting intosai International Organization of Supreme Audit Institutions som Samhälle opinion massmedia, Göteborgs universitet ipu Interparlamentariska unionen sos Sveriges officiella statistik jk Justitiekanslern sou Statens offentliga utredningar jo Justitieombudsmannen, dvs. Riksdagens ombudsmän tf ud Tryckfrihetsförordningen Utrikesdepartementet kom ku Europeiska kommissionen Konstitutionsutskottet unesco United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization las Lag om anställningsskydd who World Health Organization lass Lag om assistentersättning öb Överbefälhavaren lss Lag om stöd och service till vissa f u n k t i o n sh i n d r a d e Inlaga 2010.indd 249 10-06-24 10.33.58