Revisionsrapport Protokollsgranskning Mjölby kommun Augusti 2010 Christina Norrgård
Innehållsförteckning 1 Bakgrund... 1 1.1 Uppdrag och revisionsfråga... 1 1.2 Avgränsning och metod... 2 2 Protokoll... 2 2.1 Ansvar för protokollet... 2 2.2 Protokollets utformning... 2 3 Granskningsresultat... 3 3.1 Kommunstandard... 3 3.1.1 Kommentarer... 3 3.2 Formalia enligt lagkraven... 3 3.2.1 Kommentarer... 5 3.3 Information för läsaren... 5 3.3.1 Kommentarer... 6 3.4 Verkställighet... 7 3.4.1 Kommentarer... 7 4 Revisionell bedömning... 7 4.1 Rekommendationer... 8
1 Bakgrund I kommunallagen stadgas vad kommunala protokoll ska innehålla. Kommunallagen reglerar en miniminivå på protokollen. Utöver att uppfylla lagkraven ska protokollen kunna läsas och förstås av såväl förtroendevalda och anställda inom organisationen som av intresserade medborgare utan ingående kunskaper om kommunal verksamhet och organisation. Detta ställer krav på språk, uppställningar och förmåga att i korta drag ge läsaren en god bild av ärendet. Därutöver måste protokollen utformas på ett sätt som gör dem informativa både för dagens läsare och för framtida läsare. Av förvaltningslagen framgår också att myndigheterna ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt. Förutom att beskriva det aktuella läget är protokollen även en del av kommunens historia. Protokollen är därför att betrakta som en del av det svenska kulturarvet. 1.1 Uppdrag och revisionsfråga Revisorerna i Mjölby kommun har uppdragit till Komrev inom PricewaterhouseCoopers att granska om kommunstyrelsens, kultur- och fritidsnämndens, service- och entreprenadstyrelsens och utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens protokoll uppfyller dels lagens krav på protokoll samt om de för en utomstående läsare kan betraktas som informativa och skrivna på sätt så att de är lätta att förstå. Vidare har ett tilläggsuppdrag angående verkställighetsrutiner lagts till granskningen. Revisionsfråga Är nämndernas 1 protokoll ändamålsenliga utifrån en demokratisk synvinkel? Kontrollmål Hänvisas det återkommande till bilagor i protokollen? Återger protokollen en tydlig bakgrundsinformation av ärendet? Är besluten tydligt formulerade? Används ett modernt och lättbegripligt språk? 1 Då begreppet nämnderna används i rapporten inkluderas även kommunstyrelsen om inget annat anges. 1
1.2 Avgränsning och metod Kommunstyrelsens (KS), kultur- och fritidsnämndens (KFN), service- och entreprenadstyrelsens (SES) och utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden (UAN) samtliga sammanträdesprotokoll 2009-01-01 2010-06-30 har studerats och analyserats. Intervjuer har genomförts med respektive nämndsekreterare/koordinator och avstämningar har gjorts med respektive ordförande. 2 Protokoll 2.1 Ansvar för protokollet Ansvaret att föra protokoll ligger formellt på ordförande även om protokollets förande och hantering praktiskt sköts av nämndsekreteraren eller annan tjänsteman. Det är ordförande som svarar för protokollets riktighet och att anslag om justerat protokoll, med uppgift om var protokollet finns tillgängligt, sätts upp på kommunens officiella anslagstavla. 2.2 Protokollets utformning I kommunallagens 5 kap 57-62 ställs de juridiska kraven på protokollen. Reglerna ska tillämpas på både kommunfullmäktige, nämnder och styrelse (KL 6 kap 30 ). Protokollen ska redovisa vilka ledamöter och ersättare som tjänstgjort vilka ärenden som handlagts lagda yrkanden och förslag som inte tagits tillbaka i vilken ordning ordföranden lagt fram förslag till beslut genomförda omröstningar och hur de har utfallit vilka beslut som har fattats vilka ledamöter som har deltagit i besluten och hur de har röstat vid öppna omröstningar vilka reservationer som har anmälts mot besluten. Ett protokoll ska justeras senast fjorton dagar efter sammanträdet på det sätt som nämnden har bestämt. Senast andra dagen efter det att protokollet har justerats ska justeringen tillkännages på kommunens anslagstavla. Av tillkännagivandet ska framgå var protokollet finns tillgängligt samt vilken dag det har anslagits. Bevis om anslagsdag ska tecknas på protokollet eller utfärdas särskilt. Anslaget om protokollsjusteringen måste vara uppsatt på anslagstavlan under hela klagotiden (3 veckor) för att överklagningstiden ska löpa ut. 2
De juridiska kraven på protokollet är att betrakta som minimikrav. Protokollen bör självklart innehålla den information som allmänheten, förtroendevalda och tjänstemän behöver för att förstå vad ärendena handlar om. Protokollen utgör också en viktig del i kommunens historieskrivning varför väl formulerade protokoll med en informativ beskrivning av ärendet är av stor vikt. Information söks idag av ett stort antal människor via Internet. I syfte att underlätta för den som ser protokollet på en dataskärm är det lämpligt att i början av protokollet ha en ärendelista som visar vilka ärenden som varit föremål för behandling. I de fall det hänvisas till bilagor bör dessa i största möjliga utsträckning refereras kortfattat så att läsaren direkt kan få en uppfattning om innehållet i dessa genom att läsa protokollet samt att dessa biläggs protokollet på hemsidan. 3 Granskningsresultat 3.1 Kommunstandard Det finns inte några kommungemensamma riktlinjer framtagna för protokollen i Mjölby kommun. Samtliga granskade nämnders protokoll skrivs dock utifrån en gemensam mall i ärendehanteringssystemet Lex och protokollen är därmed enhetligt utformade. I vissa protokoll används underrubriker (KFN) vilket underlättar för läsaren. 3.1.1 Kommentarer Enhetligheten i protokollen bedömer vi vara tillfredsställande. Protokollens disposition gör att det är lätt att återfinna beslutet men man kunde med fördel använda sig av underrubriker i samtliga protokoll för att underlättar för läsaren att följa ärendets behandling. En kommungemensam standard underlättar för läsaren att växla mellan olika nämnders protokoll och samtidigt känna igen sig i protokollens struktur. Ett ytterligare förbättringsområde vore att förse samtliga protokoll med en innehållsförteckning över behandlade ärenden. 3.2 Formalia enligt lagkraven Samtliga nämnder redovisar tjänstgörande ledamöter och ersättare vilket är i enlighet med kommunallagen. SES ledamöter saknar dock partibeteckningar i protokollen. 3
Detta gjorde även ledamöterna i UAN fram till oktober 2009 men sedan dess finns dessa noterade. Det framgår av samtliga protokoll vilka ej tjänstgörande ersättare som varit närvarande samt närvarande tjänstemän med både namn och funktion med undantag för SES:s och KFN:s protokoll. Handlagda ärenden framgår av samtliga protokoll i sin helhet. Samtliga protokoll redovisar i förekomna fall förslag från ledamöter. För att ytterligare förtydliga för läsaren bör partibeteckning skrivas ut i samband med en ledamots yrkande, detta saknas i protokollen från KS idag. Vi noterar att det i protokollen under 2009 och hittills 2010 inte förekommer några yrkanden från ledamöter i SES eller i UAN. Därmed finns det heller inte några propositionsordningar redovisade. Enligt uppgift har yrkanden från ledamöterna inte heller framförts vid sammanträdena under denna tid trots att diskussioner då och då förekommer vid behandling av vissa ärenden. Protokollen speglar därmed korrekt handläggningen av ärendena vid nämndens sammanträden. I de förekommande fall där omröstningar har genomförts i kommunstyrelsen och i kultur- och fritidsnämnden redovisas propositionsordningar i regel korrekt med vilka ledamöter som deltagit i besluten och hur de har röstat. Omröstningen redovisas direkt i protokollsparagrafen. Vi har funnit något exempel på en propositionsordning innehållande tilläggsyrkande som dock inte redovisats riktigt i kommunstyrelsens protokoll (2010-03-31 61). I kommunstyrelsens protokoll förekommer återkommande ett antal beslut om återremiss av ärenden. Motivet till återremisserna återfinns i paragrafen men inte i beslutstexten. Reservationer och särskilda yttranden finns redovisade i samband med paragrafen. I protokollen från KS redovisas dock reservationer från partigrupper och inte från enskilda ledamöter vilket inte är korrekt. De granskade protokollen har justerats inom 14 dagar och det finns bevis om anslag. Kultur- och fritidsnämndens protokoll har dock varit anslagna i en månad eller längre istället för tre veckor vilket är i enlighet med överklagningstiden. I förekommande fall har omedelbara justeringar av en eller flera paragrafer genomförts anslagits i samband med sammanträdet. När en omedelbar justering krävs ska protokollet förses med två förstasidor, en för protokollet i sin helhet och en för den 4
omedelbart justerade paragrafen som anslås direkt eller dagen efter den omedelbara justeringen. Detta saknas i ett fall av protokollen från KS. 3.2.1 Kommentarer Vi bedömer att protokollen i stort uppfyller lagens krav men vill uppmärksamma nämnderna på ett par av de ovanstående bristerna som vi funnit i granskningen. Vi vill framhäva vikten av att nämnderna säkerställer att protokollen överensstämmer med vad kommunallagen anger avseende yrkanden, propositionsordningar, bevis om anslag, omedelbar justering, partibeteckning etc. Det är positivt att utfall av omröstningar redovisas i paragrafen och inte som bilagor då detta gör det mer lättöverskådligt för läsaren. Vidare anser vi att det är bra att protokollen även anger ej tjänstgörande ledamöter men man bör även redovisa vilka funktioner övriga närvarande personer har. Det bör i samband med återremisser framgå tydligt till förvaltningen motivet till återremissen och inte endast för vidare handläggning. I dessa fall har motiveringen till återremiss gått att återfinna i redovisningen av ärendets beslutsgång men vi vill understryka att nämnderna bör ha som grundregel att skriva ut hela beslutet för att på så vis säkerställa kvalitén på besluten. Frekventa återremisser av ärenden är vanligtvis tecken på att beredningsrutiner inte är anpassade efter rådande omständigheter. Vi vill, även om det ligger utanför denna gransknings syfte, poängtera vikten av välfungerande beredningsrutiner utifrån kvalitetskrav på beslutunderlag. Sekreteraren på nämnden ska med fördel närvara vid beredningar för att på så sätt sättas in i de ärenden som ska behandlas och därmed lättare kunna summera dessa i protokollets paragraftext. 3.3 Information för läsaren Protokollen är i sin struktur tydliga för läsaren att hitta i och underlättar för läsaren att återfinna besluten. Ärenderubriker återspeglar ärendets innehåll på ett lämpligt sätt och det är i regel ett modernt språk som används vilket underlättar för läsaren. Till grund för paragraftexten har nämndsekreterarna oftast ett missiv (tjänsteskrivelse) som används som en grund för sammanfattning av ärendet. Det varierar huruvida sekreteraren använder hela textmassan från missivet eller gör ytterligare summeringar. I de granskade protokollen saknas det återkommande sammanfattningar av en mängd ärenden och där det istället i paragraftexten hänvisas till en bilaga. Bilagan återfinns 5
dock sällan tillsammans med protokollet på hemsidan. Detta försvårar insynen för utomstående. När till exempel yttranden som nämnden lämnar istället sammanfattas i paragrafstexten är det tydligt för läsaren vad nämnden har beslutat om. Om yttrandet är så pass omfattande att en sammanfattning inte kan göras bör yttrandet biläggas protokollet när detta publiceras på hemsidan. UAN kommenterar oftast i protokollet den ekonomiska rapporteringen i ett par rader vilket är mycket positivt för läsaren som då får en kort information om nämndens ekonomi utan att behöva begära ut hela rapporterna. Detta saknar vi i regel i övriga nämnders protokoll. Däremot saknar vi ofta kortare sammanfattningar av andra typer av ärenden i protokollen från UAN. Det förekommer sällan någon information till läsaren i någon av nämndernas protokoll av de informationsärenden som nämnden tagit del av. Det förekommer även i dessa nämnders protokoll flera beslut angående återrapporteringar, olika former av redovisningar, åtgärder, styrdokument eller utredningar som inte sammanfattas i paragrafen och därmed inte förser läsaren med någon bakgrund till beslutet. Protokollet fyller därmed inte någon funktion utöver formalia för läsaren. Samtliga granskade nämnder redovisar delegationsbeslut på olika sätt och under olika rubriker samt med skilda formuleringar av hur nämnden hanterar anmälda ärenden. Om en nämnd har förhållandevis få anmälda delegationsbeslut kan dessa med fördel skrivas ut i paragraftexten med information om beslutsdelegat och en rubrik av ärendet i syfte att öka insynen. Ett mycket gott exempel är redovisningen av dess från KFN. Besluten skrivs i regel ut i sin helhet med undantag för återremisser som inte alltid motiveras i beslutstexten (se avsnitt 3.1). 3.3.1 Kommentarer I regel är språkbruket enkelt och det förekommer sällan förkortningar vilket bedöms som mycket positivt. Nämndernas protokoll innehåller återkommande en eller flera beslutsparagrafer där läsaren inte förses med någon sammanfattning eller bakgrund till beslutet. Detta är en demokratisk brist och vi anser att nämnderna måste bli betydligt bättre på att förse läsaren med sådan information även om det i lagen inte finns krav på detta i protokollen. 6
För att ytterligare höja protokollens informationsvärde bör ett par rader under respektive informationsärende beskriva vad nämnden har tagit del av. Detta förekommer inte i protokollen idag. 3.4 Verkställighet De granskade nämnderna har olika rutiner för säkerställande av verkställighet av beslut. Det finns en modul i ärendehanteringssystemet Lex för att hantera detta men vid granskningstillfället är det endast KFN:s nämndsekreterare som använder denna. UAN:s nämndsekreterare för istället en manuell lista över uppdrag som hanteras tillsammans med utbildningschefen. Uppdrag som ges av KS för verkställighet hanteras istället av respektive ansvarig handläggare och styrelsen har ingen samlad uppföljning av verkställighet. SES hanterar sällan sådana typer av ärenden som kräver direkt verkställighet (oftast är det ärenden av mer formalia karaktär så som budget och bokslut) men i de fall som ren verkställighet krävs hanteras detta av förvaltningschefen som sedan återrapporterar till styrelsen. 3.4.1 Kommentarer Ett viktigt led i beslutsprocessen är att besluten expedieras snarast möjligt och att uppföljning och återrapportering sker samt att eventuella avvikelser från beslutet rapporteras till beslutsfattarna. Det senare förutsätter att det finns ändamålsenliga rutiner och arbetssätt för uppföljning och kontroll. För att säkerställa den demokratiska aspekten av verkställighet anser vi att öppna ärenden vid ett eller vid flera tillfällen under en mandatperiod bör lyftas upp till beslutsfattarna. Detta både för information om ärendets status men även för politisk prioritering. Om detta inte görs riskerar beslutsfattarna istället att det är den enskilda tjänstemannen som gör en sådan prioritering. 4 Revisionell bedömning Efter genomförd granskning gör vi bedömningen att nämndernas protokoll bedöms i stort är ändamålsenligt utformade men granskningen visar att det finns ett par återkommande brister avseende formalia så som tydliggörande av motiv till återremisser, partibeteckningar och reservationer. 7
Vi saknar även en kommungemensam lösning för redovisning av delegationsärenden. I de fall det är möjligt förordar vi att delegationsbesluten skrivs direkt i protokollen med information om beslutsdelegat och en ärenderubrik, likt redovisning i KFN:s protokoll. Enhetligheten i protokollen bedömer vi vara tillfredsställande. Protokollens disposition gör att det är lätt att återfinna beslutet. Vi saknar dock underrubriker i samtliga protokoll som skulle underlätta för läsaren att följa ärendets behandling samt innehållsförteckningar. Språket är bra och i regel modernt i samtliga fall. Vi vill dock framförallt framhålla att flera protokoll är återkommande bristfälliga i att förse läsaren med information om ärenden i en kortare sammanfattning. Detta bedömer vi vara en demokratisk brist i protokollen. För att säkerställa att goda sammanfattningar görs i protokollen är det viktigt att nämndsekreterarna får förutsättningar både vad avser tid och kompetens. 4.1 Rekommendationer Samtliga granskade nämnder inför som rutin att sammanfatta samtliga ärenden (exempelvis vid behandling av yttranden) i paragraftexten och kort återger en redogörelse för de informationsärenden som nämnden tagit del av. Samtliga nämnder inför en kommungemensam hantering av redovisning av delegationsärenden i protokollen. Samtliga nämnder inför innehållsförteckning i protokollen som publiceras på hemsidan samt säkerställer att hänvisade bilagor finns tillgängliga till protokollet på hemsidan. Kommunstyrelsen säkerställer att återremisser motiveras i beslutstexten. Samtliga nämnder ser över rutiner för verkställighet. 8