En ny arbetsolycksfallsförsäkring Sofia Bergström, Alf Eckerhall maj 2007
Innehåll Innehåll... 1 Inledning... 2 FÖRSÄKRINGENS TILLÄMPNINGSOMRÅDE... 3 ARBETSGIVAREN OCH INDIVIDEN... 3 EFFEKTIV SKADEREGLERING OCH REHABILITERING... 4 PÅVERKAN PÅ ÖVRIGA SOCIALFÖRSÄKRINGAR... 4 ARBETSSKADEFÖRSÄKRINGSFÖRENING... 5 TILLSYN... 5 Riskfördelning och premiesättning några exempel... 5 PREMIEDIFFERENTIERING BASERAD PÅ BRANSCH... 5 PREMIEDIFFERENTIERING BASERAD PÅ YRKESKATEGORI... 5 PREMIEDIFFERENTIERING BASERAD PÅ SKADEUTFALLET FÖR DET SPECIFIKA FÖRETAGET5 SEPARERADE TARIFFER... 6 BONUS OCH RABATTER... 6 FÖREBYGGANDE ÅTGÄRDER... 6 Genomförande och finansiering... 7 STATSFINANSIELLA KONSEKVENSER OCH NEDTRAPPNING AV ARBETSGIVARAVGIFT... 7 FONDERINGSBEHOVET... 7 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser... 8 ÖVERGÅNGSPERIOD... 8 REDAN GODKÄNDA SKADOR OCH PÅGÅENDE SKADEREGLERINGAR... 8 HANTERING AV GAMLA SKADOR... 8 Slutord... 9 1
Inledning För att komma tillrätta med problemen i dagens arbetsskadeförsäkring behövs förändring. Genom en tydlig ansvarsfördelning mellan olika aktörer och genom tydligare drivkrafter kan både förebyggande och rehabiliterande arbete stimuleras och effektiviseras. Det skulle gynna såväl de individer som drabbas av arbetsskador som systemets effektivitet. Det finns ett antal problem med dagens system. Rehabiliteringen av dem som drabbas av ett olycksfall i arbetet fungerar inte tillfredsställande. Detta beror delvis på att ansvaret för rehabiliteringsarbetet är otydligt, vilket i sin tur leder till att rehabiliterande insatser ofta äger rum för sent i processen. Vid en förändring av arbetsskadeförsäkringen bör rehabiliteringen ingå som en naturlig del av försäkringen och ansvarsfördelningen vara tydlig. Företagshälsovården kan vara ett betydelsefullt redskap för att bistå i arbetet med både förebyggande och rehabiliterande åtgärder. Även om risker aldrig kan elimineras helt så kan arbetsolyckor minskas genom ett väl fungerande förebyggande arbete. Det är därför viktigt att försäkringen ger ekonomiska drivkrafter för ett förebyggande arbete. Kostnader ska sättas i tydligt samband med förväntade risker. Med denna skrift önskar Svenskt Näringsliv bidra till en diskussion om fördelarna med och konsekvenserna av en privatiserad arbetsolycksfallsförsäkring. 2
En utbruten obligatorisk arbetsolycksfallsförsäkring Arbetsolycksfallen bör brytas ut ur socialförsäkringssystemet och konkurrensutsättas. Arbetsolycksfallsförsäkringen bör liksom dagens system vara obligatorisk. Arbetssjukdomarna hanteras i den allmänna sjukförsäkringen. FÖRSÄKRINGENS TILLÄMPNINGSOMRÅDE Majoriteten av arbetsskadeförsäkringen, det vill säga arbetsolycksfall, läggs helt och hållet på privata försäkringsgivare. Staten styr dock fortfarande över arbetsskadeförsäkringens utformning via lagstiftningen. En utbrytning av arbetsolycksfallen innebär att staten bibehåller ansvaret för den del av försäkringen som omfattar arbetssjukdomar. Arbetsolycksfallen ska täckas av den fristående försäkringen. Samtliga kostnader som kan hänföras till ett arbetsolycksfall ska föras till försäkringen. Det innebär vid sidan av livränta enligt Lagen om arbetsskadeförsäkring (LAF), även de inkomstersättningar som betalas inom ramen för det allmänna sjukförsäkringssystemet såsom sjukpenning, rehabiliteringspenning, aktivitets- och sjukersättning samt kostnad för rehabilitering, dock ej sjuklön. Arbetssjukdomar bör däremot även fortsättningsvis hanteras inom ramen för den allmänna sjukförsäkringen. Arbetssjukdomar har i många fall en lång latenstid, och godkännande av arbetssjukdom kan hänföra sig till ett arbete som ligger långt tillbaka i tiden. Den tydliga kopplingen mellan förebyggande åtgärder och sjukdomsfall uteblir vad avser de flesta fall av arbetssjukdomar. Det är heller inte rimligt att en senare arbetsgivare ska stå risken för skadlig inverkan hos en tidigare arbetsgivare. Det skulle också vara till nackdel för många arbetstagare i anställningssammanhang och i samband med arbetsbyte. Färdolycksfallen ska täckas av trafikförsäkringen. För att ge ett skydd åt de skadade i en trafikolycka där ett motorfordon inte ingår, kan försäkringsbolagen erbjuda en tilläggsförsäkring. Skadan kan också täckas av individens olycksfalls- eller hemförsäkring. För dagens arbetsskadeförsäkring gäller att ersättning ges utan att vållandefrågan utreds. Det gör hela skuldfrågan ointressant. Denna princip bör gälla även för en utbruten arbetsolycksfallsförsäkring. ARBETSGIVAREN OCH INDIVIDEN En privatiserad arbetsolycksfallsförsäkring i konkurrens medför att premierna kommer att differentieras beroende på skaderisken. Arbetsgivarna får därmed möjlighet att kunna påverka sina kostnader för arbetsolycksfallen. Det bör leda till att det förebyggande arbetet intensifieras än mer för att skadefrekvensen ska bli så låg som möjligt. Detta gör att en utbruten arbetsskadeförsäkring kommer främja en god arbetsmiljö. Det kommer även att skapas tydligare drivkrafter för försäkringsbolagen att medverka i rehabiliteringen av de arbetsskadade. En utbruten arbetsolycksfallsförsäkring leder till ett bättre förebyggande arbete och därmed färre olycksfall och minskade vårdkostnader. Administrativt kommer en utbrytning av arbetsolycksfallen inte att innebära någon större skillnad för individen. Däremot leder en konkurrensutsatt försäkring troligen till kortare handläggningstider, vilket är positivt för de försäkrade. Arbetssjukdomarnas andel av arbetsskadeförsäkringen hanteras precis som tidigare av Försäkringskassan. Om arbetsolycksfallen bryts ut ur den allmänna försäkringen minskar emellertid Försäkringskassans ärendehantering väsentligt då huvuddelen av arbetsskadorna är arbetsolyckor. 3
Även det skadeförebyggande arbetet och satsningar på en bättre arbetsmiljö med högre säkerhetstänkande leder till positiva effekter för den enskilde individen. Ett ökat fokus på rehabilitering av arbetsskadade leder till snabbare återgång till arbetet. EFFEKTIV SKADEREGLERING OCH REHABILITERING I en konkurrensutsatt arbetsskadeförsäkring kommer snabb och effektiv skadereglering att vara en faktor som kan avgöra hur framgångsrikt ett försäkringsbolag är på marknaden med avseende på såväl marknadsandelar som lönsamhet. Det leder till att alla aktörer på marknaden kontinuerligt ser över sin skadereglering i syfte att göra ytterligare förbättringar. Rehabiliteringsansvaret för en person som drabbas av arbetsskada är otydligt uttryckt i nu gällande försäkring. Rehabiliteringskostnaderna bör ingå i en privatiserad arbetsskadeförsäkring. På så vis blir ansvaret tydligt och såväl försäkringsgivaren som arbetsgivaren får tydliga incitament att hjälpa individen tillbaka till arbetet så fort det går. Enligt en sådan modell blir inte försäkringskassan involverad i rehabiliteringsprocessen överhuvudtaget, utan rehabiliteringen hanteras istället av försäkringsgivare i samarbete med individ, arbetsgivare och rehabiliteringsaktör. I många fall kan företagshälsovården vara en aktör med goda förutsättningar att bedöma vilka rehabiliteringsåtgärder som är möjliga att vidta på den individuella arbetsplatsen. Företagshälsovården kan spela en roll som leverantör av både förebyggande insatser och rehabiliterande åtgärder. Försäkringsgivaren kan ha ett nära samarbete med arbetsplatsens företagshälsovård både vad gäller att hjälpa företaget att arbeta skadeförebyggande och i de fall då anställda har skadats och behöver rehabilitering för att komma tillbaka. En förutsättning för att företagshälsovården ska kunna utnyttja sin fulla kapacitet, är att den ges kostnadstäckning och remissrätt till den allmänna hälso- och sjukvården. För företag som saknar egen företagshälsovård skulle försäkringsgivaren kunna sluta avtal med en eller flera aktörer med uppgift att leverera de tjänster som behövs för att förebygga arbetsskador och för rehabiliteringsinsatser i de fall skador inträffat. PÅVERKAN PÅ ÖVRIGA SOCIALFÖRSÄKRINGAR Den huvudsakliga påverkan som en utbruten arbetsolycksfallsförsäkring skulle ha på övriga socialförsäkringar är att det totala omfånget skulle minska. En del av de utgifter som idag faller på sjukförsäkringen skulle i framtiden falla på den utbrutna arbetsolycksfallsförsäkringen, i och med att denna skulle täcka de totala kostnaderna för de fall som härrör från arbetsolyckor. En betydande andel av sjukförsäkringens utgifter för sjuk- och aktivitetsersättning kommer att överföras till den konkurrensutsatta försäkringen. Även utgifterna för sjukpenning skulle minska genom att de fall som orsakas av arbetsolycksfall förs till den nya försäkringen. Detta gäller dock inte retroaktivt, det vill säga inga fall som inträffat före en ny försäkrings tillkomst skulle generera utbetalningar från den konkurrensutsatta arbetsskadeförsäkringen. En konkurrensutsatt arbetsolycksfallsförsäkring bör omfatta hela kostnadskedjan för arbetsolycksfall och administreras inom ett slutet finansiellt system där kostnader måste bäras av inkomster. Dessa två faktorer den nya försäkringens helhetsansvar för arbetsolycksfallen och det slutna finansieringssystemet gör att påverkan på övriga socialförsäkringar minimeras. Om arbetsskadeförsäkringens ansats att förbättra effektiviteten i såväl förebyggande som rehabiliterande arbete lyckas, kommer vinsterna av förbättringen huvudsakligen att stanna inom systemet. På motsvarande sätt skulle även dåliga resultat belasta systemet i form av exempelvis höjda försäkringspremier. Det tänkta systemet karakteriseras av slutenhet inte bara finansiellt utan även när det gäller de fall som hanteras. I dagens system får en arbetsskada olika typer av 4
ersättning från sjukförsäkring respektive arbetsskadeersättning denna glidning mellan ersättningsslag skulle upphöra i och med en konkurrensutsatt försäkring. Sammanfattningsvis kan sägas att goda resultat som följd av förbättrad effektivitet och arbetsskadehantering i en konkurrensutsatt arbetsolycksfallsförsäkring gynnar såväl arbetstagare och arbetsgivare som samhällsekonomin. ARBETSSKADEFÖRSÄKRINGSFÖRENING Om en arbetsgivare saknar försäkring ska den skadelidande få ersättning ändå. Detta kan ske från en Arbetsskadeförsäkringsförening i vilken samtliga försäkringsgivare som erbjuder arbetsskadeförsäkring är med. Individen får då ersättning från föreningen som i sin tur kräver ersättning från arbetsgivaren. Trafikförsäkringsföreningen kan tjäna som förebild. TILLSYN Vid en privatisering av arbetsolycksfallsförsäkringen kommer samma ordning att gälla för tillsynen över denna försäkring som för andra privata försäkringar. I korthet innebär det att Finansinspektionen svarar för tillsyn över rörelselagstiftningen och Konsumentverket/KO för tillsynen av den marknadsrättsliga lagstiftningen. Riskfördelning och premiesättning några exempel I dagens arbetsskadesystem är premierna enhetliga för alla arbetsgivare oavsett bransch eller verksamhet och oberoende av skadeutfall. Samtliga företag betalar en procentandel på lönesumman för arbetsskadeförsäkringen. För att öka försäkringens effektivitet bör riskdifferentierade premier vara en grundprincip. De två huvudprinciper som premierna brukar differentieras utifrån är bransch 1 eller yrkeskategori. De nordiska grannländerna som har privatiserade arbetsskadesystem har valt olika utgångspunkter för riskdifferentiering och premiesättning. PREMIEDIFFERENTIERING BASERAD PÅ BRANSCH I Norge och Danmark är premiesystemen baserade på i vilken bransch bolaget verkar. Varje bransch har en riskfaktor som försäkringsbolagen prissätter utifrån hur stor skaderisken bedöms vara. Riskfaktorn är uppdelad i två delar - en för arbetare och en för tjänstemän. Riskfaktorn för tjänstemän är samma oavsett bransch. I Norge, där både sjukdomar och olyckor ingår i försäkringen, skiljer man även på risken för olyckor och sjukdomar. För varje riskfaktor för olyckor respektive sjukdomar finns en summa specificerad. I det norska systemet används alltså inte de anställdas löneunderlag som utgångspunkt för beräkning av ersättningsnivå. I praktiken innebär det att den premie ett företag betalar för arbetsskadeförsäkringen avgörs av i vilken bransch företaget verkar och av hur många arbetare respektive tjänstemän företaget har. PREMIEDIFFERENTIERING BASERAD PÅ YRKESKATEGORI I Finland har bransch ersatts med yrkeskategori. Varje kategori har en riskfaktor som i sin tur bestämmer premien. Det innebär att ett företags premie för arbetsskadeförsäkringen avgörs av vilka yrkeskategorier som finns inom företaget och hur stor lönesumman är inom respektive kategori. PREMIEDIFFERENTIERING BASERAD PÅ SKADEUTFALLET FÖR DET SPECIFIKA FÖRETAGET I Finland har differentiering baserad på yrkeskategori kompletterats med ett specialtariffsystem för större företag. När ett företag enligt den yrkeskategoribaserade tariffen får en årlig premie 1 Om inte det individuella företaget är stort nog för att få en premie baserad på det egna skadeutfallet. 5
för arbetsskadeförsäkringen som överskrider 7 000 euro går man över till tariffen för större företag. Denna tariff reflekterar företagets egen skadekostnad vilket leder till större incitament att arbeta skadeförebyggande i det individuella företaget. SEPARERADE TARIFFER Det varierar mellan olika länder om tariffen är gemensam för sjukdomar, olycksfall och färdolycksfall eller om tarifferna är uppdelade. I Norge är tariffen uppdelad, medan Finland har en gemensam tariff. BONUS OCH RABATTER Genom att koppla rabatter eller bonus till en premie kan ytterligare drivkrafter skapas för företagen att arbeta skadeförebyggande. Utmaningen med att lämna rabatter i ett tariffsystem är att rabatterna inte får urholka systemet på lång sikt, det vill säga att det måste finnas täckning för de sjukdomar som kan komma att uppstå på längre sikt. I Tyskland används premiepåslag för att få företagen att arbeta mer aktivt med skadeförebyggande åtgärder. Där används ett system med tariffer som är kopplade till yrkeskategorier. Det premiepåslag ett företag kan få baseras på företagets skadeutfall de senaste två åren, satt i relation till försäkringsgivarens totala skadeutfall under samma period. I Italien har man valt en annan incitamentsmodell. Under de första två åren hos en försäkringsgivare kan företaget få upp till 15 procents rabatt under förutsättning att det följer de allmänt gällande arbetsmiljö- och hälsorekommendationerna och regleringarna. Om företaget upphör med detta, kan försäkringsgivaren kräva tillbaka rabatten samt ta ut en straffavgift. FÖREBYGGANDE ÅTGÄRDER Differentierade premier där antingen företagets eller branschens eget beteende har effekt på premiekostnaden skulle sannolikt medföra att arbetet med förebyggande åtgärder ökar. Detta har belysts utförligt av Socialförsäkringsutredningens skrift "Vad säger ekonomerna?" 2. Skriften behandlar bland annat arbetsskadeförsäkringen och pekar på ett antal studier som visar att det finns ett klart samband mellan differentierade premier och skadeförebyggande arbete. Författarna summerar sina slutsatser som "riskdifferentierade premier har en betydande effekt på företagens beteende (...).". 2 Samtal om Socialförsäkring Nr 9 6
Genomförande och finansiering Innan ett nytt arbetsskadesystem genomförs finns en mängd överväganden att ta ställning till. Dessa handlar bland annat om regler för vem som skall vara skyldig att teckna en försäkring, vem som får meddela försäkring, vilka skador försäkringen skall omfatta, ersättningens storlek och vilken ordning som skall gälla för överprövning av beslut i uppkommande ersättningsärenden. Även vad avser finansieringen får ett nytt arbetsskadesystem stora konsekvenser. STATSFINANSIELLA KONSEKVENSER OCH NEDTRAPPNING AV ARBETSGIVARAVGIFT Förslaget till utbruten arbetsolycksfallsförsäkring bygger på tanken att alla kostnader inom socialförsäkringssystemet som kan hänföras till arbetsolycksfall samlas i en försäkring. För statskassan innebär en utbruten arbetsolycksfallsförsäkring att utgifterna som är kopplade till arbetsolycksfallen i den allmänna försäkringen i form av egenlivränta, sjukpenning, rehabiliteringspenning samt i samband med långvarig arbetsoförmåga, sjuk- och aktivitetsersättning successivt förs över till den fristående försäkringen. För dessa utgiftsområden finns dock ingen separat redovisning av de fall som härrör från arbetsskador. Därför måste omfattningen av denna del av den utbrutna arbetsolycksfallsförsäkringen beräknas genom en uppskattning baserad på statistik kring genomsnittliga utbetalningar och utbetalningsperioder för de olika utgiftsposterna. Samtliga utgifter som innefattas i den samlade försäkringen betalas idag ut via statsbudgeten. Det innebär att statsbudgetens utgiftssida kan väntas minska i samma takt som försäkringen mognar. Konsekvenserna av en utbrytning av arbetsolycksfallsförsäkring blir inte helt synliga med en gång eftersom gamla arbetsolycksfall kommer att ligga kvar i nuvarande lagstiftning och administration under en förhållandevis lång tidsperiod. Samtidigt måste arbetsskadeförsäkringens andel av arbetsgivaravgifterna att minska, då finansiering i form av försäkringspremie i stället tas in av de privata försäkringsbolagen. Med antagande om att statsfinansiell neutralitet eftersträvas i övergången kan således statsbudgetens intäktssida minska i motsvarande grad. Den del av arbetsgivaravgiften som idag finansierar de berörda utgiftsposterna bör därför minskas i proportion till den samlade försäkringens övertagande av utgifterna. Ett införande av den utbrutna arbetsolycksfallsförsäkringen bör medföra en minskning av arbetsskadeavgiften och av sjukförsäkringsavgiften. Minskningen står i proportion till den volym som överförs från statlig arbetsskadeförsäkring och socialförsäkring till den utbrutna arbetsolycksfallsförsäkringen. Men på grund av övergångens stegvisa natur, och det faktum att arbetsskadeförsäkringens finansiering inte bygger på fondering utan på en kapitaltäckningsmetod, måste nedtrappningen ske stegvis. Mot bakgrund av att en utbruten arbetsolycksfallsförsäkring endast avser arbetsolycksfall som härrör från tiden efter försäkringens införande kan inte åtaganden som idag ligger på de statliga försäkringarna föras över till den utbrutna arbetsolycksfallsförsäkringen. Av detta skäl kommer det att ta avsevärd tid innan systemet växer till sin fulla mognad och når den uppskattade omfattningen. De första åren innebär relativt små utgifter i förhållande till försäkringsområdets totala ekonomiska omfattning, som sedan växer successivt. FONDERINGSBEHOVET Vid en övergång till ett konkurrensutsatt system med flera leverantörer, innebär det också en övergång från dagens "pay-as-you-go"-system till ett fonderat system. Ett "pay-as-you-go" system innebär att dagens premieinbetalningar via arbetsgivaravgiften betalar för alla skador; såväl de som inträffat det senaste året som de som inträffat tidigare år. I ett fonderat system 7
avsätts istället en stor del av de årligen inbetalda premierna till en reserv för att alla framtida skadeutbetalningar ska kunna ersättas fullt ut (utan att ta det aktuella årets alla inbetalade premier i anspråk). Vid en övergång till ett utbrutet arbetsolyckfallssystem skulle försäkringsbolagen i Sverige vara tvungna att bygga upp reserver som motsvarar de belopp som statens utgifter minskar med. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ÖVERGÅNGSPERIOD Vid en övergång till en utbruten arbetsolycksfallsförsäkring bör man definiera en period som betraktas som en övergångsperiod. Syftet med en övergångsperiod är att tydligt visa att varje arbetsgivare är skyldig att teckna en arbetsskadeförsäkring hos ett försäkringsbolag senast under denna period. Det bör finnas ett "back-up" system som gör att de individer vars företag inte hunnit skaffa försäkring under denna period, får hjälp med att reglera eventuella skador. Det skulle till exempel kunna handla om att Arbetsskadeföreningen tar hand om de som blir skadade men som ej har försäkring eller att Försäkringskassan hanterar ärendena men att de lämnar över dem till ett försäkringsbolag så fort som arbetsgivaren har skaffat en försäkring. REDAN GODKÄNDA SKADOR OCH PÅGÅENDE SKADEREGLERINGAR De personer med skador som har blivit godkända av Försäkringskassan och som uppbär livränta bör ligga kvar i det gamla systemet. Det innebär att deras livränta fortsättningsvis betalas ut av staten. Denna utbetalning täcks av arbetsgivaravgiften, vilken trappas ned i takt med att försäkringsstocken minskar. För de personer vars skada uppkom tidigare och som befinner sig mitt i en skadeprocess bör ärendena även fortsättningsvis regleras och, om så beslutas, få ersättning från det allmänna systemet. Detta gäller även om beslutet om vilken ersättning som ska betalas infaller efter det att det nya systemet har börjat gälla. HANTERING AV GAMLA SKADOR I dagens system har man sex år på sig att rapportera en skada som har inträffat och få rätt till ersättning. Om en skada som inträffade innan det nya systemet startade anmäls efter det att systemet är taget i bruk, bör skadan sannolikt regleras och ersättas av det gamla systemet. När staten föreslås vara den part som ska hantera en specifik fråga kan detta göras på flera sätt. Antingen kan Försäkringskassan vara den part som fortsatt administrerar försäkringen och betalar ut ersättning. Men det skulle också kunna vara så att administrationen och utbetalningen läggs ut på försäkringsbolagen och att staten kompenserar dem för detta. Det sista alternativet blir en renare övergång till ett nytt system och tydligheten för både enskilda och arbetsgivare blir större. 8
Slutord Den svenska arbetsskadeförsäkringen skiljer sig avsevärt från motsvarande försäkringar i de flesta jämförbara länder i vilka försäkringarna ofta har differentierade premier och privata inslag med konkurrens. I Sverige är försäkringen statlig och premien enhetlig. För att öka försäkringens effektivitet och därmed minimera antalet olycksfall föreslås att arbetsolycksfallsförsäkringen lyfts ut ur systemet och utsätts för konkurrens. Försäkringen bör vara obligatorisk och finansieras av arbetsgivaren. Sjukdomarna ligger kvar inom socialförsäkringen och hanteras av Försäkringskassan och färdolycksfall övergår till trafikförsäkringen och till andra olycksfallsförsäkringar. I en utbruten arbetsolycksfallsförsäkring riskdifferentieras premierna, t.ex. utifrån yrkeskategori eller bransch. Syftet med riskdifferentieringen är att de arbetsgivare som arbetar aktivt med förebyggande arbete och som har få olycksfall får en lägre premie än de som har många arbetsolycksfall. En utbruten arbetsolycksfallsförsäkring inkluderar även rehabiliteringen av de skadedrabbade vilket medför att en rehabiliteringsaktör träder in när en olycka har skett för att utreda hur den drabbade på bästa sätt kan få hjälp och snabbt komma tillbaka till arbetet. Under övergången till det nya systemet kommer gamla skador att ligga kvar i det gamla systemet och i takt med att dessa avvecklas kommer arbetsgivaravgiften, som finansierar försäkringen, att trappas ned. En förändring av arbetsskadeförsäkringen ger fördelar i form av snabbare skadehantering, effektivare rehabilitering och inte minst större incitament för förebyggande arbete. 9