Gemensamt ansvar för en hållbar snöskotertrafik. En utvärdering av Nationella Snöskoterrådets arbete mellan åren 2007 och 2012

Gemensamt ansvar för en hållbar snöskotertrafik En utvärdering av Nationella Snöskoterrådets arbete mellan åren 2007 och 2012 rapport 6572 maj 2013

Gemensamt ansvar för en hållbar snöskotertrafik En utvärdering av Nationella Snöskoterrådets arbete mellan år 2007 och 2012 NATURVÅRDSVERKET

Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: Arkitektkopia AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer Naturvårdsverket Tel: 010-698 10 00, fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6572-0 ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket 2013 Tryck: Arkitektkopia AB, Bromma 2013 Omslagsfoto: Lars Thulin, Johnér AB

Förord Ingen myndighet har det övergripande ansvaret för snöskoterfrågor. För att ta itu med de snöskoterrelaterade frågorna bildades Nationella Snöskoterrådet. Naturvårdsverket har regeringens uppdrag att utvärdera Nationella Snöskoterrådets arbete mellan åren 2007 och 2012 och föreslå hur arbetet med de snöskoterrelaterade frågorna ska drivas vidare i framtiden. Denna utvärdering av Nationella Snöskoterrådet genomlyser hur verksamheten har fungerat och utgör ett underlag för Naturvårdsverkets förslag till regeringen om hur arbetet med de snöskoterrelaterade frågorna ska drivas vidare. Regeringsuppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 31 maj 2013. Arbetet ska ske efter samråd med parterna i överenskommelsen om Snöskoterrådet, Skogsstyrelsen samt övriga berörda länsstyrelser. Utvärderingen är ett internt uppdrag från Naturvårdsverkets Enhet för regeringsuppdrag och remisser till Sektionen för utvärdering. Utvärderingen har genomförts av Hans ten Berg (projektledare) och David Berglund. Den slutliga rapporten har godkänts av avdelningschef Eva Thörnelöf, Avdelningen för analys och forskning vid Naturvårdsverket. 3

Innehåll Förord 3 Sammanfattning 7 Summary 9 Inledning 11 Syfte 12 Mål med utvärderingen 12 Teorier om samverkan och interaktion mellan organisationer 12 Samverkan en idealmodell 13 Genomförande 15 Bakgrund 16 Skoteråkningen i Sverige 16 Lagstiftning som påverkar snöskoteråkning 16 Får man köra snöskoter? 17 Varför bildades Nationella Snöskoterrådet? 17 Överenskommelsen 18 Resultatredovisning 20 Varför blev det ett råd? 20 Rådet har levt upp till överenskommelsen 21 Handlingsplanerna ett effektivt arbetssätt 21 De flesta medlemmar nöjda med inflytandet 22 Rådet har träffats tillräckligt ofta 22 Samverkansklimatet i rådet har varit bra 23 Mer resurser krävs för större frågor 23 Förväntningar på rådet har delvis infriats 24 Hur ser medlemmarna på rådets framtid? 24 Vad händer om rådets uppdrag förblir detsamma? 25 Tydligare politik behövs 27 Nationella Snöskoterrådet i den bästa av världar 28 Nationella Snöskoterrådets referensgrupp 29 Telefonenkät med deltagare i Nationella Snöskoterrådets referensgrupp 30 De tillfrågades syn på snöskoterfrågans framtid 31 De tillfrågades syn på rådets sammansättning och tillhörighet 32 Diskussion 33 Analys och resultat 33 Överenskommelsen en god grund för framgångsrikt arbete 33 Samverkan istället för konflikt 33 Stort inflytande och effektivt arbetsutskott 35 Rådet kan inte lösa de svåra frågorna 35 5

Utveckling av Nationella Snöskoterrådet 35 Framtiden för snöskoterfrågorna 36 Rekommendationer 37 Konsekvensanalys av föreslagna åtgärder 37 Styrkor 38 Svagheter 38 Möjligheter 38 Hot 38 Källförteckning 39 Bilaga 1 Intervjufrågor Nationella Snöskoterrådet 40 Bilaga 2 Telefonenkät till Nationella Snöskoterrådets referensgrupp 41 6

Sammanfattning Ingen myndighet har det övergripande ansvaret för snöskoterfrågor i Sverige. För att ta itu med de snöskoterrelaterade frågorna bildades Nationella Snöskoterrådet av parterna Vägverket (sedermera Trafikverket), Naturvårdsverket, Rikspolisstyrelsen, Länsstyrelsen Norrbotten (representerar Sveriges Länsstyrelser), Kommun förbundet Norrbotten (representerar Sveriges kommuner), Sametinget, Sveriges Snöskoterägares Riksorganisation (SNOFED), Sveriges snöskoteråkares centralorganisation (SSCO) och Lantbrukarnas riksförbund (LRF). Transportstyrelsen tillkom i rådet under 2010. Nationella Snöskoterrådet är en samverkansgrupp som bygger på en gemensam överenskommelse och en gemensam vision. Rådet samarbetar inom information, tillsyn, bevakning, övervakning, regler för fordon och trafik, miljö och trafiksäkerhet, skoter leder/infrastruktur, organisation ansvar och delaktighet. Nationella Snöskoterrådet jobbar efter årliga handlingsplaner som kan liknas vid målprogram eller att-göra-listor. Handlingsplanerna antas i konsensus, varför rådet inte fattar några beslut eller arbetar med frågor där rådets medlemmar har motstridiga intressen. Rådet är alltså inget beslutsfattande organ med myndighetsutövning. Naturvårdsverket har utvärderat Snöskoterrådets arbete sedan överenskommelsen ingicks 2007 fram till och med 2012. Utvärderingen grundar sig på dokumentstudier, semistrukturerade telefonintervjuer med representanter för Nationella Snöskoterrådets medlemsorganisationer samt en telefonenkät till representanter i rådets referensgrupp. Utvärderingen är ett underlag till Naturvårdsverkets förslag om hur arbetet med de snöskoterrelaterade frågorna ska drivas vidare. Det arbetet ska ske efter samråd med parterna i överenskommelsen om Snöskoterrådet, Skogsstyrelsen samt övriga berörda länsstyrelser. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 31 maj 2013. Sammantaget visar denna utvärdering att arbetet i Nationella Snöskoterrådet varit framgångsrikt utifrån rådande förutsättningar. Nationella Snöskoterrådets överenskommelse och handlingsplaner har banat väg för ett effektivt arbete som kännetecknats av dialog, inflytande och samverkan. Nationella Snöskoterrådets budget har varit begränsad och rådet har fått anpassa sig efter den men ändå lyckats genomföra det mesta det företagit sig. Rådet har arbetat i enlighet med överenskommelsen och därför inte drivit frågor där man inte kunnat nå konsensus. Att arbeta med frågor där man är överens har varit en förutsättning för en god samverkan i rådet. Samtidigt har rådet därmed inte heller kunnat driva de mer kontroversiella frågorna, exempelvis vem som finansierar och sköter snöskoterlederna. För att kunna lösa de mer kontroversiella frågorna krävs, enligt flera medlemmar, att rådet får ett regeringsuppdrag och mer resurser. Trots Nationella Snöskoterrådets olika utgångspunkter och viljor i de snöskoterrelaterade frågorna har rådets medlemmar tagit sig an och genomfört flera viktiga arbetsuppgifter. En god dialog och samverkan genom det gemensamma arbetet i rådet har i slutändan kanske varit den största vinsten med Nationella Snöskoterrådet. 7

Utvärderingen visar att Nationella snöskoterrådet idag har en bred sammansättning men flera medlemmar efterlyser organisationer från turist- och frilufts näringen. Dessa organisationer skulle stärka exempelvis snöskoterturismfrågorna. Det finns en referensgrupp knuten till Nationella Snöskoterrådet. Utvärderingen visar att det varierat i vilken utsträckning rådets medlemmar återkopplat till sina representanter i referensgruppen. Utvärderingen visar att referensgruppens betydelse kan stärkas, framför allt genom att medlemmarna i rådet är mer aktiva gentemot sina referenspersoner i framtiden. Flera medlemmar lyfte fram att rådets representanter nästan uteslutande har bestått av män. Detta trots att det i överenskommelsen står att rådet ska representeras av båda könen. Detta är något som flera medlemmar anser rådet bör arbeta vidare med i framtiden. Utvärderingen visar att Nationella Snöskoterrådet har en viktig roll att fylla och att stödet för att rådet ska fortsätta arbeta är starkt. Om rådet kan fortsätta sitt arbete under oförändrat uppdrag finns fortfarande många frågor att behandla. Det framgår dock tydligt av vårt intervjumaterial att Nationella Snöskoterrådets fortsatta arbete behöver förstärkas med ett tydligt uppdrag och en tydlig huvudman. För att besluta i frågor där rådet inte är överens krävs insatser från tydligt utpekad huvudman (myndighet) samt en mer aktiv politik från riksdag och regering. Detta gäller särskilt frågan om finansiering och skötsel av snöskoterleder samt tydligare lagstiftning gällande snöskoterkörning. 8

Summary As things stand today, no government agency has overall responsibility for snowmobile issues in Sweden, but several agencies have partial responsibility. In order to address snowmobile-related issues, the National Council on Snowmobiles was formed by the following parties: the National Road Administration; Swedish Environmental Protection Agency, National Police Board, Norrbotten County Administrative Board (representing Sweden s county administrative boards), Association of Local Authorities in Norbotten County (representing Sweden s municipalities), Sami Parliament, Swedish Snowmobile Owners Federation (SNOFED), Central Swedish Organisation of Snowmobilers (SSCO) and Federation of Swedish Farmers (LRF). The Swedish Transport Agency was added to the council in 2010. The National Council on Snowmobiles is a partnership based on a common agreement and a common vision. The council collaborates on information, oversight, review, supervision, regulations for vehicles and traffic, the environment and traffic safety, snowmobile trails/infrastructure and organisation responsibility and involvement. The work of the National Council on Snowmobiles is based on annual action plans that can be compared to target programmes or to-do lists. The action plans are adopted by consensus, which is why the council does not make decisions or work with issues that involve conflicting interests on the part of members. Accordingly, the council is not a decision-making body that exercises public authority. The Swedish Environmental Protection Agency has evaluated work of the National Council on Snowmobiles since the agreement was entered into in 2007 up to and including 2012. The evaluation is based on studies of documents, semi-structured telephone interviews with representatives for the National Council on Snowmobiles member organisations as well as a tele phone survey with representatives in the council s reference group. The evaluation is a basis for the Swedish Environmental Protection Agency s proposals for how work with snowmobile-related issues should be further advanced. That work should take place after consultation with the parties in the agreement for the National Council on Snowmobiles, the Swedish Forest Agency as well as other affected county administrative boards. The commission should be presented to the Government Offices of Sweden (Ministry of the Environment) no later than May 31, 2013. On the whole, this evaluation shows that the work of the National Council on Snowmobiles has been successful in view of existing circumstances. The National Council on Snowmobiles agreement and action plans have paved the way for effective work that is characterised by dialogue, influence and collaboration. The National Council on Snowmobiles budget has been limited and the council has had to adapt to this, but it still has succeeded in carrying out most of what it has undertaken. The council has worked in accord with the agreement and consequently has not addressed issues in cases where consensus could not be reached. Working on issues where there was agreement has been a prerequisite for good cooperation in the council. 9

At the same time, the council has thereby not been able to address the more controversial issues, such as who should finance and maintain snowmobile trails. Solving the more controversial issues would require, according to several members, that the council be given a government mandate and more resources. Despite the fact that the National Council on Snowmobiles has different points of departure and wishes regarding snowmobile-related issues, the council s members have taken up and carried out several important tasks. Ultimately, good dialogue and collaboration through common efforts within the council have perhaps been the greatest benefit of the National Council on Snowmobiles. The evaluation shows that the National Council on Snowmobiles has a broad composition, but several members would like to see organisations from the tourism and outdoor recreation industries included. These organisations would strengthen the focus on issues such as snowmobile tourism. There is a reference group associated with the National Council on Snowmobiles. The evaluation shows that there have been variations over time and among different members in the extent to which the council s members have provided feedback to their representatives in the reference group. The evaluation shows that the importance of the reference group can be strengthened, especially through more interaction in the future between council members and their counterparts in the reference group. Several members pointed out that the council s representatives have consisted almost exclusively of men, despite a statement in the agreement that the council should represent both genders. This is something that several members think the council should work on more in the future. The evaluation shows that the National Council on Snowmobiles has an important role to play and that there is strong support for seeing that the council continues its work. If the council is to continue working under the same mandate as before, there are still many questions to consider. However, it is clear from our interview material that the National Council on Snowmobiles continued work needs to be strengthened with a clear mandate and a clear person in charge. To make decisions on issues where there is not agreement in the council, there is a need for input from a clearly designated authority (agency) as well as more active policies from Parliament and the government. This especially applies to issues about the financing and maintenance of snowmobile trails as well as more definitive laws covering snowmobile driving. 10

Inledning Den moderna snöskotern kom till Sverige under 1960-talet. Snöskotern användes inledningsvis mest som nyttofordon för transporter inom rennäring samt jord- och skogsbruk. Allt fler uppskattade sedan snöskoteråkning som fritidsaktivitet. I takt med att snöskotern blev mer populär kom ett behov av reglering och den första lagstiftningen kom 1975. I dag omsätter snöskoterbranschen miljardbelopp med kringverksamhet i Sverige (Snöfo 2002). Snöskoteråkning är en verksamhet som sysselsätter många människor, men också leder till konflikter med andra intressen. Detta kan vara konflikter mellan snöskoteråkare men även mellan snöskoteråkare och markägare, naturvårdsintressen och övrigt friluftsliv. Ingen myndighet har det övergripande ansvaret för snöskoterfrågor i Sverige. För att ta itu med snöskoterrelaterade frågor bildades Nationella Snöskoterrådet år 2007. Nationella Snöskoterrådet är en samverkansgrupp som bygger på en gemensam överenskommelse och en gemensam vision. Överenskommelsen gällde i 5 år och upphörde formellt att gälla fram till och med den 31 december 2012. Syftet med överenskommelsen är att utveckla en hållbar snöskotertrafik genom att förena näringsverksamhet och naturupplevelser. Detta utan att skada eller störa människor, djur, miljö eller egendom. Nationella Snöskoterrådet är ett forum för dialog som möjliggör ett gemensamt synsätt bland de deltagande organisationerna så att man kan samordna och genomföra aktiviteter som leder mot den gemensamma visionen. Rådet samarbetar inom information, tillsyn, bevakning, övervakning, regler för fordon och trafik, miljö och trafiksäkerhet, snöskoterleder/infrastruktur, organisation ansvar och delaktighet. Nationella Snöskoterrådet jobbar efter årliga handlingsplaner som kan liknas vid målprogram eller att-göra-listor. Handlingsplanerna antas i konsensus, varför rådet inte fattar några beslut eller arbetar med frågor där rådets medlemmar har motstridiga intressen. Rådet är alltså inget beslutsfattande organ med myndighetsutövning. Nationella Snöskoterrådet bildades av Vägverket (sedermera Trafikverket), Naturvårdsverket, Rikspolisstyrelsen, Länsstyrelsen Norrbotten (representerar Sveriges Länsstyrelser), Kommunförbundet Norrbotten (representerar Sveriges kommuner), Sametinget, Sveriges Snöskoterägares Riksorganisation (SNOFED), Sveriges snöskoteråkares centralorganisation (SSCO) och Lantbrukarnas riksförbund (LRF). Transportstyrelsen tillkom i rådet under år 2010. Sedan år 2011 har Nationella Snöskoterrådet knutit till sig en referensgrupp med allt ifrån två till femtio personer som i sin tur är kopplade till varje medlemsorganisation i Rådet. Totalt ingår cirka 90 personer i referensgruppen. Tanken är att referenspersonerna ska få information om rådets arbete och kunna stämma av med respektive representant i rådet och på det sättet även påverka rådets arbete. 11

Syfte Naturvårdsverket ska utvärdera Nationella Snöskoterrådets arbete sedan överenskommelsen ingicks och föreslå hur arbetet med de snöskoterrelaterade frågorna ska drivas vidare i framtiden. Arbetet ska ske efter samråd med parterna i överenskommelsen om Snöskoterrådet, Skogsstyrelsen samt övriga berörda länsstyrelser. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 31 maj 2013. Syftet med utvärderingen är att fungera som underlag inför Naturvårdsverkets förslag som ska lämnas inom regeringsuppdraget. Denna utvärdering avgränsar sig endast till Nationella Snöskoterrådets organisation och arbete med snöskoterfrågorna. Mål med utvärderingen Målet med utvärderingen är att söka svar på följande frågor: Hur har arbetet vid Nationella Snöskoterrådet utförts och organiserats? Vilka bakomliggande faktorer har bidragit till att det har sett ut som det gjort? För att fånga olika aspekter av Nationella Snöskoterrådet har ett antal underfrågor formulerats: 1. Hur tolkar de berörda parterna överenskommelsen? 2. Hur har förutsättningarna sett ut för Nationella Snöskoterrådet? 3. Vilken är medlemsorganisationernas inbördes relation till varandra? 4. På vilket sätt har utförandet och organisationen av Nationella Snöskoterrådet sett ut över tid? 5. Hur har budgeten påverkat verksamhetens måluppfyllelse och hur har man prioriterat? 6. Vilket inflytande har Nationella Snöskoterrådets ordförande, samordnare, rådets medlemmar och referensgrupp? 7. Vilka erfarenheter har de berörda aktörerna av Nationella Snöskoterrådet? 8. Har Nationella Snöskoterrådet utfört det som ligger i deras uppdrag och vilken utvecklingspotential finns det? Teorier om samverkan och interaktion mellan organisationer Nationella Snöskoterrådet kan beskrivas som ett samverkansforum för olika organisationer. Det finns inte någon allmänt vedertagen förståelse för vad samverkan är eller vilka aktiviteter som kan betecknas som samverkansaktiviteter. Det är också svårt på ett övergripande plan att definiera vilka resultat och effekter samverkan ska leda till. Däremot finns flera faktorer som hindrar samverkan. 12

Tabell 1. Hinder för samverkan. (Danermark & Kullberg 1999). Vagt formulerade mål Olika kunskapstraditioner och professionella mål Olika ekonomiska intressen Skilda organisationsstrukturer Oklar ansvarsfördelning Asymmetrisk relation mellan de samverkande Skild etisk praxis Dålig samordning Hög personalomsättning Stor arbetsbelastning Samverkan en idealmodell Vanligtvis definieras samverkan som ett gemensamt handlande för att nå ett gemensamt mål. Samverkan är en process som på flera plan fordrar samsyn och dialog. Samverkansprocesser behöver också en formell struktur och tid för att lyckas (Danermark & Kullberg 1999). Det går att se att ett lyckat samverkansprojekt ofta baseras på att det finns gemensamma utgångspunkter och gemensamma referensramar, att mål, principer och förhållningssätt noga diskuteras och att det finns organisatoriska och resursmässiga förutsättningar för samverkan (Westrin 1986). Utöver det är det också viktigt att involverad personal är motiverad till samverkan. I nyare studier om samverkan kan man utläsa några kritiska faktorer för att samverkan ska fungera (Danermark 2007). Klar och tydlig ledning. Klart uttalat mål. Vilja till samverkan. Tillräckliga resurser. Att identifiera och hantera skillnader i synsätt, organisation och regelverk. Ledningens inställning till samverkan har betydelse. Ett positivt synsätt hos ledningen kan utgöra ett stöd medan en ledning med en negativ syn på samverkan kan få negativ spridning i de egna leden. Detta påverkar slutligen de personer som i praktiken samverkar. Om ledningen inte stödjer samverkan kan representanterna i ett samverkansprojekt exempelvis uppleva ett otillräckligt beslutsmandat. En viktig faktor är att samverkansprojektet leds av en ansvarig projektledare som har rollen att för samverkansgruppen skapa en gemensam startpunkt och referensram samt en gemensam metod för hur projektet ska genomföras. Samverkan kräver klart uttalade mål. Ett gemensamt mål underlättar för parterna att klargöra rollerna i projektet, något som också underlättar projektmedarbetarnas delaktighet och engagemang. Att samverka tar tid. Det är viktigt att säkerställa resurser för samverkan. Det kan handla om att avsätta personal, men också att anordna gemensamma utbildningar, konferenser, informationsdagar eller skapa hemsidor och virtuella projektplatser. Samverkan handlar om att ge upp något av de egna förväntningarna för att i samverkan med andra uppnå något man inte skulle kunna åstadkomma på egen hand. Samverkan bygger med andra ord på ett ömsesidigt beroende. I samverkansarbetet deltar ofta representanter för olika organisationer, avdelningar eller enheter. Organisatoriska skillnader, olika synsätt, formella eller informella regler kan utgöra hindrande faktorer i 13

samverkansprocessen. Skillnader i utbildning hos de inblandade kan även det bidra till skilda referensramar. Lagstiftning och andra regelverk kan tolkas och prioriteras olika inom olika organisationer och på så sätt bidra till missförstånd. Det är viktigt att belysa sådana skillnader tidigt i processen. Det är också viktigt att parterna diskuterar och definierar samverkan. Hur de ser på samverkan, hur de ser på varandras roller och vilka förväntningar de har på samverkan. Relationer mellan organisationer kallas även interorganisatorisk interaktion. Många konfliktsituationer i samhället avlöper i interaktion mellan organisationer. Detta gäller så skilda saker som krig, samlingsregeringar, kollektivavtal, hyressättning, innebandyturneringar, kartellbildning och samverkan kring snöskoterfrågor. Det akademiska intresset för relationer mellan organisationer finns bland annat inom den moderna organisationsteorin där organisationer ses som subjekt och där varje organisationen är en aktör. I strikt mening är det människor som agerar för organisationens räkning. Forskare som ser organisationerna som enhetligt handlande enheter tar dock inte hänsyn till de individer som agerar på organisationens vägnar. Den individ som representerar en organisation styrs inte helt och fullt av organisationens vilja, men representanten agerar inte heller helt på eget bevåg. Den moderna organisationsteorins syn på organisationen som en enhetligt handlande enhet märks i allmänhet vid olika förhandlingsteoretiska inriktningar. Här är det vanligt att tala om olika parter som kan innefatta både individer och olika slags kollektiv. En brist i dessa förhandlingsteoretiska resonemang är att det inte finns några identifierade förhandlare eller ett socialt sammanhang. En styrka ligger istället i ett fokus på förhandlingens former och innehåll. När förhandlingar mellan organisationer sker görs det av representanter som dels måste ta hänsyn till motparten, men också den egna organisationen. Det är alltså inte tillräckligt att studera relationen mellan parterna för att förstå en förhandlingsprocess. För den som önskar förstå en förhandlingsprocess är det även viktigt att studera förhållandet mellan de olika organisationernas representanter och förhållandet mellan representanterna och den egna organisationen. Relationen mellan förhandlarna påverkas dessutom av deras egenskaper som individer och deras roller som representanter. För att beskriva förhandlingar mellan organisationsrepresentanter kan det vara lämpligt att kombinera dessa olika perspektiv (Johansson 1997). Ett fruktbart sätt att beskriva detta är i termer av tävlan, konflikt, samarbete och utbyte (Ahrne 1994). I figuren nedan ser vi de resurser i form av intressen som organisationerna försöker förhåller sig till. De övre rubrikerna visar de olika alternativ som uppstår beroende på om resursen ägs eller kontrolleras av någon av parterna, i ett så kallat internt ägande, eller om resursen finns utom organisationerna, i ett så kallat externt ägande. Rubrikerna till vänster gäller om interaktionens form kännetecknas av kamp om en resurs eller samförstånd. 14

Position och resurser Internt ägande Externt ägande Interaktionsformer Kamp Konflikt Tävlan Samförstånd Utbyte Samarbete Figur 1. Interaktionssätt mellan organisationer (Ahrne, s. 121 125). Genomförande Utvärderingens frågor ska besvaras med hjälp av följande metodupplägg: Dokumentstudier så som handlingsplaner, nyhetsbrev samt uppföljningar och utvärderingar. Webbplatsen www.snoskoterradet.se inklusive dokument är också ett väsentligt underlag. Semistrukturerade telefonintervjuer (se intervjuguide i bilaga 1) med representanter för medlemsorganisationer. Jämförande analys av hur Nationella Snöskoterrådets medlemmar upplever förutsättningar, samverkan och tolkningar av Nationella Snöskoterrådets verksamhet fram till idag. En telefonenkät till medlemmar i Nationella Snöskoterrådets referens grupp (se enkätfrågor i bilaga 2). Enkäten har fasta svarsalternativ samt en intervjufråga med öppet svarsalternativ. För att få en bild av referensgruppens syn på Nationella Snöskoterrådet genomfördes en telefonenkät med 20 medlemmar. Vi ringde efter en slumpmässig rangordning till lika många personer inom varje medlemsorganisation tills vi fick 20 svar. 15

Bakgrund Nedan beskrivs snöskoteråkningens framväxt i Sverige och den lagstiftning som tillkom som en följd av den, men också varför Nationella Snöskoterrådet bildades, vad rådets överenskommelse omfattar samt medlemsorganisationernas främsta intressen för sin medverkan i rådet. Skoteråkningen i Sverige Redan vid 1900-talets början byggdes förlagor till vad vi idag kallar snöskotern i både Nordamerika och Skandinavien. Under 1950- och 60-talen utvecklades många snöskotermodeller. Den första serietillverkade snöskotern började säljas i Nordamerika innan vintersäsongen 1959 60. Den moderna snöskotern kom sedan till Sverige under 1960-talet. Snöskotern användes inledningsvis mest som nyttofordon för transporter inom rennäring samt jord- och skogsbruk. Allt fler kom att uppskatta snöskoteråkningen som fritidsaktivitet. I takt med att snöskotern blev mer populär kom ett behov av reglering och den första lagstiftningen kom 1975 (Grundén 2010). Antalet skotrar i trafik i det svenska vägtrafikregistret har sedan ökat till 222 764 terrängskotrar vid slutet av 2012. Denna siffra är en överskattning av antalet registrerade snöskotrar eftersom terrängskoter även omfattar så kallade terränghjulingar som i dagligt tal oftast innebär så kallade fyrhjulingar. Antalet kända snöskotrar är 156 436 stycken. Det finns även 119 938 avställda terrängskotrar och 8 727 fordon oklara i trafik. Från att snöskotern mestadels varit ett nyttofordon används 73 procent av skotrarna numera för fritidsbruk. Med fritidsbruk menas att snöskotern används som nöjes- och rekreationsfordon. I dag omsätter snöskoterbranschen med kringverksamhet cirka 3 miljarder kronor i Sverige (Snöfo 2002). Det är en verksamhet som sysselsätter många människor, men också leder till konflikter med andra intressen. Lagstiftning som påverkar snöskoteråkning I snöskoterns barndom kunde fordonen framföras fritt överallt på snötäckt mark, men i takt med att antalet snöskotrar och åkningen ökade kom också ett behov av reglering (Grundén 2010). År 1975 kom terrängkörningslagen (SFS 1975:1313) och följdes av terrängkörningsförordningen (SFS 1978:594) som tillkom år 1978. I terrängkörningsförordningen finns generella undantag från förbudet att köra på barmark. Undantagen gäller viss allmännyttig samt viss näringsrelaterad snöskoterkörning. I och med förordningen tillkom även de första snöskoterförbudsområdena som skulle kanalisera trafiken och skydda känsliga naturområden (Norberg Backman 2006). Sedan 1 januari år 2000 krävs förarbevis för att få köra snöskoter med undantag för dem som har traktorkort eller körkort med behörighet B som utfärdats före år 2000. 16

Får man köra snöskoter? Allemansrätten ger möjlighet att till fots färdas över mark och vatten och under en kortare tid uppehålla sig där. Rätten gäller även om inte ägaren eller den som bestämmer över fastigheten har gett sitt samtycke. Snöskoteråkning och annan motoriserad trafik omfattas dock inte av allemansrätten. Allemansrätten kan inte åberopas för passage av motortrafik och det finns inga hinder att en tvingande avgift tas ut för sådant icke allemansrättsligt nyttjande av annans mark. Om allemansrätten inte omfattar motortrafik blir det en intressant fråga på vilken juridisk grund man får köra snöskoter på annans mark utanför särskilda regleringsområden. Terrängkörningslagen förbjuder barmarkskörning. Det är dock möjligt att köra på väl snötäckt mark om det inte finns risk för skador på marken. Däremot innehåller lagen ingen reglering av vad som gäller privaträttsligt mellan enskilda. Klart är att det inte finns något stöd i allemansrätten för snöskoterkörning, varför mycket talar för att markägarens tillstånd krävs för att någon ska få köra snöskoter på dennes mark. Frågan är inte fullt ut täckt i lagstiftningen som synes och rättsfall saknas. Denna situation brukar i alldagligt tal kallas för en gråzon. Varför bildades Nationella Snöskoterrådet? Efter ett antal skoterrelaterade dödsolyckor i början av 2000-talet bildades ett gemensamt forum på initiativ av Vägverket Norr. Medlemmarna i forumet var till stor del förankrade i Norrbottens län. Initiativet utvidgades år 2007 under ledning av Vägverket Mitt. Organisationer bjöds in utifrån deras olika intressen i snöskoterfrågan. Grunden för medverkan i gruppen var en överenskommelse som tydliggjorde ramarna för arbetet och som angav att det skulle ske i form av ett råd kallat Nationella Snöskoterrådet. Organisationerna bakom överenskommelsen var Vägverket (sedermera Trafikverket), Naturvårdsverket, Rikspolisstyrelsen, Länsstyrelsen Norrbotten, Kommunförbundet Norrbotten, Sametinget, Sveriges Snöskoterägares Riksorganisation (SNOFED), Sveriges snöskoteråkares centralorganisation (SSCO) och Lantbrukarnas riksförbund (LRF). Transportstyrelsen tillkom år 2010. Medlemsorganisationerna i rådet hade alla olika anknytning till snöskoterfrågan och därför olika grundvalar för sin medverkan (se tabell 2 nedan). Inför bildandet av rådet tillfrågades också Svenskt friluftsliv som dock avböjde på grund av tidsbrist. Sveriges snöfordonsleverantörer (SNÖFO) tillfrågades också men kunde inte delta på grund av deras stadgar. Även Svenska samernas riksförbund (SSR) tillfrågades och var också med i arbetet innan rådet bildades, men av olika skäl blev det Sametinget som representerar samerna i stället. Medlemmarna i rådet har efterlyst en representant från turistnäringen men det har varit svårt att hitta en lämplig organisation som kan representera snöskoterbranschen (snöskoteruthyrare, snöskotersafari med flera). 17

Tabell 2. Organisationernas motiv till delaktighet i rådet. Organisation Trafikverket Naturvårdsverket Kommunförbundet Norrbotten Rikspolisstyrelsen Länsstyrelsen Norrbotten SNOFED SSCO Lantbrukarnas riksförbund Sametinget Transportstyrelsen Motiv till delaktighet i rådet Infrastruktur, säkerhet kring leder/väg Terrängkörningslagen, miljö Företräder 290 kommuner, skoterleder Trafikövervakning, information Företräder Länsstyrelsen, lagstiftning Medlemmarnas intressen, skoterleder Snöskoterförarutbildning, förarbevis Markägarfrågan, ordningsfrågor Snöskoteråkning som stör rennäringen Regler för snöskoterutbildning Överenskommelsen Grunden för organisationernas medverkan och arbete i Nationella Snöskoterrådet bygger på en gemensam överenskommelse. Se faktaruta om överenskommelsen nedan. 18

Snöskoter-Sverige är överens om samarbete 2007 träffade Vägverket (från 2010-04-01 Trafikverket), Naturvårdsverket, Rikspolisstyrelsen, Länsstyrelsen Norrbotten (representerar Sveriges länsstyrelser), Kommunförbundet Norrbotten (representerar Sveriges kommuner), Sametinget, Sveriges Snöskoterägares Riksorganisation (Snofed), Sveriges snöskoteråkares centralorganisation (SSCO) och Lantbrukarnas riksförbund (LRF) en överenskommelse om samarbete kring snöskoterfrågor. Överenskommelsen som gäller frågor kring information, tillsyn, bevakning, övervakning, regler för fordon och trafik, miljö och trafiksäkerhet, skoterleder/infrastruktur samt organisation ansvar och delaktighet gäller fram till den 31 december 2012. Till överenskommelsen hör också en speciell handlingsplan som årligen ska revideras. För att styra och följa upp arbete kring överenskommelsen tillsätts ett Nationellt Snöskoterråd. Vision och syfte Nationella Snöskoterrådets gemensamma vision för samarbetet är: Snöskotertrafiken bedrivs utan att människor, djur, miljö och egendom skadas eller störs. Syftet med överenskommelsen är att utveckla en hållbar snöskotertrafik genom att förena näringsverksamhet och allas naturupplevelser. Detta ska ske utan att skada eller störa människor, djur, miljö eller egendom. Det Nationella Snöskoterrådet ska vara ett forum för dialog, som möjliggör att organisationerna kan få ett gemensamt synsätt, så att man kan samordna och genomföra aktiviteter som leder mot den gemensamma visionen. Strategi För att bli framgångsrika ska samarbetet kännetecknas av: Öppenhet, trovärdighet och kreativitet. Engagemang från respektive organisationers ledningar. Fokus på åtgärder som är genomförbara inom rimlig tid. Att resurser avsätts för planerade åtgärder. Fokus på uppföljning och utvärdering. Representation från båda könen. Styrning, uppföljning och utvärdering Uppföljning och styrning av arbetet inom överenskommelsen sker via Nationella Snöskoterrådet. Rådet består av representanter som utses av organisationerna som har skrivit på överenskommelsen. Rådet möts ett par gånger per år. Vägverket (Trafikverket) är ordförande och sammankallande i rådet. Vägverket (Trafikverket) utser också en samordnare som har till uppgift att förbereda rådsmöten och att följa upp och ájourhålla handlingsplanen. Nationella Snöskoterrådet kommer att bjuda in till årliga möten som är öppna för alla aktörer som är intresserade av att följa arbetet. Nationella Snöskoterrådet ska koncentrera samarbetet inom följande områden: Information Tillsyn, bevakning, övervakning Regler för fordon och trafik Miljö och trafiksäkerhet Skoterleder/infrastruktur Organisation ansvar och delaktighet Inom dessa områden ska vi tillsammans fastställa mål och prioritera åtgärder. Detta framgår av en gemensamt framtagen handlingsplan som ska revideras årligen. 19