Regeringsbeslut 1:3 REGERINGEN 2016-04-07 M2015/01269/Me Miljö- och energidepartementet Länsstyrelsen i Skåne län 205 15 Malmö Begäran från Kristianstads kommun att regeringen prövar överlåtelse av tillsyn enligt miljöbalken Regeringens beslut Regeringen bifaller Kristianstads kommuns begäran om att få överta den operativa tillsynen över Centrala avloppsreningsverket, Tollarps avloppsreningsverk samt Yara AB. Ärendet För att klargöra tillsynsansvaret och bidra till att effektivisera tillsynsarbetet har länsstyrelsen tagit initiativ till en översyn av samtliga beslut om överlåtelse av operativ tillsyn till kommuner i länet. Länsstyrelsen samrådde i febmari 2014 med Kristianstads kommun om översyn av gällande beslut om överlåten tillsyn. Kommunen har sedan hos Länsstyrelsen i Skåne län begärt om fortsatt överlåtelse av den operativa tillsynen på samtliga tillståndspliktiga verksamheter i kommunen, vilket preciserats i en bilaga till hemställan. Länsstyrelsen beslutade den 17 november 2014 att överlåta den operativa tillsynen för de tillsynsområden och verksamheter som kommunen begärt med undantag för verksamheterna Centrala avloppsreningsverket, Tollarps avloppsreningsverk och Yara AB. Som skäl för att inte fortsättningsvis överlåta tillsynen av de två reningsverken hänvisar länsstyrelsen till 1 kap. 20 punkt 4 miljötillsynsförordningen (2011:13), dvs. kommunens interna ansvarsfördelning för drift av och tillsyn över kommunala verksamheter. Som skäl för att inte fortsättningsvis överlåta den operativa tillsynen över Yara AB hänvisas till samma paragraf punkt 1 och 6, dvs. omfattningen av tillsynsobjektets miljöpåverkan och möjligheten att utöva en effektiv tillsyn i länet. Vidare framgår att länsstyrelsen inte delar kommunens uppfattning att behovet av tillsyn motsvarar de resurser som i dag avsätts och länsstyrelsen framför att resurserna för operativ tillsyn bör utökas under 2015. Berörd tillsynspersonal bedöms Postadress Telefonväxel E-post: m.registrator@regeringskansliet.se 103 33 Stockholm 08-405 10 00 Besöksadress Telefax Maimtorgsgatan 3 08-24 16 29
ha erforderlig kompetens och erfarenhet för att fortsätta att bedriva operativ tillsyn över överlåtna verksamheter. Kristianstads kommun har begärt att länsstyrelsen överlämnar ärendet om överlåtelse till regeringen för avgörande. Kommunen har anfört att tillsynsansvaret över Centrala avloppsreningsverket, Tollarps avloppsreningsverk samt Yara AB även fortsättningsvis bör överlåtas till kommunen och har gjort ett interimistiskt yrkande att tillsynen över de nämnda verksamheterna ska kvarstå hos kommunen till dess regeringen beslutat i frågan. Kommunen har framfört bl.a. följande. Sedan en lång tid tillbaka har kommunen en politisk organisation och en förvaltningsstmktur som förhindrar jävssituationer. Något formellt hinder mot att kommunen har tillsyn över verksamheter som bedrivs av kommunen finns inte. Kommunen har tydlig åtskillnad i både den politiska och förvaltningsmässiga stmkturen avseende drift och tillsyn, med helt separata nämnder och förvaltningar för teknik respektive miljö. De övergripande villkoren för de båda avloppsreningsverken har reglerats av länsstyrelsen genom tillstånd och kommunen bedriver tillsyn med dem som utgångspunkt. Miljötillsynen präglas sedan tillsynsansvaret övertogs för ca 20 år sedan av hög integritet. Det avspeglas även i de beslut som har tagits avseende föreläggande och brottsanmälan m.m. som gäller kommunens anläggningar. Avloppsreningsverken är på många olika sätt integrerade i samhället och sammankopplade med kommunens arbete, t.ex. krav på processvatten för alla typer av verksamheter och hushåll. Fortsatt kommunal miljötillsyn underlättar det kunskapsutbyte och samarbete som sker inom uppströmsarbetet. Kommunal miljötillsyn över reningsverken möjliggöra också en helhetsyn på avloppsreningen. Kommunen har avsatt 60-65 procent av en heltidstjänst för tillsynen av avloppsreningsverk och annan näraliggande verksamhet som avloppsledningsnät och dagvatten. Den största delen av tillsynen avser de två aktuella reningsverken. Ansvarig handläggare har mångårig erfarenhet av tillsyn av avloppsreningsverk och har byggt upp en djup kunskap kring detta. Kommunens bedömning är att den lokala helhetssynen över avloppsreningsverken ökar miljönyttan. Kommunen har tillsyn över ca 1 500 miljöfarhga verksamheter i kommunen. Dessa verksamheter har stor påverkan på avloppsvattnets karaktär och reningsverkens kapacitet. Vid etablering av nya eller ändringar av befintliga verksamheter sker en dialog med tekniska förvaltningen. Vid beslut har kommunen en samlad bild av om utsläppet är lämphgt och vilka åtgärder eller begränsningar som behövs. Vid driftstörningar som är kopplade till avloppsreningsverken sker en snabb och enkel överföring av information och det är möjugt att snabbt komma ut på plats. Kommunen har stor kunskap om recipienterna genom sitt arbete utifrån vattendirektivet. Detta ansvar tillsammans med tillsynen över avloppsreningsverken underlättar kunskapsinhämtning och dialog om t.ex. recipientkontroll. Kommunen arbetar också aktivt med frågor som rör avloppsledningsnätets funktion och problem som kan uppkomma i ledningsnätet. Kommunen har arbetat med detta med utgångspunkt i att man har tillsyn över lednings-
nätet, över bl.a. Centrala avloppsreningsverket samt över verksamheter som kan bidra till problemen. Det är en stor fördel att driva ett sådant arbete från en tillsynsmyndighet. Plan- och byggfrågor i kommunen berör direkt och indirekt de aktuella avloppsreningsverken. Om kommunen fortsatt har tillsyn kan en bättre kunskapsbas behållas både för avloppsreningsverken och för den fysiska planeringen. Kommunen arbetar aktivt med kunskapsuppbyggand kring hur slam från reningsverken hanteras, mellanlagras och sprids. Kommunen har tillsyn över mellanlagrare och de lantbrukare som tar emot och sprider slam. Om kommunen även har tillsyn över de båda aktuella avloppsreningsverken underlättas tillsynsarbetet genom att en myndighet har tillsyn över hela "slamkedjan". Yara AB har sitt huvudkontor i Landskrona. Vid den verksamhet som bedrivs i kommunen (Åhus) sker ingen produktion, det är endast en växtnäringsterminal med mottagning, packning, lagring och försäljning. Miljöpåverkan är mycket begränsad och omfattar främst risk för lokal påverkan på dagvatten vid spill av gödningsmedel och risk för spridning av damm vid utomhusarbete. Verksamheten är på flera sätt integrerad med övriga anläggningar i hamnområdet som kommunen har tillsyn över. Genom att samordna tillsynen med andra verksamheter i hamnområdet uppnås en effektiv miljötillsyn. Kommunens bedömning är att de miljömässiga vinsterna med en samlad tillsyn över verksamheterna i hamnområdet är större än vinsten med en samlad tillsyn över tre av Yara AB:s sju anläggningar i Sverige. Kommunen avsätter resurser för planerad tillsyn, dämtöver avsätts tid för oplanerad tillsyn, kunskapsuppbyggnad och fortbildning inom respektive bransch. Som framförts i hemställan om överlåtelse besöks tillståndspliktiga anläggningar varje år och större anläggningar 2-3 ggr/år. Kommunen prioriterar tillsynen över de tillståndspliktiga anläggningarna mycket högt och har svårt att se stora vinster ur ett resursperspektiv med länsstyrelsen som tillsynsmyndighet. Kommunen understryker att de ser länsstyrelsens beslut som en fråga om delvis avslag på begäran om överlåtelse av tillsyn och inte som ett återkallande av tillsyn som avses i 26 kap. 4 2 miljöbalken och som innebär att en överprövning inte är möjlig. Kommunen hävdar utifrån 26 kap. 4 1 miljöbalken att beslutet, grundas på framställan från kommunen och att de objekt som inte överlåts till kommunen omfattas av möjlighet till prövning av länsstyrelsens beslut. Länsstyrelsen i Skåne län har den 5 mars 2015 till Miljö- och energidepartementet överlämnat Kristianstads kommuns begäran om fortsatt överlåtelse av tillsyn. Länsstyrelsen har i yttrandet bl.a. anfört följande. Länsstyrelsens uppgift vid överlåtelse av tillsyn är att ta hänsyn till möjligheten att inom länet utöva en effektiv tillsyn. Beslutet reflekterar tillsynen på länsnivå med beaktan av kommunens möjughet att bedriva tillsyn. Länsstyrelsen har i sin översyn av överlåtelsebeslut speciellt granskat anläggningar där kommunen är både verksamhetsutövare och tillsynsmyndighet som i det aktuella fallet med avloppsreningsverken. Länsstyrelsen har i ett flertal fall upptäckt fall där risken för otillbörlig påverkan funnits genom att den som suttit i nämnd som ska bedriva tiusyn
även suttit med i verksamhetsutövarens styrelse. Länsstyrelsen har även fått indikationer om att tillsynen på kommunala anläggningar påverkats av andra kommunala överväganden än enbart miljömässiga. Med beaktan av 1 kap. 20 4 och 7 miljötillsynsförordningen, dvs. kommunens interna ansvarsfördelning för drift av och tiusyn över kommunal verksamheter samt övriga frågor av betydelse för överlåtelse av tillsynsuppgifter har länsstyrelsen valt att i fortsättningen inte överlåta tillsynen över kommunala verksamheter där kommunen är både verksamhetsutövare och tiusynsmyndighet. Länsstyrelsen har fattat ett principiellt beslut som beaktas vid samtuga beslut om att behålla tillsynen över kommunala verksamhetsutövare. Med beaktan av kommunens interna organisation, där avloppsreningsverken ligger under tekniska nämnden och att länsstyrelsen sett det som olämpligt att överlåta tillsynen över kommunens egna anläggningar med hänsyn till den interna påverkan som kan ske har länsstyrelsen valt att inte överlåta tillsynen över Centrala avloppsreningsverket och Tollarps avloppsreningsverk. Yara AB har tre anläggningar i Skåne, varav en i Kristianstads kommun. Länsstyrelsen har i dag tillsyn över de två andra anläggningarna. Länsstyrelsen gör bedömningen att det blir en effektivare och mer likriktad tillsyn om länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för samtuga anläggningar. Kontakten med endast en tillsynsmyndighet underlättar för företaget och anläggningarna i Kristianstad och Landskrona bedriver likartad verksamhet, lager för gödningsmedel. Länsstyrelsen bedriver i dag tillsyn enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor på anläggningarna i Kristianstad och Landskrona. Länsstyrelsen har meddelat kommunen och aktuella verksamhetsutövare att tillsynen kan kvarstå hos kommunen i avvaktan på regeringens prövning. Kommunen har yttrat sig över vad länsstyrelsen anfört i sin skrivelse till regeringen och kvarstår vid sin hemställan om fortsatt tillsynsansvar för Centrala avloppsreningsverket, Tollarps avloppsreningsverk och Yara AB. Sedan begäran gjordes att regeringen ska pröva ärendet om överlåtelse har en utredning inletts om bolagisering av vatten- och avloppsverksamheten i kommunen. Om bolagisering bedöms vara fömtsättning för överlåtelse yrkas att beslut i ärendet avvaktar till frågan om bolagisering är avgjord. Länsstyrelsen har den 1 mars 2016 fattat beslut om återkauelse av tidigare överlåtet ansvar för operativ tillsyn enligt miljöbalken avseende Centrala Avloppsreningsverket, Tollarps avloppsreningsverk och Yara AB. Beslutet gäller från och med den 1 januari 2017. Skälen för regeringen beslut EnUgt 26 kap. 4 miljöbalken framgår att om en kommun gjort framställning om överlåtelse av tiusynen enligt 3 och finner den tiusyns-
myndighet som avses där att tillsynen inte bör överlåtas i enughet med framställningen, ska tillsynsmyndigheten med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande, om kommunen begär det. TiUsynsmyndigheten får återkalla överlåtelsen av tillsyn till en kommun. Tillsynsmyndigheten ska återkalla överlåtelsen om kommunen ändrar sin nämndorganisation så att den strider mot 3 kap. 5 andra stycket kommunallagen (1991:900). Har regeringen beslutat om överlåtelse, ska regeringen besluta om återkauelse. EnUgt 1 kap. 19 miljötiusynförordningen (2011:13) kan överlåtelse ske av såväl vissa typer av tillsynsobjekt (hela branscher) som enstaka tillsynsobjekt. Av 20 punkterna 1-4 framgår att den myndighet som prövar om uppgiften att utöva operativ tillsyn kan överlåtas ska ta hänsyn till omfattningen av tillsynsobjektens miljöpåverkan, kommunens förutsättningar för att uppfylla kraven i 6-12, kommunens fömtsättningar för att utöva tillsyn över tillsynsobjektens hantering av kemiska produkter i den utsträckning sådan hantering förekommer samt kommunens interna ansvarsfördelning för drift av och tiusyn över kommunala verksamheter. Enligt punkterna 5-7 ska hänsyn också tas tul myndighetens egna förutsättningar för att fortsättningsvis kunna ge effektiv tillsynsvägledning i frågor som rör tillsynsobjekten, möjligheten att inom ett län utöva en effektiv tillsyn samt övriga frågor av betydelse för överlåtelse av tillsynsuppgiften. Vidare framgår av 21 att om fömtsättningarna för överlåtelse enligt 20 inte längre finns, ska tillsynsmyndigheten återkalla överlåtelsen. En återkallselse får avse ett visst eller vissa tillsynsobjekt eller en typ av tulsynsobjekt. Utgångspunkten vid prövning av överlåtelse ska vara att sammantaget erhålla en så effektiv tillsyn som möjligt med hänsyn till resurser och kompetens så som kunskap om miljöpåverkan och teknik samt närheten till tillsynsobjektet. Kraven på kompetens, resurser och objektivitet ska vara desamma oavsett om tillsynen utförs av en statug operativ tillsynsmyndighet eller kommunen. Länsstyrelsens beslut den 17 november 2014 avser överlåtelse av operativ tillsyn enligt miljöbalken. Samtliga tidigare beslut och meddelande rörande tillsynsansvar upphävs genom det nu aktuella beslutet. Av beslutet framgår att kommunen i dag har tillsynsansvar över samtuga verksamheter som länsstyrelsen inte fortsättningsvis avser överlåta. Regeringen kan endast besluta om återkallelse av tillsyn om regeringen har prövat överlåtelsen. Kommunen har begärt att regeringen prövar länsstyrelsens beslut och framfört att beslutet bör betraktas som delvis ett avslag på en begäran om överlåtelse av tillsyn. Länsstyrelsen har överlämnat kommunens begäran till regeringen. Regeringen prövar därför länsstyrelsen beslut att inte överlåta tillsynen över vissa av de verksamheter som kommunen har begärt ska överlåtas.
Av handlingarna framgår att länsstyrelsens beslut om överlåtelse har förenats med villkor om redovisning och rapportering. Länsstyrelsen har enligt miljötillsynsförordningen ett ansvar att regelbundet följa upp och utvärdera överlåten tillsyn och att återkalla tiusynen om fömtsättningarna inte längre finns. Regeringen anser att överlåtelse av tillsyn inte är jämförbar med delegation och att viukor i ett beslut om överlåtelse skapar oklarhet om beslutets giltighet. Den information som länsstyrelsen behöver för sin tulsynsvägledning och rapportering bör kunna inhämtas på annat sätt eller om det bedöms nödvändigt begäras i ett särskut beslut med hänvisning tiu 1 kap. 14 miljötiusynsförordningen. En prövning av överlåtelse bör göras fömtsättningslöst enhgt samtliga av de punkter som anges i 1 kap. 20 miljötiusynsförordningen och utgångspunkten bör som nämns ovan vara att uppnå en så effektiv tiusyn som möjligt. Länsstyrelsen bör därför undvika att i förväg, innan prövningen av kommunens begäran har inletts, slå fast att vissa typer av tiusynsobjekt inte ska överlåtas. Länsstyrelsens skäl för att fortsättningsvis inte överlåta tillsynen av vissa av verksamheterna baseras främst på de principiella ståndpunkter som länsstyrelsen angett som utgångspunkt för översynen av överlåten tiusyn i länet. Det framgår inte om länsstyrelsen har beaktat kommunens synpunkter att beslutet kan påverka den lokala miljönyttan och kompetensförsörjningen negativt. Det framgår inte heller om det är några ändrade omständigheter som kan hänföras till kommunen eller till tiusynsobjekten som föranlett länsstyrelsens bedömning. Regeringen konstaterar att det inte finns något hinder mot att kommunen har tillsyn över verksamheter som bedrivas av kommunen så länge ansvaret för drift och tillsyn är skilt åt. Kommunen har redovisat att organisationen är uppbyggd för att förhindra jäv. Kommunen har framfört att en kommunal tillsyn över de aktuella reningsverken bidrar till stor lokal miljönytta och en helhetssyn vad gäuer bl.a. uppströmsarbete, recipientkontrou och VA-frågor generellt. I sitt kompletterande yttrande framför kommunen även att en utredning har inletts om bolagisering av verksamheten. Regeringen bedömer sammantaget att den operativa tiusynen över Centrala avloppsreningsverket och Tollarps avloppsreningsverk även fortsättningsvis bör överlåtas till kommunen. Vad gäller Yara AB framför kommunen bl.a. att miljöpåverkan från verksamheten är mycket begränsad och främst innebär en risk för lokal påverkan. De miljömässiga vinsterna med en samlad tillsyn över verksamheterna i hamnområdet i Åhus är större än vinsten med en samlad tiusyn över Yara AB:s anläggningar i länet. Regeringen bedömer sammantaget att även den operativa tillsynen över Yara AB fortsättningsvis bör överlåtas till kommunen. Regeringen gör en annan bedömning än länsstyrelsen och anser att Kristianstads kommuns begäran om att fortsatt få överta den operativa
tillsynen enligt miljöbalken för Centrala avloppsreningsverket, Tollarps avloppsreningsverk och Yara AB bör bifallas. På regeringens vägnar Åsa Romson ecker Kopia till Finansdepartementet Fi/OFA/SFÖ, Fi/OFA/K, Fi/Ba sjnaturvårdsverket Kristianstads kommun