TEMABREV OM EUROPAFRÅGOR FRÅN SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET OCH LANDSTINGSFÖRBUNDET Nr 10, juni 2003 20 röster om det europeiska framtidskonventet I detta nummer av Utblick Europa: Amelie Tarschys: Konventet erkänner lokal och regional självstyrelse i det nya fördraget...2 Cecilia Malmström: Det saknas samlade krav från kommuner och regioner...3 Bryssel, Rosenbad, Solna och Kalmar: Det största hindret mot inflytande är regeringen...4 Kjell Karlsson Khilberg: Krock mellan konkurrens och samarbete...5 Christina Rydberg: Analys: Efter framtidskonventet...6 Utblick Europa är ett temabrev från Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet inriktat på EU- och Europafrågor. Brevet ut kommer 4-6 gånger per år och utges av internationella sekretariatet. Utblick Europa kompletterar den löpande informationen på sekretariatets webbsida www.lf.svekom.se/int Där finner du också tidigare utgivna nummer. Anmäl till cecilia.schyberger@svekom.se om du vill få Utblick Europa skickat till dig per e-post. Redaktör: Henrik Holmer 08-452 78 34, 070-319 78 34 Dags att leverera ett historiskt förslag Historiskt, vattendelare, nödvändigt,. Dramatiska och förpliktigande ord har duggat tätt under de närmare två år som det europeiska framtidskonventet har varit en central företeelse i det europeiska samarbetsprojektet. Sanningens minut närmar sig nu för den 105-hövdade församlingen av ministrar och parlamentariker från både medlemsländer och ansökarländer. För att inte säga för dess ordförande Valéry Giscard d Estaing. Konventets status i debatten om Europas framtid har åkt berg och dalbana. Från att ha fått motta kritik från många håll lyckades Giscard d Estaing vinna respekt i alla läger (utom kanske i Rosenbad) genom sitt sätt att organisera arbetet och med fast hand föra processen framåt. Många länder bytte med tiden ut sina mindre namnkunniga representanter mot tyngre namn som Joshka Fischer, Dominique de Villepin och Peter Hain. När det nu är dags att leverera drabbas konventet och dess presidium åter av kritik. Processen har varit odemokratisk och ineffektiv, menar flera tyckare. Detta fullmatade nummer av Utblick Europa blir ett slags bokslut för arbetet med att bevaka och påverka konventets arbete utifrån ett lokalt och regionalt perspektiv. Det innebär dock inte att kampen för att vinna förhöjd status och inflytande för den demokratiskt valda nivån under den nationella, är avslutad. Den kommer att pågå så länge det kommunala självstyret inte i ord och handling utgör en av grundpelarna inom det europeiska samarbetet för medborgarnas möjlighet att bestämma över sina egna angelägenheter. Henrik Holmer Redaktör 1
Konventet erkänner lokal och regional självstyrelse i det nya fördraget Efter starka påtryckningar ser det till sist ut som den lokala och regionala nivån i Europa kommer att erkännas i det förslag till nytt konstitutionellt fördrag som EUs framtidskonvent snart presenterar. Arbetet för EUs framtidskonvent närmar sig sitt slut och den 20 juni ska ordföranden Valéry Giscard d Estaing presentera konventets slutsatser inför stats- och regeringscheferna i Thessaloniki. Konventet är i sig en historisk skapelse där drygt 100 demokratiskt valda personer från 28 europeiska länder har samlats för att tillsammans omvandla sina drömmar och farhågor om framtiden till en ny konstitution för EU. Historisk - javisst men varför dra igång en sådan jätteapparat och varför just nu? Det finns två skäl. EU har lyckats åstadkomma över 50 år av fred och frihet i stora delar av Europa men unionen är också ett resultat av 50 års kompromissande. Det har skapat en härva av traktat som är näst intill omöjliga att tränga igenom och förstå. Detta har i sin tur lett till ett allt lägre förtroende för EU hos medborgarna, i synnerhet bland unga människor. Ett tydligt exempel på detta misstroende var demonstrationerna i Nice och Göteborg. Det andra skälet är att den största utvidgningen i unionens historia snart är ett faktum, när tio länder från Öst- och Centraleuropa blir medlemmar. Den institutionella struktur för samarbete som skapades för sex medlemsstater för över 50 år sedan måste förändras så att unionen inte blir handlingsförlamad med 25 medlemmar eller fler. Fördrag förenklas För att åter vinna medborgarnas förtroende för EU tillsatte medlemsländernas stats- och regeringschefer i december 2001 ett så kallat konvent med uppgift att ta fram ett förslag till ett förenklat konstitutionellt fördrag för EU. Den före detta franska presidenten Valéry Giscard d Estaing utsågs till ordförande och övriga delegater från medlemsstaterna, kandidatländerna och de europeiska institutionerna tillsattes. Den svenska regeringens representant är Lena Hjelm Wallén (s) och Riksdagen representeras av Sören Lekberg (s) och Göran Lennmarker (m). Efter en del kritik för bland annat alltför hög medelålder och alltför få kvinnliga ledamöter, invigde man konventet i februari 2002. Ordföranden delade upp arbetet i tre faser; att lyssna, analysera och skriva. Under lyssnarfasen fick deltagarna prata av sig om visioner och besvikelser och företrädare för till exempel ungdomar och för kommuner och regioner bjöds in för att ge sina synpunkter. Under den andra fasen analyserades det som kommit fram och elva arbetsgrupper med uppgift att diskutera bland annat subsidiaritetsprincipen och de nationella parlamentens roll tillsattes. I den sista fasen skrivs artiklarna i den nya konstitutionen som kommer att bestå av fyra delar; den konstitutionella strukturen, stadgan om grundläggande rättigheter, unionens politik och funktion samt så kallade allmänna bestämmelser. Trots starka påtryckningar från Regionkommittén och europeiska och nationella intresseorganisationer som Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet, tillsattes ingen arbetsgrupp för att se över den lokala och regionala nivåns roll i EU. De två rapporter om lokala och regionala myndigheters roll i EUs integration som Lord Graham Tope för Regionkommittén och Giorgio Napolitano för Europaparlamentet skrev var därför viktiga bidrag till konventets arbete. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet följde de båda rapporternas tillkomst och hade nära samarbete med de svenska ledamöterna i Regionkommittén och Europaparlamentet. Vill ha erkännande Blev det något lokalt och regionalt perspektiv i förslaget till ett nytt konstitutionellt fördrag? Den fråga som framför allt drivits från lokal och regional nivå i konventet är ett erkännande i fördraget av den subnationella nivån. Ett sätt att slå fast ett sådant erkännande hade varit att skriva in en referens till den så kallade europeiska konventionen om kommunal självstyrelse i förslaget. I konventionen står bland annat att kommunal självstyrelse ska erkännas i nationell lagstiftning och att kommunerna ska ha rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna och i den lokala befolkningens intresse. Nu blev det blev ingen direkt referens, men däremot en formulering som säger att unionen ska respektera medlemsstaternas [ ] konstitutionella grundstrukturer inbegripet strukturer för lokalt och regionalt självstyre. En annan fråga som drivits från lokal och regional nivå är att Regionkommittén ska utses till övervakare av subsidiaritetsprincipen, det vill säga principen om att beslut ska fattas på lägsta effektiva nivå och som sedan länge finns inskriven i fördraget. Som det ser ut nu blir det i stället de nationella parlamenten som blir principens väktare. De får möjlighet att tidigt i 2
beslutsprocessen kunna signalera om Europeiska kommissionens förslag bryter mot principen. De parlament som reagerar ska även ha möjlighet att överklaga förslaget till EGdomstolen om kommissionen inte tar hänsyn till klagomålen. För kommuner, landsting och regioner blir det därför en viktig fråga hur den svenska riksdagen utformar sitt subsidiaritetsarbete samt hur representanter för lokal och regional nivå kan bli konsulterade i frågor som de ansvarar för. Vad händer nu och vem kan vi påverka? Den 20 juni presenterar konventet sitt förslag till konstitution för stats- och regeringscheferna. Inför regeringskonferensen som startar under hösten 2003 ska regeringarna ta ställning till dokumentet. I december 2003 på toppmötet i Rom kommer sannolikt stats- och regeringscheferna att skriva under den nya konstitutionen och våra barn och barnbarn kommer att få lära sig att det nya EU bildades år 2003. Text: Amelie Tarschys, projektledare, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet Det saknas samlade krav från kommuner och regioner "Staterna är Europas skelett och regionerna dess kött och blod!" Orden är Jordi Pujols, Kataloniens president sedan 23 år och en välkänd kämpe för regionernas inflytande. Och visst har han rätt. Regioner och kommuner är för många medborgare de naturliga enheterna för de dagliga politiska besluten. I många av EUs medlemsländer, också i det traditionellt centralistiska Öst- och Centraleuropa, ser vi hur kommuner och regioner får ett allt större ansvar för att implementera, kontrollera och utvärdera EUs lagstiftning. Det är därför högst rimligt att kommuner och regioner också får ett ökat inflytande över EUs beslut. Konventionen bör skrivas in I arbetet med konventet och debatten om Europas framtida styrelseformer är vi många som arbetat för att regionernas och kommunernas roll ska stärkas. Det skulle kunna ske på olika sätt, först och främst genom att konventionen om kommunal självstyrelse skrivs in i fördraget. Därigenom skulle regioner och kommuner ges status som partners i EUsamarbetet. Ett annat förslag är att ge kommuner och regioner möjlighet att gå till domstolen om EU-kommissionen lägger förslag som strider mot subsidiaritetsprincipen. EU bör också införa mekanismer för obligatoriskt remissförfarande för vissa förslag som kommissionen lägger. Kommuner och regioner generellt borde få yttra sig i vissa frågor innan beslut kan fattas. Likaså borde Regionkommittén reformeras och ges mera tänder. Den är idag svag och väldigt heterogen. Tyvärr ses den inte heller som ett tungt organ från de övriga EU-institutionernas sida. Inrikespolitiska frågor har blockerat Ännu är konventet inte helt färdigt med sitt slutförslag till europeisk författning. Tyvärr talar det mesta dock för att kommuners och regioners inflytande inte kommer att öka. Det beror på flera saker, den viktigaste är att debatten allt för länge begränsats till att diskutera de så kallade konstitutionella regionernas roll. Att dessa regioner, till exempel Katalonien, med egna språk och traditioner, med egen lagstiftningsmakt och med en befolkning som ofta är större än hela Sveriges, ställer krav är naturligt. Tyvärr har EU och konventet använts till att försöka lösa inrikes författningspolitiska frågor något som lett till total blockering, inte minst från spanskt håll. En annan orsak till att vi nog inte kan hoppas på några större förändringar är att det inte funnits några samlade krav från regioner och kommuner vad man egentligen vill åstadkomma. Dessutom har vi svenskar misslyckats med att driva frågan om kommunernas roll. Svenska kommuners ställning är i ett europeiskt sammanhang stark men deras ställning i ett framtida EU kommer sällan fram då all debatt i huvudsak koncentrerar sig på regioner. Debatten om lokala och regionala nivåers inflytande i det framtida EU kommer dock knappast att tystna bara för att konventet är klart. Tvärtom, i ett reformerat och utvidgat EU är det ännu viktigare att medborgarna känner sig involverade i samarbetet. Där kan kommuner och regioner spela en viktig roll för att föra EU närmare medborgarnas vardag. Text: Cecilia Malmström (fp), ledamot av Europaparlamentet och ELDRgruppen. 3
Kommer kommuner, landsting och regioner få tillräckligt inflytande i morgondagens EU? Margot Wallström, miljökommissionär: Ja, jag tror att den debatt som förs i europeiska sammanhang, bland annat med utgångspunkt från diskussionsunderlaget "Nya styrelseformer i Europa" (New Governance), och även arbetet i konventet om Europas framtid, kommer att leda till ökat inflytande för kommuner, landsting och regioner i alla europeiska medlemsländer. Subsidiaritetsprincipen, att beslut ska tas på den nivå som är mest effektiv för varje enskild fråga, gäller i hög grad som ledstjärna i förhandlingarna om Europas framtid. Det är naturligtvis viktigt att berörda personer på rätt nivå i kommuner och landsting håller sig informerade om utvecklingen inom EU. Regionkommittén spelar givetvis även sin roll i den institutionella balansen på europeisk nivå. Vikten av att få information om hur EUs regelverk fungerar i praktiken, nära medborgarna, är naturligtvis helt avgörande för att kunna förbättra regelverket och även för att kunna fatta bra beslut i framtiden, inte minst inom miljöområdet. Margot Wallström Lena Hjelm-Wallén (s), regeringens representant i konventet: Ja, svenska kommuner och landsting kommer att få ett inflytande över EU-frågor på flera områden. För det första genom Regionkommittén och andra europeiska samarbetsorgan som ska ha en tydlig roll i en framtida konstitution och fungera som en viktig remissinstans för kommissionen. För det andra genom att engagera sig i EU-frågorna och föra en löpande dialog med den svenska regeringen. Och för det tredje genom ett direkt inflytande genom sina kontakter med städer och regioner i andra EU-länder. Jag har i konventet drivit uppfattningen att inte enbart lagstiftande regioner ska ha inflytande över EU-politiken. Det är mycket viktigt att också våra svenska kommuner och landsting har likvärdiga möjligheter att påverka. Anders Gustâv (m), ledamot i Regionkommittén: Ja, om den svenska regeringen och riksdagen tillåter det. Det är inte EU som är, eller än mindre kommer att vara, hindret. Den subnationella nivån garanteras faktiskt ett inflytande i beslutsprocessen via Regionkommittén. Infl y- tandet har successivt stärkts och stärks sannolikt ytterligare genom konventets förslag till nya fördrag. Ett problem är dock att vi inte har motsvarande garantier på hemmaplan. Så länge Sverige är en "socialistisk enhetsstat" består den subnationella nivåns tillkortakommanden i Sverige. Roger Kaliff (s), ledamot i Regionkommittén: Jag tror att vi har möjlighet till inflytande. Genom Regionkommittén har kommuner, landsting och regioner fått en röst i unionen och förhoppningsvis kan den rösten stärkas. Men med 25 medlemsländer kan vi få svårare att behålla inflytandet. Regionkommittén har ställt krav på att det lokala och regionala självstyret ska nämnas i stadgan, samt att subsidiaritetsprincipen ska gälla och kopplas till en möjlighet att överklaga. Text: Margot Granvik, Journalistkontoret Europeiska konventet består av: En ordförande och två vice ordföranden 15 företrädare för medlemsstaternas stats- och regeringschefer (en för varje medlemsstat), 13 företrädare för kandidatländernas stats- och regeringschefer (en för varje kandidatland), 30 företrädare för medlemsstaternas nationella parlament (två för varje medlemsstat), 26 företrädare för kandidatländernas nationella parlament (två för varje kandidatland), 16 företrädare för Europaparlamentet, Två företrädare för Europeiska kommissionen. Totalt 105 ledamöter. Ordinarie konventsledamot har en ersättare. Regionkommittén (sex företrädare), Ekonomiska och sociala kommittén (tre företrädare), arbetsmarknadens parter (tre företrädare) och Europeiska ombudsmannen är inbjudna som observatörer. 4
Krock mellan konkurrens och samarbete Bra tycker några, dåligt tycker andra som Utblick Europa talat med för att fånga in hur kommuner och regioner lyckats påverka konventets slutliga förslag. Trots stöd i konventet har vi inte lyckats åstadkomma något, säger Hasse Svensson från Regionkommittén, konventet och Ålands lagting. Det blir ungefär status quo. Man ger Regionkommittén en liten möjlighet men inte det vi begär. Inte heller Manfred Dammeyer från den tyska delstaten Nordrhein-Westfalen är nöjd med konventets framtidsplaner för Regionkommittén. Att tycka är ingen konst. Vi vill stärka Regionkommitténs roll i unionen och bli mer än enbart rådgivare. Förslaget ger oss en väg till EG-domstolen men vi blir inte en fullvärdig institution som vi önskar. Hasse Svensson förklarar varför det är så viktigt: Som institution kommer man med tidigare i processen och får mer fullödig information. Delstater vill gå till EU-domstol Manfred Dammeyer konstaterar missnöjt att lagstiftande regioner inte får rätt att gå direkt till EG-domstolen. De tyska delstaterna upplever det som mer eller mindre förnedrande att tvingas gå via Regionkommittén. Nordrhein-Westfalen har 18 miljoner invånare, vi är lika stora som Sverige, Norge och Danmark tillsammans, understryker Dammeyer. Men Sören Lekberg (s) från Sveriges riksdag är kallsinnig inför sådana argument. De som vill uppträda som fullvärdiga stater får först se till att bli egna stater. Peter Hain som representerar den brittiska regeringen har slagit fast att medlemsstaterna utgör grunden för EU och att det är fel att ge små regioner tillgång till EGdomstolen. Hain drar en gräns mellan stora och små regioner men var den går är oklart. För Sören Lekberg är dock gränsen kristallklar: Riksdagen är den ende lagstiftaren, så vill vi ha det framledes. Göran Lennmarker (m) vill däremot ge kommunerna rätt att gå till EG-domstolen. Och Sören Lekberg konstaterar att om en majoritet vill ha detta så får vi rätta oss efter det. När kommer en svensk kommun eller region att försöka häva ett beslut från rådet eller kommissionen? Det är inte lätt att säga i förväg, säger Henrik Hammar från Region Skåne och Regionkommi t- tén, men lokala vägar ska EU inte lägga sig i, och gurkornas utformning kan inte standardiseras. Trampar EU in i ett område som EU inte har med att göra ska man kunna säga ifrån. Frankrike vill ge ökad makt Vi vill att Regionkommittén blir en EUinstitution som kan gå till EG-domstolen om befogenheterna kränks, säger Pascale Andreani för Frankrikes regering. Det visar att någonting håller på att förändras. Centralstaten Frankrike är annars inte en större vän av mäktiga regioner och kommuner. Oenighet inom Regionkommittén Kanske hade Regionkommittén nått längre om man varit enig inåt. Det finns motsättningar som man inte gärna talar om. I Laeken slogs fast skulle Regionkommittén få sex observatörer som skulle fördelas mellan regioner och kommuner. Men alla platserna togs av regionerna., Helt rimligt, anser Manfred Dammeyer. Regionkommittén existerar därför att de stora regionerna pressade sina regeringar till det. Det var inte kommunerna som hävdade den regionala och lokala nivån. Konstitutionella regioner är mer betydelsefulla än lokala kommuner. Det har inte saknats stöd för de subnationella nivåerna i konventets arbete. Edmund Wittbrodt från det polska parlamentet menar att regionernas roll kommer att öka i betydelse. Patrick Dewael, ministerpresident i Belgiens flamländska delstatsregering, menar att EUs styrka ligger i regionerna, att regionalism och demokrati går hand i hand. Göran Lennmarker anser att EU-integrationen går parallellt med decentralisering. Linda McAvan från Europaparlamentet berättar att många kollegor från regionerna säger att de vill europeisera regionerna. Ibland får man intrycket att nationella politiker vill öka det lokala inflytandet för att hävda sig mot EU medan politiker på EU-nivå ser den lokala och regionala nivån som ett bräckjärn gentemot medlemsstaterna. Kanske har Europaparlamentarikern Alain Lamassoure bäst sammanfattat läget just nu: Debatten om regionernas roll är inte förgiftad men förorenad. Europa förblir en union av stater som helt måste få bestämma över de regionala strukturerna men regionerna är inbegripna i unionens dagliga arbete. Text: Kjell Karlsson Kihlberg, frilansjournalist Bryssel 5
Analys: Efter framtidskonventet Det är nationella stater som är medlemmar i europeiska unionen men samarbetet påverkar alla medborgare och alla delar av samhället. Den lokala och regionala demokratin är därför en hörnsten. Den behövs för ett väl fungerande EU. Men vilken roll ska kommuner och regioner spela? Det är den återkommande frågan. Det som framtidskonventet nu har presenterat som förslag till ett konstitutionellt fördrag (se tidigare artikel i detta nummer) för Europeiska unionen, är ett radikalt förnyat fördrag. Senast i början av 2004 kommer medlemsländernas stats- och regeringschefer underteckna dokumentet och därefter är det upp till ländernas parlament eller till medborgarna i nationella folkomröstningar att fälla det slutliga avgörandet. Men vad kommer det nya fördraget att innebära för den lokala och regionala nivån i Europa? Riksdagen ny frontspelare Framtidskonventet ger de nationella parlamenten rollen som subsidiaritetsprincipens väktare. De ska tala för hela nationen och alltså inhämta synpunkter från olika grupper och intressen innan de uttalar sig om kommande lagförslag från EU. Sveriges Riksdag får därmed en ny och mycket betydelsefull roll i EUs framtida lagstiftningsprocess. Kommunala och regionala intressen i ett land vägs alltså in redan på nationell nivå i subsidiaritetskontrollen. Det ger fler anledningar än tidigare för kommuner, landsting och regioner med företrädare att påverka riksdagsledamöterna i EU-frågor. På sätt och vis innebär detta också att den så kallade mellanstatligheten ökar i det framtida EU. Men den kombineras troligen i den nya konstitutionen med ett reformerat beslutsfattande i rådet där majoritetsbeslut blir normalfallet. Grunden är lagd för ett mer effektivt beslutsfattande och kanske kan resultatet bli lika genomgripande som en gång EUs enhetsakt. Moderniserat samråd Även om det förslag som konventet nu lägger kan ses som en besvikelse för den lokala och regionala nivån när det gäller formellt inflytande, återstår ett enormt utrymme för mera informell påverkan, framför allt via den egna regeringen och det egna parlamentet, men också genom direkt påverkan på EUs institutioner, främst Europeiska kommissionen. I praktiken fungerar EU redan som en sådan flernivåstyrning parallellt med den formella hierarkin se på alla partnerskap och program! En konkret utmaning för svenska kommuner, landsting och regioner blir att skapa en moderniserad, demokratisk och effektiv konsultationsprocess på hemmaplan. EUs utveckling med beslut som tas i en öppen samordningsprocess har redan stärkt betydelsen av att ha väl etablerade samrådsstrukturer i Sverige. Lokal och regional nivå måste samtidigt på allvar komma in i Europeiska kommissionens arbetsgrupper och kommittéer där förslagen utarbetas långt innan de blir lag. Då kan kommunernas och regionernas roll i EU öka i praktisk handling. A- och B-regioner? Den lokala och regionala nivån kan dock inte slå sig till ro och enbart förhålla sig till det nya EU och det konstitutionella fördraget. Det gäller fortfarande att påverka själva formerna vari kommuner, landsting och regioner ska verka i framtiden. En fråga som konventet hittills inte lyckats besvara ordentlig, och som är av avgörande betydelse för den kommunala och regionala nivån, är frågan om de så kallade lagstiftande regionernas status i det framtida EU. I länder med federal struktur och en andra kammare vill konventet ge direkta befogenheter även till den andra kammaren, det vill säga till de lagstiftande regionernas kammare på nationalstatsnivå. Regionerna med lagstiftande makt, som alltsedan Maastrichtfördraget har rätt att i vissa fall delta i rådsmöten, har dock krävt egen rätt att överklaga subsidiaritetsprincipen till EGdomstolen, men det verkar konventet avvisa. Sverige och flera andra länder menar att staterna i enlighet med subsidiaritetsprincipen själva måste få bestämma och ta ansvar för sin interna struktur och hur makten ska fördelas. Kan man då acceptera att vissa regioner ges särskilda befogenheter bara för att den nationsinterna organisationen ser ut på ett visst sätt? EU är knappast en organisation som är färdigstöpt. Utvidgningen av EU kommer att ställa krav på unionens politiska såväl som organisatoriska funktion. Den lokala och regionala demokratin är på väg mot ett erkännande i EU och därmed kommer också nya möjligheter att stärka kommuners och regioners roll, att uppstå. Text: Christina Rydberg, utredare vid Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet 6
Referenser Europeiska konventet på Internet: http://europeanconvention.eu.int/bienvenue.asp?lang=sv Svenska Kommunförbundets och landstingsförbundets arbete med självstyret och EU: http://www.lf.svekom.se/demos/sjalvstyrels e_i_sverige_och_eu/index.asp EU-stafetten, regeringens informationskampanj: http://www.eu2004.se/extra/tools/parser/ind ex.cgi?url=/html/parse/index_ie.html 7