EU:s ramvattendirektiv

EU:s ramvattendirektiv och Sveriges implementering av direktivets miljömål Johan Erlandsson HT 2010 Examensarbete, 30 p Juristprogrammet Handledare: Signe Lagerkvist

INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. INLEDNING... 4 1.1. Syfte och frågeställningar... 4 1.2. Metod och material... 5 1.3. Avgränsning... 5 2. RAMVATTENDIREKTIVET... 6 2.1. Ramvattendirektivets bakgrund... 6 2.2. Ramvattendirektivets utgångspunkter... 6 2.3. Vattenförvaltning... 8 2.3.1. Avrinningsområden och avrinningsdistrikt... 8 2.3.2. Behörig myndighet... 8 2.4. Miljömål... 9 2.4.1. Ytvatten... 9 2.4.2. Konstgjorda eller modifierade ytvatten... 10 2.4.3. Grundvatten... 11 2.4.4. Skyddade områden... 11 2.4.5. Generella undantagsmöjligheter... 11 2.4.6. Tillvägagångssätt för att nå miljömålen... 13 2.4.7. Genomförande av miljömålen... 13 2.4.8. Miljömålens rättsliga status... 14 2.5. Miljökvalitetsnormer... 15 2.6. Karaktärisering, bedömning av vattenstatusen, fastställande av utsläppsreglering och återkoppling... 16 3. INFÖRANDET AV EU-DIREKTIV INOM MILJÖRÄTTSLIGA OMRÅDET... 17 4. DEN SVENSKA IMPLEMENTERINGSPROCESSEN... 18 5. DET SVENSKA UTGÅNGSLÄGET FÖR GENOMFÖRANDET AV RAMVATTENDIREKTIVETS MILJÖMÅL... 20 6. SVERIGES IMPLEMENTERING AV RAMVATTENDIREKTIVET... 21 6.1 Allmänt... 21 6.1.1. Vattenförvaltning... 21 6.1.2. Miljömål och miljökvalitetsnormer... 23 6.1.3. Kvalitetskraven... 23 6.1.4. Miljökvalitetsnormer för vatten... 24 6.1.5. Kvalitetskraven och MKN i vattencykeln... 26 6.2. Rättsliga verktyg för att nå målen... 28 6.2.1. Genomförande av miljökvalitetsnormer med åtgärdsprogram... 28 2

6.2.2. Genomförande av miljökvalitetsnormer för vatten mot enskilda verksamheter och åtgärder... 30 6.2.3. Rimlighetsavvägningen och miljökvalitetsnormer... 32 6.2.4. Den särskilda omprövningsmöjligheten för miljökvalitetsnormer... 33 7. AVSLUTNING... 33 KÄLLFÖRTECKNING... 39 Offentligt tryck... 39 Litteratur... 39 Elektroniska publikationer... 39 Rättsfall... 40 3

1. INLEDNING Ett av EU:s mest reglerade områden är vattenmiljön. I oktober år 2000 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder inom vattenpolitikens område, mera känt som ramvattendirektivet. Direktivet ses som ett av de mest omfattande och viktigaste av rättsakterna inom vattenmiljön och ramvattendirektivet har numera ersätt flera av reglerna inom detta område. 1 Ramvattendirektivet ses som ett långsiktigt arbete för att begränsa och förbättra EU:s medlemsländers vatten. 2 Tanken är att år 2015 ska vattnet i EU:s medlemsländer uppnått god status. Av ramvattendirektivets inledande artikel framgår att direktivet bl.a. syftar till att i ett kortare perspektiv förhindra en försämring av vattenkvaliteten och i ett längre perspektiv skydda och förbättra vattnets kvalitet inom gemenskapen. 3 Sveriges inställning är att ramvattendirektivet är bindande för EU:s medlemsländer när det gäller resultatet som ska uppnås. Dock är det medlemsländernas nationella myndigheter som har rätten att själva bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Detta för att miljöproblem oftast kräver olika nationella lösningar. 4 Hur har då Sverige löst detta? 1.1. Syfte och frågeställningar Syftet med uppsatsen är att undersöka vilka miljömål som ramvattendirektivet omfattar och hur Sverige implementerat dessa mål. Syftet är därefter att diskutera om det inom svensk nationell rätt finns de verktyg som krävs för att uppfylla ramvattendirektivets miljömål. För att uppfylla uppsatsens syfte ska jag besvara följande frågor: - Vad anger ramvattendirektivets miljömål? - Vad finns det för krav på införandet av dem? - Hur kommer miljömålen till uttryck inom den svenska rätten? - Vad finns det för rättsliga verktyg i svensk lagstiftning för att genomföra målen? 1 Mahmoudi, Said och Rubenson, Stefan, Miljörättens grunder. Svenska och europeiska regler i ett internationellt perspektiv, sid. 122. 2 Nilsson, Annika, EU:s Miljörätt, sid. 20. 3 Se Direktiv 2000/60/EG art. 1, och Nilsson, Annika, EU:s Miljörätt, sid 26. 4 Mahmoudi, Said och Rubenson, Stefan, Miljörättens grunder, sid 38. 4

1.2. Metod och material För att uppfylla syftet kommer jag använda mig av den rättsdogmatiska metoden, vilket innebär att jag utgår från lagtext, förarbeten, praxis samt doktrin för att fastställa gällande rätt. I denna normhiarki ingår även de olika rättsakter och praxis som EU:s lagstiftande och dömande institutioner har gett upphov till. Doktrin som behandlat ramvattendirektivet har varit av grundläggande karaktär. Det kan bero på att effekterna av direktivet, som antogs år 2000, inte går att överblicka i sin helhet förrän efter år 2015. Då ska nämligen hela ramvattendirektivet ha implementerats samt direktivets mål förhoppningsvis uppnåtts. Detta medför att praxis rörande ramvattendirektivets miljömål i stort inte finns eftersom det ännu inte går att avgöra i vad mån medlemsländerna har uppnått direktivets mål. Mitt arbete är därför till stor del byggt på de utredningar och de betänkanden som genomförts i och med Sveriges implementering av ramvattendirektivet. År 2009 antogs Lissabonfördraget, vilket medförde flertalet förändringar. EG-domstolen benämns numera EU-domstolen och när man talar om EU-rätt inbegrips det tidigare uttrycket EG-rätt. Jag har i arbetet valt att konsekvent använda mig av de EU-begrepp som är vedertagna idag, även för tiden innan Lissabonfördragets upprättande. Anledningen till detta är att vara konsekvent samt att förenkla för läsaren genom att inte använda flera begrepp än nödvändigt. 1.3. Avgränsning Ramvattendirektivet är ett omfattande direktiv. Därför har jag valt att begränsa mig till att endast behandla införandet av direktivets miljömål i svensk rätt. Eftersom miljömålen är starkt sammankopplade med miljökvalitetsnormer har jag valt att även behandla dessa i den mån det berör miljömålen. Övriga delar av ramvattendirektivet berörs endast i syfte att möjliggöra en lättfattlig framställning av miljömålen. Miljömålen anger mål för ytvatten, grundvatten och skyddade områden. Jag har valt att koncentrera mig på ytvatten och grundvatten då dessa vatten kändes mer centrala utifrån de utredningar som gjorts. Jag kommer heller inte att beröra naturvetenskapliga kriterier eller metoder för att fastställa vattnens olika status, miljömålen eller miljökvalitetsnormer. Anledningen till detta är att mitt intresse koncentrerats kring frågan hur Sverige valt att lösa de juridiska problem som finns i och med införandet av ramvattendirektivets miljömål. 5

2. RAMVATTENDIREKTIVET 2.1. Ramvattendirektivets bakgrund Europeiska unionens miljörättsliga arbete har setts som uppdelad i sektorer. Naturvård, luft och vatten har reglerats för sig. De enskilda sektorerna har sedan splittrats ytterligare av specifika rättsakter. 5 Detta kan illustreras genom att studera de akter som beslutats inom vattenområdet. Det första direktivet inom vattenområdet kom genom 1975 års ytråvattendirektiv. 6 Till 1980 talet följde sedan direktiv som reglerade bl.a. fiskevatten, skaldjursvatten, badvatten, grundvatten och dricksvatten. 7 Totalt har tjugotalet direktiv införts, vilka, som de nyss uppräknade, i stort sett endast varit tillämpliga för en viss typ av vattenanvändning eller vattentyp. Trots flertalet direktiv förbättrades inte EU:s vattenområden. En orsak till detta har ansetts vara att utgångspunkten i direktiven inte var vattenkvaliteten utan människors hälsa. 8 Det faktum att vattnet inte förbättrades och att det saknades en enhetlig och övergripande lagstiftning ledde fram till arbetet med att ta fram ett direktiv som behandlade förvaltningen av all miljökvalitet när det gäller vatten. 9 Efter flera års arbete kunde Europaparlamentet och rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område antas i december år 2000. Ramvattendirektivet sammanförde de existerande reglerna med nya. Även om det nu finns en gemensam vattenlagstiftning gäller även de tidigare vattendirektiven som miniminivå. 10 Genom ramvattendirektivet finns idag en gemensam vattenförvaltning i EU:s medlemsländer och direktivets utgångspunkt är, till skillnad från tidigare direktiv, vattenmiljön i sin helhet. 11 2.2. Ramvattendirektivets utgångspunkter Syftet med ramvattendirektivet fastslås i direktivets inledande artikel. Sammanfattningsvis är syftet att skydda kvaliteten hos EU:s medlemsländers vatten och vattenmiljöer, trygga unionens vattenförsörjning i ett långsiktighetsperspektiv, förbättra tillståndet i vattnets ekosystem samt hindra ytterligare förändringar. 12 Detta uttrycks bl.a. i direktivet som att vattenkvaliteten ska vara god till den 22 december år 2015. För att nå detta har direktivet som 5 Gipperth, Lena,Fågelperspektiv på rättsordningen, sid. 467. 6 Direktiv 75/440/EEG om den kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna, 1975 Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT) L194 s 26. 7 Naturvårdsverkets Rapport 5489, sid 71-72. 8 Gipperth, Lena, Fågelperspektiv på rättsordningen, sid 467. 9 Se Naturvårdsverkets Rapport 5489, sid 73 och SOU 2002:107 sid 43. 10 Direktiv 2000/60/EG art.4 p 9. 11 Mahmoudi, Said och Rubensson, Stefan, Miljörättens grunder. Svenska och europeiska regler i ett internationellt perspektiv, sid 127. 12 Direktiv 2000/60/EG art.1. 6

utgångspunkten vattenmiljön i sin helhet. 13 Detta medför exempelvis att ramvattendirektivet kräver att vattenresurserna förvaltas och administreras utifrån ett helhetsperspektiv utan hänseende till eventuella politiska eller administrativa gränser. 14 Slutmålet för ramvattendirektivet är att nå de miljömål som ramdirektivet fastslår. Fram till dess finns flertalet delmoment som medlemsländerna ska genomföra och uppnå för att ha infört ramvattendirektivet. Delmomenten framgår av artiklarna som följer. Det bör observeras att i denna tabell har inte undantag och avvikelser markerats. Detta skall ha utförts Artikel i Senast till år ramvattendir. Införa de lagar/ författningar som krävs för att följa 24 2003 direktivet Utse behöriga/ansvariga myndigheter för 3 2003 avrinningsdistrikten/vattendistrikten samt till kommissionen överlämna en förteckning över behöriga myndigheter Genomföra beskrivning och analys av varje vattendistrikt. 5 2004 Upprätta register över skyddande 6 2004 områden inom vattendistriktet Identifiera de vattenförekomster inom vattendistriktet som används/är avsedda att användas för uttag av dricksvatten. 7 Tidpunkt ej angiven Bygga upp ett nätverk av interkalibreringsstationer för ytvatten för jämförelser mellan ländernas bestämningar av referensförhållanden Om man inte innan dess fått EU-gemensamma normer: Fastställa kvalitetsstandards för ämnen på listan över prioriterade ämnen, inklusive prioriterade farliga ämnen. 8 Sommaren 2006 (interkalibrering), december 2006 (resultatpublicering 16 2006 Följa antagna övervakningsprogram för vattendistriktet 8 2006 Anta ett åtgärdsprogram för vattendistriktet 11 2009 Utarbeta en förvaltningsplan för vattendistriktet 13 2009 Införa ett system med vattenavgifter 9 2010 Ha genomfört eller påbörjat 11 2012 samtliga åtgärder enligt åtgärdsprogrammet Kontrollera utsläpp enligt det kombinerade 10 2012 tillvägagångssättet. Ha uppfyllt miljömålen för vattnen inom vattendistriktet. 4 2015 13 SOU 2002:105, sid 41. 14 Gipperth, Lena, Fågelperspektiv på rättsordningen, sid 471-472. 7

2.3. Vattenförvaltning Vattenplanering och administration ska ske med avrinningsområden som utgångspunkt. Genom att se till ett helt avrinningsområde kan förståelse uppnås om hur och varför vattenmiljön påverkas. Därmed kan kostnadseffektiva åtgärder vidtas för att förbättra vattenmiljön. Ramvattendirektivet medför att avrinningsområdesprincipen blir centralt för vattenvården, vilket innebär att vattenförvaltningen avgränsas av vattnets naturliga gränser, inte av befintliga administrativa eller politiska gränser. Ramvattendirektivet kommer därmed medföra att berörda i ett avrinningsområde, må vara inom eller över territoriella nationsgränser, ska samarbetar vid sin vattenförvaltning. 15 2.3.1. Avrinningsområden och avrinningsdistrikt Utgångspunkten i ramvattendirektivet är vattenmiljön i dess helhet, vilket medför särskilda regler om förvaltning och vattenadministration. Centralt är skapandet av avrinningsområden och avrinningsdistrikt. Medlemsländerna måste identifiera de enskilda avrinningsområden som finns inom landets gränser. 16 Ett avrinningsområde är ett landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar genom en sekvens av åar, floder och, möjligen, sjöar till havet vid ett enda flodutlopp, eller vid en enda flodmynning eller ett enda delta. 17 Avrinningsområdena ska i sin tur hänföras tillsammans med anknutna grund och kustvatten till avrinningsdistrikt. Ett avrinningsdistrikt definieras i ramvattendirektivet som ett land- och havsområde som utgörs av ett eller flera angränsande avrinningsområden tillsammans med deras förbundna grund- och kustvatten, som enligt artikel 3.1 identifieras som huvudenheten för förvaltning av avrinningsområden. 18 Avrinningsdistrikten är därmed huvudenhet för förvaltningen av avrinningsområden. 19 Det är möjligt för avrinningsdistrikten att bestå av flera avrinningsområden om avrinningsområdena angränsar samt att avrinningsdistrikten inte är så stora att de omfattar flera större avrinningsområden. Flera mindre avrinningsområden får dock hänföras till ett avrinningsdistrikt. Vad som avses med större respektive mindre avrinningsområde definieras däremot inte i ramvattendirektivet. 20 2.3.2. Behörig myndighet Medlemsländerna ska utse en eller flera behöriga myndigheter för varje avrinningsdistrikt. Redan existerande myndigheter kan utses. De krav som ställts är att myndigheten är lämplig 15 Rapport 5307. En basbok om Ramdirektivet för vatten, Naturvårdsverket, sid 12. 16 Direktiv 2000/60/EG art. 3 p 1. 17 Direktiv 2000/60/EG art. 2 p 13. 18 Direktiv 2000/60/EG art. 2 p 15. 19 Gipperth, Lena, Fågelperspektiv på rättsordningen, sid. 472. 20 jmf Direktiv 2000/60/EG art 3 p 1 och art 2 p 15. 8

för säkerställande av lämpliga administrativa arrangemang samt att myndigheten har den kompetens som krävs för att tillämpa ramvattendirektivets bestämmelser i avrinningsdistrikten. 21 Myndigheten får flera funktioner. En funktion är att ta fram avrinningsområdenas utgångsmaterial enligt ramvattendirektivet. Utgångsmaterialet består av karaktärisering av vattenförekomster inom avrinningsdistrikten, analyser av miljökonsekvenser för vattnets status av mänsklig verksamhet och en ekonomisk analys av vattenanvändningen. 22 Den behöriga myndigheten ansvarar även för att ramvattendirektivets miljömål genomförs då det är myndigheten som ska fastställa tidsplaner och upprätta både åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. 23 2.4. Miljömål God vattenstatus är det mål som EU:s medlemsländer ska uppnå för samtliga vatten senast till år 2015. Ramvattendirektivet stadgar att arbetet med att nå miljömålet ska inriktas mot både vattnet som sådant och vattenmiljön som helhet. Det övergripande målet att uppnå och upprätthålla god vattenstatus består av tre olika delar; ytvatten, grundvatten och skyddade områden. 2.4.1. Ytvatten God vattenstatus för ytvatten, vilket omfattar sjöar, vattendrag, vatten i övergångszoner mellan färskvatten och saltvatten samt kustvatten, är indelat i två delar. 24 Dessa delar är god ekologisk status respektive god kemisk status. Med god ekologisk status menas att ytvattnets växt och djurliv, vattnets vägar och flöden, struktur på bottnar och stränder, samt de fysikalisk kemiska förhållandena i vattnet inte får uppvisa mer än små avvikelser från vad som betraktas som naturliga förhållanden för den typen av vatten i det området. Det naturliga förhållandet för den aktuella typen av vatten i det aktuella området benämns referenstillstånd. Ramvattendirektivet anger biologiska, hydromorfologiska och fysikalisk-kemiska kvalitetsfaktorer för att kunna bedöma vad som är referenstillståndet för den aktuella typen av vatten i det aktuella området. Vattenförekomster ska klassificeras efter hur mycket vattenförekomsten avviker från vad som har bedömts som referensförhållandet för just den typen av vatten. Det finns inga specifika siffervärden i direktivet för vad god status för de olika typerna av ytvatten innefattar. Sådana värden skall varje land fastställa utifrån det som man nationellt bedömer som ett naturligt och i princip opåverkat tillstånd för det aktuella 21 Direktiv 2000/60/EG art 3 p.2 och p. 4. 22 Direktiv 2000/60/EG art 5. 23 Direktiv 2000/60 EG art 11 och art 13. 24 Direktiv 2000/60/EG art 2 p. 1. 9

vattnet. 25 För att ytvattnet ska ha uppnått god kemisk status får ytvattenförekomsten inte ha högre halter av förorenade ämnen än vad direktivets bilaga IX och direktivets artikel 16 p. 7 anger samt enligt annan relevant EU lagstiftning där miljökvalitetsnormer fastställts. 26 I sitt vattenförvaltningsarbete för ytvatten ska medlemsländerna genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga försämring av statusen i alla ytvattenförekomster. Vidare ska medlemsländerna skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster i syfte att uppnå en god ytvattenstatus. Målet är att uppnå en god ytvattenstatus till år 2015. 27 2.4.2. Konstgjorda eller modifierade ytvatten Det finns situationer då avvikelser, undantag och mindre stränga krav jämfört med ramvattendirektivets miljömål är tillåtna. Detta gäller konstgjorda eller kraftigt modifierade ytvatten. Med konstgjort ytvatten menas ytvattenförekomster som skapats genom mänsklig verksamhet. 28 Kraftigt modifierat ytvatten avser en ytvattenförekomst som till följd av fysiska förändringar genom mänsklig verksamhet på ett väsentligt sätt har ändrat karaktär. För dessa ytvattenförekomster ska medlemsländerna istället försöka uppnå målet om god ekologisk potential och god kemisk ytvattenstatus. 29 God ekologisk potential medför att det ställs lägre krav på opåverkat djur- och växtliv i dessa ytvattenförekomster. Fastställandet av ekologisk potential hos konstgjorda eller kraftigt modifierade ytvattenförekomster görs med utgångspunkt från det som klassas som maximal ekologisk potential för sådana vatten. Med maximal ekologisk potential avses den högsta status som det konstgjorda eller kraftigt modifierade ytvattnet kan nå då alla förbättringsåtgärder som är möjliga och genomförbara vidtagits. Vad som är god ekologisk potential definieras sedan utifrån den maximala ekologiska potential som bestämts för det konstgjorda eller kraftigt modifierade ytvattnen. 30 En god kemisk ytvattenstatus uppnås om de miljökvalitetsnormer som fastställs enligt ramvattendirektivet och annan relevant EU-lagstiftning inte överskrids. 31 Konstgjorda eller kraftigt modifierade ytvatten ska uppnå god ekologisk potential och god kemisk status till år 2015. 32 25 Direktiv 2000/60/EG art.2.p 22 vilken hänvisar till billaga V 1.1-1.2. 26 Direktiv 2000/60/EG art 2.p 24. 27 Dir 2000/60/EG art 4 p a. 28 Direktiv 2000/60/EG art.2 p 8. 29 Direktiv 2000/60/EG art 2 p. 9. 30 Direktiv 2000/60 EG art 4 p 1 a iii och Bilaga V 1.2.5. 31 Direktiv 2000/60/EG art 2 p 24. 32 Direktiv 2000/60/EG art 4 p. 1 iii. 10

2.4.3. Grundvatten Grundvatten är allt vatten som finns under markytan i den mättade zonen och som står i direkt kontakt med marken eller underliggande jordlager. 33 Miljömålet är att uppnå god grundvattenstatus. God grundvattenstatus består av två delar, god kemisk status och god kvantitativ status. God kemisk status består i sin tur av tre delar vilka måste vara uppfyllda. Del ett är att det inte förekommer någon inträngning av saltvatten eller liknande. Del två att miljökvalitetsnormer som ramvattendirektivet eller andra tillämpliga EU-direktiv föreskriver uppnås. Sista delen är att koncentrationen av förorenande ämnen inte är sådan att en god ytvattenstatus inte kan uppnås i angränsande ytvatten. God kvantitativ status avser ett tillstånd när balanserat uttag av vattnet har tillförsäkrats. Medlemsstaterna ska även genomföra nödvändiga åtgärder för att motverka varje eventuell betydande tendens till ökning av koncentrationen av alla föroreningar som orsakas av mänsklig verksamhet för att gradvis minska föroreningen av grundvattnet. God grundvattenstatus ska vara uppnått senast 2015. 34 2.4.4. Skyddade områden Skyddade områden är områden som enligt EU-rättslig lagstiftning har förklarats kräva särskilt skydd för vatten eller för bevarandet av livsmiljöer och arter som är direkt beroende av vatten. För skyddade områden krävs att ramvattendirektivets miljömål god ytvattenstatus och god grundvattenstatus uppfylls. Alla övriga EU-rättsliga normer och målsättningar som gäller för de skyddade områdena ska också uppnås. Några undantag ges inte. 35 2.4.5. Generella undantagsmöjligheter En möjlighet till förlängning av tidsfristerna att nå miljömålen kan ges ifall det inte går att nå miljömålen till år 2015. Syftet med en förlängning är att målen för de olika vattenförekomsterna ska nås stegvis. För att en förlängning ska medges måste minst en av följande tre situationer föreligga. Situation ett är ifall det p.g.a. tekniska skäl bara går att åstadkomma de nödvändiga förbättringarna stegvis och då bara på ett sätt som tar längre tid än till år 2015. Situation två är ifall det skulle bli oproportionerligt dyrt att genomföra förbättringarna till år 2015. Slutligen är situation tre ifall vattenförekomstens naturliga förhållanden gör det omöjligt att få till stånd en tillräcklig snabb förbättring för att klara 33 Direktiv 2000/60/EG art 2 p. 2. 34 Direktiv 2000/60/EG Artikel 4 p 1 b och Bilaga V. 2.1 och 2.3. 35 Direktiv 2000/60/EG art 4 p 1 c. 11

miljömålen till 2015. En förlängning är villkorat med icke-försämringskravet, d.v.s. att vattenförekomsterna får under förlängningens gång inte försämras. 36 Ifall det är nästintill omöjligt att nå ramvattendirektivets miljömål kan naturliga ytvatten, kraftigt modifierade eller konstgjorda vatten och grundvatten förklaras som särskild vattenförekomst. En särskild vattenförekomst är antingen så påverkat av mänsklig verksamhet att det över huvud taget inte går att åstadkomma god ekologisk vattenstatus eller att dess naturliga tillstånd är sådant att det skulle vara omöjligt eller oproportionerligt dyrt att uppnå ramvattendirektivets miljömål. I sådana fall kan mindre stränga miljömål meddelas, detta sker då i avrinningsdistriktets förvaltningsplan. Vissa villkor måste dock vara uppfyllda för att medge mindre stränga miljömål. Ifall vattenförekomsten är påverkad av mänsklig verksamhet måste det visas att behoven som verksamheten täcker, inte på något rimligt sätt kan tillgodoses på annat sätt utan att detta leder till oproportionerligt höga kostnader. Behoven ska vara av miljömässig och samhällsekonomisk art. Medlemsländerna blir dessutom förpliktigad att beakta icke-försämringskravet. För ytvatten ska medlemsländerna se till att bästa möjliga ekologiska och kemiska status uppnås, med beaktande av de inverkningar som inte rimligtvis hade kunnat undvikas p.g.a. den mänskliga verksamhetens eller föroreningens karaktär. För grundvatten som medges mindre stränga miljömål måste medlemsländerna se till att grundvattnets status som gott vatten förändras så lite som möjligt med beaktande av de inverkningar som inte rimligtvis hade kunnat undvikas p.g.a. den mänskliga verksamhetens eller föroreningens karaktär. 37 I de fall en försämring sker av vattenförekomsternas status till följd av omständigheter som orsakas av naturliga skäl eller force majeure och som är exceptionella eller som inte rimligtvis hade kunnat förutses föreligger ingen överträdelse av ramvattendirektivet. 38 Ifall god grundvattenstatus, god ekologisk status eller god ekologisk potential inte uppnåtts eller om en försämring av statusen hos en yt- eller grundvattenförekomst inte förebyggts för att modifieringar skett i en ytvattenförekomst fysiska karakteristika eller förändringar i nivån hos grundvattenförekomster inträffat, anses inte medlemsstaterna gjort sig skyldiga till överträdelse av direktivet. Detsamma gäller i fall en försämring från hög till låg status hos en 36 Direktiv 2000/60/EG art 4 p.4. 37 Direktiv 2000/60/EG art 4 p. 5. 38 Direktiv 2000/60/EG art 4 p. 6. 12

vattenförekomst inte förebyggts och det beror på nya hållbara mänskliga utvecklingsverksamheter. Det finns krav för ett godtagande av överträdelsen, exempelvis krävs att alla genomförbara åtgärder vidtas för att mildra konsekvenserna för vattenförekomstens status och att de mål som förändringarna av vattenförekomsten syftar till att uppfylla på grund av tekniska skäl eller orimliga kostnader inte kan uppnås på något annat sätt som skulle vara ett betydligt bättre alternativ för miljön. 39 Oavsett dispenser och avvikelser som ges har medlemsstaterna ett krav på sig att i vart fall säkerställa åtminstone samma skyddsnivå som den existerande EU lagstiftningen. 40 2.4.6. Tillvägagångssätt för att nå miljömålen Ramdirektivet för vatten har ett krav om att använda ett kombinerat tillvägagångssätt för att nå miljömålen. Ett kombinerat tillvägagångssätt innebär att medlemsländerna ska reglera dels utsläpp från olika källor genom bl.a. gränsvärden för utsläpp, krav på bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis, dels miljökvaliteten genom miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnormer. 41 Bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis behandlas närmre i avsnitt 2.6. 2.4.7. Genomförande av miljömålen Miljömål måste konkretiseras och brytas ner så att målen till sist har formen av förhållningssätt för enskilda, annars kan miljömålen inte genomföras. 42 Processen då övergripande mål bryts ner för att till sist få formen som handlingsdirektiv för enskilda brukar benämnas genomförande av miljömål, operationalisering av miljömål eller dylikt. 43 Genomförandeprocessen kan delas in i olika steg. Utgångspunkten för genomförandet av ramvattendirektivet är direktivets miljömål. Steg ett är att identifiera de miljömål som ramvattendirektivet anger, vilka är god status i ytvatten, grundvatten och skyddade områden. Steg två är att fastställa miljökvalitetsnormer och värden för ekologisk kvalitet. Steg tre är att klassificera vattenområdena. Anledningen till att klassificeringen görs är att utreda vattenområdenas nuvarande status. I steg fyra kan därmed avgöras det utrymme som vattenområdena kan belastas med utan att vattenstatusen understiger god kvalitet och därmed det utrymme som finns för mänsklig påverkan. På så vis har man fått fram vilka 39 Direktiv 2000/60/EG art. 4 p 7. 40 Direktiv 2000/60/EG art. 4 p 9. 41 Direktiv 2000/60/EG art. 10. 42 Gipperth, Lena, Miljökvalitetsnormer. En rättsvetenskaplig studie i regelteknik för operationalisering av miljömål, sid 45. 43 Gipperth, Lena, Miljökvalitetsnormer. En rättsvetenskaplig studie i regelteknik för operationalisering av miljömål, sid 40. 13

miljökvalitetskrav som kommer att bli vägledande för de krav som kommer att riktas till de olika källor som påverkar miljön. Det kan ske genom generella krav om bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis eller specifika utsläppsnormer. Steg fem är övergripande de övriga fyra. För att konstatera ifall miljömålen uppfylls sker nämligen en återkoppling till miljömålen i varje steg. Skulle miljömålen inte uppnås måste genomförandet fortsätta. 44 2.4.8. Miljömålens rättsliga status Ramvattendirektivets miljömål anger följande. Vid genomförande av de åtgärdsprogram som anges i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt skall medlemsstaterna när det gäller ytvatten genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster 45 ytvatten skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster i syfte att uppnå en god ytvattenstatus senast 15 år efter detta direktivs ikraftträdande 46 grundvatten genomföra de åtgärder som är nödvändiga för att förebygga eller begränsa att föroreningar kommer ut i grundvattnet samt att förebygga en försämring av statusen i alla grundvattenförekomster 47 grundvatten skydda, förbättra och återställa alla grundvattenförekomster, säkerställa en balans mellan uttag och grundvattenbildning i syfte att uppnå en god grundvattenstatus senast 15 år efter detta direktivs ikraftträdande 48 Ramvattendirektivet anger vidare att miljömålen och de miljökvalitetsnormer som fastställs i direktivets bilaga IX och enligt artikel 16.7 samt av medlemsländerna enligt bilaga V i fråga om ämnen som inte finns upptagna i listan över prioriterade ämnen och enligt artikel 16.8 med avseende på prioriterade ämnen för vilka gemenskapsnormer inte har fastställts, skall betraktas som miljökvalitetsnormer med avseende på artikel 2.7 och artikel 10 i direktiv 96/61/EG. 49 Direktiv 96/61/EG, vilket kallas IPPC-direktivet, har numera ersatts av det s.k. IED-direktivet men IPPC-direktivets art. 10 finns formulerat i IED-direktivets art. 18. 50 Av 44 Gipperth, Lena, Fågelperspektiv på rättsordningen, sid 469. 45 Direktiv 2000/60/EG art 4 p 1 a i. 46 Direktiv 2000/60/EG art 4 p 1 a ii. 47 Direktiv 2000/60/EG art 4 p 1 b i. 48 Direktiv 2000/60/EG art 4 p 1 b ii. 49 Direktiv 2000/60/EG art 22 p 4. 50 Dir 96/61/EG ersattes av Dir 2008/1/EG vilket nu ersatts av Dir 2010/75/EU. Se Dir 2008/1/EG art.22 och Dir 2010/75/EU art. 81. 14

artikeln framgår att om en miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom användning av bästa tillgängliga teknik ska ytterligare åtgärder anges i tillståndet, utan att detta påverkar vidtagandet av andra åtgärder som kan behövas för att iaktta miljökvalitetsnormerna. 51 En tolkning av detta är att medlemsländerna inte ska lastas ifall medlemsländerna inte lyckats uppnå god vattenstatus till 2015 eftersom det inte är ett direkt krav på att vattnet ska ha uppnått god vattenstatus. Medlemsländerna måste dock visa att man aktivt strävat efter att uppnå målen. 52 Dessutom måste medlemsländerna vidta ytterligare åtgärder om miljömålen inte är uppnådda. 53 En annan tolkning är att det inte finns något utrymme att inte nå målen än de undantag och avvikelser som uttryckligen har gjorts i ramvattendirektivet. 54 2.5. Miljökvalitetsnormer Ramvattendirektivet definierar miljökvalitetsnormer som koncentrationen av ett visst förorenande ämne eller en viss grupp av förorenande ämnen i vatten, sediment eller biota, som, för att skydda människors hälsa och miljön, inte bör överskridas. 55 Då medlemsländerna har ett krav på sig att i vart fall säkerställa åtminstone samma skyddsnivå som den existerande EU lagstiftningen kommer miljökvalitetsnormer från tidigare vattendirektiv fortfarande vara gällande som miniminivå även efter det att direktiven i sig slutat gälla. 56 Ramvattendirektivet har ingen samlad artikel där miljökvalitetsnormer behandlas. En del av miljömålen har formen av miljökvalitetsnormer, men normerna regleras inte i ett sammanhang. Istället förekommer kravet på medlemsländerna att fastställa miljökvalitetsnormer i hela ramvattendirektivet, både i dess artiklar och i dess bilagor. Miljömålen kan sägas vara utgångspunkten för miljökvalitetsnormerna som medlemsländerna ska föreskriva. 57 Skulle inte de miljökvalitetsnormerna vara tillräckliga för att uppnå miljömålen kan medlemsländerna bli tvingade att föreskriva mer skärpta normer. 58 51 Direktiv 2010/75/EU art 18. 52 Naturvårdsverket rapport En basbok om Ramdirektivet för vatten, sid 11. 53 Gipperth, Lena, Fågelperspektiv på rättsordningen, sid 476-477. 54 SOU 2005:59 sid. 72. 55 Direktiv 2000/60/EG art 2 p 35. 56 Direktiv 2000/60/EG art. 4 p 9. 57 Gipperth, Lena, Fågelperspektiv på rättsordningen, sid 479. 58 Direktiv 2000/60/EG art 11 p. 3. 15

2.6. Karaktärisering, bedömning av vattenstatusen, fastställande av utsläppsreglering och återkoppling För att veta vad som krävs för att nå miljömålen måste man veta den status vattnet har i nuläget. Vatten är naturligt varierande och därför ska medlemsländerna se till att det genomförs en karaktärisering för varje avrinningsdistrikt för att ta reda på vad för vatten som finns i distriktet. Vägledning för karaktäriseringen är tekniska specifikationer. Medlemsländerna ska samla in och bevara information om typ och omfattning av den betydande antropogena påverkan som yt- och grundvattenförekomsterna i varje avrinningsdistrikt kan komma att utsättas för. Sedan ska en bedömning ske av hur känslig vattenförekomsternas status är för att påverkan kan accepteras. Medlemsländerna ska sedan använda den information som samlats in för att genomföra en bedömning av sannolikheten att ytvattenförekomster inom avrinningsdistriktet inte kommer att uppfylla miljömålen för vattenförekomsterna. Ifall det finns en risk att miljömålen för en vattenförekomst avseende miljön inte kommer att uppfyllas ska det genomföras ytterligare karakterisering för att optimera utformningen av både övervakningsprogram som åtgärdsprogram. 59 Efter att karaktäriseringen och bedömningen av vattenstatusen gjorts framgår vilka åtgärder och krav de olika vattenområdena måste åsättas för att uppfylla miljömålen. Olika krav kan därför formuleras utifrån vattenmiljön för aktörer som påverkar vattenområdena. Ramvattendirektivet anger hur vissa utsläpp och påverkan på vattnet ska regleras. För punktkällor ska medlemsländerna se till att förorenarna använder bästa tillgängliga teknik. 60 Bästa tillgängliga teknik, eller BAT, betyder att den teknik som ger bäst miljöskydd ska användas. Användningen av tekniken ska dock vara ekonomiskt rimlig och kravet på BAT gäller endast den teknik som används i verksamheten. 61 För diffusa källor gäller bästa miljöpraxis och gränsvärden för utsläpp fastställda i EU:s lagstiftning. 62 Bästa miljöpraxis, BMP, utgör en liknande skyldighet som BAT men är inte begränsad till teknik, utan avser även produkter och helhetslösningar som återvinningssystem och dylikt. 63 Alla dessa krav och åtgärder som syftar till att nå ramvattendirektivets miljömål sammanställs i åtgärdsprogrammen. Åtgärdsprogrammen ska innehålla grundläggande åtgärder vilka 59 Direktiv 2000/60/EG art. 5 vilken även hänvisar till bilagorna II och III. 60 Direktiv 2000/60/EG art.10. 61 Ebbesson, Jonas, Internationell miljörätt, sid 70. 62 Direktiv 2000/60/EG art.10. 63 Ebbesson, Jonas, Internationell miljörätt, sid 70. 16

fungerar som minimikrav. Skulle de grundläggande åtgärderna inte räcka för att nå miljömålen ska åtgärdsprogrammen utökas med kompletterande åtgärder. 64 För att veta ifall åtgärdsprogrammens krav och åtgärder faktiskt leder till att miljömålen uppnås ska en återkoppling ske. Medlemsländerna ska utarbeta och genomföra lämpliga övervakningsprogram för att utvärdera effekten av åtgärdsprogrammen. 65 Genom ramvattendirektivet ska medlemsländerna se till att det upprättas övervakningsprogram av vattenstatusen. 66 Programmen ska vara operationella senast sex år efter direktivets ikraftträdande, d.v.s. 2006. 67 Syftet med övervakningsprogrammen är att upprätta en sammanhållen och heltäckande översikt av vattenstatusen inom varje avrinningsdistrikt. Övervakningsprogrammen för ytvatten ska omfatta volym och nivå eller flödeshastighet i den mån det är relevant för den ekologiska och kemiska statusen och den ekologiska potentialen. När det gäller grundvatten ska åtgärdsprogrammen omfatta övervakning av den kemiska och kvantitativa statusen. De skyddade områdenas program ska ha samma omfattning som för ytvatten och grundvatten. Dessutom ska skyddade områdenas program kompletteras med specifikationerna i den gemenskapslagstiftning enligt vilken de enskilda skyddade områdena upprättades. 68 All övervakning ska stämma överrens med kraven i bilaga V och tekniska specifikationer och standardmetoder för analys och övervakning av vattenstatusen fastställs enligt förfarande i ramvattendirektivets artikel 21. 69 3. INFÖRANDET AV EU-DIREKTIV INOM MILJÖRÄTTSLIGA OMRÅDET Av artikel 288 i Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt följer att ett direktiv är bindande för varje medlemsland till vilket direktivet riktats med avseende på det resultat som ska uppnås. Däremot är det upp till de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet av direktivet. Som utgångspunkt är alltså direktiv inte direkt tillämpliga i Sverige utan att först ha implementerats i svensk lagstiftning. En implementering av ett direktiv i Sverige kan normalt sätt delas in i två olika delar. Medlemsländerna måste ta fram de lagar och andra föreskrifter som krävs för att kunna följa 64 Direktiv 2000/60/EG art. 11 p.2-4. 65 Direktiv 2000/60/EG art.5. 66 Direktiv 2000/60/EG art. 8 p 1. 67 Direktiv 2000/60/EG art. 8 p 2. 68 Direktiv 2000/60/EG art. 8 p 1. 69 Direktiv 2000/60/EG art. 8 p 2-3. 17

direktivet. Dessa regler måste sedan följas av myndigheter och enskilda för att trygga ett praktiskt genomslag. 70 I de fall en medlemsstat underlåtit att implementera ett direktiv eller implementeringen är undermålig kan direktivet få verkan ändå. Förutsättningar är att direktivet ska vara ovillkorlig, tillräckligt preciserad och implementeringsfristen gått ut. Är svaret ja på dessa tre krav har direktivet direkt effekt och kan därmed åberopas som grund för en enskilds talan vid en nationell domstol. De nationella myndigheterna får därmed inte tillämpa den nationella bestämmelsen som strider mot direktivets bestämmelse. 71 Av rättspraxis går det att urskilja de grundläggande kraven som ställs på medlemsländerna vid genomförande av de miljörättsliga direktiven. Det behövs inte en specifik och ordagrann lagstiftning vid införandet av ett direktiv, ett allmänt rättsligt sammanhang är, beroende på direktivets innehåll, godtagbart. Detta i vart fall så länge som de nationella reglerna säkerställer att direktivets bestämmelser kan tillämpas fullt ut på ett klart och precist sätt. I de avseende direktivet syftar till att skapa rättigheter och skyldigheter för enskilda, ska enskilda som berörs fullt ut kunna förvissa sig om rättigheterna och skyldigheterna. I de fall en överträdelse av miljökvalitetsnormerna kan riskera människors hälsa, ska enskilda kunna förlita sig på bindande regler för att kunna göra gällande sina rättigheter. Enskilda som berörs ska, när det är lämpligt, kunna förlita sig på sina rättigheter inför nationella domstolar. 72 Genomförandet av ett direktiv måste ske på ett sådant sätt att enskilda kan förvissa sig om vilka skyldigheter som följer av bestämmelserna. 73 4. DEN SVENSKA IMPLEMENTERINGSPROCESSEN Det första spadtaget till Sveriges implementering av ramvattendirektivet togs år 2001. Då tillsattes två utredningar för att undersöka och att ge förslag till hur implementeringen av direktivet kunde ske. Den ena utredningen utfördes av miljöbalkskommittén och uppdraget var att föreslå hur ramvattendirektivets materiella innehåll skulle implementeras i svensk lagstiftning. Resultatet blev SOU 2002:107- Bestämmelser om miljökvalitet. 74 Den andra utredningen utfördes av en s.k. särskild utredare, som tog namnet Utredningen svensk 70 SOU 2002:107 sid. 49. 71 Bernitz, Ulf och Kjellgren, Anders, Europarättens grunder, sid. 88. 72 C-361/88 och C-59/89. 73 C-131/88. 74 SOU 2002:105 sid. 10. 18

vattenadministration. Som namnet antyder var uppdraget att presentera förslag till den organisation med vattenmyndigheter som ramdirektivet kräver. Utredningen utmynnade i SOU 2002:105- Klart som vatten. 75 De båda statliga utredningarna låg till grund för den proposition som följde. Propositionen kompletterades sedermera. 76 Riksdagsbesluten om de frågor som behandlades i propositionerna och den efterföljande remissbehandlingen och granskningen i Lagrådet lagfästes i två förordningar. Dessa är Förordning om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (2004:660), förkortat VFF, och Förordning (2002:864) med länsstyrelseinstruktion, med ändring SFS 2004:663. Propositionen innebar även förändringar i MB:s 5 kap, exempelvis utvidgades begreppet miljökvalitetsnorm för att kunna omfatta ramvattendirektivets definition, vilken kommer att behandlas vidare i följande avsnitt. 77 Ytterligare två statliga utredningar lades fram. Den första var SOU 2005:59- Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter. Utredningens uppdrag var att se över miljöbalkens system med miljökvalitetsnormer, erfarenheterna av miljöorganisationernas rätt att överklaga miljöbeslut samt avgifter för prövning och tillsyn. 78 Den andra var SOU 2005:113- Åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer. Utredningens uppdrag var att analysera åtgärdsprogrammens förutsättningar att uppfylla miljökvalitetsnormer inom olika områden, se över möjligheterna att göra sådana program bättre och mer effektiva samt att lämna förslag på författningsändringar i den mån ändringar ansågs nödvändiga. 79 Båda dessa statliga utredningar låg till grund för den proposition som överlämnades till riksdagen år 2009. I korthet kan sägas att propositionen medförde ytterligare förändringar i MB:s 5 kap. Särskilt kan noteras att miljökvalitetsnormerna fick olika rättsverkan och att ansvaret att miljökvalitetsnormer följs förtydligades. 80 75 SOU 2002:107 sid. 18. 76 Prop 2003/04:57. 77 Prop. 2003/04:2. 78 SOU 2005:59 sid. 3. 79 SOU 2005:113 sid. 48. 80 Prop. 2009/10:184 sid. 1 och 34. 19

5. DET SVENSKA UTGÅNGSLÄGET FÖR GENOMFÖRANDET AV RAMVATTENDIREKTIVETS MILJÖMÅL Under 1980 talet märktes att den svenska miljölagstiftningen varken hade en systematisk uppbyggnad eller var konsekvent. Efter flera turer tillsattes en miljöbalksutredning som år 1998 resulterade i antagandet av Sveriges första miljöbalk, vilken kom att ersätta 16 olika lagar. 81 Målet med MB anges till att främja en hållbar utveckling vilket innebär att både nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En hållbar utveckling ska byggas på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett förvaltaransvar. 82 Riksdagen har utöver MB:s mål fastställt miljömål. Dessa mål beslutades första gången år 1999 och syftade bl.a. till att ange det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot. 83 De svenska miljömålen har inte reglerats i lag, men det finns samband mellan miljömålen och MB. I förarbeten till MB framgår att de svenska miljömålen ska tjäna som underlag för tolkning av vad begreppet hållbar utveckling i MB 1 kap 1 innebär. 84 Så har också skett i rättstillämpningen, bl.a. i ett fall då domstolen nekade en privatperson tillstånd att installera vattentoalett på privatpersonens fastighet i Stockholms skärgård. Domstolens skäl var att ifall privatpersonen skulle medges tillstånd till installationen skulle övriga fastighetsägare i skärgården kunna utföra samma installation av vattentoalett. Därmed skulle ett av riksdagens miljökvalitetsmål, att hejda övergödningen, hotas. 85 Miljömålen består egentligen av flertalet mål. Dessa är generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål. 86 Generationsmålet är det övergripande målet för den svenska miljöpolitiken och målet går ut på att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Till generationsmålet finns ett antal strecksatser som anger vad den svenska miljöpolitiken särskilt ska inrikta sig på. Generationsmålet är vägledande på alla nivåer i samhället och fastställs av riksdagen. 87 Miljökvalitetsmålen är 16 stycken och anger vilket miljötillstånd som ska uppnås i ett generationsperspektiv. Dessa mål ska nås inom en generation, vilket är satt till år 2020 81 Michanek, Gabriel och Zetterberg, Charlotta, Den svenska miljörätten, sid 85-86. 82 MB 1 kap 1 st. 1. 83 Michanek, Gabriel och Zetterberg, Charlotta, Den svenska miljörätten, sid 109-110. 84 Prop. 1997/98:45 del II s.8. 85 MÖD 2006:53. 86 Prop. 2009/10:155 sid. 17 87 Prop. 2009/10:155 sid. 21 och 24. 20

utom för klimatmålen. Miljökvalitetsmålet fastställs av riksdagen. 88 Etappmål, vilka ersätter eller kommer att ersätta de s.k. delmålen som fanns i den tidigare miljömålsstrukturen, är mål som kan ses som steg på vägen för att inom en generation skapa förutsättningar för att nå ett eller flera miljökvalitetsmål. Etappmålen fastställs av regeringen eller, om det finns särskilda skäl, av riksdagen. 89 Inför ramvattendirektivets implementering i svensk rätt behandlades frågan hur Sveriges miljömål skulle förhålla sig till ramvattendirektivets miljömål. Ramvattendirektivets miljömål ansågs vara av en högre rang än de nationella miljömålen då ramvattendirektivets miljömål skulle författningsregleras, till skillnad från de svenska miljömålen som inte är förankrade i lag. 90 6. SVERIGES IMPLEMENTERING AV RAMVATTENDIREKTIVET 6.1 Allmänt 6.1.1. Vattenförvaltning Genom att ramvattendirektivet har implementerats i svensk rätt har Sverige delats upp i vattendistrikt. Hur många vattendistrikt som Sverige skulle delas upp i var inte självklart. Det fördes argument för både större och mindre avrinningsdistrikt. Utredaren förespråkade en modell med begränsat antal distrikt. 91 Eftersom ramvattendirektivet stadgar att indelning av vattendistrikt ska grundas på vattnets avrinning och inte på administrativa gränser, fick SMHI, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, och SGU, Sveriges geologiska undersökning, redovisa förslag på avgränsning och antal distrikt. SMHI:s förslag, som i huvudsak gick ut på att dela Sverige i fyra vattendistrikt vilka utgår från områdenas sammanhang med havsbassängerna, fick gehör. Utredaren framförde i huvudsak SMHI:s förslag men delade Östersjöområdet i två delar. Argumentet för detta var att östersjödistriktet som helhet blev väldigt stort avseende antal län, kommuner och övriga aktörer. 92 Totalt har Sverige därför delats in i fem vattendistrikt vilka från norr till söder är Bottenvikens 88 Prop. 2009/10:155 sid. 26 och 30. 89 Prop. 2009/10:155 sid. 33-35. 90 SOU 2002:105 sid. 77-78. 91 SOU 2002:105 sid 110 92 SOU 2002:105 sid 112-114 21

vattendistrikt, Bottenhavets vattendistrikt, Nora Östersjöns vattendistrikt, Södra Östersjöns vattendistrikt och Västerhavets vattendistrikt. 93 För varje vattendistrikt fungerar en länsstyrelse som vattenmyndighet. Denna myndighet har ansvaret för förvaltningen av kvaliteten på vattendistriktets vattenmiljökvalitet. 94 Det är vattenmyndigheterna som ansvarar för att vattenarbetet samordnas inom vattendistriktet. Vattenmyndigheterna är även de som fastställer miljökvalitetsnormer, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. För varje vattenmyndighet finns en vattendelegation vilken fungerar som beslutsfattare inom vattenmyndighetens ansvarsområde. Exempelvis är det vattendelegationen som beslutar om vilken vattenkvalitet som ska uppnås i ett visst vattendrag, vilka åtgärder som ska vidtas och hur områdena ska förvaltas för att vattenkvaliteten ska förbli hög. Vilka länsstyrelser som är vattenmyndigheter i sina vattendistrikt framgår av förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. En utgångspunkt när det gällde hur vattenmyndigheterna skulle organiseras var att myndigheten skulle tjäna vattnets intresse. För detta ansågs att det krävdes att vattenmyndigheten fick tyngd och självständighet för att kunna driva vattenfrågorna. 95 Två huvudförslag för utformningen av vattenmyndigheterna lades fram. Det ena var att vattenmyndigheten skulle vara en egen myndighet, det andra att vattenmyndigheten var en del av en länsstyrelse i vattendistriktet. 96 Det förslag som förordades var det första förslaget men på grund av att vattenmyndigheterna skulle etableras på kort tid ansågs en övergångslösning nödgad att användas. Förslaget som lades fram var att fem länsstyrelser för varje vattendistrikt skulle agera vattenmyndighet och under tiden ansvara för att bygga upp de nya myndigheterna. 97 Regeringen ansåg emellertid att den nuvarande myndighetsstrukturen som behandlar miljöfrågor är väl inarbetat och därmed en naturlig utgångspunkt för att genomföra de krav som ramvattendirektivet ställer, inte minst med tanke på att detta då kan utföras parallellt med det regionala miljömålsarbete och den miljötillsyn som länsstyrelserna redan har huvudansvaret för. Regeringen ansåg även förslaget att lägga arbetet med ramdirektivet till befintliga myndigheter var den mest kostnadseffektiva lösningen. Därmed valde regeringen den av utredaren föreslagna temporära lösningen att bli permanent, även om detta skulle kunna ändras i framtiden om behov finns. 98 93 MB 5 kap 10. Se även VFF 2 kap 1 för en mer detaljerad gränsdragning av vattendistrikten 94 MB 5 kap 11 95 SOU 2002:105 sid 131 96 SOU 2002:105 sid. 132 97 SOU 2002:105 sid. 135-136 98 Pop. 2003/04:57 sid. 11-12 22

6.1.2. Miljömål och miljökvalitetsnormer I ramvattendirektivet finns angivet de miljömål som medlemsländerna ska klara. De svenska förarbetena beskriver dessa miljömål som direktivets nav. 99 Ramvattendirektivets miljömål har i svensk rätt införts i VFF där miljömålen fått benämningen kvalitetskrav. Dessa kvalitetskrav är en form av det rättsliga verktyget miljökvalitetsnorm. 100 De grundläggande reglerna om miljökvalitetsnormerna finns i MB. 101 Dessutom finns mer specifika regler om miljökvalitetsnormer i VFF. 102 6.1.3. Kvalitetskraven Ramvattendirektivets miljömål ansågs bindande för medlemsländerna och deras myndigheter. Därför valdes att författningsreglera miljömålen. 103 Lösningen som valdes var att regeringen kan överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska Unionen. 104 Regeringen har överlåtit till vattenmyndigheterna att fastställa kvalitetskrav för ytvattenförekomster, grundvattenförekomster och skyddade områden i vattendistrikten. 105 Vattenmyndigheternas kvalitetskrav blir de miljökvalitetsnormer som gäller för vattendistriktets olika vattenförekomster. 106 För att fastställa miljökvalitetsnormer för vattendistrikten har vattenmyndigheterna vissa ramar att gå efter. Ramarna medför att miljökvalitetsnormer för vatten ska sättas så att vattenförekomsternas tillstånd inte försämras, vilket kallas icke-försämringskravet, samt att vattenförekomsterna når den status som satts upp till den 22 december 2015. Ytvattenförekomster ska uppnå god ytvattenstatus, d.v.s. god ekologisk status och god kemisk status. Grundvattenförekomsterna ska uppnå god grundvattenstatus, d.v.s. god kvantitativ status och god kemisk status. Kraftigt modifierade eller konstgjorda ytvattenförekomster ska uppnå god ekologisk potential och god kemisk status. Skyddade områden ska uppnå status enligt de nyss nämnda grundkraven och dessutom de strängaste krav som finns i de regler som skyddar områdena. 107 Det finns även en möjlighet för vattenmyndigheterna att frångå ramarna. Möjligheten ges genom att det finns undantag till ramarna för miljökvalitetsnormer för vatten. Under vissa förutsättningar kan undantag beslutas för förlängd tidsfrist, för mindre 99 SOU 2002:107 sid. 119. 100 SOU 2005:59 sid. 84-85. 101 Se MB 5 kap. 102 VFF 4 kap. 103 SOU 2002:107 sid 125. 104 MB 5 kap 1 st. 2. 105 VFF 4 kap 1 och 8 106 Prop. 2009/10:184 sid. 42. 107 VFF 4 kap 2-7. 23