Revisionsrapport Granskning av ramoch budgetprocess samt ekonomistyrning Hallsbergs kommun Johan Skeri Mars 2012
Innehållsförteckning Sammanfattande bedömning 1 Bakgrund och revisionsfråga 1.1 Bakgrund 1.2 Revisionsfrågor 1.3 Avgränsning 1.4 Metod 2 Allmänt kring budget, ramprocess och ekonomistyrning Hallsbergs kommun 2.1 Övergripande styrmodell 3 Nulägesbeskrivning 3.1 Baseras ram- och budgetprocess på antaganden om framtida befolkningsutveckling och medborgarnas/verksamheternas framtida behov? 3.1.1 Nuläge 3.1.2 Bedömning 3.2 Finns det en koppling mellan kommunens vision/mål och de fördelade ekonomiska ramarna? 3.2.1 Nuläge 3.2.2 Bedömning 3.3 Prioriteringen mellan de olika verksamhetsområdena? 3.3.1 Nuläge 3.3.2 Bedömning 3.4 Ger ekonomistyrningsprinciperna incitament till ett beteende i organisationen som är i enlighet med god ekonomisk hushållning? 3.4.1 Nuläge 3.4.2 Bedömning 3.5 Finns det en tydlig fördelning av ansvar och befogenheter för ekonomifrågor för olika befattningshavare i kommunen? 3.5.1 Nuläge 3.5.2 Bedömning 3.6 Tydliggör ekonomistyrningen vilka uppföljningar och utvärderingar som respektive enhet, förvaltning och nämnd förväntas göra? 3.6.1 Nuläge 3.6.2 Bedömning 1 2 2 2 2 2 3 3 4 4 4 4 5 5 5 6 6 6 6 6 7 7 7 7 7 7 8
Sammanfattande bedömning Säkerställer kommunstyrelsen att det finns en ändamålsenlig ram- och budgetprocess? Bedömningen är att kommunens ram- och budgetprocess inte är helt ändamålsenlig. Trots en relativt lång process kan inte de antagna ramarna anses vara kvalitetssäkra med tanke på framtida behov och krav eftersom de till stor del bygger på historiska budgetramar och prognoser. En annan kritik som kan riktas mot rambeslutet är otydligheten i de politiska prioriteringarna och kopplingen mot den antagna visionen med dess inriktningsmål. Den relativt ensidiga starten av ram- och budgetprocessen, där politikerna utan någon form av diskussion med verksamheterna delar ut i stort sett hela ramen, medför att den senare delen av budgetprocessen blir ett givande och tagande mellan de olika nämnderna. Ram- och budgetprocessen i Hallsbergs kommun behöver utvecklas, förslagsvis genom att: Införa någon form av övergripande resursfördelningsmodell, där ramarna följer behoven för att underlätta processen att skapa ramarna Utveckla arbetet med att skapa en nulägesbild av var kommunen befinner sig för att kunna säkerställa en ändamålsenlig budget- och ramprocess Införa någon form av dialog innan ramarna beslutas i november/december Skapar ekonomistyrningen goda förutsättningar för en hållbar god ekonomisk hushållning? Teoretiskt finns det, med tanke på riktlinjerna som beslutas i KS 16 2011, förutsättningar för en hållbar god ekonomisk hushållning i Hallsberg, om bara direktiven för ekonomistyrningen hade varit känd av alla berörda. Kommunen måste tydliggöra och utveckla sina riktlinjer kring ekonomistyrningen, riktlinjerna ska vara kända av alla som har någon form av ekonomiskt ansvar. För att ytterligare skapa förutsättningar för en hållbar god ekonomisk hushållning, bör kommunen införa ett gemensamt regelverk kring ekonomisk rapportering mellan nämnderna och kommunstyrelsen. Rapporteringen bör ske månatligen, för att på så sätt skapa förutsättningar för politikerna i styrelsen att kunna fatta strategiska och långsikta beslut. Dagens struktur på rapportering medför även att det blir svårt för kommunstyrelsen att hävda att uppsiktsplikten utövas på ett tillfredsställande vis om styrelsen inte får tätare rapporter om hur ekonomi och verksamhet utvecklar sig hos nämnderna. 1 av 8
1 Bakgrund och revisionsfråga 1.1 Bakgrund De förtroendevalda revisorerna i Hallsbergs kommun har givit PwC i uppdrag att granska nuläge i Hallsbergs kommuns ram- och budgetprocess samt den ekonomiprocess som sker under februari/mars samt september/oktober 2012. Budget- och ramprocessen har en central roll för styrning och resursfördelning i kommunen. En ändamålsenlig process är nödvändig, för att ramar och budget ska ha den precision som krävs för att kunna fungera som styrmedel. Kommunens principer för ekonomistyrning avgör vilket mandat nämnderna och förvaltningarnas olika enheter ges och hur uppföljning och utvärdering av verksamheten ska ske samt hur återrapportering till kommunfullmäktige ska gå till. 1.2 Revisionsfrågor Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Säkerställer kommunstyrelsen att det finns en ändamålsenlig budget- och ramprocess? Skapar ekonomistyrningen goda förutsättningar för en hållbar god ekonomisk hushållning? 1.3 Avgränsning Granskningen berör kommunstyrelsen och koncentreras till den kommunövergripande nivån. Granskningen avser endast driftbudgeten. Investeringsfrågor berörs således inte. 1.4 Metod Granskningen har genomförts genom intervjuer med kommunstyrelsens presidium, kommundirektör, ekonomichef, socialchef och kultur- och utbildningschef samt genom granskning av relevanta dokument om budgetprocessen och ekonomistyrningsprinciper. 2 av 8
2 Allmänt kring budget, ramprocess och ekonomistyrning Hallsbergs kommun 2.1 Övergripande styrmodell Enligt kommunens budgetdokument 2012 inklusive flerårsplan 2013-2014 kan Hallsbergs övergripande styrmodell beskrivas enligt nedan. Demokrati/D ialog/delaktighet KF Nämnd Vision Inriktningsmål Effektmål Verksamhetsmål Policys/riktlinjer/Gröna nyckeltal Enligt kommunfullmäktiges beslut ska alla beslut i styrmodellen genomsyras av de tre ledorden; demokrati, dialog och delaktighet samt grundas på fattade policy, riktlinjer och kommunens gröna nyckeltal. Visionen är indelad i tre olika avsnitt och ska ha ett framtidsperspektiv: - Hallsberg är en hållbar kommun som erbjuder sina invånare delaktighet, god ser vice, ett brett utbud av tjänster och en stimulerande livsmiljö. - Hallsbergs kommun har en hållbar tillväxt samtidigt som jämställdhet och jämlik het stärks. Kommunen har över 16 000 invånare år 2025. - Hallsbergs kommun ska, i samverkan med regionen, fortsätta utvecklingen till att vara ett centrum för logistik av internationell klass. Fullmäktige har beslutat om nio olika inriktningsmål som respektive nämnd ska bryta ner till egna effektmål och verksamhetsmål som ska vara möjliga att följa upp. 3 av 8
3 Nulägesbeskrivning 3.1 Baseras ram- och budgetprocess på antaganden om framtida befolkningsutveckling och medborgarnas/verksamheternas framtida behov? 3.1.1 Nuläge Ramprocessen i Hallsbergs kommun påbörjas i november, drygt ett år innan budgetåret påbörjas, medan den slutliga budgeten för kommunen behandlas och processas under nästkommande vår och fastställs av kommunfullmäktige i juni. Anledningen till det tidiga antagandet av ramen, är att nämnderna ska ha tid på sig att uppnå helårseffekt på eventuella verksamhetsförändringar. När fullmäktige har antagit ramen skickar de ut gemensamma planeringsförutsättningar (GPF) som ska ligga till grund när nämnderna skapar sina budgetförslag. Av intervjusvaren framgår att det delvis råder gemensam bild bland kommunens tjänstemän och politiker kring hur kommande års ramar framräknas och om de verkligen baseras på framtida behov. Steg 1 i processen, ramberäkningen, är till stora delar en politisk produkt, förutom de kalkyleringar som ekonomienheten genomför. Dagens ramprocess är inte baserad på en strukturell metod med en resursfördelningsmodell som följer förändringarna i kommunen (ex.vis minskat antal elever). Enligt ekonomichefen tas hänsyn till befolkningsprognosen och SKL:s prognoser för att beräkna de kommande årens intäkter, sedan medräknas prognostiserade parametrar såsom löneökningar och inflation. Utifrån dessa fakta beräknas kommande års ramar baserat på historiska budgetramar. Dessa preliminära ramar hamnar sedan i den politiska processen. De intervjuade tjänstemännen tror inte att framräkningen av kommande års ramar baserades på någon strukturerad metod för att kunna fånga framtidens åtaganden, utan att det till största delen handlar om politiskt godtycke. Politikerna medger att kommande års ramar baseras på en uppräkning av historiska ramar med vissa förändringar genom t ex befolkningsprognoser och politisk vilja. Tjänstemännen anser att dagens ram- och budgetprocess startar upp fel, där ramarna antas utan någon medverkan från tjänstemannaorganisationen och delas ut till sin helhet, eftersom detta innebär att eventuella förändringar medför förändrade ramar för andra nämnder. 3.1.2 Bedömning Kommunen börjar sin ram- och budgetprocess i ett tidigt skede. Trots detta klarar inte kommunen av att kvalitetssäkra att ramarna följer framtida behov och krav eftersom de till övervägande delen bygger på historiska budgetramar. 4 av 8
Processen börjar fel, eftersom dialogen kring ramarna påbörjas först efter det att de har antagits av kommunfullmäktige och sista kronan har fördelats ut. Risken med denna omvända ram- och budgetprocess är att dialogen mellan politiken och tjänstemännen blir en process där någon blir av med något till förmån till en rammottagare, vilket kommer att leda till tröghet i processen. Hallsbergs kommun bör införa någon form av övergripande resursfördelningsmodell, där ramarna följer behoven. Kommunen behöver även utveckla arbetet med att skapa en nulägesbild av var kommunen befinner sig idag för att kunna styra kommunen i önskad framtidsriktning. 3.2 Finns det en koppling mellan kommunens vision/mål och de fördelade ekonomiska ramarna? 3.2.1 Nuläge Kommunen saknar en tydlig koppling mellan vision och de fördelade ramarna, en viss koppling anses finnas men det är på marginalen. Visions- respektive fördelningsprocessen uppfattas ske separat. Bland de intervjuade politikerna råder det delade meningar om huruvida visionen och inriktningsmålen harmonierar vid fördelningen av de ekonomiska ramarna. Få ansatser framkom i intervjuarbetet på hur kommunen ska kunna genomföra visionen (perspektiv på 10-12 år) ur ett ekonomiskt perspektiv. Dagens strategiska satsningar och resursfördelning till exploateringsverksamheten för att främja företagsetableringar och bostadsbyggande samt vissa satsningar mot grundskolan har en koppling mot visionen. I övrigt framkom inget som antydde att kommunen hade en längre planeringshorisont än ramperioden (tre år). Vid intervjuerna uppkom en diskussion kring kommunens övergripande styrmodell (se kap. 2.1) och dess olika målnivåer. Kommunfullmäktiges beslutade inriktningsmål är svåra att följa upp ur ett ekonomiskt perspektiv pga. av deras övergripande och generella karaktär. Inriktningsmålen är nedbrutna i flertal effektmål ute på nämnderna. Det framkom att inga avstämningar har gjorts om alla effektmål verkligen harmonierar med de övergripande beslutade inriktningsmålen. Vid delårsrapport och årsbokslut gör nämnderna en avstämning om de har uppfyllt sina effektmål. Kommunen kännetecknas i dagsläget av att bestå av många stuprör, inte som EN sammanhållande enhet enligt några av de intervjuade. 3.2.2 Bedömning Kopplingen mellan vision/inriktningsmål och de ekonomiska ramarna bör bli tydligare. I samband med att budgeten antas av fullmäktige i juni bör kommunstyrelsen följa upp att de nämndsspecifika effektmålen harmonierar med kommunens övergripande vision och inriktningsmål. En gemensam ram- och budgetprocess skapar förutsättningar för synen på kommunen som en sammanhållande organisation. 5 av 8
3.3 Prioriteringen mellan de olika verksamhetsområdena? 3.3.1 Nuläge Prioriteringen mellan de olika verksamheterna är inte helt transparant. När de nya ramarna ska beslutas består de till 80-90 procent av historiska ramar. De intervjuade tjänstmännen har liten insyn i hur den politiska organisationen resonerar när de fördelar återstoden av de beräknade kommande intäkterna. Politikerna anser att de oftast fördelar ramarna efter framtidsbedömningar/prognoser och ambitioner. Ett flertal av de intervjuade anser att det händer att viss fördelning sker adhoc, det vill säga inte är riktigt underbyggt. Både tjänstemän och politiker var överens om att de kunde utveckla sitt arbete med nulägesbeskrivningen av kommunen. 3.3.2 Bedömning Kommunen har ingen tydlig prioritering mellan de olika verksamhetsområdena, vilket kan bero på en felaktig ram- och budgetprocess i kombination med en låg uppfattning om kommunens nuläge. 3.4 Ger ekonomistyrningsprinciperna incitament till ett beteende i organisationen som är i enlighet med god ekonomisk hushållning? 3.4.1 Nuläge Begreppet ekonomiska styrprinciper används som ett samlingsbegrepp för styrning, uppföljning och utvärdering av verksamheten utifrån ett ekonomiskt perspektiv. Kommunens planering, budget, uppföljning och bokslut skall grundas på enhetliga strukturer vilka ska möjliggöra en återkoppling till de beslutade budgetramarna. Hallsbergs kommun reglerar/anvisar i sitt budgetbeslut 1 vad som gäller kring ekonomin det kommande året, bland annat anges att nämnderna ska hålla sin budget och att driftbudgetens nettoresultat kan överföras till kommande år. I ett kommunstyrelsebeslut2 från 2011 anges att kommunens uppföljning av verksamhet och ekonomi ska ske genom rapporter till KS genom den lagstadgade delårsrapporten och vid årsredovisningen. I beslutet anges även att varje nämnd fritt får besluta om hur de under året ska utföra sin uppföljning, samt att respektive förvaltningschef ska lämna någon form av rapport till kommundirektören som denne aggregerar upptill en kommungemensam rapport som avlämnas vid nästkommande kommunstyrelsesammanträde. Förvaltningschefernas rapport ska belysa eventuella avvikelser från beslutad verksamhet, större förändringar etc. 1 KF 66 Budget för Hallsbergs kommun 2012, samt flerårsplaner för 2013 och 2014 2 KS 16 Uppföljning; rapporter om förvaltningarnas och nämnders verksamhet till kommunstyrelsen 6 av 8
Vid intervjuer med förvaltningscheferna framkom att de inte hade några egentliga rutiner/regler kring ekonomistyrningen i kommunen, förutom de att-satser som antas årligen i samband med att fullmäktige fattar budgetbeslutet. Tjänstemännen anser det vara en brist att det inte finns någon gemensam struktur eller frekventare rapportering ifrån nämnd till kommunstyrelse på eventuella avvikelser och prognoser. 3.4.2 Bedömning Fullmäktiges och styrelsens beslut kring budgetramarna och hur uppföljning ska ske i kommunen är dokument som övergripande reglerar hur kommunens tjänstemän och politiker ska agera i enlighet med god ekonomisk hushållning. Under intervjuerna visade det sig dock kännedomen om dessa beslut undermålig. Bedömningen är att besluten måste tydliggöras och göras kända ute i organisationen. 3.5 Finns det en tydlig fördelning av ansvar och befogenheter för ekonomifrågor för olika befattningshavare i kommunen? 3.5.1 Nuläge Det råder delade meningar om huruvida det finns en tydlig fördelning av ansvar och befogenheter kring ekonomifrågor. Ingen kunde svara på om det fanns några övergripande dokument som reglerar ansvar och befogenheter i ett ekonomistyrningsperspektiv. Kommunens tjänstemän och politiker har svårt med sina roller och ansvar när det handlar om VAD- och HUR-frågor. Tjänstemännen upplever att politikerna många gånger arbetar i ett mikroperspektiv och har svårt med stora strategiska frågor. Politikerna medger att de i vissa fall har svårt med de olika perspektiven, men tror att de kan bero på vakanser inom tjänstemannaorganisationen. 3.5.2 Bedömning Kommunen måste tydliggöra fördelningen av ansvar och befogenheter, det måste finnas en klar linje för vem som ansvarar för VAD- och HUR-frågor. Med den nuvarande modellen finns det risk att folk blir osäkra i sin roll. 3.6 Tydliggör ekonomistyrningen vilka uppföljningar och utvärderingar som respektive enhet, förvaltning och nämnd förväntas göra? 3.6.1 Nuläge Enligt fullmäktiges budgetparagraf framgår att nämnderna ska rapportera lagstadgad delårsrapport och årsredovisningen enligt given avrapporteringsstruktur till KS. KS 16 2011 anger att KS inte ska ha några officiella månadsrapporter från nämnderna, däremot ska kommundirektören ge kortfattade aggregerade rapporter med väsentligt innehåll för att underlätta för politikerna i sitt arbete. Kommundirektörens rapport ska ge information, inte vara underlag för beslut i enskilda ärenden. 7 av 8
Nämnderna har de senaste åren accepterat faktumet att de inte ska lämna någon officiell rapport på periodens utfall, avvikelse eller prognos. Däremot finns det olika modeller för uppföljning internt ute på nämnderna. Tjänstemännen uppfattar de övergripande spelreglerna kring ekonomistyrning som utvecklingsbara, bland annat efterfrågas månadsuppföljningar ur både ett ekonomiskt och ett verksamhetsperspektiv. 3.6.2 Bedömning Eftersom nämnderna inte ska lämna någon formell regelbunden rapportering kring ekonomin och eventuella avvikelser kan det få konsekvensen att styrelsen vid delårsrapport eller årsredovisning får obehagliga överraskningar i form av negativa ekonomiska avvikelser eller att beslutade verksamhetsmål inte nås. Kommunstyrelsen ska enligt kommunallagen 6 kap 1 ha uppsikt över nämndernas verksamhet. Vi menar att det blir svårt för kommunstyrelsen att hävda att uppsiktsplikten utövas på ett tillfredsställande sätt om styrelsen inte får tätare och formella rapporter om hur ekonomi och verksamhet utvecklar sig hos nämnderna. Johan Skeri Projektledare Marie Lindblad Uppdragsledare 8 av 8