Medborgarmötet i nätverksförvaltningen: Ansvar och ansvarsfördelning 1 Inledning Syftet med denna artikel är att översiktligt beskriva ett område för framtida forskning: ansvar och ansvarsfördelning i den elektroniska förvaltningen. Perspektivet är förvaltningspolitiskt snarare än rättsligt, men rättsliga frågor uppmärksammas särskilt och illustrerar de generella, förvaltningspolitiska frågorna. Syftet är också att ge en översiktlig orientering kring några aspekter av den aktuella utvecklingen av den elektroniska förvaltningen. I budgetpropositionen för 2003 sägs bl.a. följande om utvecklingen av den elektroniska förvaltningen: 1 Informationstekniken är ett kraftfullt redskap för att öka tillgängligheten till information och tjänster. En central del av förvaltningspolitiken är därför arbetet med utvecklandet av 24-timmarsmyndigheten, dvs. myndigheter som via Internet erbjuder kvalificerad service dygnet runt. Målet med arbetet är att dels öka tillgängligheten till myndigheters tjänster, dels underlätta för medborgarna och företagen att få tillgång till information och aktivt delta i förvaltningens förändringsarbete. Den långsiktiga inriktningen bör vara att medborgare och företag i servicehänseende upplever offentliga förvaltningen som en enda 24-timmarsmyndighet utan besvärande myndighetsgränser. Det innebär bl.a. att ett ärende så långt möjligt bara bör kräva en enda myndighetskontakt, vilket ställer stora krav på samverkan mellan myndigheter. Det är dock viktigt att myndighetsansvaret inte bli så oklart att insyn och ansvarsutkrävande försvåras. Citatet sammanfattar väl inriktning och mål för förvaltningens utveckling. I Sverige liksom i många andra länder är utvecklingen av elektroniska tjänster en väsentlig del av förvaltningsutvecklingen. För Sveriges och de flesta andra länders del betraktas utvecklingen av elektroniska tjänster som en del av en mer generell strävan att medborgarorientera förvaltningen. 2 Som framgår av citatets andra stycke ställer den önskade utvecklingen krav på förvaltningen som helhet och på enskilda myndigheter. Krav som är delvis motstridiga. Å ena sidan ställs krav på att förvaltningen i grunden ska förändra sitt sätt att förhålla sig till medborgaren så att medborgare och företag i servicehänseende upplever offentliga förvaltningen som en enda 24-timmarsmyndighet utan besvärande myndighetsgränser. Å andra sidan ställs krav på att insyn och ansvarsutkrävande inte ska försvåras, vilket tycks stå i konflikt med målet om en mer samverkande förvaltning. I denna artikel granskas översiktligt några frågor kring myndigheters ansvar i anslutning till elektroniska tjänster. Utgångspunkterna är huvudsakligen rättsliga. Syftet är emellertid att visa att problemen är mer långtgående och slutsatserna är därför förvaltningspolitiska snarare än förvaltningsrättsliga. 1 Prop. 2002/03:1 Budgetproposition för 2003, Utgiftsområde 2 Bilaga 1 Statsförvaltningens utveckling, s. 7. 2 För en översikt över den svenska utvecklingen i stort, se Statskontoret (2003), Samverkande 24-timmarsmyndigheter Sammanhållen elektronisk förvaltning, (Statskontoret 2003:18), Stockholm: Statskontoret. Avs. utvecklingen i andra länder se t.ex. OECD (2003), The e-government Imperative (OECD e-government Studies), Paris: OECD.
2 Ansvar i förvaltningspolitik och förvaltningsforskning Ansvar spelar en central roll i förvaltningspolitik, förvaltningsforskning och demokratiteori. Ansvar är en aspekt av en relation mellan aktörer, där någon är ansvarig inför någon annan. Olika relationer mellan medborgare och förvaltning där ansvar kan aktualiseras åskådliggörs översiktligt i figur 1 och kommenteras nedan. Figur 1 En grundläggande ansvarsfråga är de valda politiska representanternas ansvar inför sina väljare. Detta ansvar utkrävs genom att väljarna antas inte välja om den politiker som inte håller sina vallöften. 3 Ansvaret utsträcker sig emellertid inte bara till de valda politiska församlingarna, utan även till förvaltningen såsom verkställare av de politiska besluten. Att tjänstemän kan göras ansvariga är centralt ur flera aspekter. Ur ett politiskt, demokratiskt perspektiv handlar det om möjligheten att utkräva ansvar för sättet på vilket politiken genomförs. Tjänstemän på de flesta nivåer har ett betydande handlingsutrymme inom de ramar, rättsliga och andra, som sätts genom politiska beslut. Detta förlängda politiska ansvar utkrävs ovanifrån, t.ex. genom att en myndighetschef avsätts. Denna typ av ansvar garanteras exempelvis genom utvärdering och revision av statlig verksamhet. 4 Det finns också ett ansvar som är mer individualiserat, som i någon mening kan sägas utkrävas underifrån. Det gäller t.ex. ansvar för enskilda beslut eller för handläggningen av ett visst ärende. Ansvaret vilar både på en enskild handläggare och på en viss myndighet. Sådant ansvar är viktigt eftersom det kan vara avgörande för t.ex. möjligheterna att få rättelse genom 3 Om det politiska ansvaret se t.ex. Przeworski, Adam, Stokes, Susan C., Manin, Bernard, eds. (1999), Democracy, Accountability, and Representation (Cambridge Studies in the Theory of Democracy), Cambridge: Cambridge University Press. För en idéhistorisk genomgång se Held, David (1999), Demokratimodeller: Från klassisk demokrati till demokratisk autonomi, Göteborg: Daidalos. Avseende politiskt ansvarsutkrävande i praktiken se Kumlin, Staffan (2003), Snedvridet ansvarsutkrävande?, i Oscarsson, Henrik (red.), Demokratitrender (SOM-rapport nr 32), Göteborg: SOM-institutet, s. 31-54. 4 Se Ahlbäck, Shirin (2001), Varför behövs granskarna? i Rothstein, Bo (red.), Politik som organisation: Förvaltningspolitikens grundproblem, Stockholm: SNS Förlag, s. 286-305, Sterzel, Fedrik (2003), Granskningsmakten i Mattson, Ingvar & Petersson, Olof, (red.) Svensk författningspolitik, Stockholm: SNS förlag, 239-258, och Statskontoret (2003), Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande, (Statskontoret 2003:11), Stockholm: Statskontoret,
att överklaga. Det kan också ur den enskilde medborgarens synvinkel vara viktigt att det faktiskt finns en individuell person som är ansvarig och som kan förklara varför ett beslut fattats. Till denna aspekt på ansvar hör också skadeståndsansvaret om någon lidit någon form av skada på grund av felaktig handläggning eller felaktig information. I förhållandet mellan medborgare och förvaltning är det en komplicerande faktor att även medborgaren ur en ideologisk synvinkel har någon form av ansvar som skiljer sig från det ansvar som t.ex. en kund har i en kommersiell konsumentrelation. 5 Det finns flera rättsliga aspekter på förvaltningens ansvar. Det kan t.ex. gälla skadeståndsansvar eller för enskilda tjänstemän ansvar för tjänstefel och annat straffansvar. Denna typ av rättsliga aspekter på ansvar handlar i första hand om ansvarets utkrävande. 6 I en beskrivning av förutsättningarna för ansvarsutkrävande i förvaltningen sägs att ansvarsutkrävande förutsätter: 7 1. att det går att urskilja vem som är ansvarig 2. att det finns kunskap om huruvida den offentliga verksamheten bedrivs bra eller dåligt 3. att det finns mekanismer för att faktiskt utkräva ansvar. I synnerhet punkterna 1 och 2 i uppställningen har stor relevans i samband med IT-användning i förvaltningen. Punkten 2 avser tillgången till information. Det ställer krav t.ex. på dokumentation av beslut och liknande, att handlingar bevaras och är tillgängliga m.m. Här ska uppmärksamheten emellertid riktas mest mot punkten 1, möjligheten att avgöra vem som är ansvarig. Förutsättningarna för kravet i punkten 1, liksom synen på ansvar och ansvarsutkrävande i allmänhet, bygger på en viss uppfattning av förvaltningens sätt att organisera sig och arbeta. Denna uppfattning bygger i sin tur på grundförutsättningen eller föreställningen att kontakterna mellan medborgare och förvaltning är entydiga och avgränsade. Denna föreställning om kontakternas entydighet kan (skissartat och utan anspråk på fullständighet) brytas ner i ett antal delföreställningar, t.ex.: Förvaltningen kan avgränsas från samhället i övrigt Olika delar av förvaltningen kan avgränsas från varandra Medborgaren kan avgränsas både från förvaltningen och från samhället i övrigt Kontakterna (kommunikationerna) mellan medborgare och förvaltning, t.ex. beslut, kan avgränsas, individualiseras och dokumenteras 5 Om detta se t.ex. Gabriel, Yiannis & Lang, Tim (1995), The Unmanagable Consumer: Contemporary Consumption and its Fragmentations, London: Sage Publications. 6 För en kort översikt över rättsliga aspekter på ansvarsutkrävande i förvaltningen se Statskontoret (2003). 7 Ahlbäck (2001).
Förvaltningens verksamhet bedrivs av tjänstemän som kan avgränsas från varandra och utgör tydliga enheter i förvaltningen som organisation eller system Förutsättningarna för mötet mellan medborgare och förvaltning (t.ex. regleringen) är givna. Dessa föreställningar finns inte bara när det gäller synen på ansvar, utan kommer till uttryck även i policy och rättslig reglering i andra avseenden. Det är en näraliggande tanke att dessa föreställningar är intimt sammankopplade med en förvaltning som är organiserad och arbetar såsom förvaltningen gjort under de senaste hundra åren, dvs. en industrisamhällets förvaltning, eller med ett annat ord en byråkrati i Webers mening. 3 Den elektroniska förvaltningen Här ska inte redogöras för utvecklingen av den elektroniska förvaltningen i allmänhet. För bakgrundsinformation om detta hänvisas till ovan nämnda svenska och internationella framställningar. Jag fokuserar istället på vissa drag i utvecklingen som särskilt har att göra med målet att förvaltningen ska framstå som en enhet gentemot medborgaren. Målen att medborgaren bara ska behöva ha en kontakt med förvaltningen i ett ärende och att hela den offentliga förvaltningen ska framstå som en sammanhållen förvaltning delar Sverige med många andra länder. Flera länders förvaltningar har också påbörjat förverkligandet av detta mål. De lösningar som implementerats i praktiken sträcker sig från det närmast triviala (t.ex. portaler och länksamlingar) till synnerligen avancerade integrerade lösningar (t.ex. s.k. medborgarkonton ). Om de två förutsättningarna att förvaltningen ska framstå som en enhet gentemot medborgaren och att förvaltningens organisation ska förbli densamma, eller åtminstone inte behöva vara så enhetlig som den framstår för medborgaren, förutsätter någon form av sammanhållande kontaktpunkt. Förhållandet illustreras i figur 2. Figur 2 Medborgaren till höger kommer i kontakt med myndigheterna till vänster genom en kontaktpunkt. Myndighet A, B och C betecknar de myndigheter som handlägger de ärenden som medborgaren initierar. För fullständighetens skull bör påpekas att myndigheterna även kan vara kommuner. Kontaktpunkten kan avseende funktion vara allt från en samling länkar (en portal) till en mer avancerad tjänst av det slag som beskrivs nedan. Denna tjänst kan tillhandahållas av en rad olika aktörer. Några exempel: någon av de myndigheter som handlägger, någon myndighet som
inte är inblandad i den materiella handläggningen, eller någon aktör utanför myndighetssfären, som över huvud taget inte är en del av förvaltningen. Flera länder, däribland Sverige, har infört eller avser att införa tjänster varigenom medborgaren på olika sätt ges tillgång till någon form av eget utrymme, där man kan logga in och t.ex. spara information eller skicka och ta emot meddelanden. Alltså något som liknar ett konto i t.ex. en internetbank. En sådan kontoliknande lösning kan ha t.ex. följande funktioner: Medborgaren har tillgång till ett eget utrymme Medborgaren kan hantera information och personuppgifter Medborgaren kan hantera identiteter och roller Medborgaren kan följa pågående ärenden och ta del av partskommunikation Medborgaren kan ta emot beslut och andra meddelanden från förvaltningen. Tanken på ett medborgarkonto är på flera sätt artfrämmande för förvaltningens sätt att organisera sig, kommunicera med omvärlden och reglera sin verksamhet. Kontot innebär att förvaltningen gentemot medborgaren blir mer sammanhållen i minst två avseenden. Dels innebär det att medborgaren får en ingång, dvs. förvaltningen framstår organisatoriskt som mer sammanhållen. Det innebär emellertid också att kontakterna med förvaltningen framstår som mer sammanhållna både i tid och innehåll. Medborgaren får en kontinuerlig kontakt med förvaltningen, som inte förekommer i mer traditionell kommunikation med förvaltningen. I ett traditionellt pappersförfarande bygger kontakterna mellan medborgare och förvaltning på att förvaltningen handlägger distinkta ärenden. Gränssnittet mot medborgaren är olika dokument. Ärendet initieras med exempelvis en ansökan, under ärendets handläggning sker partskommunikation genom dokumentutväxling, och slutligen får medborgaren ett beslut, varigenom ärendet är avslutat. Även när relationen mellan medborgare och förvaltning egentligen handlar om produktion, är den formella strukturen uppbyggd kring beslutet och kring fasta punkter. För svensk del kan nämnas ett pågående projekt, LITA-projektet, som syftar till att inrätta kontoliknande funktioner, där medborgaren ska kunna hantera t.ex. ansökningar, utkast till ansökningar och personuppgifter samt ha möjlighet att följa det egna ärendet och ta emot beslut. En möjlighet är att kontot ska kunna tillhandahållas inte av myndigheten utan av någon tredje part. 8 Bland utländska exempel kan nämnas den irländska myndigheten Reach. Reach är en myndighet vars uppgift är att förmedla andra myndigheters tjänster till medborgarnas via en kontoliknande funktion. 9 8 Statskontoret (2003), Länsstyrelsernas Internettjänst för tillstånd och ansökningar (LITA) Förstudierapport (Statskontoret 2003:125), Stockholm: Statskontoret. 9 http://www.reach.ie/
Många av tjänsterna innebär att medborgaren på olika sätt görs mer delaktig i handläggningen. En större del av ansvaret läggs på medborgaren. Medborgaren förväntas ta en mer aktiv del i handläggningen av sitt eget ärende. Det talas ibland t.o.m. om självbetjäningstjänster. De kontoliknande lösningarna kan ses som exempel på detta. Medborgarens roll förändras också ur ett systemperspektiv. Medborgarens IT-system blir en mer integrerad del av förvaltningens system. T.ex. kan en ansökan göras med en elektronisk blankett som signeras med en elektronisk signatur, kanske efter ett inloggningsförfarande. Denna situation innebär upprepade kontakter mellan medborgarens och myndighetens system, som väsentligen skiljer sig från den enkla situationen att man skickar en pappersblankett med posten. Dessutom sker mycket av kommunikationen automatiskt och utan eller med mycket få aktiva och medvetna åtgärder från medborgaren. Även vid enklare tjänster spelar användarens system en central roll, som visar på en skillnad mellan förhållandet mellan medborgare och förvaltning i en traditionell miljö och i IT-miljö. Detta förhållande ska inte närmare analyseras här, men det utgör en väsentlig aspekt när man diskuterar ansvarsfördelning. 4 Ansvar i den elektroniska förvaltningen Som framgått av citatet från budgetpropositionen har frågan om ansvar och ansvarsutkrävande i den elektroniska förvaltningen uppmärksammats politiskt. Utöver det svenska exemplet kan från den internationella arenan nämnas att frågan tas upp från flera vinklar i OECD-rapporten The e- Government Imperative. 10 I den rapporten pekas ett antal grundläggande principer för den elektroniska förvaltningen ut. Under rubriken Responsibility sägs bl.a. följande: 11 Accountability: E-government can open up government and policy processes and enhance accountability. Accountability arrangements should ensure that it is clear who is responsible for shared projects and initiatives. Similarly, the use of private sector partnerships must not reduce accountability. I likhet med uttalandet i den svenska budgetpropositionen antyder denna rekommendation att formerna för ansvar och ansvarsutkrävande är givna. Rekommendationen säger att möjligheterna att utkräva ansvar kan förbättras genom bättre insyn och varnar för organisatoriska förändringar som kan försämra möjligheterna till ansvarsutkrävande. Man resonerar alltså som om möjligheterna till ansvarsutkrävande kan röra sig längs en kvantitativ skala mellan bra och dålig. Möjligheten att förändra former och förutsättningar för ansvarsutkrävande berörs inte. Informationstekniken ses som en möjliggörare och som ett hot. IT kan möjliggöra ansvarsutkrävande genom att förbättra kända processer (insyn). IT kan hota ansvarsutkrävandet genom att försvåra tillämpningen av kända processer. En tredje möjlighet, som enligt min mening förtjänar att undersökas närmare, är att själva förutsättningarna för ansvar och ansvarsutkrävande förändras. Sett ur det perspektivet innebär den elektroniska förvaltningen både ett hot och en 10 OECD (2003), The e-government Imperative (OECD e-government Studies), Paris: OECD. 11 OECD (2003), s. 19.
möjlighet, men också en utmaning. Tekniken förändrar i grunden förutsättningarna för sättet att diskutera ansvar. Man kan närma sig frågan om ansvar i den elektroniska förvaltningen från olika utgångspunkter. De mest grundläggande aspekterna av ansvar är det individuella ansvaret som åvilar enskilda individer, t.ex. tjänstemän. Genom användning av informationssystem i förvaltningen förändras förutsättningarna i grunden för den enskildes ansvar. Tjänstemannens kognitiva system flyter samman med beslutsstödssystem och andra informationssystem. Det går inte längre att tydligt särskilja vad som sker i det tekniska systemet och vad som sker i tjänstemannens huvud. Det går inte heller att tydligt avgöra hur självständigt tjänstemannens beslut egentligen är. 12 Här ska jag emellertid närma mig frågan från motsatt håll: ansvarets gränser. I detta sammanhang kommer jag att bortse helt från frågan om den enskilde tjänstemannens ansvar och istället koncentrera mig på myndighetens ansvar. Frågan om myndighetens ansvar aktualiseras av målsättningen att förvaltningen ska framstå som en sammanhållen enhet. Tanken är alltså att förvaltningen ska framstå som en sammanhållen enhet gentemot medborgaren när tjänster levereras, medan dessa tjänster ska produceras i en traditionell myndighetsorganisation. Detta ställer stora krav på gränsdragning mellan myndigheternas system och mellan produktion och leverans av tjänster. Det ställer också synbarligen motstridiga krav på informationen till medborgaren. Hon ska uppleva förvaltningen som en enhet, men hon ska ha samma möjligheter till insyn som vid traditionell handläggning. Det senare kravet tycks förutsätta att hon informeras om vilka myndigheter som faktiskt är inblandade i handläggningen av ärendet. Nedan diskuteras gränsdragningsfrågor utifrån dels pågående arbete inom socialförsäkringens administration, dels en tänkbar utveckling av medborgarkonton. 5 Elektroniska självbetjäningstjänster i socialförsäkringsadministrationen Ett av de områden som har visat en snabb utveckling av elektroniska tjänster till medborgarna är socialförsäkringsadministrationen. Regeringen lämnar i proposition 2003/04:40 24-timmarsmyndighet inom socialförsäkringens administration förslag till lagstiftning som ska möjliggöra elektronisk kommunikation mellan medborgarna och socialförsäkringens administration, dvs. försäkringskassorna. Förslaget innehåller ett mindre antal regler om olika aspekter på kommunikationen i första hand i anmälnings- och ansökningssituationer. Här ska uppmärksamheten riktas mot det förslag som gäller en regel om när en handling som skickas in elektroniskt ska anses vara inkommen till försäkringskassan i förvaltningslagens mening. Den föreslagna regeln lyder: 13 12 Se t.ex. Sinding-Larsen, Henrik (1993), Informasjonteknologi, ansvar og jegets grenser i Rasmussen, Terje & Söby, Morten, (red.), Kulturens digitale felt: Essays om informasjonsteknologiens betydning, Oslo: Aventura, s. 259-290. 13 Nedanstående beskrivning och diskussion bygger på Prop. 2003/04:40 24- timmarsmyndighet inom socialförsäkringens administration, avsnitt 4.5.7, s. 35-42,
4 En handling eller uppgift som vid användning av en självbetjäningstjänst översänts till en myndighet inom socialförsäkringens administration, skall anses ha kommit in till den myndighet till vilket ärendet hör när den har anlänt till den del av ett system för automatiserad behandling som anvisats som mottagningsställe för självbetjäningstjänsten. Man kan i och för sig ha synpunkter på behovet av reglering av inkommandetidpunkten. Här ska emellertid istället uppmärksamheten riktas mot den systemutformning som regleringen avser möjliggöra eller legitimera. Försäkringskassorna är självständiga, från Riksförsäkringsverket fristående myndigheter. Varje försäkringskassa handlägger självständigt sina ärenden och ansvaret för handläggningen vilar på den enskilda kassan. Medborgaren hör till en viss försäkringskassa och sänder sina ansökningar och anmälningar direkt till den försäkringskassan. Vid elektronisk handläggning sker kommunikationen något annorlunda. Handläggningen av det materiella ärendet regleras av samma reglering. Ansvaret för själva beslutet är alltså detsamma som vid pappersbaserad handläggning. Själva kommunikationen sker dock på annat sätt. Riksförsäkringsverket tillhandahåller för försäkringskassornas räkning system för mottagning och utskick. Detta innebär att medborgaren sänder sin ansökan till RFV, som sedan vidarebefordrar ansökan till rätt försäkringskassa. Detta är alltså ett exempel på när en myndighet (RFV) är kontaktpunkt för en annan myndighet (de enskilda försäkringskassorna). RFV är dock inte kontaktpunkt för mer än en myndighet i varje enskilt ärende. Det faktum att en myndighet tar emot ett ärende för en annan myndighets räkning har i det aktuella fallet ansetts motivera en särskild regel om inkommandetidpunkten. Det kan i och för sig ifrågasättas om denna situation verkligen påkallar särskild reglering. Det är vanligt att myndigheter inte sköter hela sin IT-drift själva, utan anlitar leverantörer. Med ett något nattståndet uttryck brukar man tala om att myndigheten anlitar en servicebyrå. En myndighet kan vara servicebyrå åt en annan myndighet utan att detta i och för sig kräver särskild författningsreglering. En annan sak är att det kan kräva någon form av dokumenterad överenskommelse mellan de inblandade myndigheterna. I det diskuterade fallet har regeringen, mer eller mindre välmotiverat, funnit för gott att införa en regel som ska förtydliga att en myndighet kan anvisa att en annan myndighet ska ta emot kommunikationer för dess räkning. Från ett ansvarsperspektiv är inkommandetidpunkten central. När en kommunikation är inkommen till myndigheten inträder ett antal skyldigheter för myndigheten. Myndigheten är t.ex. skyldig att vidta ett antal åtgärder som rör själva handlingen i sig, såsom att diarieföra den och arkivera den. Myndigheten är också skyldig att vidta materiella åtgärder, dvs. påbörja handläggningen, i och med att ärendet anhängiggjorts. I en vid mening kan alltså inkommandetidpunkten sägas vara en indikation på gränserna för myndighetens ansvar. Om man granskar den föreslagna regeln visar det sig att ordet anvisat har central betydelse. Den mottagande myndigheten anvisar alltså i sitt system den punkt där en inkommande handling ska anses ha kommit in. En aspekt av detta är att RFV tar emot en handling för en försäkringskassas räkning.
Regeln ger alltså en myndighet, försäkringskassan, möjlighet att anvisa en annan myndighet, RFV, att ta emot kommunikationer för dess räkning. Termen anvisa har emellertid även en annan relevans i sammanhanget, som kan synas obetydlig, men har avsevärt mer långtgående konsekvenser. Den ger nämligen den mottagande myndigheten möjligheten att anvisa en punkt i det egna systemet, där kommunikationen ska anses mottagen. Det är också tanken att denna möjlighet ska utnyttjas. I praktiken innebär detta att myndigheten kan påbörja bearbetning av den inkomna kommunikationen utan att den anses inkommen i förvaltningslagens mening. T.ex. kan autenticering av elektroniskt signerade handlingar ske innan en handling passerat den punkt i systemet där den anses inkommen och ärendet anses anhängiggjort. Eftersom autenticeringen kan resultera i att ett ärende avvisas är det eller gränsar åtminstone till myndighetsutövning. Den föreslagna konstruktionen leder alltså till att myndigheten kan utforma sitt system så att myndigheten fattar ett beslut som kan tänkas innebära myndighetsutövning på grund av en kommunikation som inte ens anses inkommen. Regleringen ger alltså myndigheten en möjlighet att själv besluta om gränserna för sitt ansvar. Den ger också myndigheten möjlighet att dra gränserna för detta ansvar i rättslig mening betydligt snävare än det ansvar man har t.ex. avseende IT-drift. Detta innebär att förvaltningen kan lämpa över ansvaret, eller åtminstone risken, för själva kommunikationen på den enskilde medborgaren. Det kan enligt min mening ifrågasättas om regeln är lämplig, men det ska inte göras här. Här kan exemplet tjäna som illustration av att även relativt enkla elektroniska tjänster och tjänsteförmedlingar kan leda till att grundläggande frågor kring ansvar och ansvarsfördelning aktualiseras. 6 Ansvar i en sammanhållen elektronisk förvaltning Mer avancerade tjänster än den som beskrivits i föregående avsnitt ligger i stor utsträckning i framtiden. Just av det skälet kan det finnas än större anledning att analysera och diskutera de konsekvenser de kan ha för ansvarsfrågorna i den elektroniska förvaltningen. I detta avsnitt skisseras några sådana ansvarsfrågor som utgår från tanken att förvaltningen ska framstå som en sammanhållen enhet. 6.1 Ansvarsfördelning mellan medborgare och förvaltning Exemplet från socialförsäkringsadminstrationen visade hur förvaltningen undandrar sig ansvar och istället låter medborgaren ta ansvar för i det fallet själva kommunikationen. Den elektroniska förvaltningen innebär emellertid även andra typer av ansvarsförskjutningar mellan medborgare och förvaltning. Hanteringen av personuppgifter kan tjäna som exempel på flera sådana ansvarsförskjutningar. Målet att medborgaren bara ska behöva ha en kontakt med förvaltningen i varje ärende förutsätter att myndigheterna utväxlar information som krävs för ärendehandläggningen mellan sig. Vid pappersbaserad handläggning
krävas inte sällan att den sökande begär in intyg och uppgifter från ett antal myndigheter, vilka sedan biläggs ansökan som skickas till den handläggande myndigheten. Detta innebär att den sökande ges ansvaret för att samla in uppgifter som redan finns i förvaltningen. Det innebär också att den sökande tar ansvar för att de uppgifter som kommer från andra myndigheter är riktiga. I någon mening innebär alltså förfarandet att de registerförande myndigheterna lämpar över ansvaret för att deras register är riktiga på den registrerade. Vid elektronisk handläggning är istället tanken att myndigheterna ska inhämta uppgifter från varandra. Detta innebär att den sökande inte behöver ta ansvar för uppgifternas riktighet, dvs. det innebär ett utökat ansvar för förvaltningen. Det innebär å andra sidan att den sökande i viss utsträckning förlorar kontrollen över uppgifterna. Detta förhållande kan även det åtgärdas genom elektroniska kontakter med medborgaren. Det tidigare nämnda irländska medborgarkontot Reach innehåller bland annat en funktion som kallas data vault, där den enskilde disponerar över personuppgifter. Ur en ansvarssynvinkel tycks lösningar som bygger på att den enskilde disponerar över sina uppgifter innebära att förvaltningen lämpar över ansvaret för hanteringen av personuppgifter på medborgaren genom att gå omvägen över henne när det gäller att inhämta upplysningar ur olika register. När myndigheten istället sköter inhämtandet själv kommer ansvaret för uppgifternas riktighet istället att hamna på förvaltningen. Var balansen så småningom infinner sig, om den gör det, återstår att se. Här ska endast noteras att det är en fråga som kräver uppmärksamhet vid utvecklingen av nya tjänster, och där till synes obetydliga tekniska eller administrativa val kan ha vittgående förvaltningspolitiska implikationer. 6.2 Ansvarsfördelning inom förvaltningen Gränser mellan förvaltningen och omvärlden och mellan delar av förvaltningen är, som nämnts ovan, en grundläggande förutsättning för den traditionella föreställningen om ansvar i förvaltningen. Strävan efter en mer sammanhållen och samverkande förvaltning leder dock till att myndigheter och nivåer i förvaltningen blir mer diffusa. Myndigheter delar på eller delar med sig av informationsresurser. Myndigheter förväntas samverka kring gemensamma tjänster och gemensam ärendehandläggning. Även om målsättningen för närvarande sägs vara att leveransen av tjänster ska vara sammanhållen, är det i längden knappast rimligt att produktionen av samma tjänster skulle kunna ske i tydligt åtskiljbara myndigheter. Redan kravet att samverka kring tjänsteleveransen kommer att tvinga myndigheterna till ett sådant samarbete att myndighetsgränserna suddas ut. Frågan är mest om det sker medvetet, förutsett och kontrollerat eller oavsiktligt och okontrollerat. Trots att utvecklingen mot vad som kunde kallas en nätverksförvaltning synes mer eller mindre oundviklig, och trots den centrala roll som frågan om ansvar har i förvaltningsforskning och förvaltningspolitik, har frågan om ansvar i nätverksförvaltningen rönt förvånansvärt lite intresse. I de analyser som finns tycks slutsatsen vara att det byråkratiska betraktelsesättet står sig
även i framtiden, bara systemen utformas så att ansvarsgränserna blir tydliga. 14 Ur rättslig synvinkel innebär detta betraktelsesätt i första hand att system måste utformas på ett sådant sätt att de fingerar gränser som inte finns. Systemen måste alltså utformas som analogier till en förvaltningsorganisation som bygger på personliga, fysiska möten, papperskommunikation och myndigheter vars gränser utgörs av husets ytterväggar. Avslutningsvis ska ges några kommentarer till varför ett sådant angreppssätt kan vara missriktat. 7 Avslutning I denna artikel har jag skisserat några olika utmaningar som den tekniska och administrativa utvecklingen ställer traditionella uppfattningar om ansvar och ansvarsutkrävande inför. Jag har hävdat att den dominerande förvaltningspolitiska uppfattningen av ansvar och ansvarsutkrävande har sin grund i förvaltningen såsom den varit organiserad och arbetat de senaste hundra åren. Jag har också hävdat att förvaltningen utvecklas i helt ny riktning genom den ökade användningen av informationsteknik, i synnerhet för kommunikation mellan myndigheter och mellan myndigheter och enskilda. Det vore väl anspråksfullt att hävda att jag vederlagt uppfattningen att formerna för ansvar och ansvarsutkrävande bör vidmakthållas även i framtiden. Däremot menar jag mig ha visat att dessa uppfattningar ställs inför betydande utmaningar. Ett sätt att möta dessa utmaningar är ställa ensidiga krav på utformningen av systemen så att dessa överensstämmer med traditionella krav. I förlängningen tycks en sådan strategi dömd att misslyckas. Strategin bygger på tanken att de förvaltningspolitiska värden (t.ex. ansvar) som uppkommit i den byråkratiska förvaltningen, är tidlösa och obundna av den sociala, tekniska och administrativa kontexten. En mer framåtsyftande strategi vore att efterge kravet på att vissa traditionella värden bevaras i sin nuvarande form och tillåts styra system- och organisationsutvecklingen och istället låta utvecklingen av både organisationer, informationssystem och värderingar följa sin egen logik och sin gemensamma dynamik. 8 Källor Ahlbäck, Shirin (2001), Varför behövs granskarna? i Rothstein, Bo (red.), Politik som organisation: Förvaltningspolitikens grundproblem, Stockholm: SNS Förlag, s. 286-305 Fountain, Jane E (2001), Building the Virtual State: Information Technology and Institutional Change, Washington D.C.: Brookings Institution Press 14 T.ex. Fountain, Jane E (2001), Building the Virtual State: Information Technology and Institutional Change, Washington D.C.: Brookings Institution Press, s. 146, och Niklasson (2003).
Gabriel, Yiannis & Lang, Tim (1995), The Unmanagable Consumer: Contemporary Consumption and its Fragmentations, London: Sage Publications Held, David (1999), Demokratimodeller: Från klassisk demokrati till demokratisk autonomi, Göteborg: Daidalos Kumlin, Staffan (2003), Snedvridet ansvarsutkrävande?, i Oscarsson, Henrik (red.), Demokratitrender (SOM-rapport nr 32), Göteborg: SOMinstitutet, s. 31-54 Niklasson, Lars (2003), Nätverksförvaltningen: en ny förvaltningspolitisk modell? (Synopsis Nr 2 2003), Stockholm: Statens kvalitets- och kompetensråd OECD (2003), The e-government Imperative (OECD e-government Studies), Paris: OECD Przeworski, Adam, Stokes, Susan C., Manin, Bernard, eds. (1999), Democracy, Accountability, and Representation (Cambridge Studies in the Theory of Democracy), Cambridge: Cambridge University Press Prop. 2003/04:40 24-timmarsmyndighet inom socialförsäkringens administration Sinding-Larsen, Henrik (1993), Informasjonteknologi, ansvar og jegets grenser i Rasmussen, Terje & Söby, Morten, (red.), Kulturens digitale felt: Essays om informasjonsteknologiens betydning, Oslo: Aventura, s. 259-290 Statskontoret (2003), Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande, (Statskontoret 2003:11), Stockholm: Statskontoret Statskontoret (2003), Länsstyrelsernas Internettjänst för tillstånd och ansökningar (LITA) Förstudierapport (Statskontoret 2003:125), Stockholm: Statskontoret Statskontoret (2003), Samverkande 24-timmarsmyndigheter Sammanhållen elektronisk förvaltning (Statskontoret 2003:18), Stockholm: Statskontoret Sterzel, Fedrik (2003), Granskningsmakten i Mattson, Ingvar & Petersson, Olof, (red.) Svensk författningspolitik, Stockholm: SNS förlag, 239-258