Ett rättsväsende i medborgarnas tjänst Akademikerförbundet för jurister, ekono mer, systemvetare, personalvetare och samhällsvetare
Inledning Sveriges demokratiska statsskick har en lång tradition. Folket utser sina främsta företrädare i fria val och lagar stiftas av de folkvalda. Lagarna reglerar rättsförhållanden mellan enskilda och mellan enskilda och samhället. För att demokratin ska fungera måste lagarna följas samt medborgarnas rättigheter och skyldigheter upprätthållas. Ett väl fungerande näringsliv och en bra samhällsekonomisk utveckling bygger också på en god och effektiv rättsordning. Ett väl fungerande rättsväsende är med andra ord en av statens kärnuppgifter. Brott ska förebyggas och de brott som begås ska utredas och leda till att gärningsmännen döms. Brottsoffer ska få skydd, behandlas med respekt och kompenseras för sina skador. Misstänkta och brottsoffer ska få sin sak prövad i rimlig tid och på ett rättssäkert sätt. Utdömda påföljder ska verkställas på ett rättssäkert och humant sätt. Ett väl fungerande rättsväsende handlar inte bara om brottmålsprocessen. Enskilda måste också erbjudas möjligheter till domstolsprövning i rimlig tid och till rimliga kostnader. Detta gäller såväl tvister mellan enskilda som prövas i allmän domstol som tvister mellan enskilda och det allmänna i förvaltningsdomstolarna, exempelvis skatte mål och socialförsäkringsmål. Kraven på rättsväsendet ska vara höga. Rättskipningen måste hålla hög kvalitet och vara rättssäker. Beviskraven måste upprätthållas och mål och ärenden ska avgöras i rimlig tid. 2
Genom detta program vill Jusek bidra till debatten om rättsväsendet. Här beskrivs Juseks syn på hur rättsväsendet bör utformas. Tyngdpunkten i de förslag som läggs fram ligger på myndigheterna inom rättsväsendet, det vill säga Polisen, Åklagarmyndigheten, Sveriges Domstolar och Kriminalvården. I en rättsstat är det dessutom viktigt att det finns en god tillgång till advokater som biträder enskilda så att de kan ta till vara sin rätt i olika sammanhang. Även Sveriges advokatsamfund och dess medlemmar bör alltså ses som en del av rättsväsendet. För att rättsväsendet ska kunna leva upp till medborgarnas krav måste myndigheterna inom rättsväsendet tilldelas tillräckliga resurser. Och det behövs ett helhetsperspektiv. Rättsväsendets arbete med brottmålen beskrivs ofta som en kedja, rättskedjan. Även om begreppet har vissa brister eftersom domstolarna har en självständig ställning signalerar det ändå att ett helhetsperspektiv är viktigt. Åtgärder i början av rättskedjan påverkar de myndigheter som kommer in i ett senare skede. Därför kan satsningar på Polisen, den första delen av kedjan, bli verkningslösa om de inte följs av motsvarande satsningar på Åklagarmyndigheten, Sveriges Domstolar och Kriminalvården. Förutom diskussionen om tillräckliga resurser till rättsväsendet är det dock lika viktigt att fundera över om de resurser som finns i dag används på rätt sätt. Arbetsbelastningen inom rättsväsendet är när det gäller brottmålen ett resultat av hur samhället väljer att bekämpa brotten. På motsvarande sätt påverkas arbetsbelastningen inom andra sektorer av rättsväsendet av förändringar inom till exempel skatte-, miljö- eller sociallagstiftningen. Två områden diskuteras i detta program. Det första handlar om att skapa en strategi för utvecklingen av verksamheten, det andra om behovet av en aktiv personalpolitik. 3
4 Åtgärder för att motverka påverkan genom våld eller hot måste prioriteras
Skapa en strategi för utveckling av verksamheten Det får inte finnas något utrymme för tvivel om att avgörandena är riktiga. Medborgarna ska kunna lita på rättsväsendet som den yttersta garanten för rättssäkerhet. Resurserna ska användas så att varje skattekrona ger mesta möjliga rättssäkerhet. Medarbetarna ska kunna agera utan att riskera att bli utsatta för obehöriga påtryckningar, såsom våld och hot. Effektivare hantering av brottmål Ur ett rättssäkerhetsperspektiv är det viktigt att såväl den misstänkte som den som utsatts för ett brott kan få sin sak prövad av domstol i rimlig tid. Tyvärr brister det i dag. Orsakerna till att handläggningstiderna är långa varierar. Det är ibland svårt att delge dem som kallas till förhandling. Dessutom förekommer det att den som kallats till domstolen uteblir. I sådana fall finns det begränsade möjligheter att avgöra målet. Inställda förhandlingar orsakar frustration hos brottsoffer och medför stora kostnader för rättsväsendet. Jusek vill därför att det tillsätts en utredning om att utvidga möjligheterna till hämtning, utdömande av vite och förhöjt vite samt att i sista hand avgöra brottmål i den tilltalades frånvaro. Ett eventuellt avgörande i den tilltalades frånvaro ska dock alltid förutsätta att denne delgetts kallelse och att målet kan utredas tillfredsställande. Säkerhetsarbetet måste utvecklas En viktig del av rättssäkerheten är att anställda inte kan påverkas genom otillbörliga medel, såsom våld eller hot. För att garantera oberoendet och därmed också kvaliteten i verksamheten måste åtgärder som syftar till att motverka våld, hot eller annan otillbörlig påverkan prioriteras. Detta ställer höga krav på säkerheten i verksamheten. Det gäller såväl i domstolarnas förhandlingslokaler som på de enskilda arbetsplatserna. Åklagare, domstolsanställda, enskilda parter, rättsliga biträden, vittnen och besökare måste garanteras trygghet i domstolarna. Vittnen måste våga vittna. I förlängningen handlar säkerhetsaspekterna om att garantera att rättssäkerheten kan upprätthållas. Ett sätt att öka tryggheten är att öka användningen av metalldetektorer vid entréerna till domstolarna. Vittnen och målsägande måste också få ökade möjligheter att slippa konfronteras med den tilltalade. Detta kan innebära att vissa lokaler behöver byggas om. Det räcker inte att enbart införa tekniska hjälpmedel för att öka säkerheten. Domstols lokalerna måste vara utformade efter dagens säkerhetskrav. I större utsträckning bör även ordningsvakter finnas i lokalerna för att öka tryggheten. 5
Ett annat sätt är att öka utbildningen för personalen när det gäller att förhindra och hantera situationer som kan utvecklas till ett säkerhetsproblem. När säkerheten förstärks på arbetsplatserna finns det en risk att hotbilden i stället riktas mot den enskildes bostad och hans eller hennes familj. I en del fall riktas därför hot och våld mot den enskildes privata sfär. Det går då inte att dra en gräns mellan den anställde och dennes familj. Myndigheterna måste ta ansvar för helheten i säkerhetsarbetet. Jusek vill därför att myndigheterna upprätthåller en högre säkerhet och vid behov tillförs nödvändiga resurser. Myndigheterna ska också i ökad utsträckning utbilda personal i säkerhetsfrågor. Anställdas personuppgifter bör skyddas i högre utsträckning Det är enkelt att kartlägga anställda inom rättsväsendet och sedan använda sådan information som ett led i en otillbörlig påverkan. Vår offentlighetsprincip och sökfunktioner på Internet underlättar för den som vill kartlägga exempelvis en åklagare. Därför bör de möjligheter som finns att hindra spridning av personuppgifter användas i högre utsträckning. Men än viktigare är att de anställda som har sådana arbetsuppgifter att de riskerar att drabbas av exempelvis hot, blir medvetna om riskerna och informeras om hur de kan skydda sig. Detta är i första hand ett ansvar för arbets givaren. När det gäller åtgärder på arbetsplatserna bör man bli mer försiktig med att sprida uppgifter om vilka anställda som handlägger ett ärende. Personliga kontaktuppgifter bör inte framgå av handlingar som expedieras. Det kan dessutom ifrågasättas om namnet på beslutsfattaren alltid ska behöva framgå av ett beslut. Inskränkningar i dessa avseenden, som i viss utsträckning kräver författningsändringar, kan förenas med det krav på insyn som gäller i all offentlig verksamhet. Jusek vill att anställda genom utbildningsinsatser görs medvetna om de risker de kan utsättas för genom sitt arbete. Författningsändringar bör övervägas för att ge ett bättre skydd för personuppgifter. Ett mer öppet förhållningssätt till medierna ökar förtroendet för verksamheten Många människor får i dag sina kunskaper om rättsväsendet uteslutande genom medierna. För att förtroendet för rättsväsendet ska kunna upprätthållas är det viktigt att rapporteringen i medierna är korrekt och bygger på saklig information. Rättsväsendet har en viktig uppgift i att bidra till att medierna får den informationen. Det är rimligt att rättsväsendets anställda i större utsträckning är tillgängliga för journalister för att bidra till att rapporteringen blir korrekt. Men den som exponeras 6
mycket riskerar att utsättas för hot och våld. I dessa fall kan presstalesmän utses för att informera media och allmänheten. Jusek anser att i vissa fall kan risken för hot och våld minskas genom att man använder presstalesmän. Anställdas personuppgifter bör skyddas i högre utsträckning Tydliggör yrkesrollerna Många beslut som anställda inom rättsväsendet måste ta är obekväma och impopulära. Det ställer särskilda krav på integritet. Ett oberoende rättsväsende är alltså en garant för korrekta avgöranden och därmed också i förlängningen för rättssäkerheten. Insikten om yrkesrollens betydelse är viktig för att verksamheten ska fungera. Polisen ska utreda. Åklagare ska avgöra om bevisen räcker för åtal. Advokater ska ta till vara enskildas rätt. I straffprocessen ska domstolarna ta ställning till om bevisen håller och i så fall bestämma en påföljd. Kriminalvården ska se till att påföljderna verkställs. På motsvarande sätt har domstolarna omfattande uppgifter i civilmål och förvaltningsmål. Därför är det viktigt att medarbetarna är klara över sina yrkesroller. Yrkesrollerna blir tydliga om arbetsuppgifterna renodlas till det som är kärnan i uppdraget. Renodlingen bidrar också till att öka verksamhetsnyttan. Dessutom ökar den anställdes motivation för arbetet genom att han eller hon kan bidra till verksamheten. I domstolarna har renodlingen kommit relativt långt. Inom Åklagarmyndigheten och Polisen finns det dock fortfarande behov av förändringar. 7
Domstolarnas och domarnas oberoende är av särskild betydelse för tilltron till rättsväsendet. Domstolarnas legitimitet förutsätter att det finns ett lönesystem som är konstruerat så att det är uppenbart att lönesättningen inte innefattar en bedömning eller styrning av hur domaren dömer. Det bör inte vara en uppgift för arbetsmarknadens parter att ta ansvar för detta utan det måste till en politisk lösning av frågan om domarnas lönesättning. Jusek anser att yrkesrollerna bör bli tydligare genom att arbetsuppgifterna renodlas. Utred möjligheterna att använda administrativa sanktioner Arbetsbelastningen inom rättsväsendet är när det gäller brottmålen ett resultat av hur samhället väljer att bekämpa brotten. Det finns en tendens att möta varje samhällsproblem med en straffbestämmelse. Det måste dock ifrågasättas om böter och andra straffrättsliga ingripanden verkligen är den mest effektiva formen av sanktion. Kanske är det mer verkningsfullt och kostnadseffektivt med andra former av sanktioner för vissa av de gärningar som i dag hanteras av rättsväsendet. Det finns redan flera former av administrativa sanktioner som ersätter eller kompletterar de traditionella straffen, exempelvis felparkeringsavgift, skattetillägg och miljösanktionsavgift. Jusek anser att en utredning bör tillsättas för att överväga om administrativa sanktioner kan användas i högre utsträckning än i dag. Domarnas oberoende är av särskild betydelse för tilltron till rättsväsendet 8
En mer professionell kriminalvård Det satsas stora resurser på att utreda brott och lagföra gärnings männen. Det yttersta syftet är att åstadkomma ett tryggare samhälle. Medborgarna har därför ett berättigat intresse av att de påföljder som döms ut ska motverka nya brott. Att den som döms till fängelse ska förhindras att begå nya brott kräver bland annat säkra fängelser. För att nya brott ska kunna förhindras är också innehållet i den vård och behandling som ges inom Kriminalvården av stor betydelse. Här finns flera utmaningar. Många dömda har missbruksproblem eller personlighetsstörningar. Kriminella nätverk där drivkraften bakom brottsligheten är rent ekonomisk ställer särskilda krav på hög säkerhet på anstalterna. Utbildningsnivån hos de intagna är ofta ganska låg och förankringen i arbetslivet och samhället är dålig. I denna miljö är det nödvändigt att fokusera på individen och erbjuda fungerande behandling. Programverksamheten inom Kriminalvården har kommit att inta en allt viktigare roll i verksamheten. Många intagna går igenom programmen. Ett betydande arbete läggs ner på att ta fram program och på att ackreditera dem. Tanken är att programmen ska bygga på forskning. I grunden handlar Kriminalvårdens verksamhet om att påverka mänskligt beteende. Här får därför de som ansvarar för programverksamheten en nyckelroll. En välutbildad och motiverad personal är en viktig förutsättning för att programmen ska kunna genomföras med ett bra resultat. Trots att programverksamheten går ut på att tillämpa den forskning som programmen bygger på är det bara en knapp fjärdedel av dem som leder programmen som har en akademisk utbildning. Jusek anser att Kriminalvården måste arbeta för en ökad utbildningsnivå bland dem som ansvarar för programmen. Utred tjänstefelsansvaret Det är viktigt att anställda inom rättsväsendet iakttar de regler som gäller för myndighetsutövning. Men den sanktion som följer på oriktig tjänstutövning måste stå i rimlig proportion till det felaktiga handlandet. Det straffrättsliga sanktionssystemet vid felaktig tjänsteutövning upplevs som alltför strängt. Detta gäller inte minst mot bakgrund av den resursbrist och den ansträngda arbetssituation som ofta råder inom vissa delar av rättsväsendet. Ansvar för tjänstefel bör därför endast komma i fråga vid uppsåt eller grov oaktsamhet. Jusek anser att det straffsanktionerade tjänstefelsansvaret delvis bör ersättas med en utvidgad användning av disciplinära åtgärder. 9
Utveckla specialiseringen inom domstolsväsendet Medborgarna har som framhållits tidigare berättigade krav på att rättskipningen håller en hög kvalitet. Inom många samhällssektorer blir man allt mer specialiserad. Detta gäller såväl på det organisatoriska planet som bland personal. Som exempel kan nämnas inrättandet av Ekobrottsmyndigheten och olika specialkammare vid Åklagarmyndigheten. Sveriges Domstolar har inte fullt ut följt med i denna utveckling även om det finns exempel på specialisering också där. När antalet mål ökar samtidigt som kraven på effektivitet med bibehållen kvalitet kvarstår går det inte längre att hålla fast vid fiktionen om att alla domare i princip ska kunna hantera alla slags mål inom den domstolsorganisation han eller hon verkar. Jusek anser att en mer öppen domarrekrytering kan bidra till att möjligheterna till specialisering bland domare ökar. Sådana möjligheter bidrar också till att göra domaryrket mer attraktivt eftersom det ger möjligheter till karriär utan att bli chef. 10
Nämnde männen har en viktig funktion i rättskipningen Se över nämndemannarollen Nämndemännen utgör ett självklart inslag i domstolarna. De har funnits under lång tid och motsvarigheter finns i de flesta västerländska demokratier. Särskilt i mål där domstolens avgörande i huvudsak beror på rena bedömningsfrågor har nämndemännen en viktig roll att fylla. Som exempel kan nämnas mål i allmän domstol som gäller vårdnad om barn. Ett annat exempel är socialrättsliga mål i förvaltningsdomstolarna såsom mål som gäller vård av unga. Samtidigt som nämndemännen har en viktig funktion att fylla i rättskipningen är det svårt att rekrytera nämndemän. Många har svårt att förena uppdraget som nämndeman med ett aktivt yrkesliv. Här spelar ersättningen för uppdraget en viss roll. Tidsåtgången och ersättningsnivåerna medför att det är svårt att rekrytera nämndemän så att de återspeglar befolkningsstrukturen. Jusek anser att nämndemännens deltagande i dömandet ska koncentreras till de målgrupper där de har en särskilt viktig roll att fylla. Nämndemännen bör då också kunna ges en bättre ersättning för sin samhällsinsats. Förutsättningarna ökar för nämndemannakåren att få en sammansättning som bättre motsvarar befolknings struk turen. Det finns därför anledning att utreda i vilka mål nämndemännen bör delta. 11
Möjligheterna till flexibla arbetsformer måste öka En aktiv personalpolitik behövs För att rättsväsendet ska kunna leva upp till medborgarnas krav på en kompetent rättskipning krävs en fungerande personalförsörjning. Det krävs en aktiv och modern personalpolitik för att kunna rekrytera, utveckla, stimulera och behålla den kompetens som behövs för verksamheten. Det är självklart att lönerna ska vara konkurrenskraftiga, att arbetsmiljön ska vara god och att arbetsbelastningen ska vara rimlig. För att utveckla personalpolitiken krävs dock också andra förändringar. Det behövs bättre möjligheter till karriär inom den egna juristprofessionen men också i andra juristyrken. Det är viktigt att ge samma möjligheter till karriärutveckling för andra yrkesgrupper inom rättsväsendet. Rekryteringsproblemen måste lösas Rätten till en rättskipning av hög kvalitet ska inte vara beroende av var i landet man bor. Kravet på ett avgörande inom skälig tid måste kunna upprätthållas över hela landet. Det finns tecken som tyder på att detta är svårt i dag och att det kan bli ännu svårare i framtiden. I dagsläget är det svårt att rekrytera personal till rättsväsendet på allt fler orter. Flera skäl bidrar till det problemet. Stora pensionsavgångar och en koncentration av kvalificerad arbetskraft till vissa storstadsregioner är några förklaringar. Oro i samband med organisationsförändringar och en minskad benägenhet att flytta kan vara andra förklaringar. Problemen varierar mellan olika orter i landet och mellan de olika yrkeskarriärer som berörs. 12
Det finns ingen enkel lösning på problemen. Men arbetsgivarna måste i högre grad än i dag anpassa sig till de krav som morgondagens medarbetare ställer. Därför måste möjligheterna till flexibla arbetsformer öka, exempelvis möjligheter att arbeta på distans och under restid. Vilket behov en anställd har av att kunna göra det varierar med vilken livssituation han eller hon befinner sig i men särskilt småbarnsföräldrar efterfrågar sådana möjligheter. Även om inte alla slags arbetsuppgifter kan utföras på detta sätt så ska inte det hindra att arbetsformerna utvecklas. Ett annat sätt att underlätta rekryteringen är att göra det lättare att byta yrkeskarriär. Exempelvis bör den som är advokat lättare kunna rekryteras till domar- eller åklagaryrkena och vice versa. Jusek anser att det bör bli lättare att byta mellan olika professioner. Möjligheterna till flexibla arbetsformer, exempelvis distansarbete, bör utvidgas. Notarieutbildningen För många traditionella juristyrken gäller i princip ett krav på notariemeritering. För att det i framtiden ska finnas ett rekryteringsunderlag är det viktigt att antalet notarie platser bibehålls. Utbildningsplatserna för notarier måste spridas över hela landet och utbildningen måste hålla hög kvalitet. Genom att notarieutbildningen finns runt om i landet blir det lättare att rekrytera notariemeriterade jurister som kan tänkas söka sig till rättsväsendet eller till advokatbyråer i hela landet. Under notarieutbildningen präglas också de unga juristernas uppfattning om de olika yrkeskategorierna. Att notarierna under notarietjänstgöringen får positiva upplevelser av arbetsplatserna inom rätts väsendet är av stor betydelse för rättsväsendet i rekryteringen av kvalificerad personal. I dag kan notarietjänstgöring vid domstol kombineras med tjänst göring vid Allmänna reklamationsnämnden, Justitiekanslern, Kronofogde myndigheten eller Migrations verket. Möjligheterna att fullgöra en del av notarieutbildningen hos andra statliga myndigheter bör utvidgas till att omfatta till exempel Åklagarmyndigheten. Anställning av notarier innebär en värdefull resurs för domstolarna och ger dessutom nyttig utbildningstjänstgöring för nyexaminerade jurister. Jusek anser att notarieutbildningen har en stor betydelse för möjligheterna att i framtiden rekrytera personal till rättsväsendet. Möjligheterna till så kallad kombinationstjänst bör utvidgas. 13
Återväxten i advokatkåren måste säkerställas En central del i en rättsstat är att enskilda ska ha möjlighet att få sin sak prövad. Den möjligheten ska inte bara finnas i storstadsregionerna utan över hela landet. Många gånger är en tvist av den arten att den enskilde inte själv kan driva den. För att rätten till domstolsprövning ska kunna tillgodoses krävs därför en god tillgång på advokater och andra rättsliga biträden. Tyvärr kan det skönjas en dålig återväxt särskilt utanför storstadsregionerna, och det gäller särskilt i fråga om advokater som sysslar med brottmål och familjerätt. Sannolikt hänger det samman med att ersättningsnivåerna är låga i de sammanhang där staten står för ersättningen. Svårigheterna torde också bero på att tillgången på notariemeriterade jurister är begränsad i vissa delar av landet. För att komma till rätta med rekryteringsmöjligheterna är ersättningsnivåerna av stor betydelse. Det kan ifråga sättas om den nivå som den nuvarande timkostnadsnormen ger utryck för är rimlig. Jusek anser att det bör göras en översyn av timkostnadsnormen för att på längre sikt säkerställa att det finns tillgång till offentliga försvarare och andra rättsliga biträden. I en rättsstat ska enskilda få sin sak prövad, oavsett var i landet man bor 14
Fler akademiker inom Polisen Brottsligheten har blivit mer komplex. Internationellt samarbete och en mer underrättelsebaserad brottsbekämpning ställer också andra kompetenskrav än dem som traditionellt gällt inom Polisen. Ytterligare specialistkunskaper måste därför tillföras Polisen genom rekrytering av bland annat ekonomer, jurister, beteendevetare och olika tekniker. Tydliga karriärvägar för civila utredare och andra akademiker ökar Polisens möjlig heter att locka till sig personer med dessa specialistkunskaper. Dessutom måste de lagliga hinder som finns mot att låta andra än poliser utföra vissa arbetsuppgifter i en utredning tas bort. De specialister som rekryteras till polisen ska kunna få en kompletterande polisiär utbildning och erbjudas anställning som poliser. Om fler akademiker anställs inom polisverksamheten kommer det också inom Polisen på sikt att finnas ett bra underlag för rekrytering av högre chefer. De satsningar som under senare år gjorts på chefs- och ledarskapsutbildningar är välkomna. Satsningarna måste vara målinriktade och uthålliga och följas av en tydlig viljeinriktning att bredda rekryteringsbasen för framtidens chefer. Extern rekrytering utgör en naturlig och självklar del av chefsförsörjningen. Jusek anser att Polisen bör tillföras specialistkunskap genom att anställa fler akademiker. Basen för chefsrekrytering inom Polisen behöver breddas. 15
Jusek i korthet Jusek är akademikerförbundet för jurister, ekonomer, systemvetare, personal vetare och samhällsvetare. Jusek är medlem i Saco och partipolitiskt obundet. Jusek har över 80 000 medlemmar och är ett av de största förbun den för akademiker i Sverige. Jusek. Box 5167, 102 44 Stockholm. Tel 08-665 29 00. E-post jusek@jusek.se. www.jusek.se Fotoskrift AB T0102 1007 400 ex Billes Tryckeri AB