Markpolitiska verksamhetsprinciper och kommunens ekonomi information till kommunala beslutsfattare
Pärmbild: Comma Första upplagan Finlands Kommunförbund Helsingfors 2009 ISBN 978-952-213-490-5 (pdf) ISBN 978-952-213-491-2 (häftad) Finlands Kommunförbund Andra linjen 14 PB 200 00101 Helsingfors Tfn (09) 7711 Fax (09) 771 22 91 www.kommunerna.net
Markpolitiska verksamhetsprinciper och kommunens ekonomi information till kommunala beslutsfattare Lösningar inom markanvändningen och den kommunala ekonomin Kommunen ska sköta områdesplaneringen inom sitt område. Till kommunens uppgifter hör också att bedriva markpolitik inom området. Markpolitiken omfattar mål och åtgärder som anknyter till markförvärv och plangenomförande. Kommunens planläggning och lösningar inom markpolitiken påverkar avsevärt kommunens ekonomi. Genom planläggningen påverkas kostnadseffektiviteten i samhällsstrukturen och i kommunens service. Lösningarna inom markpolitiken påverkar kommunens nettokostnader för samhällsbyggandet. Klimatpolitiska riktlinjer Kommunens strategiska planering Bostads- Närings- Miljöpolitik politik politik Markanvändningspolitik Markpolitik Generalplanering Detaljplanering Strategin för markanvändning och de bostads-, närings- och miljöpolitiska strategierna är en kompakt helhet, liksom också genomförandet av dem. Det markpolitiska programmet ger riktlinjer för verksamhetsprinciperna inom kommunens markpolitik. Markpolitiska verksamhetsprinciper och kommunens ekonomi information till kommunala beslutsfattare 3
Samspel mellan markpolitiken, planläggningen och styrningen av spridd bebyggelse Styrningen av kommunens markanvändning består av strategiska riktlinjer för markanvändningen, planläggning, markpolitiska åtgärder och beslut som styr den spridda bebyggelsen. Samtliga åtgärder för styrning av markanvändningen ska gå i samma riktning för att de mål för verksamheten, kvaliteten och ekonomin som satts upp för markanvändningen ska kunna nås. Det primära målet i kommunens markanvändning är att säkerställa ett tomtutbud som motsvarar efterfrågan i en enhetlig samhällsstruktur där kommunen och privata aktörer kan tillhandahålla sådan fungerande, högklassig och kostnadseffektiv när service som invånarna och företagen behöver. Markpolitiskt program Kommunens markpolitiska program syftar till att skapa långsiktiga riktlinjer för markpolitiken. Viktiga mål ur kommuninvånarnas synvinkel är förutsägbarheten i kommunens verksamhet och en jämlik och rättvis behandling av kommuninvånarna i de markpolitiska åtgärderna. I det markpolitiska programmet beslutar kommunen om de strategiska målen för markpolitiken, verksamhetsprinciperna och efter behov också de markpolitiska medlen. Vid beredningen av det markpolitiska programmet strävar man efter att säkerställa att tjänsteinnehavarna och beslutsfattarna gemensamt förbinder sig till programmets mål och genomförande. Markpolitiska verksamhetsprinciper I den traditionella markpolitiken förvärvar kommunen mark genom köp eller inlösen före detaljplaneringen. När kommunen överlåter mark i form av planlagda tomter kan överlåtelsepriset förutom anskaffningskostnaderna också täcka en betydande del av kostnaderna för genomförandet av planen. Vid planläggning av annan mark än kommunägd mark tillämpas markanvändningsavtal. Då täcks kostnaderna för genomförandet av planen åtminstone delvis av den värdestegring planen medför. Denna broschyr syftar till att klarlägga de ekonomiska effekterna av de ovan nämnda markpolitiska verksamhetsprinciperna för kommunen. 4
Kommunens markförvärv varför lönar det sig att skaffa råmark? När kommunen förvärvar råmark uppnås i praktiken följande fördelar: Kommunens förvärv av råmark i tillväxtområden enligt generalplanen bidrar till att kommunens samhällsstruktur utvecklas i önskad riktning. Det går snabbt att planlägga mark som kommunen förvärvat och att göra tomterna byggklara. Om kommunen äger den mark som ska planläggas kan markägarna behandlas jämlikt oberoende av den kommande planlösningen. Markens värdestegring till följd av detaljplanen kan användas för att täcka kommunens kostnader för genomförandet av planen. En tillräcklig tomtreserv och överlåtelse av tomter ger kommunen möjlighet att påverka prisnivån på tomter, boende och företagande i kommunen. Kommunen har bättre möjligheter att säkerställa att planen genomförs i rätt tid och på ett ekonomiskt sätt. Genom förvärv av råmark kan kommunen säkerställa omfattande, tillräckliga och rätt placerade rekreationsområden. Tammerfors stad Den nya stadsdelen Vuores Vuores är ett nytt stort bostadsområde som huvudsakligen byggs på kommunägd mark inom Tammerfors och Lempäälä kommuner. Utgångspunkten för det systematiska byggandet av området är kommunernas långsiktiga markförvärv och markägande inom området. Markpolitiska verksamhetsprinciper och kommunens ekonomi information till kommunala beslutsfattare 5
Kommunens förvärv av råmark I det markpolitiska programmet skriver kommunen in de principer som ska iakttas vid markförvärv. Markförvärvet lyckas om kommunen vid behov tillämpar hela urvalet av markpolitiska medel med den principen att i första hand använda frivilliga metoder. Det är bra att förutse kommande behov och förvärva mark på rätt ställe, vid rätt tidpunkt och till rätt pris. I praktiken innebär det att mark förvärvas i tillväxtområden enligt generalplanen i god tid före planläggningen av områdena och att man vid köpet iakttar en skälig prisnivå med enhetliga och stabila grunder. Också vid eventuell inlösen bestäms en gängse prisnivå för marken utgående från frivilliga affärer. Genom konsekventa åtgärder av kommunen upprätthålls markägarnas förtroende för kommunen som en pålitlig och rättvis förhandlingspart. Det är viktigt att reservera tillräckliga ekonomiska resurser och personalresurser för markanskaffningen. Speciellt under en lågkonjunktur lönar det sig för kommunen att aktivt förvärva mark. Kari Jämsen Skärgårdsstaden i Kuopio Staden skaffade sig de områden som skulle detaljplaneras nästan helt genom frivilliga affärer. Endast i fråga om två fastigheter var man tvungen att lösa in mark. Besvär anfördes inte mot planläggningen av dessa områden. 6
Lagstiftningen stödjer kommunens markförvärv Lagstiftningen stödjer kommunernas långsiktiga markförvärv genom skattelättnader, förköpsrätt och mångsidiga möjligheter till inlösen. Förköpslagen ger kommunen möjlighet att ingripa i affärer som gäller områden som behövs för samhällsbyggande. När kommunen använder denna möjlighet är det viktigt att säkerställa att något överpris inte betalas för marken. Om det är fråga om överpris kan kommunen överväga att använda inlösen i stället för förköp. Hinder för frivilliga affärer är nästan alltid oenighet om markpriset. Vid inlösen betalas för råmark ett gängse pris som fastställs av en opartisk inlösningskommission och som baserar sig på jämförbara markköp som gjorts inom området. Om inlösen sker i rätt tid fördröjs inte ibruktagandet av områdena. Redan det faktum att kommunen är beredd att tillämpa inlösen leder ofta till frivilliga affärer. Esbo stad Bostadsmässoområdet i Esbo 2006 Området kunde köpas genom frivilliga affärer inom den tidtabell som krävdes för mässan, eftersom staden beslutade att ansöka om inlösen för att kunna använda området för det planerade ändamålet. Kommunerna löser ofta in gatuområden, tomter för allmänna byggnader och andra allmänna områden enligt detaljplanen. Tomtbristen och de höjda prisförväntningarna på råmark har ökat behovet av att också lösa in råmark. I allmänhet är man tvungen att koncentrera inlösen endast till en liten del av de områden som kommunen ska förvärva. Ur kommunens perspektiv syftar inlösen förutom till att säkerställa att ett område blir tillgängligt för samhällsbyggande också till att bevara förtroendet för att markägarna bemöts på ett jämlikt sätt. Fastställandet av ersättningen baserar sig på områdets gängse värde. Markpolitiska verksamhetsprinciper och kommunens ekonomi information till kommunala beslutsfattare 7
Råmark har lösts in sedan början av 1990-talet åtminstone i Uleåborg, Haukipudas, Tammerfors, Birkala, Ylöjärvi, Pattijoki, Reso, Björneborg, Kempele, S:t Karins, Kuusankoski, Joensuu, Tusby, Kuopio, Träskända, Mäntsälä, Sibbo och Jämsänkoski. Björneborgs stad Tuorsniemi i Björneborg Genom att lösa in råmark kan staden komplettera det markförvärv som baserar sig på frivilliga affärer och säkerställa en enhetlig och ekonomisk samhällsutveckling. Möjligheten att ingå markanvändningsavtal begränsar inte kommunens möjlighet att använda inlösen vid markförvärv (HFD 2005:12). (Kartskiss: Björneborgs stad) 8
Uleåborgs stad och Haukipudas, stadens granne i norr, har i samband med omfattande förvärv av råmarksområden använt inlösen för att förvärva enskilda objekt. En målmedveten och effektiv användning av markpolitiska medel har i dessa kommuner möjliggjort ett systematiskt ibruktagande av bostadsområden och överlåtelse av hundratals egnahemstomter till byggare årligen. Uleåborgs stad Kaakkuri i Uleåborg Genom att förvärva den mark som skulle planläggas kunde staden bemöta markägarna jämlikt oberoende av anvisandet av byggrätt inom området. Av kartskissen framgår hur byggnadskvarteren är placerade i förhållande till den ursprungliga fastighetsindelningen. Detaljplanen kan inte utarbetas så att byggrätten fördelas jämnt mellan olika markägare. (Karta: Uleåborgs stad) Spelregler för markanvändningsavtal och utvecklingskostnadsersättning Ägaren till ett område som ska planläggas är under de förutsättningar som an ges i markanvändnings- och bygglagen skyldig att delta i kommunens kostnader för samhällsbyggandet. Strävan ska vara att genom markanvändningsavtal avtala med markägaren om deltagande i kostnaderna. Med avseende på fullgörandet av denna skyldighet ska markägarna behandlas lika. När privat mark planläggs utan avtal drar markägaren nytta av den ekonomiska fördel som planen medför, medan kommunen ansvarar för kostnaderna för plangenomförandet. Markpolitiska verksamhetsprinciper och kommunens ekonomi information till kommunala beslutsfattare 9
Ett markanvändningsavtal kan ingås först när ett utkast eller förslag till plan har varit offentligt framlagt. Innan planläggningen inleds kan dock ett avtal om inledande av planläggningen ingås. I avtalet kan man komma överens om det egentliga planläggningsarbetets kostnadsfördelning och skriva in mål för markanvändningen som dock inte är bindande för avtalsparterna när detaljplanen utarbetas. Markanvändningsavtal i markanvändningsprocessen Förslaget eller utkastet till plan läggs fram Kommunen godkänner detaljplanen Detaljplanering Genomförande av planen Beredning av projekt och markanvändningsavtal Genomförande av markanvändningsavtal Avtal om inledande av planläggning ingås Bindande markanvändningsavtal ingås Tidpunkten för avtalet om inledande av planläggningen och markanvändningsavtalet i förhållande till planläggningen Om kommunen och markägaren inte når ett avtal, kan kommunen bestämma att markägaren ska betala den lagstadgade utvecklingskostnadsersättningen eller ansöka om inlösningstillstånd för området hos miljöministeriet. Vid bestämningen av utvecklingskostnadsersättningen kan man beakta anskaffnings-, planerings- och byggnadskostnader för gator, parker och andra allmänna områden, markförvärvskostnader för allmänna byggnader, vissa kostnader för markrening och bullerbekämpning och planläggningskostnader. Utvecklingskostnadsersättningen fördelas mellan tomterna i proportion till tomternas värdestegring. Ersättningen kan utgöra högst 60 % av tomtens värdestegring. Genom ett markanvändningsavtal kan man utan hinder av bestämmelserna om utvecklingskostnadsersättning också i större omfattning avtala om parternas rättigheter och skyldigheter. Parterna kan således under vissa avtalsrättsliga förutsättningar också komma överens om till exempel markägarens deltagande i byggandet av lokaler för skola, daghem och annan motsvarande service. 10
Markanvändningsavtal vid ändring av detaljplanen Kommunens kostnader för en sådan ändring av detaljplanen som ändrar områdets användningsändamål eller byggrätt är i allmänhet klart lägre än kostnaderna för den första planläggningen av området. Gator och kommunaltekniska stomnät har ofta redan byggts i planändringsområdet. Kommunen kan dock orsakas kostnader för förnyande av kommunaltekniken, flyttning av ledningar, parkeringslösningar och byggande av närservice för nya invånare och företag. Det är sällan ändamålsenligt att kommunen förvärvar ett bebyggt planändringsområde. I planändringsområden är den bästa samarbetsformen för kommunen i allmänhet planläggning av privat mark genom markanvändningsavtal. Markanvändningsavtal vid utarbetandet av den första detaljplanen Genomförandet av detaljplanen på områden som planläggs för första gången orsakar stora kostnader för kommunen, om genomförandet kräver stora investeringar i tjänster och kommunaltekniska stomnät. De ersättningar som kommunerna får genom markanvändningsavtal utgör i allmänhet 40 60 % av den värdestegring som planläggningen ger upphov till. Ersättningarna betalas i allmänhet i pengar eller genom överlåtelse av markområden till kommunen. Ersättningar enligt markanvändningsavtal räcker i allmänhet inte för att täcka alla kostnader som till följd av plangenomförandet orsakas kommunen för byggandet av kommunalteknik och närservice. Ersättningarna täcker kostnaderna endast i små områden där kommunala tjänster redan finns och där det finns ett färdigt kommunaltekniskt stomnät med tillräcklig kapacitet. Modellkalkyler för markanvändningsprojektens effekter på kommunens ekonomi De projekt som analyseras gäller Träskända, Siilinjärvi och Tammerfors. I kalkylerna beskrivs en teoretisk situation där kommunen i de aktuella projekten har ett markanvändningsavtal som styr hälften av områdets värdestegring till markägarna. De uteblivna inkomsterna från försäljning av marken har ställts i relation till skatteinkomsterna och investeringarna i kommunernas budget för år 2009. Beträffande Träskända och Siilinjärvi har utgifterna för förvärv av råmark och inkomsterna från försäljning av tomter fåtts av kommunerna och de baserar sig på de planer och uppskattningar som gjorts i samband med projekten. I fråga om Tammerfors har anskaffningsutgifterna för råmark i det område som ska utvecklas (ca 700 ha) beräknats med hjälp av enhetskostnaderna för råmark på 3,0 euro/m 2 och inkomsterna från tomtförsäljningen med hjälp av priset per enhet på 135 euro/m 2 våningsyta (Tammerfors stads uppskattning våren 2009). Markpolitiska verksamhetsprinciper och kommunens ekonomi information till kommunala beslutsfattare 11
Täta småhusområden i Träskända Lepola (egnahems- och radhusområde som kompletterar samhällsstrukturen, i någon mån mindre höghus) Utgifter för förvärv av råmark/kommunen köper: Cirka 23 ha Utgifter totalt 0,9 miljoner euro Inkomster från tomtförsäljningen/kommunen säljer: Cirka 46 200 m 2 våningsyta Inkomster från tomtförsäljningen 14,8 miljoner euro Nettoinkomst till följd av planen: 13,9 miljoner euro Genom markanvändningsavtal skulle kommunen förlora ca 50 % = ca 7 miljoner euro > Genom markanvändningsavtal kunde kommunen ha täckt kostnaderna för byggandet av kommunaltekniken inom området (5,9 miljoner euro) och en del (1,1 miljoner euro) av områdets övriga kostnader för servicebyggande. > Kommunen skulle dock ha förlorat inkomster från försäljning av mark på ca 7 miljoner euro som kunde ha använts för byggande av området. Terhola (egnahems- och radhusområde som kompletterar samhällsstrukturen, i någon mån mindre höghus) Utgifter för förvärv av råmark/kommunen köper: Cirka 5 ha Utgifter totalt 0,2 miljoner euro Inkomster från tomtförsäljningen/kommunen säljer: Cirka 10 400 m 2 våningsyta Inkomster från tomtförsäljningen 3,1 miljoner euro Nettoinkomst till följd av planen: 2,9 miljoner euro Genom markanvändningsavtal skulle kommunen förlora ca 50 % = ca 1,5 miljoner euro > Genom markanvändningsavtal kunde kommunen ha täckt kostnaderna för byggandet av kommunaltekniken inom området (0,7 miljoner euro) och en del (0,8 miljoner euro) av områdets övriga kostnader för servicebyggande. > Kommunen skulle dock ha förlorat inkomster från försäljning av mark på ca 1,5 miljoner euro som kunde ha använts för byggande av området. När markanvändningsavtal tillämpas förlorar kommunen totalt 8,5 miljoner euro i inkomster från tomtförsäljning Budget för Träskända år 2009 Inkomster från kommunalskatten 130,3 miljoner euro Invånarantal 38 395 Inkomstskattesats 19 % Kommunalskatt/invånare 3 392 euro Genomsnittlig beskattningsbar inkomst/invånare 17 854 euro Om 8,5 miljoner euro samlas in som skatteinkomster under ett år (2009) Inkomsterna från kommunalskatten 138,8 miljoner euro Om de uteblivna inkomsterna från tomtförsäljningen i Träskända samlades in i form av skatteinkomster år 2009, skulle det innebära en höjning av inkomstskattesatsen med 1,25 procentenheter (19 % > 20,25 %). Utgående från investeringsprogrammet i Träskända stad år 2009 motsvarar den förlorade inkomsten på 8,5 miljoner euro till följd av markanvändningsavtalen det anslag som reserverats för förbättrad användbarhet i byggnader, funktionella ändringar, reinvesteringar och nyinvesteringar (totalt 8,5 miljoner euro). Re- och nyinvesteringarna innefattar bland annat nybyggnad och totalrenovering i skolan i Saunakallio (5,8 miljoner euro) och tillbyggnad av Anttila skola (0,3 miljoner euro). 12
Nya bostadsområden i Siilinjärvi Vuorela (höghusområde som kompletterar samhällsstrukturen) Utgifter för förvärv av råmark/kommunen köper: Cirka 8 ha Utgifter totalt 0,3 miljoner euro Inkomster från tomtförsäljningen/kommunen säljer: Cirka 30 900 m 2 våningsyta Inkomster från tomtförsäljningen 2,6 miljoner euro Nettoinkomst till följd av planen: 2,3 miljoner euro Genom markanvändningsavtal skulle kommunen förlora ca 50 % = ca 1,2 miljoner euro > Genom markanvändningsavtal kunde kommunen ha täckt kostnaderna för byggandet av kommunaltekniken inom området (0,7 miljoner euro) och en del (0,5 miljoner euro) av områdets övriga kostnader för servicebyggande. > Kommunen skulle dock ha förlorat inkomster från försäljning av mark på ca 1,2 miljoner euro som kunde ha använts för byggande av området. Harjamäki (egnahemsområde som kompletterar samhällsstrukturen) Utgifter för förvärv av råmark/kommunen köper: Cirka 40 ha Utgifter totalt 0,5 miljoner euro Inkomster från tomtförsäljningen/kommunen säljer: Cirka 20 600 m 2 våningsyta Inkomster från tomtförsäljningen 1,6 miljoner euro Nettoinkomst till följd av planen: 1,1 miljoner euro Genom markanvändningsavtal skulle kommunen förlora ca 50 % = ca 0,6 miljoner euro > Genom markanvändningsavtal kunde kommunen endast ha täckt mindre än hälften av kostnaderna för byggandet av kommunaltekniken inom området (1,3 miljoner euro) och inte alls områdets övriga kostnader för servicebyggande. > Kommunen skulle ha förlorat inkomster från försäljning av mark på ca 0,6 miljoner euro som kunde ha använts för byggande av området. När markanvändningsavtal tillämpas förlorar kommunen totalt 1,8 miljoner euro i inkomster från tomtförsäljning Budget för Siilinjärvi år 2009 Inkomster från kommunalskatten 55,9 miljoner euro Invånarantal 21 033 Inkomstskattesats 18,75 % Kommunalskatt/invånare 2 658 euro Genomsnittlig beskattningsbar inkomst/invånare 14 175 euro Om 1,8 miljoner euro samlas in som skatteinkomster under ett år (2009) Inkomster från kommunalskatten 57,7 miljoner euro Om de uteblivna inkomsterna från tomtförsäljningen i Siilinjärvi samlades in i form av skatteinkomster år 2009, skulle det innebära en höjning av inkomstskattesatsen med 0,75 procentenheter (18,75 % > 19,5 %). Utgående från investeringsprogrammet i Siilinjärvi kommun år 2009 motsvarar den förlorade inkomsten på 1,8 miljoner euro till följd av markanvändningsavtalen det anslag som reserverats för totalrenovering av Vuorela skola (1,5 miljoner euro) under året. Det är meningen att Vuorela skola ska totalrenoveras år 2009 2010, och projektets totala kostnader uppskattas uppgå till 2,2 miljoner euro. Markpolitiska verksamhetsprinciper och kommunens ekonomi information till kommunala beslutsfattare 13
Den nya stadsdelen Vuores i Tammerfors Granskningen av Tammerfors är rent teoretisk. Beräkningen av anskaffningsutgifterna för råmark inom området baserar sig på stadens uppskattning av det nuvarande priset per enhet för råmark (ca 3 euro/m2). Råmarken i hela området (ca 700 ha) kostar således 21 miljoner euro. I verkligheten har Tammerfors stad förvärvat mark inom Vuoresområdet långsiktigt genom flera markköp allt sedan 1970-talet. Stadens uppskattning av det genomsnittliga priset på byggrätt i Vuores är cirka 135 euro/m2 våningsyta. Granskningen bygger dessutom på antagandet att alla inkomster från tomtförsäljningen/uteblivna inkomster har verkningar under endast ett år (2009). I verkligheten skulle försäljningen av tomter och dess ekonomiska effekter fördelas på flera år. Vuores (en ny stadsdel som är fristående från samhällsstrukturen) Utgifter för förvärv av råmark/kommunen köper: Cirka 700 ha Utgifter totalt 21 miljoner euro Inkomster från tomtförsäljningen/kommunen säljer: Cirka 661 600 m 2 våningsyta Inkomster från tomtförsäljningen 89 miljoner euro Nettoinkomst till följd av planen: 68 miljoner euro Genom markanvändningsavtal skulle kommunen förlora ca 50 % = ca 34 miljoner euro > Genom markanvändningsavtal kunde kommunen endast ha täckt mindre än hälften av kostnaderna för byggandet av kommunaltekniken inom området (82 miljoner euro) och inte alls områdets övriga kostnader för servicebyggande. > Kommunen skulle ha förlorat inkomster från försäljning av mark på ca 34 miljoner euro som kunde ha använts för byggande av området. När markanvändningsavtal tillämpas förlorar kommunen totalt 34 miljoner euro i inkomster från tomtförsäljning Budget för Tammerfors år 2009 Inkomster från kommunalskatten 625 miljoner euro Invånarantal 211 000 Inkomstskattesats 18 % Kommunalskatt/invånare 2 961 euro Genomsnittlig beskattningsbar inkomst/invånare 16 450 euro Om 34 miljoner euro samlas in som skatteinkomster under ett år (2009) Inkomster från kommunalskatten 659 miljoner euro 14
Om de uteblivna inkomsterna från tomtförsäljningen i Tammerfors samlades in i form av skatteinkomster år 2009, skulle det innebära en höjning av inkomstskattesatsen med 1 procentenhet (18 % > 19 %). Utgående från investeringsprogrammet i Tammerfors stad år 2009 motsvarar den förlorade inkomsten på 34 miljoner euro till följd av markanvändningsavtalen investeringarna i husbyggande för stadens fastighetscentral under året (39,2 miljoner euro). Fastighetscentralens viktigaste byggprojekt är Hatanpää stamsjukhus och Tammerfors handelsläroverk samt totalrenovering av Hatanpää skola/gymnasium och Pohjois-Hervanta skola. Markpolitiska verksamhetsprinciper och kommunens ekonomi information till kommunala beslutsfattare 15
Broschyren har utarbetats i samarbete mellan Helsingfors, Esbo, Åbo, Uleåborgs, Hyvinge och Träskända stad, miljöministeriet och Finlands Kommunförbund. Finlands Kommunförbund Andra linjen 14 Telefon (09) 7711 00530 Helsingfors Telefax (09) 771 22 91 PB 200, 00101 Helsingfors www.kommunerna.net Helsingfors 2009