TJÄNSTESKRIVELSE Handläggare Datum Ärendebeteckning Jonas Sverkén 2015-04-25 KS 2015/0319 50044 Kommunstyrelsens arbetsutskott Yttrande över förslag till förvaltningsplan, miljökvalitetsnormer och åtgärdsplan för Södra Östersjöns vattendistrikt Förslag till beslut Kommunstyrelsens arbetsutskott godkänner samhällsbyggnadsnämndens yttrande från den 25 mars 2015 inklusive bilagor med följande tillägg: - Det saknas finansiering av många av åtgärderna i åtgärdsprogrammen. Kommunerna kan inte pekas ut som ansvariga för åtgärder för att utföra Sveriges åtaganden, när finansieringsprincipen inte tillämpas. - Åtgärdsprogrammen ger inte den styrning och det stöd för prioriteringar som behövs. - Om kommunerna ska åta sig åtgärder för att Sverige ska uppnå EU:s vattendirektiv utan finansiering förutsätter vi att det sker genom en dialog mellan vattenmyndigheterna och ledningen i respektive kommun, för att stat och kommun ska kunna kraftsamla kring de viktigaste åtgärderna. Kommunstyrelsens arbetsutskott beslutar att översända samhällsbyggnadsnämndens yttrande och tilläggen till Vattenmyndigheten för Södra Östersjöns vattendistrikt såsom kommunens svar på samrådet. Motivering Kommunen har fått tillgång till Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) tjänstemannaskrivelse med förslag till yttrande över vattenförvaltningen. SKLs styrelse antog skrivelsen som sitt yttrande vid sammanträdet den 24 april 2015. Tjänstemannaskrivelsen har vi fått tillgång till efter att samhällsbyggnadsnämnden fattade sitt beslut om förslag till samrådssvar. SKLs dokument tar upp frågor som medför att vi ser behov av att lägga till ett antal punkter i Kalmar kommuns yttrande. De är hämtade från sammanfattningen i SKLs skrivelse. Genom att lägga till dessa punkter vill vi förtydliga att vi anser att finansieringsfrågan inte är tillräckligt utredd liksom att åtgärdsprogrammet inte ger tillräckligt stöd för de prioriteringar som behövs. Dessutom ställer vi oss bakom SKLs synpunkt att kommunerna måste få bli mer delaktiga i arbetet. Kommunledningskontoret Kansli- och omvärldsenheten Adress Box 611, 391 26 Kalmar Besök Östra Sjögatran 18 Tel 0480-45 00 00 vx Fax 480-45 00 47 jonas.sverken@kalmar.se
KS 2015/0319 2 (2) Annette Andersson kommundirektör Bilagor: Samhällsbyggnadsnämndens yttrande Sveriges Kommuner och Landstings yttrande
FÖRSLAG TILL YTTRANDE Vårt dnr: 14/6709, 6711, 6712, 6713, 6722 Bilaga 1 2015-04-24 Era dnr: 537-34925-2014 537-9859-2014 537-5058-14 537-5346-2014 537-7197-14 Avdelningen för tillväxt och samhällsbyggnad Tove Göthner Sändlista Förslag till förvaltningsplan m.m. för perioden 2015-2021 för de fem vattenmyndigheterna Sammanfattning Det saknas finansiering av många av åtgärderna i åtgärdsprogrammen. Kommunerna kan inte pekas ut som ansvariga för åtgärder för att utföra Sveriges åtaganden, när finansieringsprincipen inte tillämpas. Åtgärdsprogrammen är så övergripande formulerade att de riskerar leda till åtgärdsunderskott i vattenmiljön. Kostnaderna är underskattade och nyttorna är överskattade. Åtgärdsprogrammen ger inte den styrning och det stöd för prioriteringar som behövs. Om kommuner ska åta sig åtgärder för att Sverige ska uppnå EU:s vattendirektiv utan finansiering förutsätter vi att det sker genom en dialog mellan vattenmyndigheterna och ledningen i respektive kommun, för att stat och kommun ska kunna kraftsamla kring de viktigaste åtgärderna. Synpunkter på systematisk nivå Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) utgångspunkt är att god vattenkvalitet i sjöar och vattendrag samt rent dricksvatten är värden som ska värnas men SKL ifrågasätter om de nu remitterade åtgärdsprogrammen kommer att ge detta resultat. Mycket har förbättrats men det återstår mycket innan åtgärdsprogrammen är funktionella och kan få avsedd styrkraft. Statlig finansiering saknas Regeringen måste ta ansvar för åtgärder och finansiering. Sverige är unikt med att låta miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram med stora konsekvenser för samhälle och miljö fastställas i frånvaro av politiska beslutsprocesser. Beslutsunderlagen till åtgärdsprogrammen har blivit bättre sedan förra cykeln 2009-2015, men det går inte att genomföra vattenförvaltningen så att miljökvalitetsnormerna följs genom åtgärdsprogrammen. Därmed kommer heller inte riksdagens miljökvalitetsmål att kunna nås. Det behövs ett omtag. Det saknas fortfarande finansiering av åtgärderna i åtgärdsprogrammen. Kommunerna kan inte åläggas åtgärder för att utföra Sveriges åtaganden, utan att det först har klar- Sveriges Kommuner och Landsting Post: 118 82 Stockholm, Besök: Hornsgatan 20 Tfn: växel 08-452 70 00, Fax: 08-452 70 50 Org nr: 222000-0315, info@skl.se, www.skl.se
2015-04-24 Vårt dnr: 14/6709, 6711, 6712, 6713, 6722 2 (7) Era dnr: 537-34925-2014 537-9859-2014 537-5058-14 537-5346-2014 537-7197-14 lagts vad åtgärderna kommer att kosta och hur de ska finansieras. Problemen går inte att lösa utan offentlig finansiering. Havs- och vattenmyndigheten och vattendelegationerna är förhindrade att lämna förslag som riktar sig mot regeringen. Därmed saknar åtgärdsprogrammen de viktigaste styrmedlen, åtgärderna och nödvändig finansiering. Staten undandrar sig ett ansvar samtidigt som kostnadsdrivande åtgärder läggs på kommunala reningsverk och andra i samhället. Härtill kommer att åtgärdsprogrammen ska vara vägledande i samband med myndighetsutövning mot enskilda med stöd av miljöbalken och att miljökvalitetsnormen ska beaktas i den fysiska planeringen enligt PBL. Detta anser SKL är orimligt. Avsaknad av prioritering och politisk förankring Det finns systemfel i Sveriges sätt att hantera EU:s vattendirektiv. Det saknas politisk förankring av genomförandet. En mer ändamålsenlig statlig organisation och politisk styrning är nödvändig. SKL är kritiska till hur processen och dialogen med kommunerna har gått till. Åtgärdsprogrammen måste vara förankrade i lokalpolitiken. Kravet i vattenförvaltningsförordningen om samråd med kommuner bör tillämpas och innebära tidiga och återkommande kontakter under cykelns gång. Ett omfattande remissförfarande efter fem års arbete är otillräckligt. Vi anser att vattenmyndigheterna måste utvärdera hur arbetet under den innevarande åtgärdscykeln gått till. SKL har i juni 2014 hemställt till regeringen att ansvarsfördelningen och finansieringen av åtgärderna måste klargöras. Dialog med ledningen i varje kommun måste ske för att stat och kommun ska kunna kraftsamla kring de viktigaste åtgärderna. Detta är nödvändigt om kommunerna ska kunna bidra till förbättrad vattenkvalitet i Sverige. Åtgärdsprogrammen och åtgärdsförslagen är formulerade på en så övergripande nivå att det riskerar leda till att önskvärda åtgärder inte genomförs och målen inte uppnås. När det inte sker någon prioritering bland åtgärderna, försvåras uppfyllandet av miljökvalitetsnormerna. En lokal tillsynsmyndighet har ansvar för tillsyn av flera olika sorters verksamheter inom miljöbalkens område. Tillsynsbehovet ska speglas i kommunens behovsutredning. Vatten är en av många aspekter inom miljötillsynen. Om staten anser att tillsynen ska fokusera och kraftsamla inom just vattenfrågor är det en förutsättning att kommuner får besked och finansieringsstöd från staten i vad kommunerna ska prioritera och hur.
2015-04-24 Vårt dnr: 14/6709, 6711, 6712, 6713, 6722 3 (7) Era dnr: 537-34925-2014 537-9859-2014 537-5058-14 537-5346-2014 537-7197-14 Svensk överimplementering Ett åtgärdsprogram får bara omfatta sådana åtgärder som behövs för att miljökvalitetsnormer ska kunna följas. 1 Åtgärder som behövs i största allmänhet för att genomföra vattenförvaltningen uppfyller inte det kravet. Det gör heller inte åtgärder som mer allmänt vore positiva för vattenmiljön, men som inte kopplar till en miljökvalitetsnorm. Sådana åtgärder måste strykas eller skrivas om. Ett exempel är vattenmyndigheternas krav på HaV att ta fram vägledning om recipientkontroll och på länsstyrelserna att besluta om kontrollprogram. Åtgärden leder till vällovlig datainsamling om vattenmiljön för att följa upp statusen (allmänt bra för vattenförvaltningen och statens miljöövervakning) men inte till att en miljökvalitetsnorm följs (syftet). De nu föreslagna åtgärdspunkterna är utformade som att NN behöver göra XX genom att göra YY, särskilt i områden där/så att miljökvalitetsnormen för vatten följs. Sådana formulerade åtgärder måste göras om eller ändras till att utformas I de fall miljökvalitetsnormen för vatten inte följs eller riskerar att inte följas, behöver NN göra XX genom att göra YY. Vattenmyndigheterna bör analysera för vilka vattenförekomster som målåret för God ekologisk status bör flyttas fram till 2027. Vi ifrågasätter om Sverige uppfyller kraven i ramdirektivet för vatten. Synpunkter på åtgärdsprogrammen Det är bra att förvaltningsplaner och åtgärdsprogram blivit mer konkreta sedan 2009. Det är också positivt att vattenförekomsternas status bedömts med stöd av mer data, även om mycket brister kvarstår. Ett gemensamt problem med vattenmyndigheternas material är omfattningen, med mycket text och upprepningar. Det är svårt att följa analysen från problem till åtgärder och åtgärdskombinationer. Konsekvensutredningen görs separat och innehåller i sin tur nya åtgärdsuppgifter som inte framgår av åtgärdsdelen. Upplägget och omfattningen försvårar transparensen. Vattenmyndigheterna har utformat åtgärdsprogrammen på olika sätt. Vattenmyndigheterna måste beakta rättssäkerheten. Här anser vi att Vattenmyndigheten för Västerhavets modell med remitterade åtgärdsprogram som innehåller bilagor om åtgärdsområdena är tydligast. Övriga vattenmyndigheters remitterade åtgärdsprogram består av både tryckta och webbaserade delar, en blandning som ger sämre över- 1 5 kap. 4 miljöbalken
2015-04-24 Vårt dnr: 14/6709, 6711, 6712, 6713, 6722 4 (7) Era dnr: 537-34925-2014 537-9859-2014 537-5058-14 537-5346-2014 537-7197-14 blick och sammanhang. Hänvisningar på webbsidorna till underlagsmaterial som inte ingår i remissen förvirrar om vad som ska besvaras. Det framstår inte tydligt vad som ingår i åtgärdsprogrammet och remissen. Kostnadsberäkningar Kostnaderna är underskattade och nyttorna är överskattade. Schabloner har använts för att beräkna kostnaderna. Åtgärderna för att uppnå miljökvalitetsnormerna för vatten behöver relateras till rimlighetsavvägningen i de allmänna hänsynsreglerna, 2 kap 7 miljöbalken. Kommuner har påpekat för oss att stora brister och fel på data och kostnader föreligger i databasen VISS. Data har ofta visat sig inte vara kvalitetssäkrad i kontakt med kommunen. Åtgärdskraven i åtgärdsprogrammen blir då fel och miljökvalitetskraven nås inte. Nyttan överskattas och kostnaderna underskattats. Följden blir att åtgärder är orimliga eller inte genomförbara. Kvalitetssäkringen av data om möjliga åtgärder och nyttan från dessa måste bli bättre. Vattenmyndigheterna måste ta fram ett mer komplett underlag som visar på bördefördelning mellan olika aktörer. Åtgärdsprogrammen riskerar att inte åstadkomma den nytta som de utlovar. Sverige riskerar att rapportera felaktiga data och åtgärder till EU och få svårförklarad kritik tillbaka. Formulering av åtgärder Åtgärdsprogrammet beskriver vilka styrmedelsåtgärder och fysiska åtgärder som myndigheter och kommuner behöver utföra. Enligt SKL måste det tolkas som vad kommunerna bör utföra, eftersom det inte finns någon fungerande finansieringsprincip för detta. SKL anser även att förslagen är för övergripande formulerade och inte tillräckligt konkreta. SKL bedömer att åtgärdsprogrammen tyvärr inte ger den styrning och det stöd för prioriteringar som behövs. Enskilda avlopp Vattenmyndigheterna tar upp behovet av att åtgärda undermåliga enskilda avlopp i avrinningsområden. Två slags operativa styrmedelsåtgärder finns i åtgärdsprogrammen tillsyn med stöd av miljöbalken (kommunerna, åtgärd 3) samt vatten och avloppsplanering (kommunerna, åtgärd 8). Åtgärderna rör enskilt respektive allmänt avlopp. Det finns 100 000-tals enskilda avlopp att åtgärda, vilket är mycket kostsamt. Då är samspelet mellan när vattentjänstlagen respektive miljöbalken ska tillämpas viktig. För att underlätta för fastighetsägare och vatten- och avloppsorganisationer att prioritera mellan enskilt eller allmänt avlopp och investera rätt, behöver åtgärdsprogrammen bli betydligt mer konkreta.
2015-04-24 Vårt dnr: 14/6709, 6711, 6712, 6713, 6722 5 (7) Era dnr: 537-34925-2014 537-9859-2014 537-5058-14 537-5346-2014 537-7197-14 Åtgärdsprogrammen behöver ange i vilka områden de enskilda avlopp eller grupper av sådana finns, som signifikant påverkar följsamheten till miljökvalitetsnormen God ekologisk status. Att allmänt peka ut alla enskilda avlopp i ett avrinnings- eller åtgärdsområde och överlåta till andra att välja efter eget huvud duger inte. Vattenmyndigheterna skjuter över sitt eget ansvar på kommuner och kommunala VA-huvudmän. SKL skulle ha önskat ett åtgärdsprogram där berörd kommun och stat gjorde en tydlig prioritering och tog tag i de åtgärder som är viktigast först. Enligt åtgärdsprogrammet behöver kommunen ställa krav på enskilda avlopp. Det är fastighetsägarens ansvar att åtgärda det enskilda avloppet. Beroende av var de enskilda avloppen är lokaliserade påverkar de vattenkvaliteten olika. Det vore därför önskvärt att göra en prioritering av de avlopp som har störst betydelse först. I vissa kommuner har kommunernas planering och vad man tidsmässigt prioriterar först också betydelse. Vi anser att stat och kommun tillsammans borde ha haft en sådan typ av dialog för att hitta åtgärder som ger mest effekt. SKL anser att åtgärd 3 för kommuner behöver handla om vilka enskilda avlopp som ska prioriteras i en kommun eller ett område, inte endast kommunen behöver ställa krav på hög skyddsnivå för enskilda avlopp. Myndigheternas vägledning till kommunerna måste öka drastiskt. När enskilda avlopp förekommer i ett större sammanhang kan det bli aktuellt att tillämpa 6 vattentjänstlagen, om det behövs för att skydda miljön. Vattenskyddsområden SKL anser att åtgärd 6 för kommunerna (kommunerna behöver säkerställa långsiktigt skydd för dricksvattenförsörjningen så att miljökvalitetsnormerna för vatten följs) i första hand ska tas bort, i andra hand omformuleras. Skydd av dricksvatten regleras i 7 kap miljöbalken, där gällande rätt säger att både kommuner och länsstyrelser får inrätta vattenskyddsområden. Utifrån gällande lagstiftning är vattenmyndigheternas förslag till åtgärd felriktad. Både länsstyrelser och kommuner får inrätta vattenskyddsområden. Vattenmyndigheternas beslut kan inte styra om skyldigheter och flytta kostnadsansvar på eget bevåg. Lagstiftning är överordnad vattenmyndigheternas förvaltningsbeslut om bindande åtgärdsprogram. Härtill ska läggas att kommuner som försöker inrätta vattenskyddsområden fastnar i länsstyrelsernas långa handläggningstider och låga prioritering av ärendena. Den pågående Dricksvattenutredningen ser för närvarande över ansvarsförhållanden om inrättande av vattenskyddsområden. Av båda skälen ovan bör åtgärden antingen strykas, eller formuleras om med anledning av gällande rätt.
2015-04-24 Vårt dnr: 14/6709, 6711, 6712, 6713, 6722 6 (7) Era dnr: 537-34925-2014 537-9859-2014 537-5058-14 537-5346-2014 537-7197-14 Vem som ska finansiera inrättandet utifrån gällande lagstiftning beror på syftet med inrättandet att skydda täkten och uppnå miljökvalitetsnormerna för vatten är ett syfte, att skydda förutsättningarna för god dricksvattenkvalitet för att kunna uppfylla kraven i livsmedelslagstiftningen är ett annat. Medan det senare kan finansieras med VA-avgifter förutsätter det första skattefinansiering. Enligt 30 vattentjänstlagen får dricksvattenproducenter bara finansiera åtgärder eller insatser som skapar nytta för VA-kollektivet som betalar VA-avgifterna, s.k. nödvändiga kostnader. Småskalig vattenkraft och vandringshinder Åtgärdsprogrammens förslag till åtgärd nr 9 för kommunerna (åtgärder mot vandringshinder i vatten) innebär ökad tillsyn på t.ex. kraftverk och dammar. Fiskvägar eller utrivningar ska enligt förslaget genomföras vid alla dammar. Detta resulterar i en konflikt med klimatmålen, ökad andel förnyelsebar energi och mål för att bevara kulturmiljöer. I denna del är det grova underskattningar av kostnader, samt en förenklad problembild. Fler åtgärder krävs och totalt sett kommer denna typ av åtgärder kosta mer än vad som angetts. Produktionsbortfall från vattenkraft blir avsevärt större än vad som antytts. Det kommer att bli mycket oattraktivt att äga dammar i framtiden om förslaget antas. Det kommer att bli problem med herrelösa dammar, och många attraktiva natur- och kulturmiljöer, när ingen längre vill ta ägaransvaret för dammar. Det är utövandet av ägaransvaret som säkrar att många av sjöarna och kvarndammarna inte torrläggs samt att underhållet sköts för att minimera dammbrott och andra översvämningsrisker. Vattenmyndigheterna har inte beskrivit effekterna, kostnaderna, samt den praktiska genomförbarheten av föreslagna åtgärder och miljökvalitetsnormer. Sveriges Kommuner och Landsting
2015-04-24 Vårt dnr: 14/6709, 6711, 6712, 6713, 6722 7 (7) Era dnr: 537-34925-2014 537-9859-2014 537-5058-14 537-5346-2014 537-7197-14 Sändlista Vattenmyndigheten i Västerhavets vattendistrikt Länsstyrelsen i Västra Götalands län 403 40 GÖTEBORG Vattenmyndigheten i Bottenvikens vattendistrikt Länsstyrelsen i Norrbottens län 971 86 LULEÅ Vattenmyndigheten i Norra Östersjöns vattendistrikt Länsstyrelsen i Västmanlands län 721 86 VÄSTERÅS Vattenmyndigheten Södra Östersjön Länsstyrelsen Kalmar län 391 86 KALMAR Bottenhavets vattendistrikt Länsstyrelsen Västernorrland 871 86 HÄRNÖSAND