R 6634/2000 2000-09-14 Till Statsrådet och chefen för Utrikesdepartementet Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 19 juni 2000 beretts tillfälle att avge yttrande över betänkandet Uppehållstillstånd för adopterade, SOU 2000:32. Med anledning härav anför Advokatsamfundet följande. Advokatsamfundet instämmer i utredningens uttalande om att utlänningsmyndigheterna alltid skall godta den familjeanknytning som uppkommit genom ett beslut om adoption som meddelats av svensk domstol och att detta följer såväl av den prövning som domstolarna gör, som av adoptionens rättsverkningar enligt svensk lag. I likhet med utredningen anser samfundet att det skulle bli fråga om en omprövning av domstolens bedömning om utlänningsmyndigheterna inte godtar den genom adoptionen uppkomna familjeanknytningen och att en sådan ordning av principiella skäl inte kan accepteras. Advokatsamfundet anser emellertid att utredningens förslag till rättslig reglering i utlänningslagen medför betydande risk för att utlänningsmyndigheterna i själva verket kommer att tvingas företa en överprövning av svensk domstols beslut, i synnerhet när det gäller adoption av utlänning som är över 18 år då ärendet om uppehållstillstånd prövas. I denna prövning bör nämligen enligt specialmotiveringen beaktas bl.a. den faktiska relationen mellan den adopterade och adoptivföräldrarna, om det föreligger ett visat beroendeförhållande dem emellan, orsakerna till beroendeförhållandet, den totala familjesituationen och om den adopterade haft en nära faktisk anknytning till adoptivföräldrarna under en längre tids vistelse i Sverige. Dessa förhållanden torde regelmässigt ha prövats av domstolen.
(6) 2 Om trots beviljad adoption utlänningsmyndigheten i sin prövning finner att det brister i relationen och beroende mellan adoptivförälder och barn torde detta implicit betyda att myndigheten ifrågasätter domstolens bedömning. Advokatsamfundet vill särskilt understryka att det är ett grundläggande rättssäkerhetskrav att adoptionens rättsverkan i ärende om uppehållstillstånd skall kunna förutses. Som utredningen framhållit är det för många adoptanter en förutsättning för att adoptionen att den adopterade skall få bosätta sig hos dem i Sverige. Enligt samfundets mening är det inte tillräckligt att de sökande i allmänna ordalag erhåller information i samband med adoptionsförfarandet om den utlänningsrättsliga regleringen. Denna är nämligen enligt samfundets mening så oklar att det är synnerligen svårt att förutse i det enskilda fallet vilket beslut som utlänningsmyndigheterna slutligen kommer att meddela. Det låter sig inte heller göra att den centrala utlänningsmyndigheten lämnar något förhandsbesked i frågan med tanke på den mängd omständigheter som enligt gällande regelverk skall beaktas. Vid bedömningen skall även vägledande praxis tillmätas betydelse. Advokatsamfundet vill i detta sammanhang peka på följande. Utredningen har i betänkandet återgett ett regeringsavgörande (reg.70-97), publicerat på Utlänningsnämndens hemsida. I regeringsbeslutet anförs att regeringen delar Utlänningsnämndens uppfattning att prövning av beviljad vuxenadoption huvudsakligen bör avse frågan om adoptionen tillkommit för att få uppehållstillstånd i Sverige. Emellertid framhålls att det därutöver måste göras andra överväganden, bl.a. rörande utlänningens vandel, hans eller hennes övriga anknytning till Sverige, eller till annat land samt utlänningens och adoptantens/adoptanternas situation. Prövningen sägs böra avse om uppehållstillstånd kan beviljas enligt 2 kap. 4 1 stycket 4 utlänningslagen. Frågeställningen gäller då om adoptivbarnet har en särskild anknytning till Sverige. I den nyss nämnda specialmotiveringen införs emellertid dessutom ytterligare omständigheter, till och med krav på tidigare hushållsgemenskap från vilket emellertid undantag skulle kunna göras framförallt när den adopterades ålder inte överstiger 18-årsgränsen med allför många år eller om beroendeförhållandet kommer genom sjukdom eller andra ömmande omständigheter. Såvitt samfundet kan bedöma innebär innehållet i specialmotiveringen att förutsättningarna för uppehållstillstånd för vuxna adoptivbarn i själva verket skärps. I utredningens redovisning av praxis hänvisas vidare till ett avgörande av Utlänningsnämnden (UN 379-98) som anges vara vägledande. Samfundet uppmärksammar att beslutet 1998-11-20 fattats av en ordförande och ytterligare två ledamöter. Att vederbörande tjänstemän hos Utlänningsnämnden lagt in detta avgörande på nämndens hemsida innebär naturligtvis inte i sig att beslutet är vägledande. Vägledande beslut torde kräva ett s k stornämndsbeslut (två ordföranden och fyra ledamöter). Underinstansen eller för övrigt en annan sammansättning i Utlänningsnämnden skulle lika gärna kunna finna de
refererade avslagsbesluten 1 och 2 som vägledande (s. 88). Dessa beslut är inte publicerade på nämndens hemsida. I det första avslagsbeslutet (6) 3
(6) 4 avslås ansökan om uppehållstillstånd av adopterad vuxen på den grunden att hushållsgemenskap ej skulle ha förelegat. Nämnden framhåller i sitt avslagsbeslut i december 1998 att adoptivbarnet inte haft hushållsgemenskap med sina föräldrar och syskon sedan 1994, när familjen i övrigt reste till Sverige. Det förelåg enligt nämnden varken sådan hushållsgemenskap eller sådant beroendeförhållande som krävs. Någon prövning i enlighet med 2 kap. 4 1 stycket 4. utlänningslagen redovisas inte. I ett avslagsbeslut av Utlänningsnämnden i oktober 1999 refereras inte vilka lagrum som tillämpats men avslagsgrunden är att hushållsgemenskap ej förelegat. Det är således att notera att de ovan angivna avslagsbesluten meddelats efter de som vägledande beslut publicerade avgörandena av regeringen och Utlänningsnämnden. I specialmotiveringen anges att förslaget innebär att den rättstillämpning som utvecklats vid utlänningsmyndigheterna i stort sett fastställs. Därigenom skulle enligt utredningen adopterades rättsliga ställning stärkas. Vidare skulle tidigare förarbetsuttalanden alltjämt äga tillämplighet. Advokatsamfundet delar inte uppfattningen att de adopterades rättsliga ställning skulle stärkas genom förslaget. Mot bakgrund av vad som nu sagts anser Advokatsamfundet att den rättsliga regleringen måste bli klarare. Enligt samfundets mening bör detta lämpligen ske genom att utlänningslagen ändras på så sätt att uppehållstillstånd skall beviljas efter en av svensk domstol beslutad adoption. Vissa undantag bör kunna medges. När det gäller utlänning som var under 18 år vid tidpunkten för domstolens adoptionsbeslut skall enligt samfundets mening uppehållstillstånd beviljas för såvitt inte synnerliga skäl talar emot. Sådana skäl bör självfallet noggrant anges i förarbetena. När det gäller barn som var under 18 år vid adoptionsbeslut som gäller i Sverige enligt lagen (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption eller enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner bör samma reglering gälla. Dock kan, som utredningen framhållit, sådan adoption frånkännas verkan i ärendet om uppehållstillstånd om omständigheterna kring en utomlands beslutad adoption på ett påtagligt sätt visar att adoptionen huvudsakligen tillkommit för att bereda någon uppehållstillstånd i Sverige. Detta undantag torde kunna innefattas i uttrycket synnerliga skäl. Återigen måste undantagssituationerna anges mycket noga i förarbetena. Samfundet uppmärksammar i det sammanhanget att utredningen i specialmotiveringen hänvisar till andra skäl att göra undantag från den principiella rätten till uppehållstillstånd när det gäller minderåriga adoptivbarn. Utredningen hänvisar som exempel på skäl som avser samtliga anhöriga inom kärnfamiljen till prop. 1996/97:25 s 111 f. I den hänvisningen talas om att det t.ex. kan finnas fall där det av vandelsskäl inte är rimligt att tillstånd beviljas liksom att förhållandena också kan vara sådana att familjeåterförening med fördel kan ske i ett annat land etc. Sådana uttalanden bidrar till svårigheterna att kunna förutse rättsverkan av
adoption även i fall som gäller barn under 18 år och understryker ytterligare vikten att undantagen klart regleras. (6) 5
(6) 6 När det gäller rättsverkan av adoptionsbeslut som gäller barn över 18 år kan enligt samfundets mening några fler undantag göras när det gäller rätten till uppehållstillstånd. Särskilda skäl för undantag bör emellertid på ett mycket noggrant sätt anges i förarbetena till lagstiftningen med beaktande av det rättssäkerhetsintresse som tillgodoses när rättsverkan går att förutsäga. Som framgått tidigare går det alltså inte att med någon grad av säkerhet förutse om uppehållstillstånd kommer att beviljas efter adoptionsbeslut, varken med ledning av vad som är känt genom tidigare avgöranden eller på grundval av hittillsvarande lagtext och förarbeten eller vad som nu föreslås av utredningen. Advokatsamfundet menar, att det måste accepteras att adopterade i vissa fall får en förmånligare ställning än biologiska barn när det gäller rätt och möjlighet till uppehållstillstånd. Ett exempel är följande. Begreppet beroendeförhållande är i utlänningsrättslig praxis komplicerat. Av lagtext och vad som sägs om praxis i utredningen och i tidigare förarbeten skulle man tro att uppehållstillstånd beviljas vuxna barn som uppfyller kravet på hushållsgemenskap och snar ansökan efter beviljande av permanent uppehållstillstånd för föräldrar här. Detta skulle i sig vara tillräckligt för att visa beroendeförhållande. Emellertid har praxis, såvitt bekant ej publicerad, utvecklats därhän att om ansökan om uppehållstillstånd gäller fler än ett barn över 18 år, så avslås ansökan med hänvisning till att syskonen har möjlighet att kunna stödja varandra. Det föreligger flera fall i praxis där utlänningsmyndigheterna uttalar att sådant beroendeförhållande som krävs då inte föreligger. Begreppet har fått en synnerligen inskränkt och teknisk betydelse. Om ett svenskt adoptionsbeslut avser låt oss säga två barn i 19 20-årsåldern förefaller det sannolikt att deras ansökningar skulle avslås om kravet på lika behandling skall tillgodoses. Exemplet visar också att det är nödvändigt med en fördjupad analys och klarläggande av de kriterier för uppehållstillstånd som skall användas. Advokatsamfundet tillstyrker att den centrala utlänningsmyndigheten regelmässigt bereds tillfälle att inkomma med upplysningar till domstolen i adoptionsärendet. Beträffande den rättsliga regleringen i utlänningslagen menar samfundet slutligen att det bör klart framgå att en ny ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut skall bifallas om adoptionsbeslut meddelats och om förutsättningar föreligger att bevilja uppehållstillstånd enligt reglerna i 2 kap. 4 utlänningslagen. Vidare bör det framgå att det regelmässigt inte bör krävas att adoptivbarnet återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där om förutsättningarna i sig föreligger för beviljande av uppehållstillstånd efter adoption. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg