Konfliktmineral - Dags för en Europeisk stopplag?

Dokumentation Seminarium om Konfliktmineral Nalen, Stockholm, 23 januari 2012 S&D group Swedish Delegation, Marita Ulvskog MEP Konfliktmineral - Dags för en Europeisk stopplag? Anteckningar av Kristoffer Strömgren 1 Europaparlamentarikern och socialdemokraten Marita Ulvskog inledde med att beskriva de problem som går under benämningen "konfliktmineral" och "råvarufällan". Det är välkänt att stora råvarutillgångar inte alltid är en tillgång, utan ofta bidragit till svårartade och långdragna konflikter. Kongo har i debatten kommit att bli det tydligaste exemplet på sambandet mellan råvaruutvinning och krig, men liknande spänningar finns också i andra länder. Mot denna bakgrund var syftet med seminariet att diskutera konkreta sätt att sätta stopp för konfliktmineral. Vad kan vi göra åt problemet med konfliktmineral? Hur ändrar vi på rådande förhållanden? Ulvskog berättade att Europaparlamentet varit med om att föra upp frågan på dagordningen, och just nu förs en diskussion i EU om att införa en europeisk stopplag mot konfliktmineral. Ulvskog menade att detta var en mycket relevant diskussion, och kritiserade den svenska regeringen hittills sagt nej till en sådan lag. Annie Dunnebacke, Senior Campaigner på den internationellt välkända påverkansorganisationen Global Witness, gav en bredare bakgrund till diskussionen om konfliktmineral och berättade om Global Witness ställningstagande. Dunnebacke berättade att Global Witness arbetat med Kongo under de senaste åtta åren, och att organisationen sett vad konfliktmineral betyder som finansieringskälla till kriget. Konflikten i Kongo är en av världens blodigaste med över fem miljoner döda och andelen våldtäkter är bland de högsta i världen. Dunnebacke underströk att mineralhandeln inte är huvudorsaken till konflikten. Däremot behövs pengar för att finansiera krig och konfliktmineral spelar i det sammanhanget en mycket stor roll för alla väpnade grupperingar i Kongo. Dunnebacke förklarade också begreppet "due diligence" vilket på svenska kan översättas till tillbörlig aktsamhet. Den internationella debatten om konfliktmineral har nämligen på senare tid fokuserat på införandet av bindande krav på företag om tillbörlig aktsamhet. 1 Denna sammanfattning bygger på anteckningar från seminariet och jag reserverar mig för eventuella felaktigheter i texten. 1

Tillbörlig aktsamhet handlar om att företag ska undersöka sina utbudskedjor och säkerställa att de inte handlar med konfliktmineral. OECD har utarbetad detaljerade riktlinjer för tillbörlig aktsamhet som kan användas i alla högriskområden och inte bara i Kongo. Dessa riktlinjer gäller för all typ av konfliktmineral, och inte bara 3TG mineral (ten, tantal, volfram och guld) vilket är vad debatten tenderar att fokusera på. Dunnebacke ansåg att det nu var viktigt att arbeta för att OECD:s riktlinjer implementeras. Riktlinjerna har stöd av FN och har dessutom omfamnats av den kongolesiska regeringen. Det betyder att EU, USA och andra aktörer också bör ta OECD:s riktlinjer som utgångspunkt. OECD: s riktlinjer bygger dessutom, enligt Dunnebacke, på ett ordentligt förankringsarbete där NGO: s, medlemsstater och företag deltagit. I den senare delen av sin presentation berättade Dunnebacke om den amerikanska lagstiftning som redan finns på plats. Konfliktmineral regleras i paragraf 1502 av Dodd- Frank Act, som egentligen skapades för att reglera finansmarknaderna efter den ekonomiska krisen. Den amerikanska lagstiftningen kräver att företag som är registrerade i USA, och som handlar med 3TG-mineral, ska utföra kontroller för tillbörlig aktsamhet. Den amerikanska lagen är skriven specifikt för Kongo och angränsande länder. Dunnebacke var emellertid noga med att understryka att Dodd-Frank Act inte innebär ett förbud mot handel med kongolesiskt mineral, men den ställer krav på att företagen kontrollerar mineralernas ursprung. Den amerikanska lagen har ännu inte implementerats, och fortfarande inväntas besked om detaljerade regler från den amerikanska finansinspektionen, the Securities and Exchange Commission. Dunnebacke diskuterade också den kritik som finns mot Dodd-Frank Act. Kritiker hävdar att den amerikanska lagstiftningen kommit att innebära ett de facto embargo mot mineral från Kongo, vilket slagit hårt mot landets ekonomin. Dunnebacke hävdade att närmare efterforskningar från FN och Global Witness gett en mer nyanserad bild av betydelsen av den amerikanska lagstiftningen. Bland annat pekade hon på det oklara rättsläget kring hur lagen ska tolkas, vilket har gjort vissa företag överdrivet försiktiga i sin tolkning av lagen. Dessutom spelar åtgärder som vidtagits av den kongolesiska regeringen en stor roll för att mineralhandeln tillfälligt minskat. Dunnebacke sa att Global Witness vill ha en lagstiftning mot konfliktmineral även i EU. Global Witness hoppas att både den svenska regeringen och svenska företag kan arbeta för att stödja detta. Dunnebacke menade att det är viktigt att reglerna för tillbörlig aktsamhet är lika för alla företag. Viktiga komponenter i en framtida EU-lag handlar framförallt om en oberoende revision samt om öppenhet. Kraven på att införa system för tillbörlig aktsamhet ska också vara juridiskt bindande, då erfarenheter visar att många företag inte vidtar några åtgärder om det inte finns juridiskt bindande krav. FN-rapporter har länge hängt ut företag som brustit i sitt ansvar, men enbart "naming-and-shaming" har inte visat sig fungera. Dunnebacke önskade även att en framtida EU-lag skulle ha bredare tillämpbarhet och inte bara fokusera på Kongo. Dunnebacke hävdade också att företag som under en period använt system för tillbörlig aktsamhet snabbt lärt sig, och att vissa företag t o m ser det som en tillgång i och med att de kan visa på mineralernas ursprung i förhållande till konsumenterna. 2

Elena Peresso arbetar för EU:s handelskommissionär Karel de Gucht. Peresso berättade att frågan om konfliktmineral trots allt är relativt ny i EU-sammanhanget, och att många industrier, däribland elektronik-, kommunikations-, rymd och fordonssektorerna, berörs av eventuella regleringar av mineralhandeln. Det är också i dessa sektorer som EU ligger i framkant och har starka konkurrensfördelar gentemot omvärlden. Peresso redogjorde för det existerande arbetet i EU och berättade om vissa initiativ som redan tagits. Kommissionen har bland annat redan lämnat förslag om en revidering av det så kallade Transparency and Accounting Directive som skärper kraven på öppenhet i de ekonomiska relationerna mellan företag och regeringar. När det gäller system för tillbörlig aktsamhet har EU redan erfarenhet i liknande lagstiftning som snart träder ikraft på timmerområdet. EU har dessutom medverkat i Kimberlyprocessen som syftar till att få fram fungerande certifieringssystem. Kommissionen är emellertid medveten om att detta inte räcker - det finns en förväntan om att EU ska göra mer, och Peresso menade att kommissionen också avser arbeta vidare med frågan. Inom kommissionen finns dock ingen centralt ansvarig kommissionär, då frågan faller mellan flera olika sakområden. Men inom kort presenterar EU-kommissionen ett meddelande om handel och utveckling som förväntas innehålla en passus om konfliktmineral. Peresso underströk dock att kommissionen befinner sig mycket tidigt i processen, och att det ännu inte finns några konkreta lagförslag. I detta skede handlar det framförallt om att presentera ett policyförslag. När kommissionen genomförde ett samråd inför ovan nämnda meddelande stod det dock klart att det fanns en efterfrågan på skärpta åtgärder mot konfliktmineral. Peresso underströk att både företag och länder måste inse att konfliktmineral är en bidragande källa till instabilitet, och att dålig samhällsstyrning är oerhört kostsamt. Men exakt vilka åtgärder som ska vidtas är alltså fortfarande källa för diskussion. OECD: s riktlinjer är en bra utgångspunkt, likväl som det arbete som gjorts med timmer och diamanter. Ett annat EU-verktyg är att arbeta med CSR-frågor (Corporate Social Responsibility, företagens samhällsansvar). I vissa fall har EU också arbetat med sanktioner, vilket har varit fallet i Burma. Men det kommer att ta viss tid innan EU definitivt kan sätta ner foten. Peresso refererade slutligen till undersökningar som gjorts av kommissionen som pekar på den ökade sociala medvetenheten hos konsumenterna. Många konsumenter vill helt enkelt inte köpa produkter som bidrar till väpnade konflikter. Pekka Isosomppi är Director of Social Regulations vid Nokia. Nokia är slutanvändare av mineral, framförallt genom att de köper färdiga komponenter till mobiltelefoner. Mellan Nokia och gruvan finns ungefär fem till sex produktionsled. Isosomppi berättade att Nokia tar frågan om konfliktmineral på största allvar och att frågan blir mycket tydlig när det handlar om mobiltelefoner, som ju är en produkt som ligger nära många konsumenters hjärtan. Isosomppi berättade att Nokia är ett av få företag som verkligen känner till ursprunget på sina mineral, och att företaget arbetat länge med frågan. 3

Isosomppi konstaterade att det skett stora förändringar under de senaste åren. När nu den amerikanska lagstiftningen Dodd-Frank och OECD: s riktlinjer är på plats har ett gemensamt ramverk etablerats och det finns en plattform att arbeta utifrån. Isosomppi konstaterade att det enklaste sättet att följa kraven i Dodd-Frank Act helt enkelt är att inte handla med mineral från Kongo. De mineral som levereras från Kongo är nämligen inte sällsynta och kan lätt upphandlas från andra platser. I detta finns en tydlig risk att lagen kan komma att minska mineralhandeln i Kongo. Nokia arbetar dock vidare med frågan tillsammans med andra företag som Motorola och Sony Ericsson. Nokia är dessutom en del av OECD: s arbete med att ta fram riktlinjer för tillbörlig aktsamhet. Isosomppi berättade att han var mer optimistisk nu är för ett år sedan; arbetet går framåt och det verkar som att lösningar stegvis kommer på plats. Isosomppi övergick sedan till att diskutera vad EU skulle kunna göra. Han menade att en EU-lagstiftning var ett relevant alternativ. Samtidigt trodde han inte att Dodd-Frank Act ännu varit särskilt effektiv eftersom det lett till att företag undviker all mineralhandel med Kongo. Det har skapat två marknader; den legitima Dodd-Frank marknaden, och en gråzon vid sidan om. Lagen har inte förmågan att levererar önskat slutresultat, och vissa företag bryr sig inte heller om sitt rykte. Isosomppi menade att EU verkligen måste tänka igenom vad man vill göra, så att inte lagen får oönskade konsekvenser. En framtida lagstiftning om konfliktmineral bör ge vissa förmåner till företag som tar ansvar annars finns risken att företagen väljer andra länder. Lagen bör också ge ett garanterat skydd till de företag som följer lagen. Han menade också att en sådan lag inte endast ska fokuseras på mineral - den bör beröra alla material som eldar på väpnade konflikter. En annan viktig slutsats handlade om behovet att undvika free-riderism. Det finns en risk för en dubbelstandard; OECD-ländernas normer å ena sidan och de normer som gäller för övriga länder å andra sidan. Med lagstiftning finns en risk att man ger förmåner till de länder som inte tar ansvar och följer internationella standarder. Kristina Areskoug Bjurling är researcher på Swedwatch och MakeITFair. Kristina berättade att Swedwatch nyligen uppmärksammat problematiken inom smyckeshandeln där flera ledande företag inte tar ansvar för eller kontrollerar ursprunget på råvarorna i sina produkter. Areskoug Bjurling berättade också om rapporten "Voices from the Inside" som Swedwatch gjorde klart under 2010. Studien tog in synpunkter från lokala intressenter och visade på en stor oro från lokalbefolkningen i de berörda länderna om att de ska hamna i en oavsiktlig bojkottsituation. Areskoug Bjurling menade att en de facto bojkott mot mineralhandeln leda till en omvänd effekt där unga män utan arbetsinkomster går till de väpnade grupperingarna som därmed riskerar att stärkas. Sådana oavsiktliga konsekvenser måste naturligtvis undvikas. Areskoug Bjurling motsatte sig inte en lag mot konfliktmineral, men menade att lagstiftning är ett mycket mäktigt verktyg och att det var viktigt att göra rätt från början. Dialog med lokala intressenter är avgörande för att lagen ska bli rätt utformad. 4

Enligt Annika Waleij, som är Senior Analyst på Totalförsvarets Forskningsinstitut, är det avgörande att ett eventuellt lagförslag är genomtänkt och utformas mycket noggrant. Annars finns risken att det leder till icke-önskade konsekvenser. Waleij menade också att det är viktigt att se till bredden av konflikten - den handlar trots allt inte bara om mineraler. I Kongo finns till exempel också en omfattande handel med träkol, som också är av betydelse för konflikten. EU som institution måste i detta läge se till alla sina verktyg. Även om en lag mot konfliktmineral är ett alternativ, så kan EU också arbeta med annat. Exempelvis är polisens närvaro viktig, och EU måste vara med om att bygga upp ett stabilt rättsväsende så att man kan fortsätta utvinna naturresurser på legalt vis. Frågor och diskussion Efter inläggen från paneldeltagarna följde en avslutande runda av frågor från publiken. Flera olika teman berördes. De framhävdes att korruptionen är ett kärnproblem, och att man också måste fundera på hur vapnen når Kongo. Flera personer med kongolesiskt ursprung deltog vid seminariet och berättade om sina erfarenheter från krigets Kongo. Panelen fick också frågor om när en lagstiftning om konfliktmineral kan införas. Andra frågor handlade om vilken roll som avsaknaden av demokrati betydde för skapandet av en lag mot konfliktmineral. Elena Peresso, från EU-kommissionen, höll med om att kampen mot korruption i många fall är roten till problemet och att god samhällsstyrning är avgörande. Samtidigt måste vi också jobba mot diktaturer, och där har vi ett antal verktyg som kan användas. Peresso ansåg dock att sanktioner inte fungerar särskilt väl, vilket fallet Burma visat. Istället är det viktigt att arbeta med andra utvecklingspolitiska verktyg. Annie Dunnebacke framhöll att system för tillbörlig aktsamhet kan anpassas till varje konfliktområde och att det därför är ett flexibelt verktyg för företagen. Från ett konsumentperspektiv utgör också USA och EU en stor del av marknaden och vad man gör där spelar stor roll. Dunnebacke höll med om att man också måste börja arbeta gentemot andra aktörer, och hon var försiktigt positivt till en konstruktiv dialog med bland annat Kina. Pekka Isosomppi instämde med de i publiken som tagit upp betydelsen av den stora tillgången på vapen. Billiga och lätt tillgängliga vapen kan enkelt sätta hinder i vägen för alla andra åtgärder som vidtas. Isosomppi menade att det som behövs är politiskt stöd och tydliga strukturer. Från Nokias sida finns inget tydligt affärsintresse i detta. Nokia kan lätt få tag på sina mineraler från andra platser. Men Isosomppi menade att Kongo är strategiskt intressant för Nokia som en växande marknad. I Kongo använder endast 15% av befolkningen mobiltelefoner, jämfört med 50% i resten av Afrika. Här finns alltså en stor potential för ett företag som Nokia. Marita Ulvskog avslutade seminariet med att tacka alla deltagare och publik. Hon berättade att socialdemokraterna i EU-parlamentet kommer arbeta vidare med frågan om konfliktmineral. Ulvskog underströk att Europa har ett tungt historiskt ansvar i förhållande till Afrika. Konsumenterna måste ställa krav och har rätt att veta att de produkter som man köper inte bidrar till väpnade konflikter i Afrika. 5