Krisen 2008-09 medförde den värsta globala nedgången sedan 1929. Den ekonomiska och finansiella krisen har slagit mot EU:s och andra industriländers budgetar och skapat väldiga överhängande skulder, arbetslöshet och sociala problem. Det hela har varit särskilt förödande för de instabila länderna, särskilt i Afrika söder om Sahara, som först verkade vara skyddade genom att de ekonomiskt inte är så integrerade med resten av världen. Den svåra socioekonomiska situationen i Afrika söder om Sahara gör att ett förnyat åtagande behövs, men samtidigt kan EU:s bekymmer för sina egna sociala problem göra att uppmärksamhet och pengar tas från EU:s biståndspolitik. EU måste emellertid behålla och förmodligen stärka sitt engagemang i Afrika söder om Sahara och undvika att biståndspolitiken blir otillräcklig. Det är på sin plats med en omprövning av EU:s utvecklingspolitik gentemot de instabila länderna i Afrika söder om Sahara, och det är detta som är syftet med Europeisk rapport om utveckling 2009 (ERD 2009). I Europeisk rapport om utveckling 2009 analyseras instabiliteten och dess kostnader och kännetecken (avsnitt 1), de instabila ländernas förmåga att hantera negativa chocker som finanskrisen 2008-09 (avsnitt 2) och EU:s aktuella engagemang i instabila länder samt möjligheten för EU att med sin utvecklingspolitik hjälpa nationella intressenter att stärka motståndskraften (avsnitt 3). Fokus ligger på Afrika söder om Sahara, eftersom den regionen verkar släpa särskilt mycket efter på området statskonsolidering. Stiliserade fakta överlever alla teoretiska tvister om hur man definierar och mäter instabilitet: länderna i Afrika söder om Sahara utgör alltid majoriteten av gruppen av instabila stater (ruta 0.1) 1. Ruta 0.1: Vilka länder i Afrika söder om Sahara är instabila? Det finns många klassificeringar och rangordningar över statsinstabilitet. Bild i ruta 1 visar den operativa lista över instabila länder i Afrika söder om Sahara som används i denna rapport: Tabell 0.1: Länder i Afrika söder om Sahara som är i instabila situationer Ekvatorialguinea Nigeria Angola Burundi Eritrea Rwanda Kamerun Etiopien São Tomé och Príncipe Centralafrikanska republiken Gambia Sierra Leone Tchad Guinea Somalia Komorerna Guinea-Bissau Sudan Demokratiska rep. Kongo Kenya Togo Rep. Kongo Liberia Uganda Elfenbenskusten Mauretanien Zimbabwe Djibouti Niger Listan har tagits fram av OECD (2009) men har inte officiellt intygats av OECD. Den är resultatet av en sammanställning av de två lägsta kvintilerna i Världsbankens CPIAbedömning för 2007, Brookings index för 2008 över svaga stater i utvecklingsvärlden samt Carleton Universitys indikatorer för länders utrikespolitik för 2007. I ERD 2009 används denna lista för operationella syften, men den bekräftas inte eftersom vi menar att definitionen i sig är dynamisk (se kapitel 1). De mänskliga och ekonomiska kostnaderna för instabilitet kräver att man justerar utvecklingsmodeller, strategier och åtgärder för att bygga upp samhällenas motståndskraft d.v.s. öka möjligheten för ett socioekonomiskt system att anpassa sig och hantera chocker och ändrade förhållanden utan att det går ut över människors 1 Exempelvis ligger 29 av de 49 länder som OECD identifierat som instabila (2009) i Afrika söder om Sahara. 2
förmågor. I en värld där globala chocker blir allt allvarligare och påverkar fler människor, är det grundläggande för ett lands väg mot utveckling att ett socioekonomiskt system återhämtar sig. Detta bör vara ett centralt mål för nationella utvecklingsstrategier och därmed också för utvecklingsbiståndet. De instabila länderna i Afrika söder om Sahara har mycket gemensamt de har alla allvarliga strukturella problem och dysfunktionella institutioner men de skiljer sig också åt i många avseenden (ruta 0.2). För dem är en nödsituation regel och inte undantag. När de försöker motverka chocker saknar de ofta ett långtidsperspektiv för sina val, och omedelbara behov stör de långsiktiga målen. EU kan hjälpa de här länderna att hålla sig på vägen bort från instabilitet, mot motståndskraft och hållbar tillväxt. Med det syftet behöver EU ett flexibelt, långsiktigt arbetssätt för sina åtaganden, och nya metoder för att styra biståndet så att det blir effektivare. Man bör göra trovärdiga, långsiktiga politiska och budgetära åtaganden, som inte kommer i vägen för den nationella suveränitetsprincipen. Genom dessa åtaganden bör de instabila länderna kunna vidga tidshorisonterna i sin politik. Att gå från prioritetsområden till specifika föreskrifter och riktlinjer för ingripande kräver en djupt rotad kunskap på området, så att man kan ta hänsyn till den anmärkningsvärda heterogeniteten vad gäller historia, kultur, ekonomisk situation och politik i de instabila länderna i Afrika söder om Sahara. Detaljerade beskrivningar av politiska strategier kan bara formuleras genom att man matchar politiska expertutlåtanden mot kännedom om det lokala sammanhanget 2. EU:s komparativa fördelar: att utveckla humankapital och socialt kapital och stödja institutionell utveckling EU:s och medlemsstaternas utvecklingsbistånd har stor potential. För de flesta instabila länderna i Afrika söder om Sahara är Europa den främsta givaren, handelspartnern och utländska investeringskällan och en betydande destination för migranter. EU är också ett viktigt politiskt, diplomatiskt och ekonomiskt block. Trots detta får Europa inte glömma att instabilitet ofta har sina rötter i kolonisering och avkolonisering, och att den förstärks ytterligare av det ansvarslösa uppträdandet från utländska företag och den hemliga och brottsliga sexhandeln till och från Europa. EU bör fortsätta engagera sig i instabila länder, respektera det inhemska ägandet, gå längre än ren institutionsbyggnad, helt utnyttja sin komparativa fördel och koncentrera sina insatser på att utveckla humankapital och socialt kapital, samt stödja institutionell utveckling lokalt och regionalt. Till skillnad från de flesta biståndsorganisationerna 3 har EU en uppsättning potentiella strategier som sträcker sig långt bortom ekonomiskt bistånd och innefattar handel, jordbruk, fiske, säkerhet, migration, klimatförändringar, miljö, globaliseringens sociala dimension, sysselsättning, forskning och utveckling, informationssamhället, energi och förvaltning 4. EU har dessutom en historia av institutionell utveckling inom mycket olika samhällen, som kännetecknas av institutioner med olika rötter, tradition och historia. Under sin egen utvidgningshistoria har EU fått hantera problem både med övergång från militärdiktatur till demokrati (t.ex. Grekland, Portugal och Spanien på 1970-talet) och 2 3 4 GTZ (2008) undersöker sex landsstudier och understryker de geografiska skillnaderna och den olika inriktningen på styrfaser och utveckling: synsättet gör ingen skada, känslighet för sammanhang och noggrann kännedom om landet är alltid oumbärligt vid all strategisk utveckling (s. 12). Biståndsorganisationer och internationella institutioner har ett mycket mer begränsat antal åtgärder att använda, och de är ofta inskränkta till kortsiktiga hjälpinsatser och p.g.a. deras institutionella plikter till ett enda särskilt område. Se bakgrundsstudien av Paul Collier (2009a) i Volym 1B om den här punkten. Se EU:s rapport om konsekvent politik för utveckling, som identifierar 12 aktuella strategiska områden. 3
med att integrera länder som helt nyligen gått över till marknadsprinciper. Sådana erfarenheter har gett mycket användbar kunskap för att hantera instabilitet. Potentialen för Europas åtgärder bör emellertid inte överskattas. Världsordningen har blivit mer multipolär och nyuppkomna politiska och ekonomiska centrum har anslutit sig till de äldsta aktörerna. Konfigurationen mellan USA, Kina och EU har blivit avgörande i det internationella systemet. Utöver de stora internationella organisationerna har andra länder engagerat sig i instabila stater, såväl USA som länderna i Östasien och Gulfländerna. I synnerhet Kina har byggt upp infrastrukturer, investerat i mark och ökat sin soft power i de flesta instabila länderna. Dessutom kan EU:s initiativ att ta sig an statsinstabiliteten med t.ex. bistånd till stats- och fredsbyggnad uppfattas som påträngande och inte politiskt neutralt av partnerländerna. De kan, eventuellt oavsiktligt, också påverka processer och dynamik som egentligen är interna. Slutligen kan internt motstånd och motsättningar inom EU försvaga engagemanget i utvecklingspolitiken. Den åldrande befolkningen, den väldiga skulden som ackumulerats genom krisen samt EU:s utvidgning kan också försämra motivationen till att avsätta offentliga resurser till internationellt utvecklingssamarbete. Ruta 0.2: Gemensamma drag hos instabila länder och betydande skillnader Instabila länder kan inte mobilisera sina egna resurser eller göra några stora vinster på beskattning i statskassan. De statliga vinsterna i instabila länder i Afrika söder om Sahara, bidrag borträknat, uppgår sällan till mer än 20 % av BNP. Skatterna ligger någonstans mellan 6 och 13 % av BNP, så utrymmet är mycket begränsat för att tillhandahålla offentliga varor och tjänster. Låg mänsklig utveckling. Den låga offentliga investeringen i mänsklig utveckling återspeglas i dåligt fungerande utbildnings- och sjukvårdssystem. Även om många instabila stater har minskat sina militära omkostnader, har den nedgången inte motsvarats av någon höjning av sjukvård och utbildning. Låg befolkningstäthet. De flesta instabila länder kännetecknas av en genomsnittligt mycket låg befolkningstäthet: 15 av 29 länder har färre än 40 invånare per kvadratkilometer, medan befolkningstätheten i stabila länder ligger på omkring 84. Befolkningen är ung och ökande (i skarp kontrast till befolkningspyramiden för EU). I dessa länder bor också större delen av befolkningen på landsbygden. Bild i ruta 0.1: Befolkningspyramid i instabila länder i Afrika söder om Sahara 100+ 90-94 80-84 70-74 60-64 50-54 40-44 Kvinnor Män 30-34 20-24 10-14 0-4 4
Bild i ruta 0.2: Befolkningspyramid i EU 100+ 90-94 80-84 70-74 60-64 50-54 40-44 Kvinnor Female MänMale 30-34 20-24 10-14 0-4 Källa: U.S. Census Bureau International Data Base (IDB) Svag och dålig infrastruktur. Instabila länder har bara 8 meter asfalterad väg per kvadratkilometer, stabila har 18. Transportkostnader i instabila länder (särskilt för handel inom Afrika) är mer än dubbelt så höga jämfört med Sydostasien. Det tar ca 116 dagar att flytta en container från en fabrik i Centralafrikanska republiken till närmaste hamn. Samma transaktion tar fem dagar från Köpenhamn. Den mest direkta flygförbindelsen mellan Tchad och Niger går via Frankrike mer än 4 000 km. Det finns bara ett flyg i veckan från Bangui i Centralafrikanska republiken till Europa. Antalet mobila linjer per 1 000 invånare är hälften så stort som i stabila länder, trots en stor ökning nyligen. Koncentrerade exporter. Exportdiversifieringsindex är mindre än hälften av det i stabila länder, vilket avslöjar en mycket hög grad av koncentration. Med få undantag exporterar instabila länder huvudsakligen primärprodukter: 2006 stod primärprodukterna för i genomsnitt 80 %, varav 30 % bränslen, och i vissa länder som Angola, Tchad, Republiken Kongo och Ekvatorialguinea var siffrorna över 90 %. Hög risk för väpnade konfliktutbrott. 73 % av människorna i de länder som utgör Bottenmiljarden, en benämning på listan över instabila länder, har nyligen upplevt eller är just nu med om ett inbördeskrig. Risken för nytt inbördeskrig i dessa länder under en femårsperiod är också väldigt hög en på sex 5. Men... Avvikande tillväxt. Instabila länder växte med ca 4 % om året mellan 2000 och 2008. Resursrika instabila länder växte dock med 6,3 % och nådde toppar på 10 % 2002 och 8,5 % 2004, medan instabila länder med mindre resurser växte med 2,3 %. Inkomster. Realinkomsten, som 2008 var i genomsnitt 600 dollar i de instabila länderna i Afrika söder om Sahara, varierar mellan 100 dollar för Demokratiska republiken Kongo och 4 500 dollar för Ekvatorialguinea. Förväntad livslängd. I São Tomé och Príncipe har människorna vid födseln en förväntad livslängd på över 65 år, precis som genomsnittet för utvecklingsländerna, men medborgarna i Sierra Leone och Zimbabwe har en förväntad livslängd på något över 40 år. Flödet av FDI (utländska direktinvesteringar) går bara till resursrika länder. Mer än 70 % av alla inkommande utländska investeringar till instabila länder i Afrika söder om Sahara gick 2000-2007 till bara fem länder: Angola, Tchad, Ekvatorialguinea, Nigeria och Sudan, som alla är väl försedda med naturresurser. Utländska reserver knappa eller tillräckliga. Vissa instabila länder har mycket låga valutareserver (täcker mindre än 90 dagars import). I april 2009 hade Etiopien, Guinea och Zimbabwe inte reserver för mer än en månads importer, medan oljeexportländer hade för ett halvår. Utlandsskuld. Oljeexportländerna har tyglat sin utlandsskuld, och indikationerna på 5 Collier 2007. 5
skuldbördor är till stor del under kontroll. Exempelvis har förhållandet mellan skuld och bruttonationalprodukt och den totala skulden för export av varor och tjänster förbättrats avsevärt i Angola och Sudan sedan 2000. Instabila länder med dåliga resurser, som Guinea- Bissau och Liberia, har fortfarande en stor skuldbörda som underminerar deras framtida utveckling. 1 Mot en bättre EU-respons på instabilitet En granskning av EU:s nuvarande synsätt på instabila förhållanden (kapitel 8) avslöjar att framsteg garanteras enligt flera riktlinjer. Den första och mer allmänna riktlinjen för förbättring utgörs av behovet av att minska den genomförandeklyfta som skapar en skiljelinje mellan den teoretiska politiska ramen och hur specifika ingripanden utformas på området. Detta utgör en grundläggande utmaning, eftersom effekten av en politisk strategi märks på hur den genomförs. Sådana genomföranden måste också skräddarsys noga, eftersom principer om att en storlek passar alla inte går ihop med de instabila staternas behov. Vidare och mer specifikt behövs framsteg: För att uppnå en stabil förståelse av det lokala sammanhanget så att man kan utforma effektiva ingripanden som präglas av en sådan förståelse 6. För att utforska hur ägandeprincipen bör tillämpas när man hanterar länder med inkapabla eller illegitima statsinstitutioner, något som gör finansiellt stöd till ett särskilt utmanande alternativ, och en situation som är genomträngande i de flesta instabila länder. Även i länder med demokratiska institutioner är ofta de styrandes legitimitet kortlivad, så att det blir mycket svårt att införa långsiktiga strategier med stöd i budgeten såvida inte övervakningen är noggrann. För att undvika att EU:s strategier som helhet slår slint och olika strategier indirekt ger motsatt effekt på instabila stater. Den horisontella dimensionen av en konsekvent politik måste åtföljas av bättre strävan efter även vertikal konsekvens, för att åstadkomma en bättre koordination inom de europeiska gemenskaperna samt mellan dem och EU:s medlemsstater, som ofta är ovilliga att förlora sin protagonistroll. Genom sådan koordination kan EU agera med en enda röst, så att EU:s utvecklingspolitik blir lättare att förklara och förstå för mottagarna. För att göra EU:s handelspolitik mer lyhörd för de instabila staterna i Afrika söder om Sahara och deras specifika behov, och se till att bilaterala avtal inte skadar den regionala eller multilaterala integrationsprocessen. I Världshandelsorganisationens regler finns visst utrymme för undantag för utvecklingsländer och särskilt för de minst utvecklade länderna, men det finns inget villkor för instabila stater eller instabila situationer. Detta är ett område där framstegen kunde vara betydande. För att övergå från responsiva till förebyggande ingripanden, så att länder i instabila situationer inte åker längre ner i en spiral som allt mer urholkar kapaciteten och legitimiteten hos deras statsinstitutioner. En sådan övergång kan kräva att man intar ett synsätt på instabilitet som är regionalt, eftersom 6 I efterkonfliktssituationer kan sammanhanget förändras mycket snabbt och åtskilliga utmaningar måste angripas samtidigt. Här är det nödvändigt med en flexibel blandning (GTZ, 2008, s. 22). 6
grannlandseffekterna kan vara ödesdigra för statsbyggnad och social sammanhållning 7. För att bättre förstå hur sambandet mellan säkerhet och utveckling kan hanteras ordentligt. Fred och säkerhet är bland de viktigaste problemen för det strategiska partnerskapet mellan EU och Afrikanska unionen. Man har gjort ett antal positiva erfarenheter, men i andra fall har säkerhetsåtgärder stört de utvecklingsstrategier som redan satts in. Att minska klyftan kräver att man omprövar prioritetsområden, koncentrerar insatserna på ett fåtal områden som är väl definierade och överenskomna, förenklar förfarandena, samt i de situationer där statsinstitutionerna är särskilt inkapabla eller ovilliga att utföra sina plikter, hittar rätt organisation eller partner för att införa strategierna 8. Detta problem gäller inte bara att införa politiska strategier utan också bygga upp förtroende mellan mottagare och givare, och att dra lärdom av de politiska erfarenheterna. Även om framstegen är synliga och EU:s politiska dokument nu ger en mer omfattande politisk vägledning, är vägen fortfarande lång till att omsätta åtagandena i praktiken. Finansiella redskap och förfaranden kan ha blivit enklare och mer flexibla, men de är fortfarande för komplicerade, ohanterliga, omständliga och ovänliga för mottagarna. Ruta 0.3: Hur krisen 2008-09 har slagit mot instabila stater i Afrika söder om Sahara Instabila stater som inte är så integrerade i den globala ekonomin besparades först de direkta effekterna av finanskrisen, men de har drabbats av den efterföljande globala recessionen och handelskollapsen. Ekonomi- och finanskrisen kom på toppen av en period med höga och flyktiga priser på livsmedel och olja. Dessa toppar i mitten av 2008 satte de instabila länderna i Afrika söder om Sahara, med deras livsmedel- och oljeimport, under stor påfrestning. Deras utländska valutareserver blev uttömda och de fick svårt att betala för importer och bibehålla tillväxten. Boomen och kraschen bidrog till instabiliteten och avskräckte från investeringar i långsiktig produktionskapacitet. De flesta instabila länder i Afrika söder om Sahara har nästan samtidigt drabbats av olje-, livsmedel- och finanschocker. Den reala BNP-tillväxten för 2009 uppskattades nyligen till 1,5 %, jämfört med 5,5 % i oktober 2008. Med dessa siffror skulle 2009 bli det första året på ett årtionde då de mest instabila länderna i Afrika söder om Sahara registrerat en negativ tillväxt av real BNP per capita, och det är ett hot mot framstegen mot millenniemålen och den politiska stabiliteten. Långsammare tillväxt hotar inte alltid att stoppa den mänskliga utvecklingen, men den leder till motgångar. I synnerhet nedskärningar av utbildning och sjukvård får allvarliga långtgående konsekvenser. Instabila länder i Afrika söder om Sahara har små inrikes banksystem och tunna eller obefintliga aktiemarknader. Med den låga finansiella utvecklingen i regionen och de instabila ländernas begränsade kopplingar till det globala finanssystemet, finns de främsta överföringsvägarna för krisen i ekonomins reala sektorer. De är utsatta för krisen huvudsakligen genom handel: de minskade exportförtjänsterna åtföljs av en negativ effekt för handelsvillkoren, som förstärks av att de instabila afrikanska länderna är alltför beroende av handelsvaruexport och att deras exporter polariseras. Handeln kollapsade 2009 och länderna i Afrika söder om Sahara påverkas mer än andra av en sådan utveckling, p.g.a. nedskärningar i handelsfinanserna (sådana nedskärningar drabbar sannolikt de minst pålitliga) och karaktären på exportutbudet. De instabila länderna är också utsatta genom det lägre inflödet av FDI, p.g.a. inställningen vänta och se bland investerare i osäkra 7 8 Många historiska erfarenheter av att hantera instabilitet, bl.a. från Balkan, har visat på behovet av ett regionalt synsätt. Se Collier (2009b), ruta 9.5 i kapitel 9 och GTZ (2008) om lärdomar som dragits på området. 7
situationer, (eventuellt) lägre inkommande bistånd och mindre penningöverföringar från utflyttare. Överföringar inom Afrika är särskilt aktuellt, eftersom migranter från instabila länder inte har råd att migrera till länder med hög inkomst och därför flyttar någonstans i närheten. Dessvärre är de främsta destinationsmarknaderna för migranter från instabila länder, Nigeria och Sydafrika, just de enda länder i Afrika söder om Sahara som har påverkats direkt av krisen. Instabila länder har drabbats hårt, men påverkan är mycket heterogen mellan länderna, och därför är inte alltid instabila länder mer sårbara. Det som är mycket sämre är förmågan att återhämta sig från chocker. Bild 0.1: Motståndskraft för instabila länder i Afrika söder om Sahara Stabilt Instabilt utan uppgifter Hög motståndskraft Medelhög motståndskraft Låg motståndskraft 8
Bild 0.2: Sårbarhet i instabila länder i Afrika söder om Sahara Stabilt Instabilt utan uppgifter Låg sårbarhet Medelhög sårbarhet Hög sårbarhet 2 Sätta upp prioritetsområden Genom att bygga på tidigare erfarenheter, lära sig av tidigare misstag, anpassa sig till snabbt föränderliga sammanhang och samtidigt respektera den nationella suveräniteten, måste EU sätta upp sina egna prioritetsområden för ingripanden. Analyserna i ERD 2009 menar att det finns fem prioritetsområden som bör prägla EU:s långsiktiga engagemang i instabila stater i Afrika söder om Sahara, med målet att öka motståndskraften: 1. Stödja statsbyggnad och social sammanhållning. Den grundläggande målsättningen med utländskt engagemang i instabila länder är att bidra till den endogena statsbyggnadsprocessen 9. EU har fastställt denna kärnfråga i Europeisk konsensus för utveckling 10, och dess engagemang i de instabila länderna i Afrika söder om Sahara måste alltså vara inriktat på detta långsiktiga mål. Ett sådant engagemang är komplicerat, beroende på att man inte kan ha en extern (europeisk) syn på dessa processer. Statsbyggnadsprocessen för instabila länder i Afrika söder om Sahara kommer inte att likna motsvarande process i Europa under 1800-talet. På samma sätt kommer inte den sociala sammanhållningen att vara densamma bland etniciteter och religioner vars olikheter går hundratals år tillbaka. Att ha kännedom om det lokala sammanhanget är avgörande för det utländska engagemanget i instabila länder det är nödvändigt för att identifiera vilka aktörer som kan driva fram förändringarna och leda dessa länder ut ur instabiliteten, eventuellt med olika metoder. Förändringsaktörerna måste stärkas, särskilt när det gäller att uppmuntra kvinnors deltagande i statsbyggnaden, men för att strategin att främja demokrati ska lyckas är det också 9 10 Se OECD/DAC 2007. Se Europaparlamentet, rådet, kommissionen 2006. 9
viktigt att försvaga de eventuella motståndskrafterna och stödja ledarnas ansträngningar att återuppbygga ett nytt socialt förtroende mellan staten och medborgarna, och mellan olika fraktioner och etniska grupper som riskerar att hamna i konflikt. Om vissa grupper utsätts för diskriminering och utesluts från politisk representation, blir det mer sannolikt med konflikter och svårare att komma ur instabiliteten. 2. Övervinna uppdelningen mellan kortsiktiga behov och långsiktig motståndskraft. För att få över de instabila ländernas uppmärksamhet från brådskande kortsiktiga behov till ett mer långvarigt perspektiv, kan EU införa en försäkringsmekanism för att skydda de instabila länderna från flyktiga exportvinster. Med en (mer) stabil vinst kan instabila länder grundlägga sin inrikespolitik och stärka de konkurrensmässiga fördelar de kan ha på lång sikt. 3. Förstärka humankapital och socialt kapital. Att investera i utbildning för medborgarna i instabila länder, försöka minska könsklyftorna och bygga upp ett socialt kapital är de bästa sätten att uppnå varaktig tillväxt och utveckling och öka motståndskraften. Instabila och konfliktpåverkade länder lider av störningar i det allmänna utbildningsväsendet, något som minskar antalet inskrivningar i skolorna och ökar siffrorna för analfabetism bland vuxna. Finansieringen måste vara tillräcklig inte bara för grundskoleutbildning utan också för universitetsutbildning, och den måste riktas in på jämställdhet och stimulera lokal kunskap och förnyelse. Att målinrikta åtgärderna för ungdomar kan också vara viktigt, för att minska dragningskraften hos illegal verksamhet som trafficking eller smuggling. Det gäller särskilt i instabila länder i efterkonfliktssituationer. 4. Stödja bättre regionalt styre, däribland regionala integrationsprocesser. Med regionala handelsavtal kan afrikanska länder erhålla omfattande stordriftsfördelar med större regionala marknader och därmed öka sin inrikes konkurrenskraft, höja sin annuitetskvot och följaktligen dra till sig FDI, vilket i sin tur leder till tekniska övergångar och tillväxt. Genom handelsavtal kan dessa ekonomier också slå samman sina resurser för att gemensamt ombesörja ett stort antal infrastrukturprojekt, utnyttja sina stordriftsfördelar och internalisera de regionala effekterna av sina investeringar. Vidare kan också små afrikanska länder förhandla mer effektivt i ekonomiska frågor med andra handelsblock eller stora privata partners. Ur en institutionell synvinkel kan regionala avtal också åstadkomma åtagandemekanismer om att lägga upp strategier och reformer. De kan bidra till att bygga upp åtaganderedskap som kan vara särskilt relevanta för stater med svag förmåga till inrikes åtaganden. I ett sådant sammanhang kan regionala integrationsåtaganden användas som redskap för att bygga upp institutioner. Att gå in i ett handelsblock med starka klubbstadgar kan hjälpa till att förankra demokratiska reformer och bygga upp trovärdigheten i medlemsländerna. 5. Främja säkerhet och utveckling i regionen. Att agera för säkerhet och utveckling kräver en mångfacetterad strategi. En långsiktig insats behövs för att förvandla Europas politiska kultur, från neutral och inåtvänd till involverad i globalt styre. Att koppla samman EU:s globala ansvar med det egna välbefinnandet för medborgarna i Europa är därför mycket viktigt. EU:s politiska ledning bör inse att EU:s åtgärder på alla områden, från jordbruk och fiske till handel, forskning och utveckling, kan påverka säkerheten och att säkerhetsinitiativ på samma sätt kan påverka utveckling och handel. EU bör ändra sitt linjära synsätt, som bygger på socialt ingenjörskap och är inriktat på de tillgängliga redskapen, till ett mer flexibelt och strategiskt synsätt som erkänner att många givares målsättningar och strategier är omtvistade och politiska. Den ökade tillflykten till redskap för att hantera civila och militära kriser är ett tillfälle att inte bara uppmuntra gemensam planering (militär, civil och för bistånd/utveckling) utan också tänka mer strategiskt. Det är också en möjlighet att belöna risktagande från EU:s personal, något som ofta är nödvändigt i instabila situationer. Att ignorera trängande säkerhetsproblem är kontraproduktivt: man kan uppnå mycket om en befolknings trygghetsbehov tas på 10
allvar, istället för att man inför en mall som funnits tidigare. Det är ett första steg mot ett genuint lokalt ägande, som även omfattar sätt att övervinna könsrelaterat våld. Sammantaget skulle overksamhet få mycket höga kostnader för både givare och mottagare. För instabila länder återspeglas kostnaderna i den dåliga mänskliga utveckling och brist på trygghet som har samband med ihållande utvecklingsklyftor: kostnaden för att inte uppnå motståndskraft. För Europa, som geografiskt ligger nära Afrika och dess problem med explosiv befolkningsökning, illegal människohandel, smuggling, sjöröveri, könsrelaterat våld och miljöhot, kan den negativa överskottseffekten bli omfattande. Därför bör EU:s åtgärder omprövas. EU har inte råd att slösa pengar eller vara ineffektiva. För att nå en effektiv utvecklingspolitik som påverkar, är det avgörande att EU: Agerar med en röst och definierar politiska strategier med en röst. Diskussioner bland EU-medlemmarna och med den europeiska gemenskapen kan vara öppna och livliga, men när en viss politik gemensamt har definierats och godkänts bör EU hålla fast vid den. Engagerar sig i långsiktiga strategier och undviker att byta målsättningar och viktiga intresseområden. De specifika problemen för länder i instabila situationer är nämligen i huvudsak strukturella och ihärdiga, och ett tydligt kännetecken för instabilitet är oförmågan att följa långsiktiga mål. Upprättar rätt delegation som inför strategierna. Att delegera är mycket viktigt eftersom givare och mottagare ofta inte är i rätt läge för att införa eller övervaka program, p.g.a. behovet av att hantera lokala komplikationer. I sådana situationer kan det vara lämpligt att skilja på de olika styrningsfunktionerna: formulering av politiska strategier ska skiljas från specifik penningfördelning och övervakning, och det sistnämnda utförs av oberoende organ. Erkänner att statsbyggnad och social sammanhållning i länderna i Afrika söder om Sahara är en lång utvecklingsprocess, som hela tiden tar sig nya, olika och oförutsägbara former på nationell och regional nivå. Sådana processer kräver konstant uppmärksamhet och rätt institutionellt stöd på området. Att ta alla dessa aspekter i åtanke kan också visa på vårt behov av att fördjupa vår förståelse på många områden. Ett sådant område är vad ihållande ojämlikhet innebär i instabila situationer, ett annat är behovet av sociala säkerhetsnät och sociala organisationer för att bygga upp motståndskraften. 11