2016:15 Inrättandet av Upphandlingsmyndigheten En delredovisning
MISSIV DATUM DIARIENR 2016-05-17 2015/185-5 ERT DATUM ER BETECKNING 2015-09-24 Fi2015/04518/UR (delvis) Regeringen Finansdepartementet 103 33 Stockholm Uppdrag att följa upp och utvärdera inrättandet av Upphandlingsmyndigheten Regeringen gav den 24 september 2015 Statskontoret i uppdrag att följa upp och utvärdera inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. Statskontoret ska enligt uppdraget lämna en delredovisning av uppdraget senast den 30 maj 2016. Statskontoret överlämnar härmed rapporten Inrättandet av Upphandlingsmyndigheten en delredovisning (2016:15). Generaldirektör Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Erik Nyberg och utredare Peter Ehn, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Ingvar Mattson Peter Ehn POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. registrator@statskontoret.se www.statskontoret.se
Innehåll Sammanfattning 7 1 Uppdraget och dess genomförande 11 1.1 Bakgrund till inrättandet av Upphandlingsmyndigheten 11 1.2 Uppdragets innehåll 13 1.3 Hur vi genomfört uppdraget 15 1.4 Rapportens disposition 17 2 Myndighetens uppdrag, organisation och ledning 19 2.1 Ett vidgat uppdrag 19 2.2 Anslag och kostnader 22 2.3 Upphandlingsmyndighetens organisation 22 3 Hur verksamheten bedrivits 33 3.1 Planering och mål för verksamheten 33 3.2 Webben är ett centralt redskap för myndigheten 39 3.3 Myndigheten ger också stöd och vägledning via telefon och e-post 40 3.4 Myndigheten arbetar med att öka användningen av elektroniska lösningar 40 3.5 Miljöhänsyn och sociala hänsyn har blivit viktigare i den offentliga upphandlingen 41 3.6 Innovativa lösningar ska främjas genom upphandling 44 3.7 Myndigheten ger stöd till små och medelstora företag och till idéburna organisationer 45 3.8 Upphandlingsstatistiken behöver förbättras 46 3.9 Myndigheten samverkar med flera olika myndigheter och organisationer 46 3.10 Ett omfattande internationellt deltagande 47 5
4 Sammanfattande iakttagelser och bedömningar 49 4.1 En sammanfattning av våra iakttagelser 49 4.2 Statskontorets bedömning av myndighetens arbete med att nå regeringens mål 52 Referenser 57 Bilaga Regeringsuppdraget 59 6
Sammanfattning Den 1 september 2015 inrättades Upphandlingsmyndigheten. Myndigheten tog då över den statliga stöd- och informationsverksamheten om offentlig upphandling, inklusive innovationsupphandling och verksamheten med miljökriterier, från Konkurrensverket. Statskontoret har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. Denna rapport utgör en delredovisning av uppdraget. Statskontoret kommer att slutredovisa uppdraget senast den 31 oktober 2017. Upphandlingsmyndigheten har endast funnits en kort tid och det tar ofta tid för en nyinrättad myndighet att få organisation och administrativa rutiner på plats. Det går därför inte att i denna delredovisning göra någon mer precis bedömning av hur myndighetens arbete i olika delar bidrar till att regeringens mål med den offentliga upphandlingen nås. Statskontorets bedömning avseende myndighetens mål och verksamheter är således av mer samlad och övergripande karaktär. Upphandlingsmyndighetens arbete bidrar till regeringens mål för den offentliga upphandlingen Regeringens mål för den offentliga upphandlingen är att den ska vara effektiv, rättssäker och ta till vara konkurrensen på marknaden samtidigt som innovativa lösningar främjas samt miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas. Statskontorets samlade bedömning av Upphandlingsmyndighetens inledande arbete är att det bidrar till regeringens mål för den offentliga upphandlingen. Bidraget kunde dock vara större om myndigheten inte hade haft problem avseende ledning, styrning och organisering av verksamheten. 7
Myndigheten har en otydlig organisation Enhetsorganisationen i Upphandlingsmyndigheten är densamma som när verksamheten bedrevs i Konkurrensverket. Organisationen har inte fungerat på ett bra sätt i Upphandlingsmyndigheten. Bland annat är ansvarsområdena otydliga och det finns överlappningar i ansvarsfördelningen mellan enheterna. Det har saknats mål och prioriteringar för verksamheten I mars 2016 beslutade Upphandlingsmyndigheten om sin verksamhetsplan. Fram till dess saknade myndigheten mål och genomtänkta prioriteringar för verksamheten. Detta har medfört att ledningen ibland har haft svårt att prioritera vad de anställda ska ägna sin tid åt. Upphandlingsmyndighetens regeringsuppdrag har haft en hög prioritet, men i övrigt är det oklart varför vissa projekt fått företräde framför andra. Statskontoret konstaterar också att det för vissa projekt har saknats projektplaner och att tidplaner, där sådana funnits, inte alltid har följts. Tillfälligt ledarskap har bidragit till en svag styrning Statskontoret bedömer att en betydande del av de problem som vi har uppmärksammat beror på att myndigheten har saknat ordinarie och permanenta chefer. När myndigheten inrättades utsågs en vikarierande generaldirektör och av övriga sex chefer var under hösten endast en tillsvidareanställd. Det var också länge oklart hur lång tid generaldirektörens förordnande skulle vara. Den vikarierande generaldirektören har i avvaktan på att en efterträdare skulle utnämnas dröjt med att rekrytera chefer och med att genomföra en nödvändig omorganisation av verksamheten. Medarbetarna anser i hög grad att den nuvarande ledningen brister i ledarskap, tydlighet och i förmågan att sprida information. Flera av cheferna saknar också ledarerfarenhet. Sammantaget menar Statskontoret att det tillfälliga ledarskapet bidragit till en svag styrning av myndigheten och ett lågt förtroende för ledningen. Arbetet med sociala hänsyn behöver utvecklas Av regeringens mål för den offentliga upphandlingen framgår att den ska främja innovativa lösningar och bidra till att miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas i upphandlingarna. Statskontoret bedömer att det inom 8
dessa områden kommer att vara möjligt för Upphandlingsmyndigheten att nå målen med inrättandet av myndigheten. Sociala hänsyn är det område där mest arbete återstår för att Upphandlingsmyndigheten ska kunna ge ett effektivt bidrag till regeringens mål med den offentliga upphandlingen. Det är också ett område som är outvecklat inom myndigheten. Med tanke på den stora efterfrågan på stödmaterial som finns är det viktigt att Upphandlingsmyndigheten prioriterar arbetet med sociala hänsyn. Det finns förutsättningar för att målen ska nås I Upphandlingsmyndighetens verksamhetsplan för 2016 presenteras en modell för verksamhetsstyrning. I styrmodellen anges mål och strategier som ska vara styrande för enheternas verksamhet. Vidare har myndigheten tagit fram en process för uppföljning, som bland annat innehåller krav på kvartalsvisa uppföljningar av all verksamhet. För uppföljningen finns också nyckeltal angivna för ett antal områden. Av verksamhetsplanen framgår att myndigheten har identifierat de frågor som Statskontoret menar är viktigast att arbeta med för att åstadkomma en väl fungerande verksamhet. Dessa är att stärka ledningsgruppen i syfte att åstadkomma ett tydligt och kommunikativt ledarskap organisera ansvaret mellan enheterna på ett ändamålsenligt och tydligt sätt och att i detta arbete involvera medarbetarna arbeta med att skapa en gemensam myndighetsidentitet prioritera arbetet med sociala hänsyn. Genom styrmodellen skapas också förutsättningar att tydliggöra prioriteringar och konkreta mål i verksamheten rätt resurssätta projekt och verksamheter stärka uppföljningen och analysen av verksamhetens resultat. 9
Statskontorets bedömer att när Upphandlingsmyndigheten har implementerat styrmodellen finns det bättre förutsättningar för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet och nå de mål som regeringen har haft med inrättandet av myndigheten. 10
1 Uppdraget och dess genomförande Den 1 september 2015 inrättades Upphandlingsmyndigheten. Myndigheten tog då över den statliga stöd- och informationsverksamheten om offentlig upphandling, inklusive innovationsupphandling och verksamheten med miljökriterier, från Konkurrensverket. Statskontoret har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. Denna rapport utgör en delredovisning av uppdraget. Uppdraget kommer att slutredovisas senast den 31 oktober 2017. I det här kapitlet ger vi inledningsvis en kort bakgrund till uppdraget. Vi beskriver också dess innehåll och genomförande samt rapportens disposition. 1.1 Bakgrund till inrättandet av Upphandlingsmyndigheten Ansvaret för stöd och vägledning inom upphandlingsområdet var innan 2014 uppdelat på ett antal statliga myndigheter och organisationer. Denna splittring ledde 2011 till att regeringen tillsatte en utredning (Upphandlingsstödsutredningen) med uppdrag att utreda hur upphandlingsstödet kunde samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer. Utredningen föreslog att det statliga upphandlingsstödet borde samordnas i en ny myndighet. 1 Upphandlingsstödsutredningens förslag fick senare också stöd av Upphandlingsutredningen. 2 1 SOU 2012:32. Upphandlingsstödets framtid. 2 SOU 2013:12. Goda affärer en strategi för hållbar offentlig upphandling. 11
I syfte att koncentrera och förstärka upphandlingsstödet valde regeringen 2014 att samla de upphandlingsstödjande uppgifterna i Konkurrensverket. 3 Myndigheten övertog då uppgifter från Vinnova, Kammarkollegiet och AB Svenska Miljöstyrningsrådet (Miljöstyrningsrådet). Den 1 januari 2014 överfördes Vinnovas uppgift och anslag för att tillhandahålla metod- och kompetensstöd för innovationsupphandling till Konkurrensverket. Den 1 mars 2014 inordnades även Kammarkollegiets upphandlingsstödjande verksamhet i Konkurrensverket. I den verksamheten ingick att utveckla och förvalta ett upphandlingsstöd, bidra till genomförandet av en elektronisk inköpsprocess, delta i standardiseringen av denna process samt uppgiften att utveckla och sprida hjälpmedel. Slutligen inordnades den 1 juli 2014 Miljöstyrningsrådets uppgifter att förvalta och utveckla system för en hållbar offentlig upphandling i Konkurrensverket. Dessa uppgifter omfattade framför allt rådets arbete med upphandlingskriterier. 4 Den nuvarande regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2015 att en fristående myndighet för upphandlingsstöd skulle inrättas under 2015. 5 Regeringen hänvisade i sitt förslag till Upphandlingsstödsutredningen. Utredningen ansåg att en fristående myndighet bland annat skulle innebära bättre synlighet, större möjlighet att rekrytera personal med hög kompetens och att verksamheten skulle bli mer transparent ur myndighetsstyrningsperspektiv. Upphandlingsstödsutredningen ansåg också att en fristående myndighet skulle ha bäst förutsättningar att få genomslag i det utåtriktade arbetet. En samordning av upphandlingsstödet i tillsynsmyndigheten Konkurrensverket kunde på längre sikt medföra att stödet inte blir lika tydligt som om det skulle ligga i en egen organisation enligt regeringen. Regeringen underströk att en förbättring av den offentliga upphandlingen förutsätter att upphandlingsstödet är så synligt som möjligt, så att information, stöd och vägledning når fram till alla aktörer i målgruppen. Ett annat skäl till att inrätta en ny renodlad stödjande myndighet på upphandlingsområdet är enligt regeringen att den stödjande verksamheten 3 Proposition 2013/14:1. Budgetpropositionen för 2014. Utgiftsområde 2, avsnitt 6.4. 4 Proposition 2014/15:1. Budgetpropositionen för 2015. Utgiftsområde 2, avsnitt 6.3.1. 5 Proposition 2014/15:1. Budgetpropositionen för 2015. Utgiftsområde 2, avsnitt 6.3.2. 12
bör ha en oberoende ställning i förhållande till tillsynsverksamheten. Detta är särskilt viktigt eftersom tillsynsmyndigheten får, och i vissa fall ska, driva ärenden om upphandlingsskadeavgift mot upphandlande myndigheter och enheter. 6 1.2 Uppdragets innehåll Statskontorets utvärdering ska göras i förhållande till det mål regeringen haft med samordningen av upphandlingsstödet i en fristående myndighet. 1.2.1 Regeringens uppdrag till Statskontoret Regeringens mål för den offentliga upphandlingen är att den ska vara effektiv, rättssäker och ta till vara konkurrensen på marknaden samtidigt som innovativa lösningar främjas samt miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas. 7 Statskontorets uppdrag är att utvärdera i vilken utsträckning inrättandet av en fristående myndighet Upphandlingsmyndigheten har skapat bättre förutsättningar för väl fungerande upphandlingar samt om inrättandet av Upphandlingsmyndigheten bidrar till att uppfylla regeringens mål för den offentliga upphandlingen. I uppdraget ingår bland annat att: 1. Redovisa hur myndigheten har organiserat sin verksamhet och kommunicerar sitt uppdrag. 2. Kartlägga, analysera och bedöma myndighetens arbete avseende miljöhänsyn, sociala hänsyn och innovationsfrämjande inom den upphandlingsstödjande verksamheten. 3. Analysera och bedöma kriterieverksamheten samt bedöma myndighetens metodstöd, verktyg, råd och vägledning när det gäller miljöanpassad offentlig upphandling. 4. Beskriva hur myndigheten arbetar med att fokusera på kvalitativa aspekter under upphandlingen samt arbetar med att tydliggöra hur 6 Proposition 2015/16:1. Budgetpropositionen för 2016. Utgiftsområde 2, avsnitt 6.3.2. 7 Proposition 2015/16:1. Budgetpropositionen för 2016. Utgiftsområde 2, avsnitt 6.2. 13
offentlig upphandling kan användas som ett strategiskt verktyg för att uppnå nationella, regionala och lokala mål. 5. Beskriva hur myndigheten arbetar med att möjliggöra för statliga myndigheter och andra offentliga aktörer att utveckla sin kompetens och förmåga rörande socialt och miljömässigt hållbar offentlig upphandling samt innovationsupphandlingar. Beskriva hur myndigheten i övrigt verkar för mer och bättre socialt och miljömässigt hållbar offentlig upphandling samt innovationsupphandling. 6. Beskriva hur myndigheten arbetar med att klargöra hur varor och tjänster av god kvalitet kan upphandlas så ekonomiskt fördelaktigt som möjligt samt hur myndigheten i övrigt hjälper offentlig sektor att ta till vara konkurrens på bästa möjliga sätt. I detta ingår även att bedöma i vilken utsträckning myndighetens arbete bidrar till att fler småföretag deltar i, eller ges bättre möjligheter att delta i, offentliga upphandlingar. 7. Värdera upphandlingsstödets genomslagskraft. I detta ingår att undersöka i vilken utsträckning målgrupperna, såsom upphandlande myndigheter och potentiella leverantörer, uppfattar upphandlingsstödet som synligt, lättillgängligt, kompetent och förtroendeingivande samt bedöma vilken betydelse stödverksamheten har för målgruppernas verksamheter. 8. Beskriva hur myndigheten verkar i nära samarbete med den kommunala sektorn, det civila samhället, andra myndigheter och näringslivet. 9. Beskriva hur myndigheten aktivt medverkar i nordiskt och annat internationellt arbete. 10. Samlat bedöma på vilket sätt och i vilken utsträckning upphandlingsstödet bidrar till att målet för den offentliga upphandlingen nås. Statskontoret ska även lämna förslag om eventuellt ytterligare förändringar som behöver göras för att säkerställa de intentioner som finns med inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. 14
1.3 Hur vi genomfört uppdraget I det här avsnittet beskriver vi hur vi bedrivit vårt arbete och vilket empiriskt underlag vi har använt. 1.3.1 Empiri Vår empiri för delrapporten har främst bestått av Upphandlingsmyndighetens årsredovisning, interna styr-, policyoch planeringsdokument, minnesanteckningar från ledningsgruppsmöten, medarbetarenkät samt de råd, vägledningar och andra dokument som myndigheten publicerar på sin webbplats propositioner, regleringsbrev, förordningar och statliga utredningar intervjuer med ansvariga tjänstemän på Upphandlingsmyndigheten. Vi har även genomfört kompletterande intervjuer med företrädare för Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Utredningen för ett stärkt civilsamhälle. 1.3.2 Delredovisningens innehåll och avgränsningar Delredovisningen ska enligt regeringen avse en nulägesanalys och en beskrivning av de åtgärder som Upphandlingsmyndigheten vidtagit i förhållande till de mål som regeringen har haft med inrättandet av myndigheten. Som vi nämnt (avsnitt 1.2.1) är regeringens mål för den offentliga upphandlingen att den ska vara effektiv, rättssäker och ta till vara konkurrensen på marknaden samtidigt som innovativa lösningar främjas samt miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas. Regeringen anger att målen med inrättandet av myndigheten är att skapa bättre förutsättningar för väl fungerande upphandlingar och att bidra till att regeringens mål för den offentliga upphandlingen nås. Vi har tolkat regeringens målformulering som att den har två delar. Den ena är densamma som gäller för all statlig verksamhet, det vill säga att den ska vara effektiv och rättssäker. Den andra delen är den som signalerar en ambitionshöjning från regeringens sida avseende främjande av innovativa lösningar och beaktande av miljöhänsyn och sociala hänsyn. 15
Vi har i denna delredovisning främst fokuserat på ambitionshöjningen avseende innovation, miljöhänsyn och sociala hänsyn. Upphandlingsmyndigheten inrättades 1 september 2015. Den utvärdering som vi gör i denna delrapport kommer därmed bara att avse en mycket begränsad tid. Det innebär att vi i detta skede främst har granskat hur Upphandlingsmyndigheten arbetar för att uppfylla regeringens mål. Huruvida myndigheten kommer att uppnå målen är däremot för tidigt att bedöma. I delrapporten har vi huvudsakligen avgränsat oss till att granska hur myndigheten själv beskriver sitt arbete med att nå regeringens mål. Externa aktörers uppfattningar om myndighetens arbete återkommer vi till i uppdragets slutredovisning. Det innebär också att vi mer översiktligt kommer att beröra flertalet av punkterna i uppdraget. Det är först när vi inhämtat externa aktörers synpunkter på Upphandlingsmyndighetens verksamhet som vi tydligare kan redovisa vårt uppdrag i relation till uppdragets delfrågor. Hur vi bedömt hur myndighetens arbete fortskrider Utifrån intervjuer och skriftliga dokument, som myndighetens årsredovisning och verksamhetsplaner, beskriver och analyserar vi hur Upphandlingsmyndigheten har organiserat, planerat och bedrivit sin verksamhet. Utifrån denna analys gör vi en bedömning av om myndighetens arbete ligger rätt i fas för att det ska vara möjligt att nå regeringens mål för inrättandet av myndigheten. Vi lyfter också fram faktorer som är viktiga för myndigheten att utveckla och förbättra för att målen ska nås. 1.3.3 Projektgrupp och kvalitetssäkring Uppdraget har genomförts av Jenny Andersson-Rivas och Peter Ehn (projektledare). En referensgrupp med interna och externa personer har varit knuten till projektet. Upphandlingsmyndigheten har getts möjlighet att faktagranska delar av utkast till rapporten. 16
1.4 Rapportens disposition I kapitel 2 redovisar vi Upphandlingsmyndighetens uppdrag, organisation och ledning. I kapitel 3 beskriver vi hur verksamheten har bedrivits. I kapitel 4 sammanfattar vi våra iakttagelser och gör en preliminär bedömning av myndighetens arbete för att nå regeringens mål för den offentliga upphandlingen. 17
18
2 Myndighetens uppdrag, organisation och ledning I detta kapitel beskriver och diskuterar vi Upphandlingsmyndighetens uppdrag, anslag och kostnader, organisation och ledning. 2.1 Ett vidgat uppdrag 2.1.1 Innovationsfrämjande, miljöhänsyn och sociala hänsyn lyfts fram i den nya myndigheten Enligt sin instruktion har Upphandlingsmyndigheten det samlade ansvaret för att utveckla, förvalta och stödja den upphandling som genomförs av myndigheter och enheter. 8 I instruktionens portalparagraf anges också att myndigheten ska verka för en rättssäker, effektiv och socialt och miljömässigt hållbar upphandling. Vidare anges att myndigheten ska främja innovativa lösningar inom upphandling. Den största förändringen som inrättandet av Upphandlingsmyndigheten har inneburit är att arbetet avseende miljöhänsyn, sociala hänsyn och innovationsfrämjande har markerats tydligare i den nya organisationen. Med den nya myndigheten har det skett en tyngdpunktsförskjutning från huvudsakligen lagtolkningsstöd i riktning mot mer av att främja socialt och miljömässigt hållbara upphandlingar samt innovationsupphandlingar. 2.1.2 Omvärldsförändringar kan komma att ytterligare vidga uppdraget Många förändringar är att vänta inom upphandlingsområdet. Ett antal av dessa kan leda till fler uppgifter för Upphandlingsmyndigheten. Nedan redovisar vi kortfattat de mest aktuella av dem. 8 1 förordning (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten. 19
Ny upphandlingsstrategi och ny upphandlingslagstiftning vidgar Upphandlingsmyndighetens uppdrag Ny upphandlingsstrategi Regeringen avser att lägga fram en ny upphandlingsstrategi under våren 2016. Strategin kommer att påverka Upphandlingsmyndigheten och kan komma att innebära nya uppdrag. Ny upphandlingslagstiftning EU har beslutat om tre nya upphandlingsdirektiv. Senast den 18 april 2016 ska medlemsstaterna ha genomfört dessa direktiv i sin nationella lagstiftning. För Sverige innebär det att lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänst (LUF) upphör och ersätts med nya lagar. Dessutom införs LUK, som är en helt ny lag om tjänsteoch byggentreprenadskoncessioner. De nya lagarna är försenade och beräknas tidigast kunna träda i kraft under senhösten 2016, vilket innebär att vissa bestämmelser i EU-direktiven kan få direkt effekt efter den 18 april. Den nya lagstiftningen leder till en stor efterfrågan på information, stöd och råd. Regeringen har också i lagrådsremissen avseende den nya lagstiftningen angett att den har för avsikt att ge Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att ta fram stöd inom vissa specifika områden. Det gäller bland annat gränsdragningen mellan bidragsgivning och upphandling, miljöhänsyn och sociala hänsyn samt livscykelkostnader. Kollektivavtalsvillkor Regeringen har skickat ett utkast till lagrådsremiss på remiss. I utkastet föreslås bland annat att det ska bli obligatoriskt för upphandlande myndigheter och enheter att ställa särskilda arbetsrättsliga kontraktsvillkor när det behövs och att villkoren i dessa fall ska omfatta lön, semester, arbetstid, försäkringar och tjänstepension. Enligt utkastet till lagrådsremiss ska Upphandlingsmyndigheten ge stöd till de upphandlande myndigheterna och enheterna om vilka branscher och övriga faktorer som kan medföra risk för oskäliga arbetsvillkor samt om de villkor som gäller på arbetsmarknaden avseende lön, semester, 20
arbetstid, försäkringar och tjänstepension. Stödet ska ske genom allmänna råd och vägledningar. Regeringens avsikt är att dessa lagförslag ska finnas med i den kommande propositionen om ny LOU, LUF och LUK. Enligt Upphandlingsmyndigheten kan ett genomförande av förslagen innebära ett väsentligt utökat uppdrag för myndigheten. 9 Även om tillkommande uppdrag kan förväntas tidigast i slutet av 2016 har Upphandlingsmyndigheten börjat planera för dessa, bland annat för att ny kompetens kan behöva rekryteras. I myndighetens budgetunderlag 2017 2019 anger man att man bland annat kan behöva rekrytera arbetsrättslig och upphandlingsjuridisk kompetens. 10 Utredningsförslag kan på sikt ge myndigheten ytterligare uppgifter Minst fyra utredningar NISU 2014 (SOU 2015:23), Utredningen om en ny kommunallag (SOU 2015:24), Digitaliseringskommissionen (SOU 2015:91) och Utredningen för ett stärkt civilsamhälle (SOU 2016:13) har lämnat förslag som om dessa genomförs innebär nya uppgifter för Upphandlingsmyndigheten. NISU 2014 föreslog att ett myndighetsråd inrättas och att rådet med hjälp av bland annat Upphandlingsmyndigheten ska ge stöd till myndigheter som har behov av expertkompetens inom it- och informationssäkerhet. Utredningen om en ny kommunallag föreslog att Upphandlingsmyndigheten ska bli stödmyndighet för statsstödsfrågor. Digitaliseringskommissionen föreslog att Upphandlingsmyndigheten får i uppdrag att starta ett forum för samverkan och dialog kring digitaliseringsfrämjande upphandling. Civilsamhällsutredningen föreslog att myndigheten får i uppdrag att utforma vägledningar för att underlätta för civilsamhällets organisationer att delta i offentlig upphandling (se avsnitt 3.5.4). Välfärdsutredningens (Dir.2015:22) kommande förslag kan också komma att leda till nya uppgifter för Upphandlingsmyndigheten. Utredningen ska bland annat undersöka hur regelverket som styr upphandling av sociala tjänster kan förenklas och göras mer flexibelt. Vidare ska 9 Upphandlingsmyndigheten 2016. Verksamhetsplan 2016. Bilaga 2. 10 Upphandlingsmyndigheten 2016. Budgetunderlag 2017 2019. UHM/2016-003. 21
utredningen överväga om upphandlingskontrakt bland annat kan reserveras för icke vinstdrivande organisationer. 2.2 Anslag och kostnader För 2015 (fyra månader) uppgick Upphandlingsmyndighetens anslag till drygt 28,4 miljoner kronor. De totala kostnaderna för samma period uppgick till drygt 26,3 miljoner kronor. Av dessa utgjorde 14,6 miljoner kronor (55 procent) personalkostnader. Övriga driftskostnader utgör den andra stora kostnadsposten med 9,5 miljoner kronor (36 procent). Av dessa utgör närmare 8 miljoner kronor köp av tjänster, där utredningskostnader inför bildandet av myndigheten står för 2,2 miljoner kronor. 11 Hur stor andel av kostnaderna som respektive verksamhetsområde eller enhet står för framgår inte av årsredovisningen. Under 2015 utgjorde Upphandlingsmyndighetens lokalkostnader knappt 2 miljoner kronor, vilket motsvarade 7 procent av de totala kostnaderna. Myndigheten hyr sina lokaler av Konkurrensverket. Under hösten 2015 sades lokalerna upp för avflyttning i januari 2017. 12 Myndighetens anslag för 2016 är drygt 82,8 miljoner kronor. Av dessa utgör 5,5 miljoner kronor medel för uppdraget att främja innovation i upphandlingar genom tidig dialog (se avsnitt 3.1.4). 2.3 Upphandlingsmyndighetens organisation Upphandlingsmyndigheten är en relativt liten myndighet. Myndigheten hade under 2015 i medeltal 50 anställda, varav nästan tre fjärdedelar var kvinnor (36 stycken). Antalet årsarbetskrafter har under året varit 45,5. Regeringen har dock uttryckt att myndigheten ska växa och att antalet medarbetare under 2016 förväntas vara cirka 60. 13 11 Upphandlingsmyndigheten 2016. Årsredovisning 2015, s.35 och 46. 12 Upphandlingsmyndigheten 2016. Årsredovisning 2015, s.34 och 35. 13 Proposition 2015/16:1. Budgetpropositionen för 2016. Utgiftsområde 2, avsnitt 6.3.2. 22
2.3.1 Organisationsutredningens modell har legat fast Upphandlingsmyndighetens organisation lades fast av den organisationsutredning som föregick bildandet. Med undantag av att GD-staben, som bestod av generaldirektören och stabschefen (ställföreträdande generaldirektör), i praktiken är avskaffad genom att stabschefstjänsten numera är vakant, har ingen förändring av organisationen skett sedan myndighetens inrättande. Ett skäl till detta är att myndigheten har haft en vikarierande generaldirektör sedan den inrättades. Denne har inte velat göra någon organisatorisk förändring i avvaktan på att ordinarie generaldirektör ska tillträda. Upphandlingsmyndigheten är organiserad i fem enheter: Enheten för policystyrning. Enheten för upphandlingsstöd. Enheten för inköpsanalys, avtalsförvaltning och utredning. Enheten för administration. Enheten för kommunikation. Det finns också en chefsjurist med stabsfunktion. Figur 1 Organisationsschema Generaldirektör Chefsjurist Enheten för policystyrning Enheten för upphandlingsstöd Enheten för inköpsanalys avtalsförvaltning och utredning Enheten för administration Enheten för kommunikation De tre förstnämnda enheterna ansvarar för myndighetens kärnverksamhet. Dessa enheter lyftes över från Konkurrensverket med samma personal och arbetsuppgifter som på den myndigheten. 23
2.3.2 Enheternas ansvarsområden I detta avsnitt beskriver vi kortfattat ansvarsområdena för Upphandlingsmyndighetens fem enheter samt för chefsjuristen. Enheten för policystyrning Enligt myndighetens arbetsordning är enhetens huvudsakliga uppgifter att 14 verka för ökade miljöhänsyn och sociala hänsyn i upphandlingarna utveckla och förvalta kriterier och databas för miljö och sociala hänsyn 15 främja innovativa lösningar vid upphandlingen underlätta för små och medelstora företag samt idéburna organisationer att delta i offentliga upphandlingar. Enheten för upphandlingsstöd Enhetens huvudsakliga uppgifter är enligt arbetsordningen att bidra till att upphandlingar hanteras strategiskt öka kompetensen om innovationsupphandling ge metodstöd och sprida kunskap så att upphandlingar planeras, genomförs, följs upp och utvärderas på ett effektivt, ändamålsenligt och rättssäkert sätt utveckla och förvalta en databas för annonsering av valfrihetssystem tillhandahålla en ändamålsenlig helpdeskfunktion för upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer. 14 Upphandlingsmyndigheten 2015. Arbetsordning. STYR 2015-1. 15 Den så kallade kriterieverksamheten innebär att utveckla och förvalta de kriterier som har tagits fram för att miljöhänsyn och sociala hänsyn ska kunna beaktas vid offentlig upphandling. 24
Enheten för inköpsanalys, avtalsförvaltning och utredning Enhetens huvudsakliga uppgifter är enligt arbetsordningen att bidra till att upphandlingar hanteras strategiskt ge metodstöd för att sprida kunskap om avtalsförvaltning och uppföljning av inköp bidra till en elektronisk och standardiserad inköpsprocess utveckla, förvalta och sprida statistik om upphandling göra utredningar som ger underlag för att utveckla den offentliga upphandlingen. Enheten för kommunikation Enhetens huvudsakliga uppgifter är enligt arbetsordningen att ansvara för myndighetens kommunikationspolicy och strategiska kommunikationsplan ansvara för myndighetens externa webb och intranät ansvara för att samordna myndighetens mediekontakter samordna kommunikationen av myndighetens resultat och måluppfyllelse samordna myndighetens egna konferenser och seminarier samordna myndighetens närvaro i sociala medier. Administrativa enheten Enheten ansvarar för ekonomi, personal, IT och intern service. Enheten bistår också myndighetschefen med underlag för intern styrning och kontroll. Utöver detta ansvarar enheten bland annat för riktlinjer och rutiner för planering och uppföljning årsredovisning, inklusive bokslut den strategiska kompetensförsörjningen informationssäkerhet riktlinjer och rutiner för myndighetens inköp, inklusive att genomföra upphandlingar och förvalta myndighetens avtal. 25
Chefsjuristen Chefsjuristens ansvarsområde omfattar bland annat att stödja myndigheten i det rättsliga arbetet samt att företräda myndigheten vid eventuella processer i domstol. Chefsjuristen samordnar och granskar också myndighetens remissyttranden. Vidare ansvarar denne för myndighetens kompetensutveckling i rättsliga frågor. 2.3.3 En enrådighetsmyndighet med insynsråd Upphandlingsmyndigheten är en enrådighetsmyndighet med ett insynsråd. Det innebär att det är myndighetschefen som leder den löpande verksamheten och som ansvarar för den inför regeringen. Insynsrådet har inga beslutsbefogenheter. Dess uppgift är att utöva insyn och ge myndighetschefen råd. Rådet utsågs av regeringen i december 2015 och består av åtta ledamöter. I en enrådighetsmyndighet beslutar myndighetschefen formellt sett i alla ärenden som rör myndigheten. I praktiken sker dock en delegering till lägre chefer på myndigheten. Denna delegering måste dokumenteras i myndighetens arbetsordning eller genom särskilt beslut. Upphandlingsmyndigheten anger i huvudsak den delegerade beslutsrätten i arbetsordningen. Det finns också en attestförteckning, där generaldirektören årligen reglerar vilka som är behöriga att teckna attest och för vilken eller vilka kostnadsställen rätten gäller. Det finns ett separat delegeringsbeslut som anger att den administrativa chefen är ställföreträdande generaldirektör fram till och med 30 juni 2016. Detta beslut är föranlett av att stabschefstjänsten är vakant. 2.3.4 Ledningsgruppens möten handlade inledningsvis mycket om att få verksamheten på plats Ledningsgruppen har utgjorts av generaldirektören, stabschefen (så länge den tjänsten var tillsatt), chefsjuristen och de fem enhetscheferna. Av minnesanteckningar från ledningsgruppens möten framgår att mycket av diskussionerna inledningsvis handlade om praktiska saker som sammanhänger med inrättandet av en ny myndighet. Det gällde sådant som utformningen av interna styrdokument, om arbetsformer i ledningsgruppen, om kalendariet på webbplatsen och om samverkan med Konkurrensverket. Av minnesanteckningarna framgår också att myndigheten redan i september gick ut med en förfrågan till konsulter 26
för att utveckla en verksamhetsstyrningsmodell för myndighetens långsiktiga verksamhetsplanering. 2.3.5 Samarbetet med Statens servicecenter har fungerat dåligt Upphandlingsmyndigheten är fullservicekund hos Statens servicecenter. Det innebär att Statens servicecenter sköter såväl ekonomi- som personaladministration för myndighetens räkning. Enligt Upphandlingsmyndigheten har arbetet med att ta fram gemensamma rutiner med Statens servicecenter tagit mycket tid i anspråk. 16 Ansvariga tjänstemän beskriver det som en stor utmaning att få igång system för löner och fakturor. Man menar att Statens servicecenter tycks ovana vid att hantera nyinrättade myndigheter. Statskontoret vill understryka att detta är Upphandlingsmyndighetens synpunkter och att Statens servicecenter mycket väl kan ha en annan bild av samarbetet. 2.3.6 IT-stödet är outsourcat Upphandlingsmyndighetens IT-stöd är via det statliga ramavtalet upphandlat som helhetsdrift. Det innebär att all utrustning, drift och support står leverantören för. Myndighetens IT-miljö är molnbaserad, det vill säga att all lagring av data sker på servrar hos leverantören. 17 Myndigheten genomför under våren en förstudie för ett nytt ärendehanteringssystem. Planen är att systemet ska implementeras före utgången av 2016. 18 I arbetet med förstudien förs diskussioner med ITleverantören och med Statens servicecenter. 2.3.7 Brister i organisation och ledarskap Den nuvarande generaldirektören åtog sig uppdraget att vikariera som myndighetschef med kort varsel. Denne hade inte heller någon klar bild av hur länge vikariatet skulle vara. Av våra samtal med företrädare för Upphandlingsmyndigheten framgår tydligt att avsaknaden av en ordinarie generaldirektör har skapat svårigheter i organisationen. Det har 16 Upphandlingsmyndigheten 2016. Årsredovisning 2015, s.33. 17 Utredningen om inrättande av Upphandlingsmyndigheten 2015. Slutrapport från Utredningen om inrättande av Upphandlingsmyndigheten, 2015-08-31, s.11. 18 Upphandlingsmyndigheten 2016. Verksamhetsplan 2016. Bilaga 1. 27
visat sig främst på två sätt. För det första har den vikarierande generaldirektören inte velat göra några organisatoriska förändringar i avvaktan på att en ordinarie generaldirektör ska tillträda. Samtidigt finns det ett behov av en organisationsöversyn. Som framgår nedan visar våra intervjuer bland annat att den organisation som följt med från Konkurrensverket inte har fungerar bra. För det andra har rekryteringen av ordinarie enhetschefer fördröjts i avvaktan på att en ny generaldirektör skulle utnämnas. Den vikarierande generaldirektören anser att det är viktigt att ordinarie generaldirektör ska ha ett avgörande inflytande över vilka enhetschefer denne ska arbeta tillsammans med. Nedan beskriver vi närmare de svårigheter som Upphandlingsmyndigheten inledningsvis har haft när det gäller organisation och ledarskap. Organisationen bidrar till missnöje Som vi har nämnt gjorde organisationsutredningen ingen förändring av de enheter inom Konkurrensverket som ansvarade för den blivande Upphandlingsmyndighetens kärnverksamhet. Dessa lyftes in från Konkurrensverket med de ansvarsområden de hade där. Inordnade i Upphandlingsmyndigheten har enhetsorganiseringens brister blivit tydliga. Ansvars- och arbetsfördelningen mellan enheterna uppfattas som otydlig. Exempelvis är det oklart vilka frågor som ska ligga på chefsjuristen och vilka som ska ligga på enheten för upphandlingsstöd. Det finns också oklarheter i ansvaret för att ge metodstöd och sprida kunskap om avtalsförvaltning mellan enheten för upphandlingsstöd och enheten för inköpsanalys, avtalsförvaltning och utredning. Det är en allmän uppfattning bland de vi talat med att en omorganisering är nödvändig och att den brådskar. En organisation är dock sällan fulländad och oklarheter och vissa gränsdragningsproblem mellan enheter är inget unikt i en myndighet. I en relativt liten myndighet som Upphandlingsmyndigheten borde det också kunna gå att relativt enkelt samarbeta över enhetsgränserna också i de fall när ansvarsfördelningen är otydlig. Detta tycks dock inte fungera särskilt väl på Upphandlingsmyndigheten. En rimlig fråga att ställa är då om det finns andra skäl till att enhetsuppdelningen uppfattas som ett stort hinder i myndighetens arbete. Sådana skäl saknas inte. 28
När Upphandlingsmyndigheten bildades var det med ett ambitiöst uppdrag att utveckla upphandlingsstödet som utgångspunkt. Det arbete som hade inletts på Konkurrensverket skulle utvecklas och breddas. Samtidigt var Upphandlingsmyndigheten en nyinrättad myndighet med alla de praktiska saker som inledningsvis måste komma på plats. Det har därför varit en hög arbetsbelastning på de olika delarna av myndigheten. I en sådan situation kan enheter sluta sig och bevaka sina områden och sina resurser. Såväl i våra samtal med chefer på myndigheten som i den medarbetarenkät som Upphandlingsmyndigheten lät genomföra i december 2015 framförs synpunkten att det finns ett revirtänkande på myndigheten, där enheterna tenderar att försvara sina områden i stället för att samarbeta över enhetsgränserna. I verksamhetsplaneringen för 2016 anger myndigheten också att organisationsutformningen, tillsammans med ledarskapsförmåga, är en faktor som myndigheten kommer att fokusera på under 2016. Det har saknats en gemensam kultur Det finns också en historia före Konkurrensverket. Verksamheter fördes till Konkurrensverket från Vinnova, Kammarkollegiet och Miljöstyrningsrådet. Medarbetarna från Kammarkollegiet och Miljöstyrningsrådet har också i stor utsträckning följt med till Upphandlingsmyndigheten. 19 Eftersom det mycket snart efter övergången till Konkurrensverket gavs besked om att en ny myndighet skulle bildas kom dessa medarbetare aldrig att socialiseras in i Konkurrensverket. De var fortfarande mer av Kammarkollegium- och Miljöstyrningsrådsmedarbetare när de kom till Upphandlingsmyndigheten. Denna kulturskillnad fanns därför, åtminstone inledningsvis, kvar på Upphandlingsmyndigheten. Personer vi talat med beskriver det som en stor utmaning för Upphandlingsmyndigheten att bli en myndighet som drar åt samma håll och inte en myndighet präglad av tidigare myndigheter och dess historik. Ett sätt att stärka den gemensamma kulturen i myndigheten är att ta fram en gemensam värdegrund. Ett sådant arbete planeras också under våren 2016. 20 19 Någon verksamhetsövergång från Vinnova ägde aldrig rum då ingen av medarbetarna där arbetade mer än 50 procent med de frågor som fördes över till Konkurrensverket. 20 Upphandlingsmyndigheten 2016. Verksamhetsplan 2016. 29
Lokalernas utformning försvårar samverkan och gemensamhetskänsla Enligt flertalet av våra intervjupersoner har det förhållandet att myndigheten sitter på tre våningsplan utan intern förbindelse gjort det svårare att skapa en gemensamhetskänsla mellan de olika enheterna. Upphandlingsmyndigheten letar nu efter mer ändamålsenliga lokaler. Beslut om detta kommer enligt verksamhetsplanen för 2016 att fattas under våren. Intern kritik mot ledarskapet Hur myndigheten har organiserats har således skapat internt missnöje på Upphandlingsmyndigheten. Delvis tycks detta missnöje hänga samman med ett betydande missnöje med ledarskapet inom myndigheten. Det tydligaste resultatet i myndighetens medarbetarundersökning är att det finns en stor brist på förtroende för ledningen. Särskilt tydligt är detta på vissa av enheterna. När det gäller ledarskap, men också arbetsklimat och engagemang, ligger resultaten klart under det jämförelsetal som det anlitade undersökningsföretaget redovisar. 21 Undersökningsföretaget sammanfattar kritiken i följande punkter: Otydligheten är stor i organisationen. Ledarskapet behöver förbättras. Informationen från ledningen brister. Enkäten visar att två tredjedelar av medarbetarna inte tycker att myndigheten leds på ett bra sätt. Starkast kritik finns på enheterna som ansvarar för kärnverksamheten, där det är cirka 90 procent som är missnöjda med hur respektive enhet leds. Medarbetarundersökningen visar också på en utbredd kritik mot ledningens förmåga att informera. Färre än 20 procent av medarbetarna anser att ledningen är bra på detta. Företaget som genomfört medarbetarundersökningen rekommenderar att ledningen blir tydligare med vart organisationen är på väg och hur medarbetarna ska bidra till att man når dit. 21 Jämförelsetalet är baserat på resultat från 350 000 svar från över 150 organisationer i och utanför Norden. 30
Undersökningsföretaget har tagit fram ett index som mäter hur medarbetarna bedömer myndighetens attraktionskraft. 22 I detta index hamnar Upphandlingsmyndigheten mycket lågt. Samtidigt visar medarbetarundersökningen att det finns positiva faktorer att ta fasta på. Medarbetarna känner sig respekterade av sina chefer och kollegor och det finns en stor vilja att hjälpa Upphandlingsmyndigheten framåt. Myndigheten har också i jämförelse med staten i övrigt en låg sjukfrånvaro. Under 2015 hade Upphandlingsmyndigheten en sjukfrånvaro på 1,6 procent. Det kan jämföras med 3,4 procent för statliga myndigheter totalt sett. 23 Det interna missnöjet på myndigheten har således inte lett till en hög sjukfrånvaro. De resultat som framkommer i medarbetarundersökningen bekräftas i de samtal vi har fört med personer på Upphandlingsmyndigheten. Hur kommer det sig då att den här situationen har uppstått? Ett svar är chefssituationen. Av myndighetens sju chefer, inklusive generaldirektören, var under hösten endast en tillsvidareanställd. Tre av fem enhetschefer har varit tillförordnade och en provanställd. 24 Lägg till detta att det har varit oklart när rekryteringen av en ordinarie myndighetschef skulle vara slutförd. Det har varit svårt att skapa ett starkt ledarskap i myndigheten under dessa förhållanden. Flera chefer har ingen eller liten ledarerfarenhet. I våra samtal med chefer på myndigheten och i medarbetarenkäten nämns just brister i erfarenhet och förmåga att leda som ett problem. Det tillfälliga ledarskapet innebär också att myndigheten har saknat stabilitet och långsiktighet i ledningen. 22 Indexet Net Promotor Score (NPS) utgår från frågan hur troligt är det att du skulle rekommendera Upphandlingsmyndigheten som arbetsplats till en vän? 23 Uppgiften för samtliga statliga myndigheter avser 2014, se Statskontoret 2015:100. Sjukfrånvaron i staten år 2014 myndigheter och sektorer. 24 Även chefsjuristen har varit provanställd. 31
Ny myndighetsledning på plats under andra halvåret 2016 En ny generaldirektör tillträdde den 15 april 2016. Ett arbete med att rekrytera enhetschefer pågår också. Av våra intervjuer framgår att myndigheten i det arbetet prioriterar ledarskapskompetens och ledarskapserfarenhet. Innan samtliga nya chefer är på plats kommer det dock att dröja till i augusti. Som nämnts anger myndigheten i verksamhetsplanen för 2016 att ledarskapsförmåga är en faktor som man kommer att fokusera på under året. Detta ska bland annat ske genom att myndigheten inleder ett arbete som syftar till att skapa en kultur där ledningens förväntningar på medarbetarna och medarbetarnas förväntningar på ledningen tydligt kommuniceras. 32
3 Hur verksamheten bedrivits Som vi beskriver i kapitel 1 (avsnitt 1.3.2) utgår vi i denna delredovisning från regeringens mål för den offentliga upphandlingen. Det vill säga att upphandlingen ska vara effektiv, rättssäker och ta till vara konkurrensen på marknaden samtidigt som innovativa lösningar främjas samt miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas. Regeringens mål för den offentliga upphandlingen har också varit vägledande för den redovisning av Upphandlingsmyndighetens verksamhet som vi gör i detta kapitel. Ambitionen har inte varit att ge en heltäckande beskrivning av allt arbete som myndigheten har bedrivit för att fullfölja sitt uppdrag. Vi har i stället valt att ge exempel på hur Upphandlingsmyndigheten genom projekt och aktiviteter har arbetat för att nå målen för den offentliga upphandlingen (avsnitt 3.2 3.10). Kapitlet inleds dock med en beskrivning av myndighetens planering och mål för verksamheten. 3.1 Planering och mål för verksamheten 3.1.1 Strategiska mål och prioriteringar saknades inledningsvis I den förenklade verksamhetsplanen för hösten 2015 formuleras inga mål för myndighetens verksamhet, utan myndigheten hänvisar till regeringens mål för den offentliga upphandlingen. 25 En av de mest frekventa synpunkterna i medarbetarundersökningens fritextsvar är att man efterfrågar mål för verksamheten. Var fjärde medarbetare kände vid utgången av 2015 inte heller till myndighetens övergripande mål. Att medarbetarna inte känner till myndighetens mål för verksamheten är inte förvånande med tanke på att det inledningsvis inte har formulerats några strategiska mål. De medarbetare som säger sig 25 Upphandlingsmyndigheten 2015. Förenklad verksamhetsplan för hösten 2015. PM 2015-10-21. 33
känna till de övergripande målen för verksamheten refererar förmodligen till de mål regeringen har formulerat. Avsaknaden av strategiska mål för de olika delarna av myndighetens verksamhet har lett till en del problem med att prioritera vad de anställda ska ägna sin tid åt. De regeringsuppdrag som Upphandlingsmyndigheten har haft, med de bestämda redovisningstidpunkter som dessa har, har haft en hög prioritet. I övrigt är det dock oklart varför vissa projekt har prioriterats framför andra. Vi kan också konstatera att det för vissa projekt saknas projektplaner och att tidplaner, där sådana funnits, inte alltid har följts. För projekt utan projektplaner är det också otydligt hur projekten eventuellt ska fortsätta. Vi har undersökt hur väl myndigheten har lyckats med att hålla beslutade tidplaner och fullfölja sina projekt. En försiktig skattning är att cirka en tredjedel av de 31 projekt som beslutades i den förenklade verksamhetsplanen för 2015 har levererats sent eller inte alls. 26 Med tanke på att ambitionsnivån i den förenklade verksamhetsplanen enligt uppgift sattes relativt lågt hade ett bättre resultat kunnat förväntas. När det gäller de projekt som har fördröjts eller inte har fullföljts har de chefer vi har talat med ofta hänvisat till resursbrist. I våra samtal med chefer på myndigheten har också framförts att samverkan mellan de olika enheterna inte alltid har fungerat så bra, vilket kan ha bidragit till att projekt inte har genomförts enligt plan. Det har bland annat förekommit dubbelarbete eftersom enheterna inte har haft tillräcklig överblick över verksamheten på övriga enheter. Som vi nämner i kapitel 2 är också enhetsgränserna otydliga och det finns överlappande ansvarsområden. En annan oklarhet i organisationen, som har påverkat bemanningsplaneringen på enhetsnivå, är hur juristkompetensen ska fördelas mellan enheterna och chefsjuristen. Den sistnämnda är för tillfället ensam och 26 Antalet projekt baseras på uppgifter från respektive enhetschef. I tredjedelen sent eller icke levererade projekt har vi inte medräknat projekt som är försenade eller inte har slutförts på grund av andra myndigheters agerande eller beslut. 34
har, särskilt för remisshanteringen, fått utnyttja juristkompetens på enheterna. Något som i sin tur påverkat enheternas egna verksamheter negativt. Upphandlingsmyndighetens ledning är medveten om bristerna i projektplaneringen. I januari beslutade generaldirektören också om projektrutiner för myndigheten. 27 I dessa tydliggörs bland annat projektens ansvarsfördelning mellan projektledare, enhetschef och generaldirektör. I mitten av mars 2016 beslutades årets verksamhetsplan, där också en styrmodell för myndighetens arbete redovisas. Formellt beslutades sedan styrmodellen i början av april. 28 Vi beskriver styrmodellen i det följande avsnittet. 3.1.2 I VP 2016 finns mål, strategier och nyckeltal Den myndighetsgemensamma styrmodellen har tagits fram med hjälp av konsulter. I modellen anges såväl strategiska mål som mission och vision för Upphandlingsmyndigheten (se figur 2). 27 Upphandlingsmyndigheten 2016. Projektrutin. UHM/2016-0006. 28 Upphandlingsmyndigheten 2016. Upphandlingsmyndighetens styrmodell. UHM/ 2016-0062. 35
Figur 2 Strategisk karta för Upphandlingsmyndigheten Strategiska mål Under vart och ett av de fem strategiska målen anger myndigheten de strategier som ligger till grund för verksamhetsplanen. Dessa är: Utveckla: Aktivt bevaka omvärlden och utveckla kunskap om upphandling/inköp. Strategiskt utveckla effektiv upphandling som ser till hela inköpsprocessen. Lyfta fram upphandlingens innovationspotential. Aktivt ställa förslag och stödja regeringen med underlag för politikområdet. Främja sunda, effektiva marknader. Samverka med andra myndigheter, näringsliv och internationella organ i syfte att påverka och informera. 36
Stödja: Tillhandahålla service och stöd med hög kvalitet, av den art, i den form, vid den tidpunkt och i de kanaler kunden behöver och önskar. Tydliggöra regelverkets möjligheter. Utveckla den digitala närvaron och vägledningen. Synas: Sprida information och öka kunskapen för att förbättra den offentliga affären. Förankra upphandlingsområdet hos beslutsfattare, företagsledare och politiker. Efterfrågas som expert av medierna. Vara opinionsbildare. Bygga gemenskap: Etablera en gemensam värdegrund. Säkerställa en ändamålsenlig organisation. Etablera gemensamma och moderna arbetssätt. Säkerställa att styrmodellen är känd och implementerad. Attrahera: Attrahera rätt kompetens. Utveckla, behålla och ta till vara rätt kompetens. Säkerställa en attraktiv arbetsmiljö. Säkerställa ett aktivt medarbetarskap. Säkerställa ett engagerat och professionellt ledarskap. Strategierna strukturerar också projekt och aktiviteter i de olika enheterna. Utifrån verksamhetsplanen ska varje enhet ta fram en handlingsplan 37