Telemeddelande (A) Sid. 1(9) Mnr ABUJ/20110201-1 2011-02-01 Abuja Markus Lundgren UD-AF Dnr 9 Droghandel i Västafrika Sammanfattning Sedan 2004 har handeln med droger, främst kokain, ökat exponentiellt i Västafrika. Det senaste året har, enligt flera indikatorer, drogsmugglingens omfattning minskat. Det kokain som smugglas genom Västafrika uppskattas dock fortfarande vara värt en miljard dollar. En halverad nordamerikansk marknad i kombination med en fördubbling av antalet kokainmissbrukare i Europa har lockat sydamerikanska drogsmugglare till Europa. Strategiskt beläget mitt emellan Sydamerika och Europa drar Västafrikas fattigdom, korruption och svaga rättsstater till sig drogsmugglare som vill diversifiera sina risker. Handeln med tunga droger som kokain har mer negativa implikationerna för säkerhet, politisk ledning och utveckling än handel med exempelvis vapen och människor. De omfattande vinsterna ger brottslingar och korrupta tjänstemän/politiker mycket pengar, pengar som sedan används för att säkerställa, ofta med våld och mutor, framtida illegala drogintäkter. Det finns även stöd för att en del av pengarna kommer terroristgrupperingar till godo.
2(9) Givet drogproblematikens vikt för regionens säkerhet och utveckling bör svenskt stöd, inom ramen för Sveriges stöd till ECOWAS, övervägas. Ambassaden har inför skrivandet av denna rapport samtalat med dr. Adrienne Yande Diop, ECOWAS kommissionär för mänsklig utveckling och gender, Dagmar Thomas, chef för UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime) i Nigeria, samt Ayoko Ade Abel, direktör på Nigerias utrikesministerium med ansvar för droger och organiserad brottslighet. Droger och svaga stater Sedan de västafrikanska staterna blev självständiga från de europeiska kolonialmakterna har regionens politiska system karakteriserats av auktoritära regimer, kupper och kuppförsök minst 58 sedan självständigheten korruption, nepotism och blodiga inbördeskrig. Västafrika är världens fattigaste region och i en rankning från 2010 av världens 25 mest instabila länder var åtta västafrikanska. Många av Västafrikas länder får sina huvudsakliga inkomster från ett fåtal råvaror. Ibland är enda vägen till rikedom kontroll av dessa resurser, varför politik kan bli ett sätt att berika sig. Genom att statsinkomsterna främst kommer från råvaror, och inte befolkningen, är regeringen inte beroende av allmänheten för sin utkomst. Det är främst vid allmänna val som den politiska klassen bryr sig om den allmänna opinionen, och även vid sådana kan ibland valresultat köpas, manipuleras eller ignoreras (ex. i Elfenbenskusten). Det finns med andra ord få incitament att styra väl. Trots alla problem visar nu många västafrikanska stater tecken på tydliga förbättringar vad gäller rättsväsende, styrelseskick, politisk stabilitet och säkerhet. Legitima demokratier har etablerats och upprätthållits i några av regionens länder, exempelvis Ghana och Senegal, och uppriktiga försök att utkräva ansvar av ledare och uppmuntra ekonomisk utveckling har genomförts. Flera internationella observatörer har på senare år uttryckt oro över att droghandel och -smuggling underminerar rättsväsendet, uppmuntrar korruption och leder till politisk instabilitet och våld. Droghandeln i Västafrika är dock inte orsaken till svaga stater, fattigdom och korruption, utan snarare ett symptom på att dessa förekommer i regionen. Svaga stater, fattigdom och korruption utgör både optimala förhållanden för, och vidmakthålls av, organiserad brottslighet. En för drogsmugglare lockande social miljö Västafrika ligger strategiskt mitt emellan kokainproducenter och konsumenter, men det är, enligt UNODC, främst den sociala miljön som lockar drogsmugglarna. Smuggling tolereras generellt eftersom drogkonsumtion i stor utsträckning betraktas som ett västerländskt lyxproblem. Vidare är arbetslösheten hög, inkomster låga, polisväsendet ineffektivt och både politiker och rättsväsende generellt lätta att muta.
3(9) Förutom att de flesta av Västafrikas länder har mycket få poliser, även med afrikanska mått mätt, får de flesta mycket låga löner som endast sporadiskt betalas ut. En polis erbjuds ofta mer än han skulle kunna tjäna på en livstid bara för att se mellan fingrarna. Enligt Transparency Internationals undersökning ses polisen som den mest korrupta sektorn i samhället i alla västafrikanska länder förutom Senegal (där polisen hamnar strax efter politiker), vilket gör att polisen i Västafrika är lägre rankad än någon annanstans i världen. Domare som förblir ärliga kan lätt undvikas genom att handläggare på lägre nivå mutas för att ge fallet till en annan domare. Den utvecklade banksektorn i Nigeria och Ghana bidrar också till Västafrikas attraktivitet bland drogsmugglare. Även om skyldiga skulle ställas inför rätta finns åtskilliga brister i rättsystemet, något som märks bl a av att över hälften av regionens fångar fortfarande väntar på rättegång. I Liberia är 97 procent av fångarna fortfarande inte dömda. På kort sikt kommer det också att vara mycket svårt att göra något åt situationen. Guinea-Bissau har t ex inget fängelse, endast en patrullbåt och poliser som inte ens har råd med bensin till sina tjänstebilar. I flera västafrikanska länder har statliga ämbetsmän och politiker visat sig aktivt stödja droghandeln. Ett lands destabilisering blir extra allvarlig när korruptionen når landets ledning, som då går från att bekämpa droghandeln till att aktivt uppmuntra den. I de fall en erkänd stat, med kopplingar till drogsmugglare, är involverad i det internationella arbetet mot droger kan känslig information också komma att nå de misstänkta smugglarna. T ex arresterades 2009 Ousmane Conte, son till Guineas f.d. militärdiktator, för drogsmuggling. Han erkände att han använt diplomatpass och säckar för att smuggla kokain till Europa. Presidentens svåger, chefen för underrättelsetjänsten och chefen för antidrogpolisen erkände också aktivt stöd till drogsmugglare. I Nigeria sitter den f.d. chefen för Nigerias NDLEA (National Drug Law Enforcement Agency) i fängelse efter att ha dömts för att aktivt ha underlättat drogsmuggling. En indikation på politisk inblandning i Nigerias droghandel är att när den nye chefen för NDLEA sparkade 70 anställda i organisationen för att ha samarbetat med organiserad brottslighet så protesterade flera inflytelserika parlamentariker och senatorer högljutt och gjorde sitt yttersta för att tvinga NDLEA att återanställa de 70 friställda. Även i Ghana, som ofta ses som ett föregångsland i regionen med hög tillväxt, yttrandefrihet och en fungerande demokrati, har drogpengar finansierat bl a politiker i landet. Västafrika som transitnav i den globala narkotikahandeln Västafrika har en lång historia av smuggling, ofta i samarbete med den politiska eliten och rättsväsendet. Konsumentvaror, lätta vapen och människor har smugglats över gränserna i åtskilliga år. Västafrika är också ökänt som hemmabas för droghandelsnätverk, främst från Nigeria och Ghana. Jämfört med mer hierarkiska droghandelsnätverk i främst USA och Östasien är de västafrikanska nätverken ofta små och flexibla.
4(9) Orsaken till att Europa får en allt större del av världens kokain beror på både push- och pull-faktorer. Den minskande marknaden i Nordamerika, från drygt tio miljoner köpare 1982 till drygt fem 2008, de mexikanska kartellernas ökade inflytande, och ökade tillslag i Västindien, USA och norra Atlanten har alla fungerat som push-faktorer, medan den ökande konsumtionen, från två till fyra miljoner de senaste tio åren, och det högre priset på kokain, ungefär dubbelt så högt som i USA, lockat kokainproducenterna till Europa. Sedan 2004 har handeln med kokain ökat exponentiellt i Västafrika. Data är generellt inkompletta, och många av uppskattningarna görs baserat på data från Europa snarare än Västafrika. Enligt UNODC transiterades ungefär en fjärdedel av Europas kokain, eller mellan 46 och 300 ton, genom Västafrika 2008. Samma år motsvarade beslagen i Västafrika 2,1 procent (99 procent av alla drogbeslag i Afrika) av de totala drogbeslagen i världen, att jämföra med 2000 då de motsvarade endast 0,1 procent. Mellan 2006 och 2008 greps fler än 1300 kokainsmugglare och två ton kokain på väg till Europa från Västafrika. Även heroin smugglas genom Västafrika till Europa och USA, men i betydligt mindre kvantiteter. I Nigeria beslagtas årligen ca 300 kg heroin. Även om ökningen i narkotikahandel i Västafrika varit betydande på några få år är det viktigt att inte överdriva betydelsen av Västafrika som transithub för narkotika. Västafrikas andel av världens narkotikahandel är fortfarande väldigt liten. Kokain tas in i Västafrika genom främst snabba båtar och små flygplan från Venezuela och Brasilien till någon av de många obevakade kuststräckorna och landningsbanorna efter Västafrikas kust. De största mottagarländerna är Spanien och Nederländerna. En använd taktik för att smuggla kokainet till Europa är genom drogkurirer. Ibland sätter smugglarna så många som fyrtio på ett och samma flygplan, medvetna om att myndigheterna förmodligen inte lär gripa alla. 57 procent av alla gripna kurirer var 2008 nigerianer (ungefär lika stor andel som av den regionala befolkningen). Flyg från Nigeria, Mali, Guinea och Senegal stod för tre fjärdedelar av alla framgångsrika tillslag. Om man istället räknar tillslag per internationell flygpassagerare hamnar Guinea och Mali i topp. Mali är särskilt svårt att förstå eftersom Bamako kräver en ytterligare transport av narkotikan 100 mil från kusten, utan några uppenbara kommersiella fördelar. En möjlig förklaring skulle kunna vara att cannabis länge sålts i Mali, så eventuellt betalas kokainet med cannabis till en bra växelkurs. Kokain transporteras även norrut med båt utefter kusten, eller genom Saharaöknen för att därefter med båt fraktas över Medelhavet. Data från UNODC visar att man kan tala om två regionala hubbar för ompackning och distribution. I väst skickas kokain från Guinea-Bissau vidare till Senegal, Guinea, Gambia och Mali. Längre söderut, från Ghana, distribueras kokainet vidare till Togo, Benin och Nigeria. Colombianska smugglare kontrollerar i de flesta fall alla större sändningarna kokain medan de transiterar Västafrika till dess de nått Europa. Det verkar
5(9) som att västafrikanska grupper främst arbetar med transport och för detta får betalt i kokain. Dessa kokainbetalningar smugglar de sedan på egen hand, främst genom kurirer på kommersiella flyg, till Europa. Den senaste tiden har det kommit flera indikationer på att transithandeln av kokain genom Västafrika minskat i omfattning. Antalet tillslag i Västafrika, och antalet gripna kurirer i Europa från Västafrika, har minskat med ungefär hälften sedan 2008. UNODC uppskattade mängden kokain smugglad genom Västafrika till Europa till ca 25 ton under 2009, en halvering i jämförelse med 2007. Det har spekulerats i att detta kan bero på effektivare upprätthållande av lag och ordning, positiv politisk utveckling i regionen och att problemet uppmärksammats internationellt. En diskussion pågår även om trenden är lång- eller kortsiktig. Även om det minskade antalet gripanden är positiva nyheter så behöver det inte innebära att hotet nu är avvärjt. Drogsmugglarna kan ha blivit skickligare på att dölja sina förehavanden, eller bytt taktik. UNODC tror t ex att man gått från att ta laster på flera ton från Latinamerika, till mindre lass, men fler resor. Den internationella droghandeln är mycket flexibel och kan snabbt anpassa nätverk och smuggelrutter beroende på aktuellt motstånd från t ex polis och militär. Den politiskt instabila situationen i Guinea-Bissau och Guinea kan också ha bidragit till nedgången, varför narkotikahandeln riskerar öka i framtiden. Vissa oroande beslag indikerar att grundläggande kapacitet att förädla kokainet numera finns i Guinea och Guinea-Bissau. USA meddelade i april 2010 att några höga militärer i Guinea- Bissau, bl a flygvapnets chef, betecknats som drug kingpins, deras tillgångar frusits, och amerikaner förbjudits från all ekonomisk kontakt med desamma. Ifall dessa anklagelser stämmer är det troligt att kokainhandeln snart kommer att ta fart igen. Även om problemet minskat så uppskattas, enligt UNODC, det kokain som smugglas genom Västafrika fortfarande vara värt en miljard dollar. De sociala förhållandena i Västafrika har heller inte förändrats i grunden, så regionen är fortfarande attraktiv för drogsmugglare. Det finns flera ekonomiska indikatorer som ger en fingervisning på vad den illegala droghandeln betyder för mindre ekonomier i Västafrika. Exempelvis har Guinea-Bissaus valutareserv ökat från 33 miljoner USD 2003 till 113 miljoner USD 2007. Samtidigt som reserven av utländsk valuta ökat så har den officiella exporten minskat med ungefär en fjärdedel och importen ökat, vilket går emot konventionell ekonomisk logik. De privata bankernas tillgångar av utländsk valuta i landet har under samma period femdubblats. Ett annat exempel är den gambiska apprecieringen av dalasin under 2007, som inte kunde förklaras av lokala ekonomiska förhållanden. I de flesta västafrikanska stater har även utlandsremitteringarna ökat. I t ex Elfenbenskusten, Ghana, Nigeria och Senegal har remitteringarna från Europa två- eller trefaldigats på tre-fyra år. Säkerhetsimplikationer Den illegala handeln med vapen, narkotika och människor utgör alla hot mot regionens säkerhet. Handeln med kokain har dock de mest negativa
6(9) implikationerna för säkerhet, politisk ledning och utveckling. De omfattande vinsterna ger brottslingar och korrupta tjänstemän/politiker mycket pengar. Ju mer pengar desto större hot mot rättssäkerheten. Handeln med cannabis är betydligt mer omfattande, men eftersom organiserad brottslighet inte lyckas monopolisera handeln av en drog som vem som helst kan odla i trädgården, så är vinsterna från cannabis låga och motivationen till våld likaså. Kokainhandelns negativa effekter på nationell säkerhet kan observeras i bl a Colombia på 80- och 90-talen, samt i dagens Mexico, där drogkarteller har konfronterat regeringen med tusentals döda som följd. Även transitländer påverkas negativt, trots att de ibland varken producerar eller konsumerar narkotika. I exempelvis de centralamerikanska länderna har kokain på väg från Sydamerika till USA kraftigt försämrat säkerhetsläget och ländernas politiska stabilitet. Bedömare tror att det stora antalet mindre smugglare, som slåss om en allt mindre marknad, är en viktig orsak till det omfattande våldet. Som kontrast till Centralamerika kan man ställa Sydösteuropa, varigenom heroin från Afghanistan främst smugglas till Europa. Dessa flöden, som från början organiserades av auktoritära regimer, har förblivit centralt kontrollerade. Genom Balkan verkar det som att drogerna förblir i händerna på samma gäng. Droganvändningen i regionen blir därför lägre, då vinsterna i Västeuropa är så pass mycket högre att det inte lönar sig att sälja drogerna på vägen. Mycket tyder på att situationen i Västafrika snarare liknar den i Centralamerika än i Sydösteuropa. Det stora antalet gripna kurirer, och den stora geografiska spridningen av de gripna, är indikationer på att flera mindre grupper försöker sig på drogsmuggling, vilket sprider drogerna och dess inverkan över hela regionen. Politisk instabilitet, inre stridigheter mellan olika säkerhetsstyrkor och kuppförsök i Guinea-Bissau vittnar om att droghandeln redan fått destabiliserande effekter i regionen. Å andra sidan ökar storleken på den europeiska marknaden, vilket minskar konkurrenstrycket. Dr. Yande Diop är orolig för att västafrikanska grupperingar i framtiden, likt mexikanska karteller före dem, kommer att ta över en stor del av verksamheten från de colombianska huvudmännen. För detta talar att västafrikaner dominerar en stor del av drogmarknaden i Europa, precis som mexikaner i USA. Det har även funnits tecken på att rebellgrupperingar fått finansiering genom att sälja droger eller genom att beskatta drogsmugglingen. I Nigerdeltat får rebellgrupper ibland betalt för smugglad råolja i kokain eller cannabis. Droger används även för att byta till sig andra illegala varor som vapen eller slavar. Terroristgrupperingen Al-Qaida i det islamska Maghreb (AQIM) sägs beskatta cannabis- och kokainsmugglingen genom öknen från Västafrika till Medelhavet. Det mesta tyder i dagsläget dock på att regionens terrorister inte är direkt inblandade i drogsmugglingen, utan istället erbjuder fri passage mot en avgift. FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) har starka band till drogsmugglingen genom Västafrika, dit flera representanter från Sydamerika flyttat. Hizbollah har också flera anhängare bland Västafrikas ofta framgångsrika libanesiska diaspora. Med tanke på att det visat sig att högt uppsatta politiker och tjänstemän dominerat droghandeln i vissa av regionens
7(9) länder vore det dock inte överraskande om det visade sig att rebeller/terrorister endast spelade en marginell roll i smugglingen. Droger kan även bidra till att inbördeskrig förlängs genom att vinsterna från drogsmugglingen kan minska rebellers villighet att förhandla. Mellan 1998 och 2005 var fler än 35 beväpnade rebellgrupperingar aktiva i tio västafrikanska länder. Militanta grupperingar kan finansiera sin krigföring genom drogsmuggling, på samma sätt som blodsdiamanter betalade för vapen i t ex Sierra Leone och Liberia. Blodsdiamanter gav dock som mest tiotals miljoner i vinst per år, något ett enda lass kokain kan överskrida. Vinsterna från kokainsmugglingen uppskattas, enligt UNODC, överskrida Guinea-Bissau och Liberias respektive BNP. En last på 600 kg kokain från Västafrika till Europa ger en vinst på ungefär 15 miljoner USD, dvs. tre gånger så mycket som de årliga direktinvesteringarna i Guinea-Bissau, eller 14 procent av landets årliga export. Vad görs inom regionen? ECOWAS antog förra året sin tredje drug control action plan, efter att regionens statsöverhuvuden gett ECOWAS i uppdrag att ta tag i drogproblemet 2008. Huvudfokus i planen är upprätthållande av lag och ordning. På en givarkonferens i Wien 2009 lovade EU att stödja planen, som bl a innehåller kapacitetsbyggnad och regional harmonisering av lagar, med 15 miljoner euro. Harmoniseringen av lagar anses behövas för att drogkonsumtion idag inte är illegalt i alla medlemsstater och straffskalan för smuggling varierar med tiotals år. Implementeringen av drogplanen skulle ha påbörjats under 2010, men ECOWAS har ännu inte uppfyllt de krav EU ställt, varför inga pengar betalats ut. I enlighet med arbetsplanen kommer en drogenhet att etableras inom ECOWAS, och regionala drogenheter i varje medlemsland. UNODC och givare önskar att den centrala drogenheten placeras direkt under ECOWAS president i Abuja, för att finnas tillgänglig nära regionens beslutsfattare. ECOWAS föredrar dock att placera den hos något annat medlemsland. Några subregionala program, bl a Dakarinitiativet, har redan påbörjat arbetet mot drogsmuggling. USA har gett ett antal mindre bidrag till västafrikanska länder, främst flygplatsutrustning, för att komma tillrätta med drogsmugglingen. Man har dock nyligen meddelat att man prioriterar terrorism i regionen högre än droghandel, och att endast små medel är att vänta för att bekämpa droghandeln. Vid Lissabontoppmötet 2007 antogs den gemensamma EU-Afrikastrategin där större vikt las vid anti-drogsamarbete. Man har bl a etablerat ett maritimt center i Lissabon som analyserar och motarbetar drogsmugglingen, och ett antidrogkoordineringscenter för Medelhavet i Frankrike. Stöd ges även bilateralt, multilateralt och till multilaterala organisationer som UNODC. Drogkonsumtion i Västafrika
8(9) Cannabis har längre producerats, handlats och missbrukats i praktiskt taget hela Västafrika. Uppskattningsvis åtta procent av Västafrikas befolkningen använde drogen 2006. Cannabis är också den enda stora drog som tillverkas/odlas i regionen. Som en bieffekt av den ökade tillgången på kokain och andra droger i Västafrika ökar även konsumtionen. Givet att kokain hittats på många olika platser i Västafrika, ofta i små kvantiteter, samt variationen i rutter och tekniker för att ta drogen norrut, är sannolikheten stor att kokain finns brett tillgängligt. ECOWAS kommissionär med ansvar för droger, och Nigerias utrikesministerium, är eniga om att allt fler använder tunga droger i Västafrika, även om problemet ännu inte är lika utbrett som i Europa och USA. Nigeria har, för att komma tillrätta med drogproblemet, årligen ökat de statliga anslagen för att bekämpa både drogsmuggling och konsumtion. UNODC har anställt en konsult för att klartlägga drogkonsumtionen i Västafrika, en studie de beräknar kommer att vara klara om ett par månader. Vad kan Västafrikas samarbetspartners göra? Ett problem för samarbetspartners som vill stödja kampen mot droghandeln i Västafrika är frånvaron av fungerande rättssystem. Risken är stor att kortvariga insatser blir fragmenterade och ineffektiva. Utan kapacitet att genomföra rättvisa rättegångar, åtala rika och inflytelserika, behålla droger i polisens förvar till dess rättegången är över och därefter förstöra dem, upprätthålla fängelsedomar och bekämpa korruption inom rättsväsendet, så lär kampen mot narkotika vackla. Kapacitetsbyggande insatser bör satsa på rättsväsende, utbildning och utrustning. Att endast förse polis med radios, fordon och vapen skulle kunna göra att de lättare kunde bekämpa drogsmugglarna. I exempelvis Guinea-Bissau skyddas dock drogkartellerna av armén, varför utrustning till polisen skulle kunna leda till väpnade strider i ett land som redan lidit tillräckligt eller till att polisen lättare kan begå brott. Med tanke på den låga kapaciteten hos polis och rättsväsende skulle det kunna vara lättare att angripa problemet utanför regionen, t ex genom att öka transparensen av pengaöverföringar och minska efterfrågan på droger i Europa. Ytterligare en möjlighet vore att inkludera brottsbekämpning i FN:s fredsbevarande styrkors mandat. Ett flertal FN-styrkor verkar redan i dagsläget i länder påverkade av narkotikahandeln, exempelvis UNOCI i Elfenbenskusten, UNMIL i Liberia, UNOGBIS i Guinea-Bissau och UNIPSIL i Sierra Leone. Eftersom problemet är regionalt har nationella insatser förmodligen begränsad effekt. Ifall narkotikasmugglare motarbetas i ett av regionens länder är risken stor att de endast flyttar sin verksamhet till ett annat. Ett problem med stöd genom ECOWAS är dock att organisationen i stor utsträckning saknar kapacitet att absorbera biståndsmedel, vilket EU:s ännu ej utbetalda 15 miljoner euro exemplifierar. Givet drogproblematikens vikt för regionens
9(9) säkerhet och utveckling är det emellertid viktigt att den behandlas inom ramen för den politiska dialogen mellan EU och ECOWAS som äger rum med jämna mellanrum, något som också varit fallet vid de flesta tillfällen. Eftersom organiserad brottslighet nämns som ett prioriterat område i Sveriges regionala strategi för Afrika borde en strategisk insats inom ramen för Sveriges stöd till ECOWAS kunna övervägas. Ifall stödet kanaliseras genom FN så önskar UNODC stöd till forskning, då ytterst få pålitliga data idag finns tillgängliga, samt stöd till utbildning i kriminalistik i regionen. LINDGÄRDE