www.pwc.se Revisionsrapport Barn- och ungdomsnämndens ekonomistyrning Per Stålberg Certifierad kommunal revisor Jenny Krispinsson Certifierad kommunal revisor Januari 2018
Innehåll Sammanfattning... 2 1. Inledning... 3 1.1. Bakgrund... 3 1.2. Syfte och Revisionsfrågor... 3 1.3. Revisionskriterier... 3 1.4. Avgränsning och metod... 3 2. Iakttagelser och bedömningar... 4 2.1. Är ansvarsorganisationen tydlig?... 4 2.1.1. Iakttagelser... 4 2.1.2. Bedömning... 4 2.2. Är nämndens budget ändamålsenlig?... 5 2.2.2. Iakttagelser... 5 2.2.3. Bedömning... 6 2.3. Sker ekonomisk uppföljning och rapportering så att det stödjer olika befattningshavares beslutsfattande?... 6 2.3.1. Iakttagelser... 6 2.3.2. Bedömning... 7 2.4. Resulterar rapporteringen till ekonomiskt ansvariga i beslut/ny styrning som säkerställer att budget nås?... 7 2.4.1. Iakttagelser... 7 2.4.2. Bedömning... 8 2.5. Säkerställer nämnden att fattade beslut verkställs?... 8 2.5.1. Iakttagelser... 8 2.5.2. Bedömning... 8 Januari 2018 1 av 8
Sammanfattning På uppdrag av kommunens revisorer har granskat barn- och ungdomsnämndens ekonomistyrning. Syftet med granskningen har varit att bedöma om nämnden har en ändamålsenlig styrning och tillräcklig kontroll över sin ekonomi. Utifrån genomförd granskning görs följande sammanfattande revisionella bedömningar: Nämndens styrning över sin ekonomi bedöms till övervägande del vara ändamålsenlig. Bedömningen baseras framför allt på följande: - Ansvarsfördelning för verksamhet och ekonomi inom den politiska organisationen är tydlig. Inom förvaltningsorganisationen är den inte formaliserad i motsvarande grad. - Nämndens budget, i form av rambudget, är i allt väsentligt realistisk. Granskningen indikerar att budgetram för år 2016-2017 är rimlig utifrån kommunens strukturella förutsättningar. - Nämndens detaljbudget är känd och accepterad av organisationen samt anpassad till gällande förvaltningsorganisation. Nämndens kontroll över sin ekonomi bedöms till övervägande del vara tillräcklig. Bedömningen grundar sig på att: - Nämnden kan verifiera att den begärt och fått återkommande uppföljning och rapportering inom ekonomiområdet under år 2017. Här noteras att nämnd och verksamhet överlag är tillfreds med befintliga rapporteringsrutiner och att tillämpad rutin i stort ger ett tillräckligt stöd för beslutsfattande. - Nämnd och verksamhet kan verifiera att lämnad rapportering har resulterat i beslut vars syfte varit att nå såväl en ekonomi i balans som antagna ekonomiska mål. - Nämnden kan inte i rimlig grad verifiera att den säkerställt att fattade besparingsbeslut verkställs. För att utveckla barn- och ungdomsnämndens ekonomistyrning lämnas följande rekommendationer: Att nämnden fastställer ett styrdokument som tydligt definierar innebörden av chefers verksamhets- och ekonomiansvar. Detta medför bland annat ökade möjligheter för nämnden att kunna utkräva ansvar av förvaltningens chefer. Att nämnden utvecklar uppföljningsrutin avseende verkställighet av besparingsbeslut Att nämnden säkerställer att förvaltningens chefer/ledning ges adekvat stöd i ekonomifrågor från interna stödfunktioner Januari 2018 2 av 8
1. Inledning 1.1. Bakgrund En kommunal nämnd ska bedriva sin verksamhet i enlighet med mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt samt inom tilldelad budgetram. Internbudget och verksamhetsplan utgör i detta avseende de viktigaste instrumenten för nämndens styrning av sina verksamheter. Omfattningen av nämndens budget och eventuella behov av åtgärder i syfte att få en ekonomi i balans är sådant som gör att det är det av vikt att nämnden har säkerställt en god och tydlig ekonomistyrning i organisationen. Annars finns risk för misshushållning av resurser, bristande måluppfyllelse och att önskade effekter av beslutade åtgärder uteblir. Revisionsobjekt i denna granskning är barn- och ungdomsnämnden. 1.2. Syfte och Revisionsfrågor Syftet med granskningen är att bedöma om barn- och ungdomsnämnden har en ändamålsenlig styrning och tillräcklig kontroll över sin ekonomi. Granskningen ska svara på följande revisionsfrågor: Är ansvarsorganisationen tydlig? Fokus på rollfördelning mellan nämnd/förvaltning respektive ansvars- och befogenhetsfördelning inom förvaltningen. Är nämndens budget ändamålsenlig? Fokus på följande indikatorer: realistisk, känd, accepterad, anpassad till ansvarsorganisation Sker ekonomisk uppföljning och rapportering så att det stödjer olika befattningshavares beslutsfattande? Resulterar rapporteringen till ekonomiskt ansvariga i beslut/ny styrning som säkerställer att budget nås? Säkerställer nämnden att fattade beslut verkställs? 1.3. Revisionskriterier Kommunallagen 6:6 Nämndernas ansvar, eventuella kommuninterna regelverk för ekonomi- och verksamhetsstyrning samt av sakkunniga uppsatta kriterier för vad som bedöms vara tillräcklig kontroll. 1.4. Avgränsning och metod Granskningen omfattar inte den övergripande styrningen som följer av kommunallagens bestämmelser avseende budgetprocess, god ekonomisk hushållning och fullmäktigerapportering. Granskning av nämndsinterna styrdokument, organisationsbeskrivningar, delegationsordningar, budget och redovisningsrapporter, protokoll etc. Intervjuer med företrädare för nämnd och verksamhet. I tid har granskningen i huvudsak avgränsats till år 2017. Januari 2018 3 av 8
2. Iakttagelser och bedömningar 2.1. Är ansvarsorganisationen tydlig? En god ekonomistyrning kan kännetecknas av en mängd indikatorer/kriterier. I detta avsnitt granskas följande områden: 1. Rollfördelning mellan nämnd och förvaltning 2. Ansvarsfördelning inom förvaltningen 2.1.1. Iakttagelser Av kommunallagen 6:6 framgår att nämnderna ska var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnderna ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Med intern kontroll menas bland annat att ansvar, befogenheter och skyldigheter är tydligt beskrivna och att de tillämpas i organisationen. En grundläggande förutsättning för nämnden att kunna utöva styrning över ekonomin är att verksamhets- och ekonomiansvarig har tilldelats lämpliga befogenheter och skyldigheter. Barn- och ungdomsnämndens ansvar för verksamhet och ekonomi är dokumenterat i nämndsreglemente som beslutats av kommunfullmäktige. När det gäller ansvarsfördelningen i verksamhetsorganisationen visar granskningen att det varken på kommunövergripande eller nämndsnivå finns några styrdokument som tydligt klargör vilket ansvar och vilka skyldigheter som ligger på respektive chef vad gäller verksamhet och ekonomi. Av nämndens delegationsordning framgår de beslutsbefogenheter som tilldelats chefer inom förvaltningen. Av intervjuer med företrädare för nämnd respektive verksamhet framkommer följande: - Att rollfördelningen mellan nämnd och förvaltning upplevs vara tydlig - Att ansvarsfördelningen inom verksamheten upplevs vara såväl tydlig som känd i organisationen. 2.1.2. Bedömning Ansvarsorganisationen är till övervägande del tydlig. Bedömningen baseras på följande: - Nämndens ansvar för verksamhet och ekonomi har klargjorts i såväl lagstiftning (kommunallagen) som i kommuninterna styrdokument (nämndsreglemente). - Ansvarsfördelningen inom förvaltningsorganisationen är inte i samma utsträckning formaliserad. Granskningen visar att det saknas politiskt fastställda styrdokument som tydligt definierar innebörden av chefers verksamhets- och ekonomiansvar. En otydlig ansvarsfördelning försvårar nämndens möjlighet att kunna utkräva ansvar av förvaltningens chefer. Januari 2018 4 av 8
2.2. Är nämndens budget ändamålsenlig? Förutsättningarna för att budget ska utgöra ett viktigt styrdokument påverkas av en mängd faktorer. I detta avsnitt granskas följande områden/kriterier: 1. Budgeten är känd, accepterad och realistisk 2. Budgeten är anpassad till gällande organisation 2.2.2. Iakttagelser Fullmäktige tilldelar årligen respektive politiskt organ en total driftbudgetram som styrelse och nämnder sedan bryter ner i detaljbudgetar för sina respektive verksamheter. Granskningen visar att barn- och ungdomsnämnden fastställt detaljbudget för år 2017. Av intervjuer med företrädare för nämnd och verksamhet framkommer följande: - Att detaljbudgeten upplevs vara känd i organisationen - Att tilldelad budgetram/upprättad detaljbudget upplevs vara realistisk och accepterad av organisationen. Det upplevs inte bero på bristande resurser att verksamheten inte i alla avseenden når fastställda verksamhetsmål. - Att detaljbudgeten är anpassad efter gällande organisation - Att tidplan med budget 2017 senarelagts jämfört med tidigare år. Granskning av årsredovisning 2016 och delårsrapport 2017 visar följande: Barn- och ungdomsnämnden Budget mnkr Avvikelse mnkr Årsredovisning 2016 250,2 2,9 Delårsrapport 2017 254,7 2,6 Prognos per november 254,7 3,5 Tabellen ovan visar att nämnden år 2016 redovisar ett överskott i förhållande till tilldelad driftbudgetram. Även för år 2017 prognostiseras ett mindre överskott. I jämförelse med 2016 har nämnden för 2017 tilldelats en ökad budgetram på 4,5 miljoner kronor (1,8 %). Inom ramen för det kommunala utjämningssystemet tas det fram nyckeltal som möjliggör jämförelser mellan kommuner. Ett av dessa nyckeltal är nettokostnadsavvikelse för olika verksamheter. Nyckeltalet visar hur kommunens faktiska kostnad för verksamheten avviker från dess standardkostnad. En positiv avvikelse från standardkostnad innebär att kommunens kostnadsnivå är högre än vad strukturen motiverar, medan en negativ avvikelse innebär att kommunens kostnadsnivå är lägre än vad strukturen motiverar. Med struktur avses framför allt befolkningsutveckling, bebyggelsestruktur och inkomst/löner i kommunen. Nedan redovisas nettokostnadsavvikelsen för barn- och ungdomsnämndens huvudsakliga verksamheter för år 2015 och 2016. Nettokostnadsavvikelse 2015 2016 Förskola 6,7 % 1,3 % Grundskola 0,3 % 2,5 % Gymnasieskola 7,2 % 1,9 % Januari 2018 5 av 8
Av tabellen framgår att nämndens huvudsakliga verksamheter för år 2016 redovisar något högre kostnad än vad dess struktur motiverar. Jämfört med år 2015 har kostnaden inom verksamheterna förskola och gymnasieskola närmat sig modellberäknad standardkostnad. Den positiva avvikelsen mot standardkostnad för år 2016 motsvarar 3,9 mnkr. Granskningen indikerar att tilldelad budgetram för åren 2016-2017 är anpassad till kommunens strukturella förutsättningar inom den samlade utbildningsverksamheten (för-, grund- och gymnasieskola). 2.2.3. Bedömning Nämndens budget bedöms vara ändamålsenlig. Bedömningen baseras framför allt på följande: - Nämndens detaljbudget är känd och accepterad av organisationen samt anpassad till gällande förvaltningsorganisation - Nämndens budget, i form av rambudget, är i allt väsentligt realistisk. Granskningen indikerar att budgetram för år 2016-2017 är rimlig utifrån kommunens strukturella förutsättningar 2.3. Sker ekonomisk uppföljning och rapportering så att det stödjer olika befattningshavares beslutsfattande? Ekonomisk uppföljning och rapportering är en viktig del av ekonomistyrningen. I detta avsnitt granskas följande områden/kriterier: 1. Uppföljning och rapportering: frekvens och innehåll 2.3.1. Iakttagelser Av kommunallagen 6:6 framgår att nämnderna ska se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. En del i den interna kontrollen är att det finns tillförlitliga rutiner för ekonomisk uppföljning och rapportering. Inom kommunal verksamhet sker beslutsfattande på såväl politisk nivå som verksamhetsnivå. Granskning av nämndens sammanträdesprotokoll 2017 visar följande: - Att nämnden under år 2017 haft 171 beslutsärenden fördelat på 8 möten - Att nämnden vid varje möte behandlat ekonomisk uppföljning - Att rapporteringen är utformad i enlighet med kommuninterna riktlinjer. Rapporten innehåller bland annat årsprognoser för nämndens olika verksamhetsområden - Att den samlade verksamheten förväntas bedrivas inom tilldelad budgetram. Vissa delverksamheter, till exempel Kultur, prognostiserar underskott i förhållande till detaljbudget. Januari 2018 6 av 8
Vid intervju med företrädare för nämnden framkommer att den i stort är nöjd med ekonomisk uppföljning och rapportering. Den uppföljning och rapportering som sker upplevs även i stort vara ett tillräckligt stöd för nämndens beslutsfattande. Vid intervjuer med företrädare för verksamheten framkommer följande: - Att området ekonomi är en stående punkt på förvaltningens ledningsträffar - Att det inte upplevs råda någon större brist i fråga om ekonomisk uppföljning och rapportering till ansvariga chefer - Att förvaltningens chefer/ledning får visst stöd i ekonomifrågor från förvaltningsekonom. Finns möjlighet att utveckla detta samarbete. Förvaltningsekonom arbetar i stor utsträckning med ansökningar om riktade statsbidrag. Tjänsten har delvis varit vakant under år 2017 på grund av föräldraledighet. 2.3.2. Bedömning Uppföljning och rapportering inom organisationen bedöms till övervägande del stödja ett bra beslutsfattande. Bedömningen baseras framför allt på följande: - Att nämnd och verksamhet i rimlig utsträckning kan verifiera att det sker fortlöpande ekonomisk uppföljning och rapportering - Att uppföljning och rapportering till övervägande del stödjer berörda befattningshavare (nämnd och chefers) beslutsfattande. Granskningen noterar att stöd till chefer i ekonomifrågor är ett utvecklingsområde. 2.4. Resulterar rapporteringen till ekonomiskt ansvariga i beslut/ny styrning som säkerställer att budget nås? En väsentlig del av ekonomistyrningen är att aktiva åtgärder vidtas vid bristande måluppfyllelse. Detta gäller såväl inom den politiska organisationen och verksamhetsorganisationen. 2.4.1. Iakttagelser Granskning av nämndens protokoll för år 2017 visar följande: - Nämnden har under året arbetat med det särskilda fullmäktigeuppdraget att genomföra 1 procents besparing av tilldelad driftbudgetram 2017. I maj 2017 antar nämnden ett åtgärdsprogram vars besparingseffekt kalkyleras till 2,5 miljoner kronor. Beslutsunderlaget innehåller bland annat riskbedömning och konsekvensanalys. - Återrapportering från vissa delverksamheter att de prognosticerar underskott har inte föranlett nämnden att vidta aktiva åtgärder. Av intervjuer med företrädare för verksamheten framkommer följande: - Att nämnden upplevs vara engagerad och delaktig i arbetet med att bedriva verksamheten inom tilldelad budgetram - Att ekonomisk analys och åtgärdsförslag tas fram av förvaltningsledning - Att det generellt upplevs råda en god budgetdisciplin inom förvaltningens enheter Januari 2018 7 av 8
2.4.2. Bedömning Rapporteringen bedöms resultera i beslut/ny styrning som säkerställer att budget nås. Bedömningen baseras framför allt på följande: - Nämnd och verksamhet kan i rimlig utsträckning verifiera att aktiva åtgärder vidtas för att driva verksamheten inom tilldelad budgetram 2.5. Säkerställer nämnden att fattade beslut verkställs? En viktig del av den interna kontrollen är att säkerställa att fattade beslut verkställs. Ansvarigt politiskt organ bör därför skapa tillförlitliga rutiner inom området. 2.5.1. Iakttagelser Av avsnitt 2.4 framgår att barn- och ungdomsnämnden i maj 2017 antagit ett åtgärdsprogram, vars besparingseffekt kalkyleras till 2,5 miljoner kronor. Granskningen kan inte verifiera att nämnden vid detta tillfälle vidtagit åtgärder för att säkerställa att fattat besparingsbeslut verkställs. Av nämndens månadsrapporter under hösten 2017 framgår att kommunfullmäktiges besparingskrav på 1 procent ser ut att uppfyllas. Vid intervjuer med företrädare för nämnden framkommer att rutiner avseende såväl verkställighet av beslut som uppföljning verkställighet av beslut är generella utvecklingsområden. Detta gäller även inom området ekonomi. Granskningen visar att det inom verksamheten saknas skriftliga rutiner för verkställighet av beslut. Företrädare för verksamheten upplever att verkställighet av nämndsbeslut överlag sker på avsett sätt. 2.5.2. Bedömning Nämnden kan inte i rimlig grad verifiera att den säkerställt att fattade besparingsbeslut verkställs. Bedömningen baseras framför allt på följande granskningsiakttagelser: - Nämnden har i samband beslut inte preciserat formerna för återrapportering av verkställda beslut (när, hur, vad, vem) - Företrädare för nämnden upplever att rutin inom området kan vidareutvecklas 2018-01-30 Jenny Krispinsson Uppdragsledare Per Stålberg Projektledare Januari 2018 8 av 8