EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 31.3.2016 COM(2016) 169 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om småbarnsnäring {SWD(2016) 99 final} SV SV
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. INLEDNING... 3 2. MARKNADEN FÖR SMÅBARNSNÄRING I EU... 3 2.1 Produkternas förekomst och sammansättning... 3 2.2 Marknadens storlek och värde, priser och marknadsstruktur... 4 2.3 Marknadsföring av småbarnsnäring... 5 3. KONSUMENTERNAS UPPFATTNING OCH BETEENDE... 5 4. TILLÄMPLIG RÄTTSLIG RAM FÖR SMÅBARNSNÄRING... 6 5. EFSAS VETENSKAPLIGA UTLÅTANDE OM SMÅBARNSNÄRING... 8 6. SAMMANFATTNING AV FRÅGORNA KRING SMÅBARNSNÄRING... 8 7. SAMMANFATTNING AV MEDLEMSSTATERNAS OCH DE BERÖRDA PARTERNAS STÅNDPUNKTER... 10 8. SLUTSATSER... 10 2
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om småbarnsnäring 1. INLEDNING Med denna rapport fullgör kommissionen sin skyldighet enligt artikel 12 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 609/2013 om livsmedel avsedda för spädbarn och småbarn, livsmedel för speciella medicinska ändamål och komplett kostersättning för viktkontroll (nedan kallad förordningen om livsmedel för särskilda grupper) 1. Enligt artikel 12 ska kommissionen, efter samråd med Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa), förelägga Europaparlamentet och rådet en rapport om huruvida särskilda bestämmelser för mjölkbaserade drycker och liknande produkter som är avsedda för småbarn behövs. Denna rapport bygger på två vetenskapliga utlåtanden från Efsa 2, en marknadsundersökning som gjorts för Efsas räkning 3 och omfattande samråd med behöriga nationella myndigheter och andra berörda parter. Den åtföljs av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar med en mer detaljerad beskrivning av slutsatserna av rapporten. 2. MARKNADEN FÖR SMÅBARNSNÄRING 4 I EU 2.1 Produkternas förekomst och sammansättning Småbarnsnäring finns inte definierad i EU:s lagstiftning. Den kan beskrivas som proteinbaserade drycker med en särskild beredning/sammansättning, avsedda att tillgodose näringsbehovet hos barn i åldrarna 1 3 år 5. Det finns hundratals olika småbarnsnäringsprodukter på EU:s marknad men få tillverkare. Antalet produkter per medlemsstat varierar stort. 1 2 3 4 5 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 609/2013 av den 12 juni 2013 om livsmedel avsedda för spädbarn och småbarn, livsmedel för speciella medicinska ändamål och komplett kostersättning för viktkontroll och om upphävande av rådets direktiv 92/52/EEG, kommissionens direktiv 96/8/EG, 1999/21/EG, 2006/125/EG och 2006/141/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/39/EG och kommissionens förordningar (EG) nr 41/2009 och (EG) nr 953/2009 (EUT L 181, 29.6.2013, s. 35). Efsas panel för dietprodukter, nutrition och allergier, 2013, Scientific Opinion on nutrient requirements and dietary intakes of infants and young children in the European Union, EFSA Journal, vol. 11(2013):10, artikelnr 3408. Efsas panel för dietprodukter, nutrition och allergier, 2014, Scientific Opinion on the essential composition of infant and follow-on formulae, EFSA Journal, vol. 12(2014):7, artikelnr 3760. AINIA, Centro Tecnológico, 2013, Report of data collection with respect to the availability and nutritional composition of different types of milk-based drinks and similar products for young children with the denomination of growing up milks or toddlers' milks or with similar terminology currently on the market in EU Member States, EFSA supporting publication, EN-505, 2013. Beteckningen småbarnsnäring används hädanefter för att hänvisa till de produkter som rapporten avser (i linje med Efsas sätt att hänvisa till dessa produkter i sina vetenskapliga utlåtanden i frågan). I denna rapport omfattar begreppet småbarnsnäring inte berikad mjölk, dvs. mjölk som har berikats med olika näringsämnen (t.ex. vitaminer eller mineraler) och marknadsförs till befolkningen i allmänhet eller vissa grupper (t.ex. barn i allmänhet) men inte uteslutande till småbarn i åldrarna 1 3 år. 3
Energiinnehållet i och sammansättningen av småbarnsnäring varierar 6. I de flesta fall används komjölk som proteinkälla 7, men produktens proteinhalt är normalt sett lägre än proteinhalten i komjölk och ligger i de flesta fall inom det tillåtna intervallet enligt lagstiftningen för modersmjölksersättning och tillskottsnäring 8. Småbarnsnäring är berikad med flera mikronäringsämnen (t.ex. järn och D-vitamin), fleromättade fettsyror (t.ex. alfa-linolensyra (ALA)) och andra ämnen (t.ex. taurin) som ofta finns i modersmjölksersättning och tillskottsnäring och i många fall inte förekommer (eller förekommer i lägre halter) i komjölk. Småbarnsnäring kan innehålla olika sockerarter (t.ex. laktos, sackaros, glukos och maltos), ibland honung och i vissa fall aromer (t.ex. vanilj). 2.2 Marknadens storlek och värde, priser och marknadsstruktur Marknaden för småbarnsnäring ökade i nästan alla de undersökta länderna under perioden 2008 2012. Detaljhandelsmarknaden uppskattades 2012 till mer än 42 000 ton och värderades till mer än 500 miljoner euro 9. Priset på småbarnsnäring varierar mellan medlemsstaterna beroende på ett antal faktorer, såsom distributörernas roll och skatter. Priset på småbarnsnäring motsvarar ungefär (eller är något lägre än) priset på modersmjölksersättning eller tillskottsnäring och är högre än för komjölk eller berikad mjölk 10. Småbarnsnäring distribueras via olika kanaler (detaljhandeln, specialiserade butiker, webbplatser och apotek), och apotekens priser tenderar att vara något högre än livsmedelsbutikernas. Marknaden för småbarnsnäring är uppdelad mellan ett fåtal tillverkare. Produkterna tillverkas i några få medlemsstater samt Schweiz och säljs till resten av EU och till tredjeländer. Tillverkarna i EU är ledande på världsmarknaden 11. 6 7 8 9 10 11 AINIA (2013); Efsa (2013). Protein från getmjölk och soja används i ett begränsat antal produkter på marknaden. Modersmjölksersättning är livsmedel som är avsedda för spädbarn under de första månaderna och som ensamma tillgodoser näringsbehovet hos sådana spädbarn tills de börjar få lämplig tilläggskost (artikel 2.2 c i förordningen om livsmedel för särskilda grupper). Tillskottsnäring är livsmedel som är avsedda för spädbarn när de börjat få lämplig tilläggskost och som utgör den huvudsakliga flytande delen i en allt mer varierad kost för sådana spädbarn (artikel 2.2 d i förordningen om livsmedel för särskilda grupper). Modersmjölksersättning och tillskottsnäring regleras för närvarande i kommissionens direktiv 2006/141/EG av den 22 december 2006 om modersmjölksersättning och tillskottsnäring och om ändring av direktiv 1999/21/EG (EUT L 401, 30.12.2006, s. 1), som också ger mycket liknande definitioner av dessa produkter. Förordningen om livsmedel för särskilda grupper kräver att kommissionen antar bestämmelser för modersmjölksersättning och tillskottsnäring genom delegerade akter, med beaktande av de befintliga kraven i direktiv 2006/141/EG (artikel 11.1 och skäl 27 i förordningen om livsmedel för särskilda grupper). Kommissionens nya delegerade förordning (EU) 2016/127 av den 25 september 2015 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 609/2013 vad gäller särskilda sammansättnings- och informationskrav för modersmjölksersättning och tillskottsnäring och vad gäller informationskrav för uppfödning av spädbarn och småbarn (EUT L 25, 2.2.2006, s. 1) kommer att upphäva och ersätta direktiv 2006/141/EG från och med den 22 februari 2020. AINIA (2013), s. 12 34. Uppgifter från elva medlemsstater. Befolkningen i dessa medlemsstater utgör omkring 74 procent av EU:s totala befolkning, plus Schweiz. Uppgifter som lämnats av medlemsstaterna och berörda parter i samrådet (2014). Omkring två tredjedelar av volymen av småbarnsnäring som tillverkas i Frankrike går på export (varav en tredjedel exporteras till andra EU-medlemsstater och två tredjedelar till tredjeländer). Frankrike exporterar tre gånger mer än importvolymen. Secteur Français des Aliments de l Enfance (SFAE), 2014, svar på frågeformuläret om småbarnsnäring. 4
2.3 Marknadsföring av småbarnsnäring 12 Den vanligaste beteckningen som används i marknadsföringen av småbarnsnäring i EU är tillväxtmjölk. Andra beteckningar som används är exempelvis småbarnsmjölk eller mjölkbaserad dryck för småbarn 13. Småbarnsnäring marknadsförs som produkter med särskild sammansättning för att tillgodose småbarns näringsbehov. Allmänna påståenden används om produkternas roll eller lämplighet för att bidra till en hälsosam tillväxt hos småbarn. Produkterna framställs ofta som att de spelar en central roll för att tillgodose småbarns näringsbehov. Andra påståenden gör gällande att det skulle vara svårt att på annat sätt tillgodose dessa behov genom en normal kost. Att produkterna skulle vara näringsmässigt bättre än komjölk används ofta som ett marknadsföringsargument (t.ex. innehåller 40 gånger mer järn än komjölk ). En rad näringspåståenden används för att beskriva ingredienser som tillsatts produkten och som anses vara bra för småbarn (t.ex. innehåller D-vitamin eller tillsats av omega-3) eller näringsämnen som produkten innehåller mindre av för att den ska vara lämpligare för småbarn (t.ex. mindre protein ). Godkända hälsopåståenden om specifika ingredienser som avser barns utveckling och hälsa används också, och tonvikt läggs på de näringsämnen som anses särskilt viktiga för småbarn (t.ex. järn bidrar till en normal kognitiv utveckling hos barn ). Småbarnsnäring marknadsförs till småbarn i åldrarna 1 3 år eller, i vissa fall, till mer precisa undergrupper (1 2 år och 2 3 år). Man skiljer mellan småbarnsnäring och modersmjölksersättning och tillskottsnäring genom produktbeteckningen (t.ex. småbarnsmjölk ), genom åldersangivelser på etiketten (t.ex. +1 ) eller motsvarande siffror (1 för modersmjölksersättning, 2 för tillskottsnäring, 3 och 4 för småbarnsnäring) och/eller genom olika färger/design på etiketten. 3. KONSUMENTERNAS UPPFATTNING OCH BETEENDE Småbarns kostvanor varierar kraftigt i EU, och beror bland annat på socioekonomiska och kulturella skillnader, skillnader i rekommendationerna från vårdpersonal och nationella myndigheter samt produkternas tillgänglighet. Generellt sett minskar amningen i medlemsstaterna 14 när barnen fyller ett år, både i fråga om andel kvinnor som ammar och i fråga om intagna mängder. Näringsprodukter konkurrerar med komjölk i småbarnskosten, och preferenserna skiljer sig åt mellan medlemsstaterna. Konsumtionen av småbarnsnäring är i allmänhet störst i åldrarna 12 18 månader och sjunker därefter. Samtidigt kan man se en motsvarande ökning av konsumtionen av komjölk. Olika källor till information påverkar föräldrar och omsorgsgivares beslut om småbarnsnäring, inte bara produkternas märkning och reklam utan även råd från vårdpersonal och samtal med familj och vänner med erfarenhet. De vanligaste argument som föräldrar och omsorgsgivare har för att använda småbarnsnäring är att de anser att den tillgodoser småbarns näringsbehov och att den är bättre än komjölk. 12 13 14 Uppgifter som lämnats av medlemsstaterna och berörda parter i samrådet (2014). När det gäller sojabaserade produkter används vanligtvis beteckningen tillväxtdryck. Uppgifter som lämnats av medlemsstaterna och berörda parter i samrådet (2014). I arbetsdokumentet analyseras ingående rådande praxis i Storbritannien, Tyskland och Frankrike. 5
I vissa medlemsstater rekommenderar nationella myndigheter eller vårdpersonal småbarnsnäring av praktiska skäl (dvs. att det kan vara svårt att uppnå ett tillräckligt intag av alla näringsämnen genom en varierad kost). I andra medlemsstater föredrar vårdpersonal och nationella myndigheter att rekommendera konsumtion av komjölk som en del av en balanserad kost (ibland tillsammans med tillskott). 4. TILLÄMPLIG RÄTTSLIG RAM FÖR SMÅBARNSNÄRING Fram till och med den 19 juli 2016 fastställer Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/39/EG 15 (som i stort sett återger den lagstiftning som antogs 1989) bestämmelser om livsmedel för särskilda näringsändamål (så kallade dietlivsmedel). I direktivet definieras dietlivsmedel som livsmedel som på grund av deras särskilda sammansättning eller det särskilda sätt som de är framställda på klart kan skiljas från livsmedel för normal konsumtion och som är lämpliga för de påstådda dietändamålen och som saluförs på ett sätt som framhåller denna lämplighet (artikel 1.2 i direktivet). Direktivet innehåller inte någon uttömmande förteckning över de produktkategorier som ska betraktas som dietlivsmedel, och i dag klassificerar 17 medlemsstater samt Norge småbarnsnäring som dietlivsmedel 16 på grundval av ovanstående definition. Dessa produkter måste följaktligen uppfylla bestämmelserna i direktiv 2009/39/EG, i synnerhet den allmänna bestämmelse enligt vilken dessa varors art eller sammansättning ska vara sådan att varorna är lämpade för det avsedda näringsändamålet (artikel 3.1 i direktivet). De måste också följa obligatoriska märkningskrav, t.ex. för att ange deras lämplighet för det avsedda ändamålet (artikel 9 i direktivet), och de ska anmälas till de behöriga myndigheterna i de medlemsstater där de släpps ut på marknaden (artikel 11 i direktivet). Tio medlemsstater klassificerar inte småbarnsnäring som dietlivsmedel 17. År 2011 antog kommissionen ett lagstiftningsförslag för att förenkla den rättsliga ramen för dietlivsmedel 18. Förslaget syftade till att avskaffa det gamla begreppet dietlivsmedel och upphäva direktiv 2009/39/EG och ersätta det med en ny ram som omfattar livsmedel för vissa utsatta befolkningsgrupper, för vilka särskilda regler behövs. Europaparlamentet och rådet antog förslaget i ändrad form (förordningen om livsmedel för särskilda grupper) och beslutade sig för att hålla småbarnsnäring utanför förordningens tillämpningsområde men att be kommissionen om en rapport där den vidare analyserar om särskilda bestämmelser för dessa produkter behövs. Förordningen om livsmedel för särskilda grupper träder i kraft den 20 juli 2016. Direktiv 2009/39/EG kommer samtidigt att upphävas, och småbarnsnäring som i dag släpps ut på marknaden som dietlivsmedel kommer att klassificeras som vanliga livsmedel, berikade med vissa näringsämnen, som riktar sig till en särskild grupp av befolkningen (dvs. småbarn), vilket redan är fallet i de tio medlemsstater som inte klassificerar småbarnsnäring som dietlivsmedel. 15 16 17 18 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/39/EG av den 6 maj 2009 om livsmedel för särskilda näringsändamål (EUT L 124, 20.5.2009, s. 21). Uppgifter som lämnats av medlemsstaterna (2014). Uppgifter som lämnats av medlemsstaterna (2014). Småbarnsnäring förekommer inte på marknaden i Danmark. Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om livsmedel avsedda för spädbarn och småbarn och om livsmedel för speciella medicinska ändamål, KOM(2011) 353. 6
Enligt den nya rättsliga ramen omfattas småbarnsnäring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1925/2006 19 och ska uppfylla bestämmelserna i denna förordning (t.ex. avseende tillsättning av vitaminer och mineralämnen och om märkning, presentation och reklam). Artikel 15 i förordningen ger medlemsstaterna möjlighet att kräva att tillverkarna lämnar information så att de kan övervaka marknaden. Småbarnsnäring måste också uppfylla övriga relevanta EU-bestämmelser som gäller alla livsmedel. Småbarnsnäring måste vara säker i linje med bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 20. Livsmedelstillsatser, bekämpningsmedelsrester och nya ämnen i småbarnsnäring måste uppfylla bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 1333/2008 21, (EG) nr 396/2005 22 och (EG) nr 258/97 23. Småbarnsnäring måste åtföljas av livsmedelsinformation, inklusive en näringsvärdesdeklaration, i enlighet med bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 24, och får bara förses med vissa näringspåståenden och hälsopåståenden som godkänts på EU-nivå i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 25. Användningen av sådana påståenden måste uppfylla vissa villkor samt de allmänna principerna och kraven i förordning (EG) nr 1924/2006. I synnerhet i artikel 3 i förordningen förbjuds vilseledande påståenden samt påståenden som föranleder tvivel om andra livsmedels säkerhet och/eller näringsmässiga lämplighet. I artikel 4.1 föreskrivs att särskilda näringsprofiler [...] ska följas vid användning av näringspåståenden och hälsopåståenden för livsmedel och/eller kategorier av livsmedel 26. I artikel 10.3 föreskrivs att hänvisningar till 19 20 21 22 23 24 25 26 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1925/2006 av den 20 december 2006 om tillsättning av vitaminer och mineralämnen samt vissa andra ämnen i livsmedel (EUT L 404, 30.12.2006, s. 26). Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (EGT L 31, 1.2.2002, s. 1). Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1333/2008 av den 16 december 2008 om livsmedelstillsatser (EUT L 354, 31.12.2008, s. 16). Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2005 av den 23 februari 2005 om gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i eller på livsmedel och foder av vegetabiliskt och animaliskt ursprung och om ändring av rådets direktiv 91/414/EEG (EUT L 70, 16.3.2005, s. 1). Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 258/97 av den 27 januari 1997 om nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser (EGT L 43, 14.2.1997, s. 1). Förordning (EG) nr 258/97 upphävs den 1 januari 2018 genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/2283 av den 25 november 2015 om nya livsmedel och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 och upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 258/97 och kommissionens förordning (EG) nr 1852/2001 (EUT L 327, 11.12.2015, s. 1). Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 av den 25 oktober 2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 1924/2006 och (EG) nr 1925/2006 samt om upphävande av kommissionens direktiv 87/250/EEG, rådets direktiv 90/496/EEG, kommissionens direktiv 1999/10/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG, kommissionens direktiv 2002/67/EG och 2008/5/EG samt kommissionens förordning (EG) nr 608/2004 (EUT L 304, 22.11.2011, s. 18). Bestämmelserna om näringsvärdesdeklaration i förordning (EU) nr 1169/2011 ska tillämpas fullt ut från och med den 13 december 2016. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 av den 20 december 2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel (EUT L 404, 30.12.2006, s. 9). Eftersom näringsprofilerna, som ska fastställas av kommissionen, ännu inte har bestämts är detta villkor för närvarande inte tillämpligt. 7
livsmedlets allmänna gynnsamma inverkan på allmän hälsa endast får göras om de åtföljs av ett mer bestämt hälsopåstående. Nationella bestämmelser om småbarnsnäring finns bara i Frankrike och antogs inom ramen för lagstiftningen om dietlivsmedel 27. 5. EFSAS VETENSKAPLIGA UTLÅTANDE OM SMÅBARNSNÄRING Vid utarbetandet av denna rapport bad kommissionen Efsa om ett vetenskapligt utlåtande. I sitt utlåtande av den 9 oktober 2013 28 drog Efsa slutsatsen att småbarnsnäring är ett sätt att öka spädbarns och småbarns intag av n-3-fleromättade fettsyror, järn och D-vitamin (dessa, tillsammans med jod, utpekades av Efsa som näringsämnen som vissa spädbarn och småbarn i EU riskerar att få i sig för lite av). Enligt Efsa finns det dock andra effektiva alternativ för att öka intaget av dessa näringsämnen, t.ex. genom berikad komjölk, berikade spannmål och spannmålsbaserade livsmedel, kosttillskott eller ett tidigt införande av kött och fisk som tilläggskost och fortsatt regelbunden konsumtion av dessa. Efsa drog därför slutsatsen att småbarnsnäring inte har någon unik roll och att den därför inte kan anses vara nödvändig för att tillgodose småbarns näringsbehov om man jämför med andra livsmedel som ingår i en normal kost. I sitt utlåtande av den 26 juni 2014 29 konstaterade Efsa dessutom att de näringsprodukter som använts under det första levnadsåret kan fortsätta att användas av småbarn och ansåg därför inte att det var nödvändigt att föreslå särskilda krav för sammansättningen av småbarnsnäring. 6. SAMMANFATTNING AV FRÅGORNA KRING SMÅBARNSNÄRING Såsom beskrivs i föregående avsnitt är småbarnsnäring vanligt förekommande i EU. EU:s marknad för dessa produkter växer, och deras fria rörlighet på den inre marknaden har hittills fungerat som den ska. Tillverkarna i EU är ledande i världen, och i detta sammanhang bör det noteras att Codex Alimentarius för närvarande arbetar med en översyn av STAN 156 1987 30 som också kommer att omfatta ändrade regler för småbarnsnäring. Näringsmässigt är småbarnsnäring inte nödvändig utan är ett sätt att öka intaget av vissa näringsämnen som en del småbarn i EU riskerar att få i sig för lite av. Det finns inga rapporter om säkerhetsbrister när det gäller småbarnsnäring i EU. Innehållet av olika näringsämnen i dessa produkter ligger i allmänhet inom gränsen för tillåtna koncentrationer i tillskottsnäring. Vissa småbarnsnäringsprodukter kan dock innehålla ämnen (t.ex. socker och aromer) i mängder som i allmänhet inte rekommenderas för småbarn (med tanke kopplingen mellan sockerintag och fetma samt sockerarters eller aromers inverkan på småbarns smakutveckling). Andra saknar de näringsämnen som småbarn enligt Efsa riskerar att få i sig för lite av, eller innehåller näringsämnen som inte är förknippade med en sådan risk. 27 28 29 30 Arrêté du 30 mars 1978 fixant les dispositions relatives aux Aliments lactés diététiques, JO 24 05 1978 s. NC 4070 4075. Efsa (2013). Efsa (2014). Codex Alimentarius, Codexstandard för tillskottsnäring Codex Stan 156 1987. 8
Dessa frågor kan behandlas i EU:s livsmedelslagstiftning. Exempelvis måste dessa produkter åtföljas av en näringsvärdesdeklaration i enlighet med kraven i förordning (EU) nr 1169/2011. Dessutom får en produkt endast förses med påståenden som överensstämmer med bestämmelserna i förordning (EG) nr 1924/2006. I detta fall anges i artikel 10.3 i förordning (EG) nr 1924/2006 att allmänna hänvisningar till produktens ospecifika gynnsamma inverkan på hälsan (t.ex. hänvisningar till produktens lämplighet för småbarn) endast får göras om de åtföljs av ett bestämt hälsopåstående (t.ex. kalcium och D-vitamin är nödvändiga för att barns benstomme ska växa och utvecklas normalt ). Vidare kan artikel 4 i förordning (EG) nr 1924/2006 användas för att fastställa villkor avseende de näringsprofiler som småbarnsnäring bör uppfylla för att få förses med påståenden (och på så vis säkerställa en lämplig sammansättning av näringsprodukter som förses med påståenden). Artikel 4 i förordning (EG) nr 1924/2006 har dock ännu inte tillämpats. Marknadsföring av småbarnsnäring kan i vissa fall anses vara vilseledande då den föranleder omotiverat tvivel om vanliga livsmedels näringsmässiga lämplighet (t.ex. påståendet innehåller 40 gånger mer järn än komjölk när komjölk normalt sett inte innehåller järn). Ur rättslig synvinkel skulle detta utgöra en felaktig tillämpning av de relevanta bestämmelserna i EU:s lagstiftning (t.ex. artikel 3 i förordning (EG) nr 1924/2006 som förbjuder påståenden som föranleder tvivel om andra livsmedels näringsmässiga lämplighet). Från och med den 20 juli 2016 kommer all småbarnsnäring på EU-marknaden att klassificeras på samma sätt (vanliga livsmedel berikade med vissa näringsämnen), och den ska överensstämma med de relevanta befintliga övergripande bestämmelserna i EU:s livsmedelslagstiftning. Ingen förändring är att vänta i de medlemsstater som redan klassificerar småbarnsnäring som livsmedel för normal konsumtion. I de övriga 17 medlemsstaterna kan man dock redan vänta sig vissa förändringar utifrån den information som finns tillgänglig i detta skede. Exempelvis förväntas upphävandet av direktiv 2009/39/EG öppna upp tillträdet till marknaden genom att dietlivsmedlens särskilda ställning avskaffas och de allmänna kraven på sammansättning och det nuvarande anmälningsförfarandet för dietlivsmedel upphävs. Detta skulle teoretiskt sett kunna öka konkurrensen och produktutbudet och få en positiv inverkan på priserna. Ökad konkurrens skulle visserligen kunna göra det svårare för tillverkarna av småbarnsnäring att få utdelning på sina investeringar, men öppnandet av marknaden skulle också öka konkurrenskraften i hela livsmedelssektorn och minska snedvridningen av marknaden. Den rättsliga förutsebarheten skulle öka (alla produkter skulle klassificeras på samma sätt i hela EU), den rättsliga ramen skulle förenklas och företagens administrativa börda skulle minskas (t.ex. avskaffande av anmälningsförfarandet för dietlivsmedel, förutsatt att medlemsstaterna inte kräver att bli underrättade om berikade livsmedel). Vissa kostnader för omformulering och ommärkning kan förväntas (t.ex. för att produkter som i dag klassificeras som dietlivsmedel ska uppfylla kraven för vitaminer och mineraler i förordning (EG) nr 1925/2006, för ändringar av etiketterna på dessa produkter så att hänvisningar till dietlivsmedel avlägsnas eller för uppfyllande av bestämmelserna om näringsvärdesdeklaration i förordning (EU) nr 1169/2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna från och med den 13 december 2016). 9
Man skulle kunna argumentera att upphävandet av direktiv 2009/39/EG och dess allmänna krav att varornas art eller sammansättning ska vara sådan att varorna är lämpade för det avsedda näringsändamålet kommer att ge tillverkare som i dag marknadsför småbarnsnäring som dietlivsmedel större flexibilitet att bestämma sammansättningen av sina produkter, vilket kan leda till att sammansättningen av dessa livsmedel blir otillfredsställande. Eftersom utvecklingen på marknaden efter 2016 inte kan förutses helt och hållet i detta skede kan denna beskrivning inte fullt ut beakta alla faktorer som kan vara relevanta. En stor ovisshet som kraftigt skulle kunna påverka den framtida utvecklingen på området är hur medlemsstaterna kommer att reagera efter det att direktiv 2009/39/EG upphävs. Kommissionen kommer under alla omständigheter att bedöma alla utkast till nationella bestämmelser för att kontrollera att de överensstämmer med EU:s lagstiftning. 7. SAMMANFATTNING AV MEDLEMSSTATERNAS OCH DE BERÖRDA PARTERNAS STÅNDPUNKTER När medlemsstaternas experter rådfrågades om huruvida de ansåg att det behövdes särskilda EU-åtgärder för småbarnsnäring uttryckte de flesta av dem sitt stöd för nya åtgärder. Andra medlemsstaters experter ansåg däremot inte att det behövdes några särskilda åtgärder för småbarnsnäring och uttryckte särskild oro över att ytterligare åtgärder omotiverat skulle stärka ställningen för dessa produkter och i slutändan vilseleda konsumenterna. Dessa nationella myndigheter betonade också att de övergripande bestämmelserna i EU:s livsmedelslagstiftning på ett effektivt sätt kan reglera dessa produkter (vilket redan sker i tio medlemsstater). De flesta berörda parter (både inom och utanför branschen) uttryckte sitt stöd för ytterligare åtgärder. 8. SLUTSATSER I enlighet med artikel 12 i förordningen om livsmedel för särskilda grupper behandlar denna rapport frågan om huruvida det behövs särskilda bestämmelser för mjölkbaserade drycker och liknande produkter som är avsedda för småbarn (dvs. småbarnsnäring) när det gäller krav på sammansättning och märkning. Följande kan konstateras: Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) lämnade 2013 ett vetenskapligt utlåtande om småbarnsnäring, där det konstateras att dessa produkter är ett sätt att öka intaget av vissa näringsämnen som en del småbarn i EU riskerar att få i sig för lite av. Enligt Efsa har dessa produkter dock ingen unik roll och kan inte anses vara nödvändiga för att tillgodose småbarns näringsbehov jämfört med andra livsmedel som ingår i en normal kost. Sammansättningen av småbarnsnäring varierar. Dock ligger innehållet av olika näringsämnen i dessa produkter i allmänhet inom gränsen för tillåtna koncentrationer i tillskottsnäring. Det finns inga rapporter om säkerhetsbrister när det gäller dessa produkter. En korrekt och fullständig tillämpning av de allmänna bestämmelserna i EU:s livsmedelslagstiftning tycks räcka för att på lämpligt sätt reglera 10
småbarnsnäringens sammansättning (t.ex. avseende livsmedelstillsatser, tillsättning av vitaminer och mineralämnen eller användning av nya ämnen) och informationen om produkternas egenskaper (t.ex. livsmedelsinformation, näringspåståenden och hälsopåståenden). Efter den 20 juli 2016 kommer situationen att förändras i de medlemsstater som i dag klassificerar småbarnsnäring som dietlivsmedel till följd av upphävandet av direktiv 2009/39/EG och dess allmänna krav att varornas art eller sammansättning ska vara sådan att varorna är lämpade för det avsedda näringsändamålet. En stor del av utvecklingen efter 2016 kan inte förutses i detta skede eftersom det inte finns någon konkret information om hur företag eller konsumenter kommer att anpassa sig till det nya regelverket eller hur medlemsstaterna kommer att reagera på nationell nivå på att inte kunna fortsätta att tillämpa ovannämnda bestämmelse i direktiv 2009/39/EG. Kommissionen kommer under alla omständigheter att bedöma alla utkast till nationella bestämmelser för att kontrollera att de överensstämmer med EU:s lagstiftning. 11