Revisionsrapport Granskning av tillförlitligheten i genomförande av val Lunds kommun Adrian Göransson, revisionskonsult, Alf Wahlgren, Certifierad kommunal revisor
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning 1 2. Inledning 2 2.1. Bakgrund 2 2.2. Uppdrag och revisionsfråga 2 2.3. Avgränsning, metod och genomförande 2 3. Utgångspunkter 3 3.1. Valnämndens förutsättningar 3 4. Granskningsresultat 4 4.1. Hantering av förtidsröster och lokaler för förtidsröstning och vallokaler 4 4.1.1. Bedömning 5 4.2. Utläggning av valsedlar 5 4.2.1. Bedömning 6 4.3. Rekrytering och utbildning av valförrättare samt kompetensutveckling för nämnd respektive valkansli 6 4.3.1. Bedömning 7 4.4. Genomförande av onsdagsräkning 7 4.4.1. Bedömning 8 4.5. Förvaring av förtidsröster, röstlängder, rapporteringsblanketter och andra känsliga dokument 8 4.5.1. Bedömning 9 4.6. Planering inför de kommande valen 9 4.6.1. Bedömning 9 5. Sammanfattande bedömning och rekommendationer 10 Lunds kommuns revisorer
1. Sammanfattning De förtroendevalda revisorerna i Lunds kommun har gett PwC i uppdrag att genomföra en granskning av valnämndens genomförande av val. Granskningens revisionsfråga har varit: Säkerställer valnämnden att genomförandet av val sker på ett ändamålsenligt och tillförlitligt sätt? Efter granskning av samtliga kontrollmål är vår sammantagna bedömning att valnämnden till en övervägande del säkerställer att genomförandet av val sker på ett ändamålsenligt och tillförlitligt sätt. Granskningen har emellertid identifierat ett antal områden som valnämnden bör beakta i sitt fortsatta arbete. Vi anser därför att valnämnden: bör beakta den kritik som framförts vad gäller sent utskick av förtidsröster till vallokalerna. inför kommande val bör uppmärksamma valmyndighetens och bibliotekens farhågor avseende den ökande förtidsröstningen och i god tid vidta adekvata åtgärder. inför kommande val bör säkerställa att gällande föreskrifter för hantering av utläggning av valsedlar följs i kommunens samtliga valdistrikt. bör överväga om de utbildningar som nämnden erbjuder ska vara obligatorisk för samtliga valförrättare som medverkar under de kommande valen bör ta ställning till huruvida valförättarna ska erbjudas differentierade utbildningar som riktar sig till nybörjare och mer erfarna valförrättare. bör komplettera uppföljning och utvärdering av genomförda val med en enkät som skickas till samtliga valmedarbetare. Lunds kommuns revisorer 1 av 10
2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunen är lokal valmyndighet och har ett tydligt ansvarar när det gäller genomförande av allmänna val, val till Europaparlamentet och vid folkomröstningar. Valnämnden ansvarar för att det finns utbildade valförrättare för förtidsröstning och i vallokalen på valdagen. Vidare ansvarar de för att vallokalerna är tillgängliga för alla. Kommunen ansvarar även för den preliminära rösträkningen under valnatten och onsdagen efter valdagen. 2.2. Uppdrag och revisionsfråga Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Säkerställer valnämnden att genomförandet av val sker på ett ändamålsenligt och tillförlitligt sätt? Granskningen omfattar en genomgång av problem och vidtagna åtgärder i samband med förra allmänna valen utifrån följande kontrollmål: Hantering av förtidsröster Lokaler för förtidsröstning och vallokaler Utläggning av valsedlar Rekrytering och utbildning av valförrättare Genomförande av onsdagsräkning Förvaring av förtidsröster, röstlängder, rapporteringsblanketter och andra känsliga dokument Kompetensutveckling för nämnd respektive valkansli Planering inför de kommande valen 2.3. Avgränsning, metod och genomförande Granskningen har genomförts genom intervjuer med valnämndens ordförande, vice ordförande, 2.e vice ordförande, 5 valdistiktsordföranden samt valnämndens sekreterare. Som ytterligare underlag till granskningen har en granskning av lagar/reglemente och andra styrdokument samt upprättade protokoll från 2010, 2011 och 2012 studerats. Rapporten har sakgranskats av samtliga intervjuade. Lunds kommuns revisorer 2 av 10
3. Utgångspunkter 3.1. Valnämndens förutsättningar I vallagen 3 kap. 3 framgår det att det i varje kommun skall finnas en valnämnd, som är lokal valmyndighet med ansvar för frågor om val. Vallagen utfärdades den 24 november 2005 och gäller från och med den 1 januari 2006. Lagen är indelad i fem delar: I Allmänna bestämmelser, II Genomförande av val, III Räkning av röster, IV Fördelning av mandat och V Avslutande bestämmelser (överklagande). Lagen innehåller 15 kapitel och i många av paragraferna anges det tydlig vad som är valnämndens och röstmottagarnas uppgifter. Nedan följer en summarisk redovisning över några av valnämndens uppgifter enligt vallagen: Förordna röstmottagare. Se till att det finns vallokaler. Ansvara för förtidsröstningen inom kommunen. Svara för den preliminära räkningen av rösterna på valkvällen. Svara för den preliminära räkningen av rösterna på onsdagen efter valdagen. Andra uppgifter som valnämnder har men som inte explicit regleras i vallagen är att fortlöpande följa upp och föreslå eventuella förändringar av kommunens indelning i valdistrikt. Inför valen 2010 hade valmyndigheten utarbetat en detaljrik handbok som i allt väsentligt utgår från vallagens bestämmelser. Denna handbok tillsammans med olika utbildningsinsatser är det som i huvudsak är vägledande och styr valnämndens verksamhet. Kommunfullmäktige har beslutat om ett reglemente 1 för valnämnden. Av detta framgår det att nämnden ska bestå av 9 ledamöter och 9 ersättare. Utöver vad som anges i vallagen och handboken har kommunfullmäktige beslutat om följande mål för valnämnden: Lundabon ska uppleva att kommunens verksamhet svarar mot behoven hos den enskilde, har god kvalitet, är effektiv och bidrar till hållbar utveckling. 1 Antaget av kommunfullmäktige den 9 december 1999, samt ändrat den 24 april 2008. Lunds kommuns revisorer 3 av 10
4. Granskningsresultat 4.1. Hantering av förtidsröster och lokaler för förtidsröstning och vallokaler I vallagens 10 kap. 2 anges att vid ordinarie val till riksdagen, landsting och kommunfullmäktige får röstmottagning påbörjas tidigast den artonde dagen före valdagen. Av vallagens 3 kap. 3 3:e stycket står det: I val som gäller hela landet ansvarar varje kommun också för att det i kommunen finns röstningslokaler som i fråga om öppethållande, tillgänglighet och lokalisering ger väljarna goda möjligheter att rösta. Dessa paragrafer, tillsammans med 21 i 4 kap som anger öppettiderna i vallokalerna, utgör det legala ramverket för förtidsröstningen. I valmyndighetens handbok avseende kommunens uppgifter under valen 2010 finns det ett avsnitt som beskriver hur kommunen ska hantera förtidsröster. Dessutom har valmyndigheten tagit fram en separat handledning för förtidsröstningen. Förtidsröstning innebär att den som inte kan rösta i sin vallokal på valdagen kan rösta i förtid i en röstningslokal 2. Det går att förtidsrösta i vilken röstningslokal som helst i hela landet och det är kommunen som bestämmer vilka lokaler som ska ha förtidsröstning. Förtidsröstningen får börja 18 dagar före valdagen och pågå fram till och med valdagen. I varje kommun ska det finnas minst en röstningslokal som har öppet även på valdagen. Inför valen 2010 beslutade valnämnden att förtidsröstning vid de allmänna valen skulle göras på stadsbiblioteket och på nio av de elva biblioteksfilialerna. Dessutom skulle universitets lokaler Eden och Hollywood användas för förtidsröstning. Öppethållandet för förtidsröstning på stadsbiblioteket varierade från nio till tio timmar på vardagar och fyra till sex timmar på helgerna. Öppethållandena på biblioteksfilialerna har varit tre timmar per vardag under respektive biblioteks ordinarie öppethållande. Öppethållandena på röstmottagningarna inom Lunds universitet har varit 4 timmar per vardag under förtidsröstningsperiodens andra vecka och 6 timmar per vardag under förtidsröstningsperiodens tredje vecka. Enligt valmyndighetens handbok ska kommunen lämna förtidsrösterna till vallokalerna så tidigt som möjligt på valdagen så att röstmottagarna får tillräcklig tid för att granska dem under dagen och helst bör ett andra utskick undvikas. Av intervjuerna framgår det att hanteringen av förtidsröstningen generellt sett fungerade bra. Dock var det några valdistrikt som tyckte att förtidsrösterna hade kommit ut sent till vallokalen. Denna uppfattning bekräftas i en rapport av Ludvig Lundstedt på statsvetenskapliga institutionen som bygger på intervjuer efter valet med 22 valdistriktsordförande. Där framgår det att flera av de intervjuade känt sig stressade över att förtidsrösterna kommit till vallokalen så sent på dagen. Det 2 Med begreppet röstningslokal avses lokal där förtidsröstning är möjlig och ska inte förväxlas med den vallokal som används på valdagen. Lunds kommuns revisorer 4 av 10
medförde att vissa ordförande kände sig tvungna att lägga all tid på att ta hand om förtidsrösterna. I valmyndighetens sammanställning av erfarenheter från valen 2010 nämns att det totala antalet förtidsröster som togs emot i röstningslokaler utgjorde 39,4 procent av antalet avgivna röster vilket var en ökning från 2006 då motsvarande andel var 31,8 procent. Valmyndigheten skriver att de har ingen anledning att tro att förtidsröstningen kommer att minska, utan snarare att den kommer att öka i takt med att tillgängligheten till lokalerna ökar. Det innebär, menar valmyndigheten, att de regler och rutiner som finns idag inte är adekvata för att klara av att hantera det stora antalet förtidsröster. I valnämndens protokoll från december 2010 redogör ordförande och sekreterare för ett möte med posten och biblioteksorganisationen för att utvärdera valen. Av protokollet framgår det att samarbetet med posten och biblioteken fungerat väl. Biblioteken meddelar dock att de kommer att få svårt att hantera förtidsröstningen inom nuvarande organisation om antalet förtidsröster skulle öka ytterligare vid kommande val. När det gäller vallokalernas ändamålsenlighet och bemanning så var det ingen av de intervjuade som hade någon kritik att anföra. 4.1.1. Bedömning Vi bedömer att valnämndens hantering av förtidsrösterna i stort sett fungerat bra men att det finns anledning för valnämnden att beakta den kritik som framförts vad gäller sent utskick av förtidsröster till vallokalerna. Likaså bör valnämnden inför kommande val uppmärksamma valmyndighetens och bibliotekens farhågor avseende den ökande förtidsröstningen och i god tid vidta adekvata åtgärder. 4.2. Utläggning av valsedlar Efter valet 2009 till Europaparlamentet gjordes en JO-anmälan mot valnämnden i Lund av distriktsledaren för Piratpartiets södra distrikt. Anmälan gällde röstsedlarnas placering i förtidsröstningen på stadsbiblioteket där anmälaren menade att röstsedlarna placerats i strid med 8 kap. 2 vallagen. I sitt utlåtande gjorde JO bedömningen att valsedlarna på ett bord var placerade på ett sådant sätt att de var svåra för väljare att se när det blev kö i lokalen. Även om JO inte bedömde att valutgången påverkats så ansågs valsedelsplaceringen uppenbart oriktig och att valnämnden i Lund därför inte kunde undgå kritik. Kritiken ledde till att valnämnden inför valen 2010 vidtog flera åtgärder. Nya regler togs fram för hur valsedlarna ska placeras och hur påfyllning av valsedlar ska skötas under valdagen. I den frivilliga utbildningen som de flesta valdistrikts ordförande och vice ordförande genomgår innan valen informerades det om de nya reglerna. Reglerna ingick också i de föreskrifter som ordförande och vice ordförande fick hemskickat inför valen 2010. Trots valnämndens åtgärder och de nya reglerna framkom det efter valen 2010 kritik mot flera av valdistrikten inom kommunen. Kritiken kom främst från olika Lunds kommuns revisorer 5 av 10
partiföreträdare som varit på plats under valdagen och observerat att valsedlarna inte varit utplacerade i enlighet med de nya regler som valnämnden föreskrivit. Även valnämnden själv gjorde dessa iakttagelser i samband med sina kontroller av olika valdistrikt under valdagen. Som ett resultat av dessa iakttagelser beslutade valnämnden att utreda de bakomliggande orsakerna till kritiken. Utredningen som gjordes av Ludvig Lundstedt på statvetenskapliga institutionen identifierade tre brister i implementeringen av de nya reglerna: Valnämndens föreskrifter har varit alltför otydliga i beskrivningen av hur valsedlarna ska placeras Kommunikationen mellan valnämnden och valdistriktens ordförande har varit bristfällig på flera punkter gällande placeringen av valsedlar Kommunikationen mellan valnämnden och de olika partiföreträdarna har brustit, alternativt kommunikationen inom de olika partierna har varit bristfällig. Utredningen konstaterar att alla dessa brister tillsammans har medfört att valsedlarna inte har placerats i enlighet med reglerna. En av de intervjuade valdistriktens ordförande uppger att det under valdagen fanns visst huvudbry angående vilka valsedlar som valfunktionärerna skulle fylla på och vilka valsedlar som respektive partier själva skulle fylla på i valställen. Vidare uppger samme ordförande att reglerna avseende valsedelplaceringen bör kompletteras med en tydlig illustration av hur valsedlarna ska placeras. I övrigt var det ingen av de intervjuade som framförde att det varit några problem med utläggning och placering av valsedlar. 4.2.1. Bedömning Utifrån den av valnämnden initierade utredningen från år 2010 och vår granskning gör vi bedömningen att valnämndens föreskrifter för hantering av utläggning av valsedlar inte fullt ut implementerats i kommunens valdistrikt. Nämnden bör därför inför kommande val säkerställa att gällande föreskrifter för hantering av utläggning av valsedlar följs i kommunens samtliga valdistrikt. 4.3. Rekrytering och utbildning av valförrättare samt kompetensutveckling för nämnd respektive valkansli Inom ramen för valnämndens uppdrag ingår att anskaffa material och de lokaler som krävs för att genomföra valen och rekrytera och utbilda tillräckligt antal röstmottagare och annan personal. I valen 2010 arbetade 68 valdistrikts ordförande, 68 vice ordförande och 340 valförrättare och valfunktionärer. Lunds kommuns revisorer 6 av 10
Valnämnden uppdaterar inför varje val sitt adressregister över tidigare valmedarbetare och kontaktar samtliga dessa (inklusive tidigare reserver) inför det nya valet. Vidare kontaktar nämnden ordförande och vice ordförande i syfte att dessa ska kunna ge tips om lämpliga medarbetare på sina respektive arbetsplatser. Utöver kontakterna med banker samt jurist- och revisionsbyråer har valnämnden även gjort "riktade" insatser genom annonsering på offentliga myndigheter (t ex inom Lunds universitet då det gällt förtidsröstningen inom universitetets område). Dessutom finns det en länk på valnämndens hemsida där det går att anmäla sitt intresse för att arbeta som valförrättare. Av valnämndens protokoll från den 26 januari 2010 framgår det att valnämndens ordförande vid de fem senaste valen hållit utbildning för valfunktionärer. Inför de allmänna valen 2010 förklarade ordförande sig villig att genomföra utbildning om sammanlagt 15 utbildningstillfällen. Det ska noteras att dessa utbildningar inte var obligatoriska. Trots detta medverkade 86 procent av samtliga valförättare vid utbildningarna år 2010. Det kan också nämnas att endast en av de 68 valdistriktens ordförande inte deltog på utbildningarna år 2010. Enligt valnämndens presidium har det inte de senaste valen funnits problem att rekrytera valförrättare. När det gäller utbildning av valförrättare så uppger de intervjuade valdistriktens ordförande att de erbjudna utbildningarna i stort sett har varit tillfyllest. Några av de intervjuade valdistriktens ordförande anser dock att utbildningen bör vara obligatorisk för samtliga valförrättare som medverkar under kommande val. Vidare framförs ett önskemål om att valnämnden bör erbjuda differentierade utbildningar som riktar sig till nybörjare och mer erfarna valförrättare. När det gäller kompetensutveckling för valnämnden och valkansliet så är det primärt varje enskild ledamots och ersättares eget ansvar att fortbilda sig inom sitt ansvarsområde. Valnämndens gemensamma ansvar för kompetensutveckling innebär enligt uppgift att ordförande bevakar, samt vid behov kontrollerar och följer upp, att densamma genomförs. Vidare informerar valnämndens ordförande och sekreterare regelbundet nämnden om olika händelser och frågor som har bäring på nämndens ansvarsområde. 4.3.1. Bedömning Vi bedömer att valnämndens upplägg och genomförande av rekrytering och utbildning av valförrättare samt kompetensutveckling av nämnd och kansli i huvudsak har varit tillfredsställande. Valnämnden bör emellertid beakta de synpunkter som valdistriktens ordförande har framfört. Därtill vill vi att valnämnden också beaktar de synpunkter som gjorts beträffande utlägg av valsedlar (se avsnitt 4.2), det vill säga utbildningsmaterialet ses över eller kompletteras. 4.4. Genomförande av onsdagsräkning Tre dagar efter valdagen ska kommunen genomföra rösträkning, den så kallade onsdagsräkningen. Vid onsdagsräkningen behandlar kommunen: Lunds kommuns revisorer 7 av 10
de förtidsröster som röstmottagare har underkänt på valdagen de förtidsröster som inte granskats i vallokalen. Detta är förtidsröster från annan kommun, brevröster från utlandet och röster från utlandet via Valmyndighet som aldrig skickats ut till vallokal eller kommit till kommunen efter valdagen När samtliga röster granskats ska kommunen registrera in resultatet för vart och ett av valen i valdatasystemet 3 och transportera rösterna till länsstyrelsens slutgiltiga rösträkning. Valnämnden ska under onsdagsräkningen antingen godkänna eller underkänna rösterna. Utfallet av onsdagsräkningen kan de facto påverka valutgången i en kommun. I genomförandet av onsdagsräkningen år 2010 hade valnämnden åtta räknegrupper samt ledningspersonal till sin hjälp. Valnämnden presidium uppger att onsdagsräkningen är en tidskrävande process och att det hanterades cirka 2 500 röster, varav cirka 1 100 var brevröster. Under onsdagsräkningen underkände valnämnden drygt 10 procent av samtliga brevröster. Presidiets uppfattning är att genomförandet av onsdagsräkningen fungerade bra. 4.4.1. Bedömning Utifrån gjorda intervjuer är vår bedömning att onsdagsräkningen genomförts på ett tillfredsställande sätt. 4.5. Förvaring av förtidsröster, röstlängder, rapporteringsblanketter och andra känsliga dokument I Valmyndighetens handbok 2010 framgår det att Valmyndigheten i samband med valet till Europaparlamentet fick ta emot en del synpunkter från väljare runt om i landet som ansåg att uppsamlingslådorna i vissa lokaler inte gav ett tillförlitligt intryck. Därför rekommenderar Valmyndigheten att alla uppsamlingslådor ska ha lock och vara låsta eller förseglade. När röstningslokalen inte är öppen måste det finnas möjlighet att förvara material och röster på ett säkert sätt vilket ställer krav på tillgång till valv eller kassaskåp. Om lokalen saknar valv eller kassaskåp måste rösterna dagligen transporteras till ett säkert förvaringsutrymme. Inför förtidsröstningen ska kommunen skriva ut så kallade väljarförteckningar vilket görs via valdatasystemet. Valdatasystemet skapar en väljarförteckning för varje röstningslokal som innehåller uppgifter om länskod, kommunkod, lokalkod (alla kommunens röstningslokaler får ett unikt nummer av valdatasystemet) och löpnummer. Väljarförteckningen tilldelar på så vis varje förtidsröst ett unikt nummer som gör det möjligt att se var rösten tagits emot. Det är viktigt att väljarförteckningen förvaras säkert efter röstningslokalens stängande. På valdagen då röstningen börjar ska röstlängd finnas på plats i alla vallokaler. Röstlängdsregistret fastställs 30 dagar före valdagen och trycks upp ca en vecka före valdagen. Fram till valen är det nödvändigt att röstlängderna förvaras på ett säkert 3 Valdatasystemet är det gemensamma IT-stöd som valadministrationen använder. Systemet har cirka 3 000 användare på Valmyndigheten, länsstyrelser, kommuner, partikanslier, utlandsmyndigheter och tryckerier. Lunds kommuns revisorer 8 av 10
och rättssäkert sätt. Andra viktiga dokument som också ska förvaras säkert är resultatbilagorna där resultat för respektive val och politiskt parti noteras. Resultatbilagorna är unika för varje vallokal. Av intervjun med valnämndens presidium framgår det att röstlängderna förvaras i kommuns stadsarkiv. Dagen innan valdagen 2010 distribuerades röstlängderna ut till de olika valdistrikten där de sedan lades i valurnorna och förseglades. Då biblioteksfilarna inte hade några valv eller kassaskåp så fanns det valarbetare som hämtade in förtidsrösterna och transporterade dem till stadsbibliotekets säkerhetsvalv. 4.5.1. Bedömning Vi bedömer att valnämnden under valen 2010 säkerställde att förvaringen av förtidsröster, röstlängder och resultatbilagor var tillfredsställande. 4.6. Planering inför de kommande valen Enligt valnämndens ordförande börjar planeringen för de kommande valen redan månaderna efter de genomförda valen. På sammanträdet i december 2010 gick valnämnden igenom de skriftliga synpunkter som inkommit från valmedarbetare. På samma sammanträde behandlade valnämnden den redan tidigare nämnda utredningen av Ludvig Lundstedt. Under sammanträdet redogjordes också för bibliotekets synpunkter på utvecklingen av antalet förtidsröster (se avsnitt 3.1). Under våren 2011 har valnämnden tagit fram en aktivitetsplan för valnämnden under mandatperioden 2011-2014 som redovisar nämndens planering för de kommande valen. 4.6.1. Bedömning Vår bedömning är att valnämnden har en god framförhållning när det gäller planeringen inför de kommande valen. Vi anser dock att de underlag som planeringen grundas på i vissa delar kan utvecklas. Exempelvis skulle nämnden med fördel kunna ha som rutin att använda enkäter vid uppföljningen och utvärderingen av genomförda val. Lunds kommuns revisorer 9 av 10
5. Sammanfattande bedömning och rekommendationer Efter granskning av samtliga kontrollmål är vår sammantagna bedömning att valnämnden till en övervägande del säkerställer att genomförandet av val sker på ett ändamålsenligt och tillförlitligt sätt. Granskningen har emellertid identifierat ett antal områden som valnämnden bör beakta i sitt fortsatta arbete. Vi anser därför att valnämnden: bör beakta den kritik som framförts vad gäller sent utskick av förtidsröster till vallokalerna. inför kommande val bör uppmärksamma valmyndighetens och bibliotekens farhågor avseende den ökande förtidsröstningen och i god tid vidta adekvata åtgärder. inför kommande val bör säkerställa att gällande föreskrifter för hantering av utläggning av valsedlar följs i kommunens samtliga valdistrikt. bör överväga om de utbildningar som nämnden erbjuder ska vara obligatorisk för samtliga valförrättare som medverkar under de kommande valen bör ta ställning till huruvida valförättarna ska erbjudas differentierade utbildningar som riktar sig till nybörjare och mer erfarna valförrättare. bör komplettera uppföljning och utvärdering av genomförda val med en enkät som skickas till samtliga valmedarbetare. 2012-10-10 Alf Wahlgren Lena Salomon Projektledare Uppdragsledare Lunds kommuns revisorer 10 av 10