SVAR 1 (7) Socialdepartementet 103 33 Stockholm Försäkringskassans svar på ISF:s rapport (2012:3) Handläggning av bostadstillägg Inledning Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har granskat Pensionsmyndighetens och Försäkringskassans handläggning av bostadstillägg under 2011, med fokus på följande frågor: - Fattas rätt beslut? - Hur ser kvaliteten i beslutsunderlagen ut? - Hur ser kvaliteten i handläggningen ut? Granskningen har resulterat i rekommendationen att Försäkringskassan, tillsammans med Pensionsmyndigheten, bör förändra utformningen av och innehållet i besluten om bostadstillägg så att dessa lättare kan förstås av de sökande. Försäkringskassan håller med om att det finns klara brister i utformningen av besluten och välkomnar därför ISF:s konkreta förbättringsförslag. Ett förbättringsarbete kommer att inledas så fort som möjligt. Försäkringskassan delar också ISF:s uppfattning att reglerna om bostadstillägg är så pass komplexa att det bör övervägas om systemet kan förenklas, så att det blir lättare att förstå för de sökande och enklare att handlägga. Regelverkets komplexitet är en starkt bidragande orsak till många av de problem som ISF beskriver i rapporten. Försäkringskassan avser att återkomma med ett förslag till förenklade regler för bostadstillägg (och bostadsbidrag) inom ramarna för regeringsuppdraget om förenklingsarbete. ISF anser vidare att granskningen visar ett flertal brister i handläggningen hos både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, brister som det är värdefullt att få påpekade och som vi ska arbeta med att försöka rätta till. Mer specifikt menar man att ett flertal sökande inte får rätt bostadstillägg och att beslutsunderlagen ofta är otillräckliga, samt att det finns problem med handläggningstider och ärendebalanser, IT-systemen och effektiviteten i Wimi 2005 FK90005_009_G De brister som ISF:s granskning pekar på kommer inte som någon fullständig överraskning för Försäkringskassan även tidigare har det funnits indikationer
SVAR 2 (7) på problem i handläggningen av den sort som ISF anger. Försäkringskassan är däremot överraskad över omfattningen som framgår av rapporten. Den bild vi har av handläggningen av bostadstillägg är att den har förbättrats under året. Uppfattningen grundar sig på följande statistiska uppgifter: - Andelen ärenden som handläggs inom 30 dagar har ökat med 25 procentenheter, från 49 procent till 74 procent. - Andelen ärenden som tagit längre tid än 50 dagar att handlägga har minskat med 19 procentenheter, från 32 procent till 13 procent. - Beslutsunderlagen är tillräckliga i 99 procent av besluten och kriteriet för rätt beslut har ökat med 4 procent, från 91 procent till 95 procent. 1 - Andelen beslut som ändras vid omprövning har minskat med 4,1 procentenheter och är nu i nivå med genomsnittet för Försäkringskassans förmåner. - Kostnaden för att handlägga ett ärende om bostadstillägg är i princip oförändrad. Det finns anledning att fundera vidare över varför dessa båda bilder inte stämmer överens. Alla får inte rätt bostadstillägg ISF har granskat 213 akter hos Försäkringskassan, avseende ärenden där beslut om bostadstillägg har fattats under perioden 1 november 2010 31 oktober 2011. Man har bedömt om beslutet som har fattats i ett ärende är korrekt eller inte, med utgångspunkt i underlaget i akten. I den sammanfattande redovisningen av granskningen sägs att 23 procent av alla beslut i ansökningsärenden leder till att en försäkrad får felaktigt bostadstillägg utbetalt. I rapporten har ISF delat in besluten i två kategorier en kategori där rätt beslut hade kunnat fastställas på det befintliga underlaget i ärendet (8 procent), och en kategori som främst omfattar ärenden där ISF bedömt att det saknas underlag för att avgöra vilket beslut som skulle ha fattats (15 procent). I den senare kategorin ingår även ärenden där ISF anser att handläggaren har avslagit ansökan utan att göra tillräckligt för att inhämta underlag, samt ärenden där bostadstillägg hade kunnat beviljas för en annan period. Slutligen ingår ärenden där beloppet som beslutats bara avviker lite från det korrekta beslutet. 1 ISF mäter kvalitet på ett annat sätt än Försäkringskassan och resultaten är därför inte direkt jämförbara.
SVAR 3 (7) Försäkringskassan ställde sig frågande till varför ISF slår ihop de två beslutskategorierna i sin redovisning. Av beskrivningen av den andra kategorin var Försäkringskassans uppfattning att man kan dra slutsatsen att handläggningen varit bristfällig, men inte att besluten faktiskt blivit fel. ISF har nu klargjort att ärendena i den andra kategorin innehöll uppgifter som man bedömer skulle påverka bostadstillägget, men att uppgifterna inte var så kompletta att det gick att avgöra exakt hur mycket bostadstillägg som borde ha beviljats. Som exempel nämndes att det kunde finnas uppgifter om kapitalinkomster, men ingen uppgift om hur stor kapitalinkomsten var. Försäkringskassan förstår nu bättre varför man har valt att slå ihop de två beslutskategorierna i redovisningen. Försäkringskassan konstaterar dock att ISF:s granskningsresultat inte stämmer överens med de kontinuerliga kvalitetskontroller som Försäkringskassan själv utför. Kvalitetsrapporten för perioden oktober 2010 september 2011 visade till exempel att tillräckligt beslutsunderlag fanns i 99 procent av ärendena (målet är 95 procent) och att rätt beslut fanns i 95 procent av dessa ärenden (målet är 98 procent). Försäkringskassans egna kontroller visar alltså inte på lika drastiska brister i beslut eller beslutsunderlag som ISF:s granskning visar. 2 Försäkringskassan kommer att arbeta vidare med att titta på varför det är sådana skillnader. ISF redovisar siffrorna från Försäkringskassans kvalitetskontroller i rapporten men problematiserar aldrig det faktum att deras granskning ger helt andra resultat. Försäkringskassan menar att detta är viktigt att göra, eftersom båda undersökningarna bygger på delvis subjektiva bedömningar. Informationen i rapporten om hur bedömningen av besluten har gått till är enligt Försäkringskassan också alltför sparsam. Det saknas till exempel en tydlig beskrivning av vad som krävdes för att bedöma att underlagen var otillräckliga för beslut, eller att handläggaren inte i tillräcklig utsträckning har försökt inhämta underlag innan beslut om avslag. Det gör det svårt för Försäkringskassan att använda ISF:s fynd på ett konstruktivt sätt. Det är angeläget att förbättra utrednings- och beslutskvaliteten inom bostadstillägg. Försäkringskassan har sedan tidigare planerat att genomföra individuella kvalitetsuppföljningar under 2012. Varje handläggare kommer att följas upp vid två tillfällen under året och vid varje tillfälle kommer tre till fem ärenden per handläggare att granskas utifrån kvaliteten i utredningen och beslutet. För att minimera geografiska olikheter kommer man att byta ärenden mellan handläggningsorterna Kalmar och Skellefteå. Syftet med uppföljningarna är att ge svar på varför de kvalitetsbrister som upptäckts genom de kontinuerliga kvalitetskontrollerna uppstår. 2 Se dock fotnot 1.
SVAR 4 (7) Ett känt problem är också att stöddokumenten till handläggarna har varit bristfälliga. Detta gäller särskilt produktionsprocessen för att handlägga och besluta bostadstillägg. Processen reviderades därför under 2011 för att ge bättre stöd. Ett uttalat mål var att få till stånd ett mer strukturerat arbetssätt hos handläggarna, vilket bör minska risken för att viktiga kontroller och kompletteringar missas innan beslut fattas. Processen trädde i kraft november 2011, alltså efter den av ISF granskade perioden. Samtidigt med revideringen av processen togs också ett beräkningsverktyg fram, som ett hjälpmedel för handläggarna att räkna fram de belopp som inte beräknas i ärendehanteringssystemet (ÄHS), exempelvis skuldräntor. Uppgifterna kan kopieras från hjälpmedlet till ärendejournalen i ÄHS. Syftet med hjälpmedlet är att minska mängden skriv- och beräkningsfel vid beräkning av bostadstillägget. Slutsatsen att nästan en fjärdedel av Försäkringskassans beslut om bostadstillägg är felaktiga är allvarlig kritik. Försäkringskassan anser dock sammanfattningsvis att omfattningen på bristerna som framhävs är svåra att verifiera utifrån det som sägs i rapporten, och med tanke på att Försäkringskassans kontinuerliga kvalitetskontroller inte ger stöd för att problemen skulle vara så utbredda. Problem med effektiviteten i handläggningen ISF påpekar att det stora antalet kompletteringar som måste göras leder till problem med effektiviteten i Att handläggarna måste invänta kompletteringar i många ärenden är en bidragande orsak till långa handläggningstider. Man har observerat att merparten av alla kompletteringar sker genom en skriftlig begäran till den sökande, även när underlagen ursprungligen kommer från någon annan, och att handläggarna endast i liten utsträckning begär in uppgifter muntligt från en försäkrad. I både den äldre processen och den nu gällande processen, som gäller från och med november 2011, anges muntlig komplettering som ett alternativ. I den nya processen har det förtydligats att muntlig kontakt är förstahandsvalet vid komplettering. I båda processerna anges också att handläggarna kan vända sig direkt till annan än den sökande för att få kompletterande underlag. I varje enskilt ärende är det dock upp till handläggaren att bedöma vilken kompletteringsform som är lämplig utifrån ärendets förutsättningar. Bostadstillägg är en komplex förmån och det är ofta många olika uppgifter som den som ansöker ska skicka in för att göra beslutsunderlaget komplett. Det är därför inte säkert att ökad muntlig komplettering kommer att leda till att Försäkringskassan snabbare får in de uppgifter som behövs. En muntlig komplettering kan lika gärna sluta med att den sökande ändå måste skicka in ett skriftligt underlag, eller behöva ringa tillbaka till Försäkringskassan vid en senare tidpunkt. I vilket fall som helst kan inte Försäkringskassan gå till beslut
SVAR 5 (7) innan kompletteringstiden har gått ut. Sammantaget har Försäkringskassan ändå bedömt att ökad muntlig komplettering kan leda till en viss effektivisering i Att hämta in uppgifter från någon annan än den sökande medför en annan komplikation. Om uppgifterna leder till att beslutet om bostadstillägg blir till den sökandes nackdel måste de kommuniceras med den sökande innan beslutet kan fattas. Det förlänger per automatik handläggningstiden med åtminstone 14 dagar och oftast mer än så, eftersom Försäkringskassan tar hänsyn till postgången och inskanningstid innan beslutet fattas. Bristande erfarenhet bland handläggarna ISF menar att många handläggare saknar tillräcklig kunskap för att hantera alla de moment som kan förekomma i handläggningen av bostadstillägg. I intervjuerna som ISF genomfört har handläggare också uppgett att de inte har tid till vare sig reflektion eller att söka svar på frågor i ISF pekar ut Försäkringskassans omorganisation 2008 och bildandet av Pensionsmyndigheten 2010 som en möjlig förklaring till dessa brister. Försäkringskassan delar till stor del denna uppfattning. I samband med bildandet av Pensionsmyndigheten uppstod problem med resursoch kompetensförsörjning. Det fick till följd att det byggdes ärendebalanser och att handläggningstiderna blev för långa. Det var först 2010 som Försäkringskassan lyckades komma tillrätta med problemen, i första hand handläggningstiderna, bland annat genom en omfattande rekrytering av handläggare. Under tiden för granskningen var därför en stor del av handläggarna nya. Att rekrytera många handläggare på en och samma gång, som skedde 2010, är en stor utmaning. Det är svårt att fånga upp alla nya på ett bra sätt då det är individuellt hur lång tid det tar att komma in i Försäkringskassan har nu ett bättre läge med en större andel upplärda handläggare inom förmånen. Minskade balanser och en normalisering av handläggningstiderna andelen ärenden som handläggs inom 30 dagar ökade från 49 procent 2010 till 74 procent 2011 ska förhoppningsvis även leda till att handläggarna i större utsträckning upplever att de har tid för reflektion och att söka svar på frågor i Problem med handläggningstider och balanser ISF lyfter fram att bostadstillägg under lång tid har kännetecknats av långa handläggningstider, stora ärendebalanser och säsongsvariation. Man påpekar att arbetet med att vidareutveckla myndigheternas handläggningsrutiner sannolikt hämmas när arbetet till stor del består i att lösa akuta problem.
SVAR 6 (7) Försäkringskassan delar i grunden ISF:s problembeskrivning. Bostadstillägg har sedan 2008 dragits med stora balanser, vilket har medfört långa väntetider för de sökande och en hög stressnivå bland handläggarna. Som framgår av rapporten har dock ärendebalanserna minskat kraftigt sedan 2010, från toppnoteringen 30 000 ärenden i juli till knappt 8 000 ärenden i december 2011. Samtidigt har handläggningstiderna minskat avsevärt som tidigare nämnts ökade andelen ärenden som handläggs inom 30 dagar till 74 procent under 2011 och andelen ärenden som tagit längre tid än 50 dagar minskade från 32 procent till 13 procent. Även om säsongsvariationen inte är lika stor för Försäkringskassan som hos Pensionsmyndigheten, bedömer Försäkringskassan att handläggningen kan effektiviseras om topparna i inflödet kan kapas. För att komma åt detta problem behöver Försäkringskassan sprida ut besluten över året i de fall som det är möjligt. Ett jämnare inflöde av ärenden skulle underlätta bemanningsplaneringen och på så sätt åstadkomma bättre förutsättningar att under hela året uppnå kortare handläggningstider. Att åstadkomma en bättre fördelning av t.o.m.-tiderna för fortsättningsansökningar kommer dock att ta lång tid, eftersom Försäkringskassan har många beslut som gäller i upp till tre år. Försäkringskassan har dessutom valt att avvakta med att påbörja omläggningen av beslutstiderna, eftersom vi avvaktar en kommande lagändring under 2012, som skulle ge möjlighet att fatta beslut om att bostadstillägget ska gälla tills vidare. Problem med IT systemen ISF tar upp två problem med IT-systemen. Det ena problemet är att handläggare behöver leta uppgifter i flera olika interna system, eftersom dessa inte hämtas automatiskt till bostadstilläggsakten. Det kan till exempel röra sig om boendeförhållanden eller utredning av bostadsbidrag eller någon annan förmån. ISF menar att detta kan leda till effektivitetsproblem och bristande kontroll i Försäkringskassan har i sak inga invändningar mot ISF:s problembeskrivning. Att hämta fler uppgifter maskinellt och att förbättra kontrollerna är en önskvärd utveckling. IT-systemen inom Försäkringskassan är också föremål för ständig utveckling i syfte att förbättra för alla berörda parter. I brist på obegränsade resurser sker dock alltid prioriteringar även till synes små och enkla förändringar kan kräva avsevärda insatser i form av pengar och personal. I bostadstilläggets fall behöver också särskild hänsyn tas till att samma IT-system ska användas av Pensionsmyndigheten. Det andra problemet är systemet med brytdagar, som innebär att efter ett visst datum kan inte längre en månadsutbetalning påverkas. Om en förändring i ett
SVAR 7 (7) redan beslutat ärende uppmärksammas efter brytdagen så kan inte utbetalningen ändras, och blir därmed felaktig den månaden. Som ISF påpekar kan det bland annat leda till fler återkravsutredningar. Brytdagarna gör också att beslut inte kan fattas i ett ärende förrän tidigast månaden innan den första utbetalningen ska ske. Om en ansökan skickas in i god tid före den månad från och med vilken ansökan gäller måste handläggarna därför i vissa fall vänta med att besluta, trots att ärendet i övrigt är färdigutrett. Brytdagarna för bostadstillägg styrs av att tillägget ska betalas ut samtidigt med de sökandes pension eller sjukersättning. Dessa betalas ut av bankerna den 18:e eller 19:e varje månad. Brytdagarna är satta med hänsyn till att Försäkringskassan ska kunna skicka informationen om utbetalningarna till bankerna så att dessa kan hinna med utbetalningen. I realiteten talar vi alltså om en period på ca två veckor där ändringar som påverkar utbetalningen inte kan åtgärdas direkt. Perioden blir ännu kortare om man bara räknar bankdagar. Syftet med att inte kunna besluta ett ärende lång tid i förväg är att minska risken för att förutsättningarna för beslutet ska hinna ändras innan den första utbetalningen. Sådana ändringar kan leda till ökad administration genom att beslutet måste ändras eller att ett nytt beslut måste fattas. Om ändringarna inte fångas upp kan det dessutom leda till att Försäkringskassan måste starta en återkravsutredning. Begränsningen är alltså en kompromisslösning, där fördelarna med snabba beslut har vägts mot risken för den ökade administration besluten kan leda till. Beslut i detta ärende har fattats av försäkringsdirektör Birgitta Målsäter i närvaro av försäkringsdirektör Bengt Stjärnsten, försäkringsdirektör Ann Persson Grivas, avdelningschef Laura Hartman, chefsjurist Eva Nordqvist, verksamhetsområdeschef Joakim Jarnryd och verksamhetsutvecklare Anders Ljungdahl, den senare som föredragande. Birgitta Målsäter Anders Ljungdahl