Internrevisionen Revisionsrapport Niclas Carlsson 2011-05-31 Dnr B5 284/11 Otillbörlig påverkan - Regelverk och policy
1 Inledning, syfte och metod 1.1 Inledning I revisionsplanen för 2011 ingår bl a att granska området mutor och bestickning/ otillbörlig påverkan. Området har bedömts intressant ur ett riskperspektiv inte minst mot bakgrund av det massmediala intresset runt vissa av Göteborgs kommunala bolag. Universitetet förutsätts ha en intern kontrollstruktur som motverkar och i förekommande fall upptäcker och hanterar oegentligheter. Internrevisionen ska enligt Ekonomistyrningsverkets föreskrifter till Internrevisionsförordningen (2006:1228) i sin riskanalys beakta risken för bedrägerier och andra oegentligheter. 1.2 Syfte Under 2009 har universitetets regelverk runt hanteringen av mutor och bestickning uppdaterats. Syftet med granskningen är att kontrollera hur regelverket efterlevs samt hur informationsspridningen hanteras. Den grundläggande frågan är om universitetet säkerställt en tillfredsställande nivå på det regelverk och de rutiner som berör området. 1.3 Metod Internrevisionen har ställt ett antal frågor till ett 20-tal av universitetets verksamhetsföreträdare om hanteringen av frågor kring mutor och bestickning. Inläsning har även skett av diverse dokument och föreskrifter. 2 Övergripande regelverk Reglerna om mutor och bestickning regleras i brottsbalken samt i marknadsföringslagen och syftar bland annat till att värna om allmänhetens förtroende för myndigheternas verksamhet och främja sund konkurrens i samhället samt objektiv tjänsteutövning. Mutbrott begås när en arbets- eller uppdragstagare tar emot mutor, begär eller inte tackar nej till en otillbörlig förmån i syfte att låta sig påverkas till att på ett eller annat sätt gynna den som lämnar den otillbörliga förmånen. Att gynna behöver inte innebära att gåvan eller förmånen faktiskt medfört att givaren blir eller blivit gynnad utan att denne objektivt sett torde/anses kunna bli det. Bestickning är att lämna, utlova eller erbjuda en otillbörlig förmån till arbets- eller uppdragstagare. Även att acceptera en begäran från en arbets- eller uppdragstagare om att få en otillbörlig förmån betraktas som bestickning. För att belöningen, förmånen eller gåvan ska anses som muta/bestickning ska den vara otillbörlig. Någon definition om vad som är otillbörligt finns inte i lagtexten. Vad som är otillbörligt bestäms därför utifrån en samlad bedömning av alla omständigheter som har betydelse i det enskilda fallet. 2(9)
3 Universitetets policy och regelverk Under 2009 arbetade avdelningarna för personal och ekonomi fram en policy och ett internt regelverk för mutor och bestickning. Någon tidigare skriftlig policy fanns inte. Policyn, daterad 2009-11-09, finns publicerad under styrdokument. Regelverket, också det daterat i november 2009, återfinns i personalhandboken. Policyn innehåller en kort bakgrund samt deklarerar följande: Anställda och uppdragstagare vid Göteborgs universitet ska inte ta emot gåvor/förmåner från extern eller intern part om det sker i avsikt att påverka den anställdes tjänsteutövning. Anställda och uppdragstagare vid Göteborgs universitet ska inte ge gåvor/förmåner till extern eller intern part om det sker i avsikt att påverka den andra partens tjänsteutövning. Anställda och uppdragstagare vid Göteborgs universitet får inte låta beslut eller agerande påverkas av öppet eller förtäckt hot från extern eller intern part. Universitetets regelverk innehåller en redogörelse för vad mutbrott och bestickning innebär samt aktuella straffsatser/påföljder. Regelverket innehåller även en översikt över vad som kan anses vara tillbörligt respektive otillbörligt. Även om regelverket är relativt tydligt formulerat så finns skäl att lyfta fram informationen också i denna rapport. Följande gåvor/förmåner är i normalfallet godtagbara och får endast anses ha som syfte att skapa en god professionell relation. Enklare måltider och arbetsluncher/kaffe vid enstaka tillfällen om det är ett naturligt led i tjänsteutövningen. Måltiden får dock inte vara det primära syftet med sammankomsten och måltider får inte erbjudas systematiskt. Enklare reklamartiklar samt varuprover och dylikt med begränsat värde (pennor, almanackor etc). Rabatter, frikort, presentkort och liknande som erbjuds samtliga anställda vid universitetet kan som regel utnyttjas. Gåvor och uppvaktningar i samband med högtidsdagar, jul, sjukdom m m accepteras normalt. Dock måste gåvan vara av ringa värde. Ett riktmärke är att värdet bör understiga en procent av basbeloppet vid julgåvor, vilket innebär cirka 400 kr, och tre procent, motsvarande 1 200 kr, vid 50- och 60 årsdagar. Gränserna är inte absoluta, en gåva kan anses som otillbörlig även om den är av ringa värde. Gåvan får inte förknippas med en viss prestation. Studieresor, studiebesök, kurser, konferenser, seminarier, kundträffar och andra utbildningsarrangemang har generellt godtagits om de har ett naturligt samband med tjänsteutövningen och under förutsättning att utbildnings- och informationsmomenten dominerar. Vad gäller offentligt anställda kan det sällan anses tillbörligt att acceptera 3(9)
en studieresa som varar mer än en dag. Varar arrangemanget längre tid så får nöjesinslag i princip inte förekomma. Inbjudan ska var riktad till arbetsgivaren och denne har att välja ut de personer som deltar. Det kan utifrån ovanstående konstateras att även för de gåvor/förmåner som accepteras så är detta förenat med reservation och restriktivitet. Vilka gåvor/förmåner tas då upp som otillbörliga? Följande nämns: Exklusiva måltider, fester och andra evenemang, teaterbesök, golf- och jaktarrangemang m m. Betalda resor, lån av sommarstuga, båt, bil m m. Rabatter som inte erbjuds samtliga anställda. Bonuserbjudanden som inte tillfaller arbetsgivaren, exempelvis flygbonuspoäng. Kontanter, värdepapper, lån, efterskänkande av lån och/eller räntor, presentkort, lotter, provisioner, premier samt gratisprenumerationer. Sidoleveranser från universitetets leverantörer till den anställde. Bidrag till verksamheten i syfte att gynna en student. Donationer med krav på gentjänster (se SUHF:s skrivelse SP 2009:1, Etiska riktlinjer för mottagande av donationer till svenska universitet och högskolor). Beträffande den sista punkten noteras att en arbetsgrupp inom SUHF utformat ett antal exempel på etiska dilemman i samband med donationer. Detta eftersom praktiska exempel är av stor betydelse i alla diskussioner om etik. Arbetsgruppen har även redovisat eller antytt möjliga ställningstaganden till varje exempel med syfte att inbjuda till diskussion och medvetenhet. Vad gäller universitetets regelverk nämns vidare de grupper av anställda vilka bedöms såsom särskilt integritetskänsliga. Dessa, de s k riskgrupperna, bör avhålla sig helt från att ta emot förmåner och indelas i följande kategorier: Anställda som arbetar med examination. Sakkunniga, ledamöter i disciplinnämnd och personalansvarsnämnd. Upphandlingsansvariga samt övriga som deltar i förberedelser och utvärderingar av upphandlingar. Anställda som hanterar inköp, beslutar om inköp eller har möjlighet att påverka beslut om inköp. 4(9)
Anställda som samarbetar med kommersiella företag. Det redogörs även för hur man som anställd ska agera om man blir föremål för påverkan samt också hur implementering och uppföljning bör ske. Bl a bör man tala med sin chef vid tveksamhet och man ska också vid tvekan omgående avvisa erbjudandet. Ansvaret vilar alltid ytterst på den som är mottagare av erbjudandet, även om chefen skulle ge sitt godkännande. Vad gäller implementeringen uttalas att all personal vid sin anställning ska ta del av policyn och att uppföljning ska ske löpande vid medarbetarsamtal. Internrevisionen har i några sammanhang uppmärksammat konkreta situationer med koppling till granskningsområdet: Vid samtal med en anställd, som bl a trycker upp tentamina, uppgavs att han/hon erbjudits pengar av en student i utbyte mot en kommande tentamensskrivning. Den anställde nekade dock. I ett annat fall erbjöds en anställd att tillsammans med sin respektive tillbringa en helg på en konferensanläggning för att få en uppfattning om anläggningens kvalitet och servicenivå. Den anställde avstod efter att ha rådfrågat internrevisionen. Ett fastighetsbolag erbjuder biljetter avseende fotbollsmatcher på Ullevi. Man sitter då i speciella loger och det ingår även någon form av förtäring. På Ullevis hemsida framgår bl a följande avseende logerna: Logerna är placerade på andra våningsplanet på gamla Ullevi och garanterar dig och dina gäster den bästa utsikten över planen. Före matchen träffas ni i logen för att umgås, äta och dricka gott. När domaren blåser igång matchen skjuter ni undan glasdörren och sätter er i de tillhörande sittplatserna i anslutning till logen.. Logerna rymmer cirka 10 personer och det uppskattade värdet uppges vara cirka 10 000 kr, motsvarande 1 000 per person och tillfälle. Den anställde, som erbjuds detta 3-4 gånger per år, har en inköpsroll gentemot fastighetsbolaget och kan troligen också påverka framtida upphandlingar. Han/hon, som leder en grupp anställda, har dock valt att avstå men accepterar att personer i gruppen deltar. Dessa personer har ingen direkt påverkan på inköp och upphandling men samarbetar med fastighetsbolagets personal. Enligt internrevisionens bedömning är det korrekt att den ansvarige avstår att delta. Att regelmässigt träffa leverantörer på fritiden innebär risk för att den professionella relationen övergår till att närma sig en vänskapsrelation, vilket i sin tur medför svårigheter att i längden föra professionella förhandlingar, därutöver sänder det felaktiga signaler till omvärlden. Vidare är det internrevisionens bedömning att de personer som valt att delta bör tona ned sin närvaro i sådan utsträckning att den inte längre kan sägas vara frekvent. Internrevisionen har förmedlat denna uppfattning till den ansvarige för gruppen. 5(9)
4 Granskningsresultat Internrevisionen har ställt sex frågor till ett 20-tal av universitetets verksamhetsföreträdare. I följande redogörs för resultatet. 1) Universitetet har sedan november 2009 ett styrdokument benämnt Policy avseende mutor och bestickning (www.styrdokument.adm.gu.se). Sedan november 2009 finns även i personalhandboken publicerat Regler angående mutor och bestickning/otillbörlig påverkan för anställda och uppdragstagare vid Göteborgs universitet. Känner du till denna policy/dessa regler sedan tidigare? 2) Av reglerna framgår att anställda vid universitetet ska ta del av policyn i samband med anställning samt att uppföljning ska ske vid medarbetarsamtal. Stämmer detta in på det sätt din enhet arbetar med dessa frågor? 3) Vad anser du om policyn/reglerna avseende mutor och bestickning? 4) Känner medarbetarna vid enheten generellt till var gränserna går vid exempelvis tillbörliga/otillbörliga gåvor? 6(9)
5) Kan universitetet bli bättre på att informera kring mutor och bestickning? Denna frågeställning har kommenterats enligt följande: Bra med information men farligt att flytta för mycket fokus från kärnverksamheten. Den typ som vi har erfarenhet av, lärare som får gåvor av studenter innan tentan har rättats, kan man ganska lätt komma till rätta med genom information. Vill man vara olaglig hjälper det inte med mer information. Det går väl alltid att bli bättre men det är mycket som behöver förbättras. Det är lite svårt att hitta information på universitetets hemsida. Kunde kanske vara mer tillgänglig. Det är viktigt med information, informationsbroschyr till personalen skulle vara ett bra komplement. Regelverket bör också finnas på engelska eftersom vi har en ökande internationalisering. Jag tror att information från cheferna är det bästa sättet för att nå ut. Skicka e-post till alla anställda om dessa regler. Ja, genom att ordna speciella informationsmöten/utbildningar. Kanske genom att låta motsvarande information som finns i dokumentet presenteras på ett mer säljande sätt, att ex. fakultetsvis ordna sittningar där ledande institutionsföreträdare ska närvara och inköpare/ekonomer så att budskapet sprids och med uppdrag att implementera detta på institutionerna. 6) Hur kan universitetet ytterligare minska risken för att felaktigheter och lagbrott begås med anknytning till detta område? 7(9)
Här återges ett antal av de förslag som inkommit. Tror att man om något ska se till att administratörer hålls informerade och avlasta prefekter. Bättre rutiner för upphandlingar, betalningar, avtal etc. Emellanåt kan man också fundera på om universitetet skulle försöka införa lite avskräckande sanktioner i tid också? Det är väldigt sällan något händer med dem som gjort fel, även om de upptäcks. Denna typ av påminnelser men till samtliga chefer. Mycket som ligger på de anställda, men lathund och länk till kortare lista, väl synlig på medarbetareportalen skulle vara bra. Hellre prioritera känsliga områden än att använda stora resurser för ökad information till alla. Att det klargörs vilka konsekvenserna blir om man bryter mot regelverket. Eftersom de flesta chefer är rädda för att fatta svåra beslut är det risk för godtycklig behandling vid regelbrott. Uppföljning, återkommande påminnelser och tillsyn. Informera om till vem man ska vända sig om man känner sig tveksam. Det kan utifrån frågeställningarna konstateras att det till viss del råder delade meningar om hur man på bästa sätt ska närma sig området, dock finns det en enighet om att frågorna förtjänar en större uppmärksamhet och att regelverket i sig inte fått tillräcklig exponering. Enligt internrevisionens bedömning är regelverket väl utformat beträffande innehåll och omfång. Det efterfrågas ibland en ökad tydlighet i form av exempel och beloppsgränser. Mot bakgrund av lagstiftningen och områdets komplexitet är det dock vanskligt att precisera situationer och siffror. Risken finns att man då får en inlåsning i ett alltför detaljerat dokument eftersom det inte går att förutse alla situationer. Däremot skulle säkerligen s k case fungera väl som underlag för diskussion på personalmöten och konferenser. Målsättningen med universitetets regelverk får främst anses vara att förmedla ett förhållningssätt och ett resonemang som underlättar och bidrar till att lösa kommande situationer. 5 Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Det kan konstateras att det inte finns någon lagstiftning eller några regler som anger exakt vad som är tillåtet respektive icke tillåtet. Det finns heller inga fasta beloppsgränser. Allt beror på syftet med förmånen/gåvan, d v s om den på något sätt är avsedd att påverka eller får som följd att mottagaren påverkas på ett otillbörligt sätt. Internrevisionen konstaterar vidare att universitet har ett uppdaterat regelverk, men bedömer ändå att det finns en förbättringspotential inom området vilken kan utnyttjas för att reducera risken för förtroendeskadliga händelser. 8(9)
Enligt de vid granskningen tillfrågade verksamhetsföreträdarna kände 40 procent inte till att universitetet har en skriven policy och ett internt regelverk. Vidare noteras att 80 procent av de tillfrågade inte arbetar med mutor och bestickning i enlighet med regelverket. Endast 35 procent av de tillfrågade bedömer att medarbetarna generellt är medvetna om var gränserna går mellan tillbörliga och otillbörliga gåvor. Det är, enligt internrevisionens bedömning, önskvärt att området får en något mer framträdande roll framöver. Vidare är det positivt, vilket internrevisionen också fört fram i tidigare rapporter, att det finns en ambition att minska antalet beställare inom universitet. Detta bör rimligen minska den grupp anställda som kan bli föremål för otillbörlig påverkan. Av universitetets Handläggningsordning vid upptäckta eller misstänkta oegentligheter framgår att misstänkta oegentligheter ska rapporteras till närmaste chef som sedan i sin tur får bedöma om ärendet ska föras vidare uppåt. Är ärendet av sådan karaktär att det kan bli föremål för personalansvarsnämndens prövning ska rektor underrättas. Säkerhetschefen och/eller personalchefen kan bistå med eventuell utredning. Vid misstänkta ekonomiska oegentligheter ska alltid internrevisionen involveras. Denna ordning förtjänar att lyftas fram eftersom den inte uppmärksammats på alla håll. Internrevisionen rekommenderar följande: Policyn och regelverket bör presenteras i ett sammanhang, lämpligen på universitetets hemsida under rubriken personal. Det är angeläget att det för läsaren görs tydligt att det finns två dokument. Internrevisionen konstaterar att idag utgår många ifrån att policyn också inkluderar regelverket, vilket medför att all information inte når fram. Dokumenten och området har en relativt anonym och diskret placering på hemsidan. En något tydligare exponering vore önskvärd. Enligt regelverket ska de aktuella frågorna beröras under utvecklingssamtalen. Det är inte säkert att detta alltid är det mest lämpliga sättet att föra ut informationen. Respektive prefekt/chef bör ha möjlighet att kommunicera även på andra sätt som denne finner lämpligt utifrån enhetens sammansättning och arbetsområde, exempelvis som ett inslag vid personalmöten, konferenser och utbildningar och då eventuellt med stöd av intern/extern konsulthjälp. Internrevisionen har för avsikt att framöver beröra ämnet i ökad utsträckning vid möten med prefekter och chefer. INTERNREVISIONEN VID GÖTEBORGS UNIVERSITET Niclas Carlsson Jan Sandvall 9(9)