Process Guide Rensmuddring

COPENHAGEN MALMÖ PORT AB Process Guide Rensmuddring Myndighetsgodkännande i Sveriges Hamnar 2013-07-04 Innehåll 1. Generellt om beslutsordning... 1 2. Rensmuddring... 1 3. Utfyllnad av muddermassor på land... 2 4. Dumpning till havs... 8 5. Sammanfattning... 9 Referenser - LAGRUM Detta dokument sammanfattar processer för tillståndsärenden, bedömningar och praxis för hantering av rensmudder massor i svenska hamnar

1. Generellt om beslutsordning Den svenska miljölagstiftningen utgår i stort från Miljöbalken (SFS 1998:808). Det 9:e kapitlet i denna balk berör s k miljöfarlig verksamhet. Miljöfarlig verksamhet av större dignitet kräver prövning av en miljömyndighet. Det finns tre nivåer som prövning kan ske på: 1. A-anläggning. Verksamheten tillståndsprövas av Miljödomstolen. 2. B-anläggning. Verksamheten tillståndsprövas av Länsstyrelsen i det län verksamheten bedrivs. 3. C-anläggning. Verksamheten kräver inget tillstånd. Däremot måste en s k anmälan göras till den kommunala nämnden (Miljönämnden). Anmälan kan i sak resultera i förelägganden om försiktighetsåtgärder. Utöver detta finns s k U-verksamheter som betraktas som miljöfarlig verksamhet, men som inte kräver att verksamheten prövas innan den påbörjas. Däremot kan den kommunala nämnden bedriva tillsyn (kontroll) av verksamheten om denna anses behöva myndighetskontroll. 2. Rensmuddring 1)- se ref. till lagrum sist Rensmuddring (även kallat underhållsmuddring) tolkas inte som vattenverksamhet 7) då definitionen i 11 kap 2 om vattenverksamhet är att åtgärden syftar till att förändra vattnets djup och läge. Vid en rensmuddring ändras ju inte vattnets djup då syftet med en rensmuddring är att vattnets djup skall bibehållas. Allmänna hänsynsreglerna skall alltid följas så att man skaffar sig nödvändig kunskap och iakttar de försiktighetsmått som krävs för att förebygga/hindra att skada uppkommer. (Observera att muddring för att förändra vattnets djup och läge permanent t. ex att göra djupet i en farled större normalt kräver tillstånd enligt 11 kap miljöbalken.) Åtgärd: Muddringen kan utföras utan prövning enligt miljöbalken. Särskild uppmärksamhet skall dock ägnas åt de ärenden som har gamla tillstånd där muddring inte skett på länge. Det kan då ha inträffat ett s k nytt naturtillstånd och då kan rensningen betraktas som en ny muddring som kan kräva tillstånd. Problemställning i Malmö hamn: För att upprätthålla en god relation och utifrån Länsstyrelsens önskemål har rensmuddringsuppdragen i hamnen anmälts innan utförande. Sedan 2011 har Länsstyrelsen skickat anmälan vidare till Miljöförvaltningen (MF) i den delen som avser massorna på land och då har problem uppstått när det gäller att ta hand om muddermassor. Miljöförvaltningen i Malmö hänvisar till att muddermassor är att betrakta som avfall och därför inte får placeras inom utfyllnadsområden i hamnen. 1

Detta trots att massorna uppfyller Naturvårdsverkets riktvärde för mindre känslig markanvändning (MKM). MKM är ett s k generellt riktvärde som anger den högsta halt av en kemisk parameter som kan accepteras på plats med hänsyn taget till hälso- och miljörisker. Just MKM brukar användas när det rör sig om industrimark, se värderingar avseende gränsvärden nedan under avsnitt II Utfyllnad med muddermassor på land. Detta ska då ses i perspektivet att det genom åren inte varit några problem att lägga muddermassor på land i Norra hamnen där Miljödomstolen tagit beslutet i vattendom att utfylla med MKM - massor. Vid senaste rensmuddringsuppdraget ställdes inte frågan till MF om möjligheten att lägga massorna direkt i Norra hamnen då det inte var tillgängligt för transport dit med blöta massor utan frågeställningen mellanlagring av avfall kom upp. MF är i princip emot att lägga upp muddermassor av MKM - kvalitet på land även om omgivande utfyllnader består av MKM - massor. Vad gäller beslutsordningen kan dock nämnas att ett beslut från Miljödomstolen är överordnat ett beslut från den kommunala nämnden vilket innebär att kommunen inte kan förbjuda uppläggning av MKM-massor om det finns ett Miljödomstolsbeslut som tillåter detta. Det skall också observeras att det i 11kap. Vattenverksamhet 15 (Miljöbalken) står att om fisket kan skadas, skall anmälan om de planerade arbetena göras till Länsstyrelsen innan arbetena påbörjas. 3. Utfyllnad av muddermassor på land Muddermassor är en resurs som kan användas för anläggningsändamål då deras geotekniska kvalitet efter avvattning ibland kan vara god. Exempel på anläggningsändamål för avfall 8) : anläggningsarbete inom vägar och järnvägar bullervallar ytor såsom parkeringsytor eller ytor för annan verksamhet deponitäckning ovan tätskikt I vissa fall kan stabilisering och solidifiering dock vara nödvändig för att förbättra massorna geotekniska kvalitet. Stabilisering och solidifiering kan också vara nödvändig av miljömässiga skäl för att minska risken för att föroreningar i muddermassorna sprids. Problemställning i Malmö Hamn: CMP kommer i nuläget att prioritera en Miljödomsansökan för utfyllnad av c:a 35.000 kbm i småbåtshamnen i Norra Hamnen. Här kan man förvänta sig en 10- årig utfyllnadstakt. 2

3.1 Mellanlagring av muddermassor 2) Mellanlagring kan bli aktuellt om det inte är möjligt att transportera muddermassorna direkt från muddringsområdet till utfyllnadsområdet. Då läggs massorna på en temporär plats, exempelvis för avvattning. Adekvata skyddsåtgärder för att förhindra spridning av förorening via lakning måste då vidtas (ex. invallning, hantering av lakvatten o s v). Mellanlagring får ske maximalt i tre år om massorna återanvänds efter mellanlagringen eller i ett år om dessa bortskaffas (exempelvis deponeras) efter mellanlagringen. Olika regler tillämpas beroende av volym och avfallsklassificering. 2) Den första frågeställningen som uppkommer är om avfallet är att betrakta som farligt eller icke-farligt. Gränsdragningen mellan avfallsklasserna kan ses i Avfall Sveriges uppdaterade bedömningsgrunder för förorenade massor (Avfall Sverige 2007:1). Ett antal kemiska ämnen finns listade i denna rapport, dock inte alla ämnen som kan vara viktiga när det gäller förorenade muddermassor, exempelvis saknas tennorganiska föreningar*. Om det rör sig om farligt avfall skall en tillståndsansökan till Länsstyrelsen alltid göras. Om avfallet är icke-farligt gäller volymen 30 000 ton per tillfälle som gräns för om en tillståndsansökan skall göras till Länsstyrelsen eller om det räcker med en anmälan till Miljönämnden. Åtgärd: Tillståndsansökan till Länsstyrelsen (90.30 B om mellanlagring av mer än 30 000 ton avfall som är lämpligt för anläggningsändamål eller 10 000 ton avfall som inte är lämpligt för anläggningsändamål, 90.50 B om mellanlagring av mer än 1 ton farligt avfall). Anmälan till kommunens miljökontor (90.40 C om mellanlagring av mer än 10 ton avfall som inte är farligt avfall upp till de volymer som gäller för kod 90.30 B se ovan). Problemställning i Malmö Hamn: Som situationen ser ut idag och förutsättningarna för annan hantering av muddermassor är god i Malmö hamn, så kommer mellanlagringsalternativet sannolikt inte att behöva användas. *Det kan dock nämnas i sammanhanget att CMP i ett tidigare muddringsärende har fått Malmö Miljöförvaltnings godkännande att använda finska riktvärden för tennorganiska föreningar (egentligen specifikt för TBT+TFT). De halter av TBT+TFT som accepterats ligger på 2 mg/kg TS vilket gäller för industrimarksändamål, d v s motsvarande MKM. 3

3.2 Användning av muddermassor för anläggningsändamål på land 3) Skillnaden mellan 2.2 och 2.3 är om man kan motivera att muddermassorna används för anläggningsändamål så blir prövningen (d v s hanteringen gentemot miljömyndigheten) något enklare. Vid denna prövning saknas de mängdgränser som gäller för uppläggning (jmfr. 2.3) vilket i praktiken innebär att en verksamhet inte kan bli tillståndspliktig enbart på grund av att det rör sig om utfyllnad med stora mängder muddermassor. Frågeställningen gäller hur massorna bedöms kunna påverka underliggande jordlager 3). I Naturvårdsverkets handbok för återvinning av avfall i anläggningsarbeten (NVV Handbok 2010:1) finns det omnämnt tre gränser, mindre än ringa risk, ringa risk samt ej ringa risk. Om risken är mindre än ringa kan i praktiken verksamheten utföras utan kontakt med miljömyndigheten. Nivåer för gräns mot ringa risk finns omnämnda i kapitel 9.3 i denna handbok. Nivåerna är både baserade på totalhalt samt på urlakad mängd i samband med laktester. Om nivån betraktas som ringa anmäls ärendet till Miljönämnden i kommunen (90.140 C). Om nivån istället bedöms vara ej ringa görs en tillståndsansökan till Länsstyrelsen (90.130 B). Gränsen ringa risk/ej ringa risk är inte tydligt angiven i handboken. Det står istället att allmänna hänsynsreglerna bör vara styrande i detta fall. Om man bedömer att naturmiljön väsentligt kan ändras skall dessutom ett samråd hållas med Länsstyrelsen kring detta. Åtgärd: Tillståndsansökan till Länsstyrelsen (90.130 B om föroreningsrisken bedöms som ej ringa). Anmälan till kommunens miljökontor (90.140 C om föroreningsrisken bedöms som ringa). Om massorna är så rena att föroreningsgraden betraktas som mindre än ringa behöver någon prövning av verksamheten dock inte göras d v s hamnen genomför åtgärden enligt bästa praxis.? 4

3.3 Övrig utfyllnad 4) Frågeställningen gäller även här hur massorna bedöms kunna påverka underliggande jordlager 4), men här inverkar även mängden massor hur ärendet skall prövas. Om nivån är mindre än ringa krävs ingen prövning. Om nivån är ringa krävs en anmälan till Miljönämnden förutsatt att mängden är mindre än 1000 ton. Om mängden är större än 1000 ton eller det rör sig om ej ringa risk krävs tillståndsansökan till Länsstyrelsen. Om man bedömer att naturmiljön väsentligt kan ändras skall dessutom ett samråd hållas med Länsstyrelsen kring detta. Åtgärd: Tillståndsansökan till Länsstyrelsen (om 90.270 B uppläggning av muddermassor där föroreningsrisken inte endast är ringa alternativt att det rör sig om mer än 1000 ton massor). Anmälan till kommunens miljökontor (om 90.280 C se 90.270 B, men där föroreningsrisken är ringa). Om massorna är så rena att föroreningsgraden betraktas som mindre än ringa behöver någon prövning av verksamheten dock inte göras 9). Detta under förutsättning att mängden massor underskrider 1000 ton.? 5

3.4 Deponering 5) Ärendet prövas som deponering om det inte finns något annat syfte än kvittblivning av massor. Vid all form av deponering krävs tillståndsansökan antingen till Miljödomstolen eller till Länsstyrelsen. Vilken prövningsnivå som gäller beror på avfallsklassificeringen och på mottagna mängder. Avfallsklassificering sker i enlighet med Avfall Sveriges bedömningsgrunder för förorenade massor (se skrivning under B1). Om det rör sig om farligt avfall görs tillståndsansökan till Miljödomstolen om mängden är över 10 000 ton per år. Om mängden underskrider 10 000 ton görs ansökan till Länsstyrelsen. Om avfallet är ickefarligt är motsvarande gräns mellan prövningsnivåerna istället 100 000 ton. Allt avfall som skall deponeras måste genomgå en grundläggande karakterisering. Detta innebär i praktiken att avfallet skall provtas med avseende på totalhalter av olika ämnen samt lakegenskaper. Om det rör sig om inert avfall görs alltid tillståndsansökan till Länsstyrelsen. Inert avfall är definierat som avfall som inte "genomgår några förändringar" och som lakar endast i obetydlig utsträckning. I Naturvårdsverkets föreskrift 2004:10 definieras när avfall kan betraktas som inert. Enligt 24 i denna föreskrift listas ett antal avfallslag som inte behöver genomgå grundläggande karakterisering. Muddermassor finns inte med i denna lista, därför måste dessa genomgå ovanstående tester. I 22 till denna föreskrift finns en tabell över vilka totalhalter samt lakbara halter som utgör gräns för när avfallet inte längre kan betraktas som inert utan "icke-farligt" istället. Dessutom får avfallet inte överskrida vissa total halter vad gäller organiskt material vilket finns listat i 23 till samma föreskrift. För tennorganiska föreningar finns inga gränsvärden angivna i föreskriften. Förslag till handlingsplan: Hela processen när det gäller berörda myndigheters syn på begreppen, rensmuddring, dumpning, mellanlagring, föroreningsgrad m.m. är komplex. Hur hamnarna ska agera på ett gemensamt sätt måste ske dels sett ur massornas föroreningsgrad MKM eller bättre, samt sämre massor än MKM vilka om inte nyttograden kan påvisas blir betraktade som deponimassor eller inneslutna i någon form av masstabilisering. När det gäller MKM - massor och bättre skulle möjligheten att träffa en överenskommelse med Länsstyrelsen att ex. över en 5 årsperiod få utföra rensmuddringar utan anmälningsplikt i de fall att geoteknisk undersökning påvisar att massorna ryms inom MKM begreppet. I ett sådant sammanhang ska också överenskommelse med Länsstyrelsen ske vad gäller berörda vattens innehåll av betydande fiskbestånd eller ej. Även MF bör kontaktas för överenskommelse om tippområden som kan godtas för rensmuddermassor. Även mellanlagringsbegreppet bör överenskommas med MF. 6

Man kan konstatera att olika berörda Länsstyrelser och Miljöförvaltningar agerar på olika sätt. Därför bör en överenskommelse göras mellan ex. Sveriges Hamnar och de olika Svenska Länsstyrelserna, så att en enhetlig samsyn kan skapas för problematiken. Detta kan sannolikt bli svårare vad gäller berörda Miljöförvaltningar då detta berör många. Men kanske får man ta steg för steg. 7

4. Dumpning till havs 6) All form av dumpning till havs kräver dispens från Havs- och vattenmyndigheten eller Länsstyrelsen enligt 15 kap 33 miljöbalken. Vilken myndighet som är dispensgivande beror på hur långt ut från kustlinjen som dumpningen skall ske. I det beslut om dumpning som prövningsmyndigheten fattar regleras vilken mängd massor som får dumpas och vilken tidsperiod som dumpningen får ske. Det går inte att få ett fast dumpningstillstånd, inte ens för dumpning på endast en specifik plats. Istället måste dispenser sökas från fall till fall. Ansökan om dispens görs i varje enskilt fall från dumpningsförbudet. Dispens erhålles, som ovan nämnts, av Havs- och Vattenmyndigheten eller Länsstyrelsen. Åtgärd: Ansökan om dispens i varje enskilt fall från dumpningsförbudet. Dispens erhålles som ovan nämnts av Havs- och Vattenmyndigheten. Problemställning i Malmö Hamn: CMP har haft ett dumpningsärende hos Naturvårdsverket för erhållande av dispens från dumpningsförbud av avfall (Muddermassor ). Processen startade upp i maj 2006 för att vara avslutad med erhållen dispens från Naturvårdsverket i september 2008. Det bör finnas möjlighet för CMP att erhålla ytterligare dispenser för dumpning av muddermassor beroende på att bl. a gamla outnyttjade hamndelar och ackumulationsbottnar finns i hamnens närhet. Dispenser för dumpning till havs erhålls endast över en begränsad tidsperiod där också olika krav på när dumpning får ske, fiskproblematik regleras och inte minst kravet på renhet i muddermassorna 8

5. Sammanfattning I tabell nedan sammanfattas ovan beskrivna processer avseende tillstånds prövning hos Länsstyrelse eller anmälan till Miljönämnd beroende på massornas klassificering, användning och volym av muddermassor. I kommentarfältet ges hänvisning till standard för klassificering och lagrum. 9

Referenser - LAGRUM 1) 2 kap miljöbalken Allmänna hänsynsreglerna 2) 15 kap miljöbalken: Avfall och producentansvar (övergripande), 9 kap miljöbalken: Miljöfarlig verksamhet samt Förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (SFS 1998:899), SNI-kod 90.30 B (om mer än 30 000 ton muddermassor), SNI-kod 90.40 C (om mindre än 30 000 ton), SNI-kod 90.50 B (om muddermassorna är så förorenade att de kan betraktas som farligt avfall). 3) 15 kap miljöbalken: Avfall och producentansvar (övergripande), 9 kap miljöbalken: Miljöfarlig verksamhet samt Förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (SFS 1998:899), SNI-kod 90.130 B (om muddermassorna har en föroreningsgrad som inte är endast ringa), SNI-kod 90.140 C (om muddermassorna har en föroreningsgrad som endast är ringa. 4) 15 kap miljöbalken: Avfall och producentansvar (övergripande), 9 kap miljöbalken: Miljöfarlig verksamhet samt Förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (SFS 1998:899), SNI-kod 90.270 B (om muddermassorna har en föroreningsgrad som inte är endast ringa eller om mängden massor är mer än 1000 ton), 90.280 C (om föroreningsgraden är ringa och om mängden är mindre än 1000 ton). Om naturmiljön ändras väsentligt skall dessutom samråd ske enligt 12 kap 6 miljöbalken. 5) 15 kap miljöbalken: Avfall och producentansvar (övergripande), 9 kap miljöbalken: Miljöfarlig verksamhet samt Förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (SFS 1998:899), SNI-kod 90.290 A (om deponering av icke-farligt avfall om den totala mängden överskrider 100 000 ton, SNI-kod 90.300 B (om deponering av icke-farligt avfall med mängder överskridande 2500 ton, men underskridande 100 000 ton, SNI-kod 90.310 B Anläggning för deponering av inert avfall eller annat avfall än farligt avfall, om verksamheten inte är tillståndspliktig enligt 90.290 eller 90.300, SNI-kod 90.320 A Anläggning för deponering av farligt avfall, om den tillförda mängden avfall är större än 10 000 ton per kalenderår, 90.330 B Anläggning för deponering av farligt avfall om mängden är större än 2500 ton per kalenderår, 90.340 B Anläggning för deponering av farligt avfall om verksamheten inte är tillståndspliktig enligt 90.320 och 90.330. 6) 15 kap miljöbalken: Avfall och producentansvar (övergripande). Dumpningsförbud gäller enligt 15 kap 31 miljöbalken. All form av dumpning kräver dispens från Havs- och vattenmyndigheten eller Länsstyrelsen enligt 15 kap 33 miljöbalken. I det beslut om dumpning som Havs- och vattenmyndigheten eller Länsstyrelsen fattar regleras vilken mängd massor som får dumpas och vilken tidsperiod som dumpningen får ske. Det går inte att få ett fast dumpningstillstånd, inte ens för dumpning på endast en specifik plats. Istället måste dispenser sökas från fall till fall. 7) 11 kap miljöbalken: Vattenverksamhet 10

8) Naturvårdsverkets handbok om användning av avfall för anläggningsarbeten. Handbok 2010:1. 9) Naturvårdsverkets vägledning om muddring och hantering av muddermassor. Miljörättsavdelningen 2010-02-18 11