L. Eskelinen 3.3.2011 4153/90/2011 Undervisnings- och kulturministeriet/ Enheten för allmänutbildning PB 29 00023 STATSRÅDET Referens: Er begäran om utlåtande 21.12.2010/45/040/2010 utlåtande angående förslagen från arbetsgruppen som bereder åtgärder för utveckling av gymnasieutbildningen Allmänt Finlands Kommunförbund ger på begäran följande utlåtande: Undervisningsministeriet tillsatte 6.8.2008 en arbetsgrupp som skulle utarbeta åtgärdsförslag i syfte att utveckla gymnasieutbildningen. Målet var att stärka allmänbildningen i enlighet med utvecklingsplanen för utbildning och forskning. Arbetsgruppen hade i uppgift att granska utvecklingen av gymnasieutbildningen ur ett brett perspektiv och med speciell hänsyn till gymnasieutbildningens allmänbildande uppgift och de framtida utbildningsbehoven. Gruppen lämnade sitt förslag till ministern 25.11.2010. Förslaget omfattade strukturella och pedagogiska ändringar i gymnasieutbildningen. Finlands Kommunförbund anser att arbetsgruppens åtgärdsförslag i stort sett går i rätt riktning. Utvecklandet av gymnasieutbildningen bör tas in i de nya målprogrammen. Kommunförbundet föreslår att ett riksomfattande utvecklingsprogram inleds som syftar till att gymnasieutbildningen förnyas så att den blir attraktiv och svarar på framtidens utmaningar. Promemorian ger en god grund för utvecklingsarbetet. De föreslagna utvecklingsåtgärderna innebär kostnader, som i promemorian uppskattats grovt. De åtgärder som föreslås att ska genomföras bör tas upp i behandlingen av basserviceprogrammet. Finansieringen av gymnasieutbildningen bör reformeras så att det är möjligt att utveckla gymnasieutbildningen i kommunerna i enlighet med de åtgärdsförslag som genomförs. Finansieringen enligt pris per enhet har inte utvecklats under de senaste decennierna så att gymnasieutbildningen framöver kunde utvecklas enligt gällande samhällskrav, varken när det gäller lärandemiljön eller inlärningsbegreppet. Det behövs satsningar på riksnivå för utveckling av gymnasieutbildningen. Kommunförbundet förutsätter att också staten satsar mer på kommunerna och tilldelar dem tilläggsresurser för förnyelsen Suomen Kuntaliitto Puhelin 09 7711 Finlands Kommunförbund Telefon 09 7711 Toinen linja 14 Telefax 09 771 2291 Andra linjen 14 Telefax 09 771 2291 00530 Helsinki etunimi.sukunimi@kuntaliitto.fi 00530 Helsingfors fornamn.efternamn@kommunforbundet.fi PL 200, 00101 Helsinki ww w.kunnat.net PB 200, 00101 Helsingfors www.kommunerna.net
2 och utvecklingen av gymnasieutbildningen. Det behövs både kontinuerliga satsningar och satsningar på utvecklingsverksamhet. 1 Utvecklingen av gymnasieutbildningen och allmänbildningen 2 Gymnasieutbildningens struktur och mål Kommunförbundet stödjer arbetsgruppens förslag att bevara gymnasiets nuvarande allmänbildande utbildningsuppgift. Kommunförbundet instämmer också i ståndpunkten att gymnasieutbildningen bör utvecklas som en egen utbildningsform och framhäver hur viktigt detta är för tryggandet av den höga kvaliteten i gymnasieutbildningen också i framtiden. Kommunförbundet stödjer arbetsgruppens uppfattning om att det primära syftet med gymnasieutbildningen är att ge studerandena de akademiska färdigheter som krävs för universitets- och yrkeshögskolestudier och för arbetslivet. Gymnasieutbildningen är av stor betydelse för Finlands höga kompetensnivå och konkurrenskraft. I Europa behövs högt utbildade personer med hög yrkeskompetens samt högskolor och universitet på toppnivå för att vi ska ha en stark konkurrenskraft på världsmarknaden. Grunden för kompetensen läggs först och främst i gymnasiet. Större attraktionskraft lockar också unga begåvningar att söka till gymnasieutbildningen. Avläggandet av gymnasiets lärokurs bör vid behov också ge möjlighet till och erbjuda förutsättningar för studier inom yrkesutbildningen som grundar sig på gymnasiets lärokurs. Enligt Kommunförbundet bör de som avlagt gymnasiets lärokurs och de som avlagt grundläggande yrkesexamen behandlas likvärdigt i den gemensamma antagningen. I detta kapitel av promemorian finns ett flertal förslag. Vissa av förslagen talar för att nuläget bibehålls, till exempel gymnasiets lärokurs, den mångsidiga allmänbildande utbildningen och läroämnesindelningen. I andra föreslås förändringar, till exempel att antalet obligatoriska och fördjupade kurser som studentskrivningarna baserar sig på minskas, att läroämnena grupperas som helheter och att studerandena får större möjligheter än tidigare att koncentrera sig på studier i färre läroämnen. På förslag är också större utrymme för individuella studier, större valfrihet och mer integrerande studier och undervisning som stödjer hantering av helheter. Vidare efterlyses verksamhetssätt som stödjer studerandenas delaktighet, gemenskap och välmående och klarläggs motsvarigheten i lärokursen för vuxna och för unga. Arbetsgruppen föreslår att man i ett senare skede gör en bedömning av den särskilda utbildningsuppgiften samt av regelverksnivån och regleringens omfattning. Kommunförbundet stödjer fortsatt kursbundenhet och årskurslöshet i gymnasieutbildningen och att gymnasiets lärokurs fortsättningsvis är treårig och läroämnesindelad. Speciellt vill Kommunförbundet stödja förslaget om minskning av antalet kurser som måste erbjudas på nationell nivå. Detta breddar möjligheterna för kommunerna och övriga utbildningsanordnare att utarbeta lokala läroplaner.
3 En förutsättning för större valfrihet inom gymnasieutbildningen är nätverkssamarbete mellan kommunerna och övriga utbildningsanordnare. Studerandena behöver inte erbjudas all utbildning vid det egna gymnasiet. I stället kan undervisning förmedlas från ett gymnasium till studerande vid flera andra gymnasier med hjälp av videoinspelningar och distans- och flerformsundervisning. Studier som räknas till godo kan bland annat avläggas vid universitet, högskolor, yrkesläroanstalter och läroanstalter för fritt bildningsarbete och i synnerhet vid andra gymnasier. Kunnande som inhämtats på andra sätt, bland annat tack vare samarbete mellan gymnasier och arbetslivet, bör också identifieras och erkännas. Arbetsgruppens förslag om ökad valfrihet anknyter till förslaget om regionalt utbildningsutbud i kapitel 4 i promemorian. I samband med breddningen av timfördelningen och revideringen av grunderna för läroplanerna i gymnasiet bör den planerade minskningen av antalet kurser som måste erbjudas på nationell nivå och gruppindelningen av läroämnen i helheter beaktas, liksom också den ökade valfriheten och möjliggörandet av individuella studievägar, vilket Kommunförbundet stödjer. En tillräckligt god allmänbildning bör tryggas i gymnasieutbildningen, liksom också likvärdig behörighet för fortsatta studier. Arbetsgruppen föreslår att studier och undervisning som är integrerande och som stödjer en hantering av helheter ökas i form av studier som är gemensamma för alla samt att omfattningen, målen och de centrala innehållen i dessa studier fastställs. Kommunförbundet stödjer i princip detta förslag. Nuvarande och kommande kompetenskrav förutsätter kunnande i hantering av helheter men även specialkunnande. Vad som egentligen avses med förslaget i praktiken och vad genomförandet kräver bör klargöras. Arbetsgruppen föreslår också att i gymnasiets verksamhetskultur och studier integreras verksamhetssätt som ökar studerandenas delaktighet, gemenskap och välmående. Enligt Kommunförbundet är dessa synpunkter mycket viktiga och värda att stödja. Studerandena bör få större möjligheter att påverka och elevkårens roll bör stärkas. Detta bidrar till större gemenskap och bättre välmående. I gymnasielagen finns bestämmelser om gymnasiestuderandenas rättigheter att delta och bli hörda. Dessa bestämmelser är tillräckliga och fler nationella bestämmelser eller andra regelverk behövs inte. Beslut om verksamhetssätten bör fattas lokalt och regionalt mellan personalen inom undervisningsväsendet och studerandena. Arbetsgruppen föreslår att vuxenstudiernas särprägel tryggas genom en egen timfördelning och egna läroplansgrunder. Motsvarigheten i lärokurserna för vuxna och för unga bör klarläggas då en studerande övergår från gymnasieutbildning för unga till gymnasieutbildning för vuxenstuderande.
4 Enligt Kommunförbundet bör innehållen och målen i läroplanerna för gymnasieutbildningen för vuxna respektive unga i huvudsak motsvara varandra. De kunskaper och erfarenheter som vuxenstuderande har förvärvat i arbetslivet och i övrigt bör räknas till godo i gymnasiets lärokurs för vuxna. Därför bör antalet läroämnen och kurser vara färre än i gymnasieutbildningen för unga. Gymnasiestudier som inleds innan den studerande fyllt 18 år bör slutföras i enlighet med gymnasiets lärokurs för unga. Arbetsgruppen föreslår också att det inbördes förhållandet mellan de olika regleringsnivåerna klarläggs och att regleringsvolymen ses över (gymnasielagen, gymnasieförordningen, statsrådets förordning om riksomfattande mål för den grundläggande utbildningen och gymnasieutbildningen, de riksomfattande läroplansgrunderna, utbildningsanordnarens beslutanderätt). 3 Läroplanen, pedagogiken och lärmiljöerna Kommunförbundet framhåller i detta skede att normerna för gymnasieutbildningen inte får utvidgas. Normstyrningen av gymnasieutbildningen bör minska så att kommunerna får större rätt än tidigare att besluta över sin gymnasieutbildning. De uppställda målen för gymnasieutbildningen och uppföljningen, utvärderingen och styrningen av dem anges i kommunernas strategiska utvecklingsplaner. I arbetsgruppens promemoria har konstaterats beträffande kostnadseffekterna för förslagen i detta kapitel att reformerna förutsätter att nya undervisningsformer och undervisningsmetoder tillämpas mer än tidigare och att de föreslagna nya pedagogiska metoderna inte kan användas i stora undervisningsgrupper. I promemorian redogörs inte för vilka nya pedagogiska metoder det är fråga om eller i hur stora undervisningsgrupper de kan användas. Förslagen förutsätter inte att undervisningsgruppernas storlek fastställs. Fortfarande bör det vara kommunerna och övriga utbildningsanordnare/gymnasierna som ska få bestämma om den saken. Vid anordnandet av gymnasieutbildning bör man också beakta att studerandena bör få beredskap för kommande studier på högskolenivå där undervisning ges också för stora grupper och att studierna förutsätter färdigheter att studera självständigt. För att läsaren ska ha förutsättningar att förstå vad förslagen innebär hade det varit befogat att i promemorian beskriva och konkretisera förslagen och genomförandet av dem. Likaså hade det varit på sin plats med en redogörelse för hur kostnadseffekterna av förslagen beräknats. Arbetsgruppen föreslår att de riksomfattande allmänna målen för gymnasieutbildningen samt målen och de centrala innehållen i läroplansgrunderna fokuserar mer på beredskap och färdigheter än tidigare. Arbetsgruppen anser det viktigt att ett nytt lärarskap växer fram bland annat genom lärarnas grundutbildning och fortbildning och genom förmedling av goda pedagogiska modeller och erfarenheter. Kommunförbundet anser förslagen vara motiverade och värda att stödja. Arbetsgruppen föreslår ökad användning av informations- och kommunikationsteknik inom undervisningen och inlärningen i gymnasieutbildningen. Dessutom föreslår arbetsgruppen att man med statsunderstöd stödjer kommunerna och övriga
5 utbildningsanordnare i anskaffningarna av informations- och kommunikationsteknisk utrustning, program och nätförbindelser och i tillhandahållandet av tekniska stödtjänster. Kommunförbundet stödjer arbetsgruppens förslag om ökad användning av informations- och kommunikationsteknik och utvecklandet av lärmiljön med hjälp av statsunderstöd till kommunerna och övriga anordnare av gymnasieutbildning. Det är viktigt att samordna den ökade användningen av informations- och kommunikationsteknik och utveckla denna användning i det pedagogiska arbetet i syfte att förbättra gymnasieutbildningen och undervisningen som helhet. Det är en stor utmaning att se till att det finns förutsättningar för en jämlik användning av informations- och kommunikationsteknik i hela landet, vilket kräver en större statlig satsning på kommunerna och de övriga utbildningsanordnarna. Arbetsgruppen föreslår att kvalitetsrekommendationer utarbetas för gymnasieutbildningen under ledning av undervisnings- och kulturministeriet. I arbetsgruppens promemoria tas upp vilka kvalitetssäkringsmetoder som finns tillgängliga på nationell nivå. Kommunförbundet påpekar att den redan gällande lagstiftningen om gymnasieutbildningen och läroplansgrunderna är viktiga metoder för att trygga utbildningskvaliteten. Dessutom finns det redan en lagstadgad utvärderingsverksamhet på riks- samt kommun- och övrig utbildningsanordnarnivå. I Kommunförbundets projekt om kvalitetssäkring inom undervisningsväsendet som slutfördes 31.12.2010 utarbetades en egen modell för säkring av kvaliteten för gymnasieutbildningen (liksom också för den grundläggande utbildningen och småbarnsfostran). Förbundet anser att dessa metoder räcker till för att trygga gymnasieutbildningens kvalitet och att det därför inte finns behov av att utarbeta några nya kvalitetsrekommendationer för gymnasieutbildningen under undervisnings- och kulturministeriets ledning. Anordnarna av gymnasieutbildning svarar för att de centrala utvärderingsresultaten publiceras i syfte att öka transparensen. Arbetsgruppen föreslår också att arbetsmarknadsparterna under år 2011 utreder och framlägger verkningarna av arbetsgruppens förslag på gymnasielärarnas anställningsvillkor, på arbetstidsarrangemangen och lärarnas befattningsbeskrivning. Kommunförbundet konstaterar att frågor som till exempel gäller lärarnas arbetstider avgörs i samband med kollektivavtalsförhandlingarna. Arbetstidssystemen dryftas i den arbetsgrupp som tillsattes i enlighet med underteckningsprotokollet till det kommunala tjänsteoch arbetskollektivavtalet för undervisningspersonal 2010 2011 (UKTA). Kommunförbundet förhåller sig i princip positivt till en utredning enligt förslaget också med tanke på en arbetstidsreform för lärarna. Vi anser att försök med lärarnas arbetstid ska vara möjliga i olika utvecklingsprojekt som gäller utbildningen. Reformer inverkar också ofta på arbetsbeskrivningen och arbetsrutinerna och därför bör det
6 redan i försöken finnas en möjlighet att experimentera med arbetstiderna, till exempel med helhetsarbetstid. Lärarnas behörighetskrav bör luckras upp och genom kompletterande utbildning sörja för att undervisning vid behov kan ges över gränserna mellan de olika utbildningsformerna. 4 Prognostisering, dimensionering och tillgång Arbetsgruppen föreslår att gymnasieutbildningen tryggas som en regional utbildningsservice i hela landet med beaktande av de regionala särdragen. Dessutom anser arbetsgruppen att utbildningsanordnarna bör bilda nätverk och genomföra nödvändiga strukturella ändringar för att ett högklassigt och regionalt utbildningsutbud inom gymnasieutbildningen ska kunna tryggas. Kommunförbundet stödjer detta förslag. Kommuninvånarna bör i hela landet ha tillgång till gymnasieutbildning genom när-, nät- eller flerformsundervisning. Gymnasieutbildningen och tillgången på den har en stor betydelse för kommunernas och regionernas attraktionskraft. Förslaget har motiverats väl och förklarats närmare på sidorna 50 52 i rapporten. Kommunförbundets riktlinjer för omorganiseringen av gymnasieutbildningen till år 2020 i kommunerna och regionerna är följande: "Livskraftiga kommuner under utveckling och bättre samarbete kommunerna emellan tryggar invånarnas möjligheter att få gymnasieutbildning i den egna kommunen eller i närområdet. Gymnasienätet utvecklas genom att utbildningen ordnas på ett ändamålsenligt sätt utgående från lokala och regionala utbildningsstrategier. Det finns inte bara en enda modell för att ordna utbildning eller gymnasier av bara en storlek eftersom de regionala skillnaderna är stora. Kommunerna ordnar gymnasieutbildningen och organiserar den antingen själva eller genom nätverk över kommungränserna. Samarbetet baserar sig på avtal i vilka samarbetet fastställs. Enskilda kommuner kan åta sig att med hjälp av distansundervisning ge gymnasieutbildning inom andra kommuner. Undervisningen ges i enheter av varierande storlek och i gymnasiefilialer. Gymnasierna samarbetar aktivt med varandra, med andra läroanstalter och med närings- och arbetslivet. De egna gymnasierna i stadsregioner och stora kommuner garanterar ett stort kursutbud och kan erbjuda särskilda inriktningar. Specialgymnasier som kommunerna är huvudmän för kan också inrättas. Genom nätverk över kommungränserna kan också mindre gymnasiers och gymnasiefilialers kursutbud och studerandenas valmöjligheter utökas med hjälp av distansundervisning. Gymnasierna kan specialisera sig genom att utnyttja regionens särskilda styrkor och genom att samarbeta med arbetslivet. I glesbygdsområden är gymnasiernas och den grundläggande utbildningens starka ömsesidiga beroende och gemensamma ämneslärare,
7 lokaler och utrustningar viktiga faktorer när det gäller att garantera en fortsatt undervisning av hög kvalitet." Kommunförbundets linje förutsätter att förfarandet med tillstånd att ordna gymnasieutbildning blir smidigare så att kommunerna själva eller tillsammans kan besluta om anordnandet av och om formerna för utbildningen runtom i landet. Tillståndsförfarandet bör helt och hållet slopas för kommunernas gymnasieutbildning. Kommunförbundet betonar att kommunerna också i fortsättningen i regel ska vara anordnare av gymnasieutbildningen. Tillägget för små gymnasier bör bibehållas i glesbygden som en sporre för gymnasieutbildningen också när gymnasieutbildning hos en anordnare av småskalig gymnasieutbildning som omfattas av förhöjt nyckeltal överförs till den kommun som uppstår vid kommunsammanslagning eller när den överförs till och blir en del av en annan kommuns gymnasieutbildning. Arbetsgruppen föreslår att man i utvecklingsplanen för utbildning och forskning (KESU) periodvis fastslår målnivån för gymnasieutbildningens nationella nybörjarbehov i förhållande till utbildningsbehovet på andra stadiet totalt. Utbildningsanordnarna fastställer i samarbete det regionala utbildningsbehovet och vilket antal nybörjarplatser som är tillräckligt inom gymnasieutbildningen. Behovet i dag är att minst hälften av den åldersklass som avslutar den grundläggande utbildningen ska få gymnasieutbildning. Kommunförbundet betonar att kommunerna tillsammans med övriga utbildningsanordnare bör ha beslutanderätten att avgöra det lokala och regionala gymnasieutbildningsbehovet och vilket antal nybörjarplatser som är tillräckligt och behövligt inom gymnasieutbildningen. Kommunerna bör få helhetsansvaret för utbildningen av de unga. De bör se till att varje ung person som fått avgångsbetyg från grundskolan styrs till fortsatt utbildning, antingen gymnasie- eller yrkesutbildning eller någon annan för honom lämplig ledd verksamhet. Ingen får lämnas vind för våg. Målet för Kommunförbundet är att efter den grundläggande utbildningen fortsätter hälften av åldersklassen sina studier i gymnasiet. Antalet unga som fortsätter i gymnasiet kan variera procentuellt efter kommun. Nationell distansundervisningsportal är under utveckling. Material som stödjer elektronisk lärandeverksamhet m.m. ska också anslutas till portalen. Lärandemiljöerna för nät- och flerformsundervisning förbättras i syfte att skapa ett mångsidigare regionalt utbildningsutbud. Kommunförbundet stödjer detta förslag. Förbundet efterlyser ett mångsidigt och fungerande riksomfattande service- och distansundervisningscenter för informations- och kommunikationsteknik som staten finansierar. Centret bör stödja implementeringen av informations- och kommunikationsteknik i undervisningen och dess pedagogiska utveckling och det bör betjäna såväl personalen inom undervisningsväsendet som studerandena. Då centret bildas är ett brett samarbete mellan olika aktörer viktigt och konceptet bör utvecklas utifrån nuvarande service och genom samordning av god praxis.
8 Kommunförbundet anser att fungerande lärandemiljöer för distans-, nät- och flerformsundervisning är mycket viktiga för studerandena och gymnasierna samt för anordnandet av och tillgången till gymnasieutbildningen. Arbetsgruppen föreslår en övergripande studiehandledning, möjligheter att utnyttja olika studieformer och tryggande av behövlig studerandevård. Kommunförbundet påpekar att det inte framgår av texten vad som avses med övergripande studiehandledning. Kommunförbundet framhåller att större valfrihet och smidighet i studierna kräver att studerandena får tillräckligt med studiehandledning. Handledningen bör ges särskild uppmärksamhet och skötas systematiskt och metodiskt. Kommunförbundet betonar att alla lärare ska ge studiehandledning. Hela undervisningspersonalen i gymnasiet bör stödja den studerande så att han eller hon studerar målmedvetet, tar ansvar för sitt arbete och lär sig inlärningsteknik. Samarbetet mellan olika läroanstaltsformer är också viktigt i samband med studiehandledningen. Av särskilt stor betydelse är ett tätt samarbete mellan studiehandledarna på andra stadiet och inom den grundläggande utbildningen. Förslagen som gäller studerandevården är inte särskilt tydliga i detta sammanhang. Förslagen om reformer inom studerandevården förutsätter att man först utreder behovet av förändringar med beaktande av de nuvarande bestämmelserna och särskilt den förordning som bland annat reglerar studerandehälsovården och som trädde i kraft vid ingången av 2011. I förordningen finns detaljerad reglering av studerandehälsovården inklusive regelbundna hälsoundersökningar. Man bör försöka undvika överlappningar med tanke på ekonomin och effektiviteten i verksamheten. Studerandevårdstjänsterna och det särskilda stödet för studier bör kunna planeras utifrån de regionala förhållandena, behoven och förutsättningarna inom kommunen eller koordineras som mellankommunalt samarbete. Kommunerna bör kunna besluta om dimensioneringen av handlednings-, vård- och stödpersonal. 5 Undervisning för olika språk- och kulturgrupper Arbetsgruppen föreslår att för invandrare inleds en förberedande utbildning för gymnasieutbildning. Kommunförbundet stödjer förslaget om förberedande utbildning. Förbundet framhåller att den föreslagna finansieringsmodellen via staten är en förutsättning för utbildningen. Utbildningen bör helt och hållet finansieras genom statlig tilläggsfinansiering. Kommunförbundet stödjer också de övriga förslagen i detta kapitel. Kostnadseffekterna bör dock utredas närmare.
9 6 Antalet lärare, lärarbehörighet, rektorer samt grundutbildning och fortbildning för undervisningspersonalen Arbetsgruppen föreslår att man i lärarnas grundutbildning, och särskilt i deras fortbildning prioriterar kännedom om och tillämpning av pedagogiska metoder, stödjande och utvärdering av olika inlärningsprocesser, utnyttjande av informations- och kommunikationsteknik, identifiering och stödjande av särskilda behov hos studerandena och utveckling av lärarnas förmåga att arbeta i team. Kommunförbundet stödjer i princip arbetsgruppens förslag att grundutbildningen och fortbildningen, närmare bestämt statsfinansierad fortbildning, blir prioriterade områden. Förbundet påpekar dock att detta ändå helt naturligt ingår i lärarnas grundutbildning. Arbetsgruppen har inte motiverat varför dessa frågor skulle ingå speciellt i fortbildningen. Kommunerna och övriga utbildningsanordnare bedömer och beslutar om utbildningsbehoven för sin personal tillsammans med personalen i enlighet med sina strategiska mål. Kommunerna bör garanteras tillräckliga resurser för anordnande och utveckling av högklassig fortbildning för undervisningspersonalen som är förankrad i kommunen eller regionen. Statliga anslag för utbildning av undervisningsväsendets personal bör i regel tillfalla kommunerna och regionerna för att garantera kopplingen till behov och efterfrågan i utbildningen. Arbetsgruppen föreslår ett utbildningsprogram med moduler som är avsedda för läroanstaltsledningen. Kommunförbundet stödjer förslaget. Modulerna bör planeras på bred bas och samordnat och i samarbete med organisationer som arrangerar ledarskapsutbildning. Utbildningsprogrammet bör innehålla en modul om läroanstalten som en del av kommunorganisationen och rektorns ställning som representant för arbetsgivaren. Kommunförbundet planerar och genomför denna modul. Arbetsgruppen föreslår att det i lärarnas grundutbildning och fortbildning och i utbildningen för skolans ledning skapas en grund för utveckling av en mer interaktiv verksamhetskultur i skolan än tidigare och en plattform som stärker studerandenas delaktighet och gemenskap med bättre välmående i gymnasiet som följd. Kommunförbundet stödjer förslaget. Kostnadseffekterna av förslagen har i promemorian uppskattats till ca 3 miljoner euro per år. I beräkningarna har antagligen beaktats endast statens andel av den statligt finansierade fortbildningen för personalutbildningen inom undervisningsväsendet. Kommunerna har kostnader också i samband med dessa utbildningar, till exempel för vikarier, resor och logi. 7 Studerandenas individuella behov och det särskilda stödet Arbetsgruppen föreslår att gymnasielagen ändras så att där ingår studerandenas rätt till både individuell studiehandledning och studiehandledning i grupp.
10 Kommunförbundet konstaterar att målen för studiehandledningen fastställs i grunderna för läroplanen, vilket också har behandlats i promemorian. Av förslaget om en mer ingående reglering av studiehandledningen framgår inte vilket mervärde detta skulle ge. Ur arbetsgivarsynvinkel kan den föreslagna förändringen beträffande studiehandledningen mycket väl vara en fråga med återverkningar på studiehandledarens arbetstid. Vid bedömningen av reformbehovet måste man utöver kostnadseffekterna definitivt göra en bedömning av studiehandledarnas arbetstid och ett eventuellt behov av att ändra den. Dessutom föreslår arbetsgruppen att studerandena bör göra upp en egen plan för sina fortsatta studier i anslutning till sin individuella studieplan. Enligt förslaget skulle studerandena ha rätt att få handledning och stöd för att göra upp sin individuella plan. Individuell planering finns redan nu i gymnasiet, för utan den skulle det inte vara möjligt att välja kurser eller planera studierna varken i det egna gymnasiet eller utifrån utbudet i andra läroanstalter eller hos andra aktörer, till exempel i arbetslivet. Planmässigheten i studierna realiseras bland annat så att gymnasiets grupphandledare och ämneslärare handleder studeranden när det gäller valen och studieplanen och därefter går studeranden och studiehandledaren ytterligare igenom planen. Kommunerna eller övriga utbildningsanordnare bör fortfarande vara de som beslutar om på vilket sätt planmässigheten i studierna ska realiseras. Det finns skäl att i gymnasiet diskutera studerandens plan för fortsatta studier som en del av den individuella studieplanen och ta det som en övning i målmedvetenhet i studierna, men några mer bindande planer låter sig inte göras, särskilt i början av gymnasieutbildningen. Arbetsgrupperna föreslår dessutom att man stärker gymnasiestuderandenas rätt till särskilt stöd för studier och vid inlärningssvårigheter samt de studerandevårdstjänster som behövs för välmåendet. Dessutom föreslår arbetsgruppen bestämmelser om rättigheten till undervisning och särskilt stöd inom studerandevården för studerande vars studier begränsas av handikapp eller sjukdom. Av förslagen framgår inte vad detta skulle betyda i praktiken och till vilka delar lagstiftningen skulle ändras. Redan enligt nuvarande lagstiftning har en studerande rätt att få tjänster för sina studier och sitt välmående på flera håll. Bestämmelser om den service som ansluter till studierna finns i gymnasielagen och dessutom finns det bestämmelser som hänvisar till service som hör till annan lagstiftning. För hälsovårdens del finns det till exempel detaljerade bestämmelser i respektive hälsovårdsförordning där det närmare regleras om studerandenas rätt till hälsovårdstjänster och om hälsovårdssamarbetet med studerandevården vid studerandens läroanstalt. Förutom de allmänna tjänster som alla ska få och som också handikappade och sjuka studerande har tillgång till finns det dessutom förmåner som är speciellt avsedda för dem. Om dessa förmåner bestäms bland annat i handikappservicelagen, lagstiftningen om rehabilitering och annan lagstiftning som omfattas av socialförsäkringen. Avsikten med förmånerna är att kompensera svårigheter på grund av brister, handikapp eller sjukdom så att studerandena klarar sig för-
11 utom i vardagsrutinerna också i studierna. En gymnasiestuderande har till exempel möjlighet att för sina studier få dyra och avancerade hjälpmedel som yrkesrehabilitering av FPA. En handikappad eller sjuk person som fyllt 16 år har möjlighet att få FPA:s handikappbidrag som avser att underlätta vardagslivet, arbetet och studierna. En hörsel- eller synskadad har möjlighet att få tolkning via FPA också för studier efter den grundläggande utbildningen. Innan man börjar planera ändringar i dagens bestämmelser bör man utreda alla tjänster som används för närvarande. Överlappande lagstadgade rättigheter och skyldigheter är besvärliga att tillämpa och gör dessutom verksamheten mindre effektiv. I kostnadseffekter har förslagen om studiehandledningen, studerandevården och handikappade studerandes studierättigheter uppskattats medföra tilläggskostnader på ca 60 miljoner på årsnivå. Av promemorian framgår inte vilka faktorer bedömningen grundar sig på. Därför är det svårt att ta ställning till förslaget. Arbetsgruppen föreslår dessutom att studerandena får bättre möjligheter att avlägga gymnasiediplom i gymnasieutbildningen för unga och att gymnasiediplomprestationer utnyttjas mer än för närvarande i antagningen av studerande till universitet och yrkeshögskolor. Gruppen föreslår också ökat samarbete mellan gymnasieutbildningen, högskolorna, arbetslivet och arbetskraftsmyndigheterna, vilket skulle ge bättre beredskap för fortsatta studier bland studerandena, bättre arbetslivskännedom och en klarare uppfattning om antagningen till fortsatta studier. 8 Studerandenas ställning 9. Studentexamen Kommunförbundet stödjer varmt dessa förslag. Kommunförbundet anser att arbetsgruppens åtgärdsförslag i detta kapitel bör stödjas. Kommunförbundet stödjer arbetsgruppens förslag till åtgärder i detta kapitel som är nödvändiga för vidareutvecklingen av studentskrivningarna. Arbetsgruppen föreslår bland annat att data- och kommunikationsteknik införs stegvis i studentexamen från 2014. Tillräckliga färdigheter i data- och kommunikationsteknik säkerställs hos lärarna och studerandena. Kommunförbundet stödjer åtgärdsförslaget. Förbundet betonar att reformen bör genomföras etappvis och kontrollerat. Reformen ska vara täckande och den förutsätter en mångsidig och modern utrustning i gymnasierna. Det är dessutom ett absolut krav att studentskrivningarna kan anordnas utan funktionsstörningar och på samma jämställda tekniska nivå i hela landet. Statlig tilläggsfinansiering för kostnaderna i kommunerna är en förutsättning för att reformen ska kunna genomföras. Arbetsgruppen föreslår också att man utreder studieframgången för dem som avlagt två examina och vilket mervärde dessa två examina ger för fortsatta studier.
12 Kommunförbundet stödjer förslaget och anser att en sådan utredning är viktig. Avläggande av två examina kräver mycket av de offentliga resurserna och av studerandena, både i tid och i arbete. Det är dessutom bra om man i utredningen undersöker mervärdet av två examina för antagningen till studier på högskolenivå och för placeringen i arbetslivet efter studierna. Dessutom bör man bland annat utreda i vilken mån studerande som siktar på två examina avbryter sina studier. Kommunförbundet föreslår att studentexamensnämndens nuvarande verksamhetsmodell ses över. 10 Globalisering Kommunförbundet stödjer arbetsgruppens åtgärdsförslag i detta kapitel. 11 Finansiering Kommunförbundet stödjer varmt arbetsgruppens ståndpunkt enligt vilken systemet för finansiering av gymnasieutbildningen bör möjliggöra studerandenas rätt att fritt söka till önskad utbildning. Studerandena bör ha lika och jämställda rättigheter i hela landet att söka till önskad gymnasieutbildning. Arbetsgruppen föreslår att faktorer som särdrag i befolkningsstrukturen i glesbygdsområdena och antalet invandrare beaktas som höjande grunder i finansieringen. Systemen för gymnasiefinansieringen bör revideras så att de centrala målen för utbildningen nås. En förutsättning är att i finansieringsgrunderna beaktas gymnasiernas olika verksamhetsmiljöer och invandrarstuderandena. Särskilt tillgången till gymnasieutbildning i glesbygdsområden bör garanteras genom en höjning av finansieringen enligt pris per enhet för små gymnasier. För att trygga tillgången till gymnasieutbildning av hög kvalitet bör genom statsrådsförordning också efter år 2012 bestämmas att: "Om gymnasieutbildning av anordnare av utbildning i små gymnasier som omfattas av förhöjt nyckeltal överförs till en kommun som uppstår genom en kommunsammanslagning eller blir en del av gymnasieutbildningen i en annan kommun, beräknas nyckeltalet särskilt för var och en av de tidigare anordnarna av gymnasieutbildning." Arbetsgruppen föreslår att finansieringen av gymnasieutbildningen bestäms enligt ett kalkylerat finansieringssystem som bygger på pris per enhet och att finansieringen bygger på verkliga riksomfattande kostnader. Dessutom föreslår arbetsgruppen att undervisnings- och kulturministeriet i samband med statsandelsreformen utreder möjligheterna att överföra kostnaderna för nybygge av ett gymnasium till kostnadsgrunderna för gymnasieutbildningen och därmed till de genomsnittliga priserna per enhet samt möjligheterna att övergå till ett prestationsbaserat finansieringssystem i gymnasieutbildningen för unga. I prestationsbase-
13 rad beräkning av priset per enhet bör som kriterium vid gymnasieutbildningen för unga användas genomförd lärokurs för gymnasiet. Kommunförbundet delar arbetsgruppens syn att finansieringen av gymnasieutbildningen bör grunda sig på kalkylerad finansiering enligt pris per enhet. Kommunförbundet anser att en utredning av en revidering av bestämmelserna om finansieringen av gymnasieutbildningen bör ingå i den övergripande utredningen av statsandelssystemet. Kommunförbundets mål för följande riksdagsperiod är att huvudmannamodellen för finansieringen av utbildningen ändras i syfte att göra finansieringen av utbildningen mer kostnadseffektiv och styrbar: "Det nuvarande finansieringssystemet som bygger på huvudmannamodellen främjar inte ett effektivt och ekonomiskt utnyttjande av offentliga medel och ger inte heller kommunerna möjlighet att sköta ekonomin på ett övergripande sätt, eftersom det är olika aktörer som svarar för verksamheten och för ekonomin. I huvudmannamodellen leder en ökning av antalet studerande till en kraftigt ökad finansiering enligt pris per enhet. Med en statsandel som är klart mindre än hälften ökar den finansieringsandel som tas ut av kommunerna betydligt snabbare än statens finansieringsandel. Kommunen kan stabilisera sin ekonomi genom att minska på utbildningen bara inom den egna organisationen, samtidigt som kommunen enligt lag fullt ut deltar i finansieringen av de växande kostnaderna för samkommuner och privata anordnare av gymnasieutbildning. Huvudmannamodellen är problematisk med tanke på jämlikheten inom utbildningssystemet och produktiviteten inom den offentliga ekonomin, i synnerhet den kommunala ekonomin. För att nå målet bör den nuvarande huvudmannamodellen för gymnasieutbildning och yrkesinriktad utbildning frångås och ersättas med ett system som ger kommunerna mer makt att styra och uppmuntrar dem till en framgångsrik verksamhet och kostnadseffektivitet. Som en del av systemet med statsandelar utreds möjligheterna att vid utjämningen av kommunernas utgifter övergå till ett system där kommunens finansieringsandel i fråga om utbildning på andra stadiet inte fastställs utgående från en viss summa per invånare, utan på basis av antalet ungdomar i kommunen och en summa som uträknats enligt den invånarhelhet som utgörs av ungdomarna i en viss ålderskategori." Enligt förslagen i promemorian bör finansieringssystemet vara tillräckligt tydligt, transparent och huvudmannaneutralt. Systemet bör möjliggöra en ekonomiskt hållbar planering för alla utbildningsanordnare. Dessutom anser arbetsgruppen att systemet bör beakta vissa särdrag i gymnasieutbildningen, som till exempel att kostnaderna är olika för unga och vuxna studerande och att systemet bör göra det möjligt för studerandena att fritt söka till önskad utbildning. Kommunförbundet omfattar arbetsgruppens synpunkter, särskilt också i fråga om att alla anordnare av gymnasieutbildning bör bemötas objektivt och jämlikt. Kommunerna bör som utbildningsanordnare finansiellt ha en jämlik ställning med andra anordnare, till exempel med privata anordnare och samkommuner.
14 Genomförandet av gruppens förslag till ändringar förutsätter en klar höjning av finansieringen av gymnasieutbildningen. De totala kostnadseffekterna av förslagen i rapporten uppskattas till över 190 miljoner euro på årsnivå. För alla åtgärdsförslag som finns i promemorian bör de extra kostnader som de innebär för kommunerna tas till behandling i basserviceprogrammet och basservicebudgeten före eventuella genomförandebeslut. Kommunförbundet understryker att kommunerna inte får åläggas några som helst nya skyldigheter. Kommunerna bör få större beslutanderätt när det gäller utvecklande av den egna gymnasieutbildningen samt reformer, lärandemiljöer och åtgärder som ska genomföras. På så sätt maximeras kvaliteten, resultaten och kostnadseffektiviteten i den lokala och regionala gymnasieutbildningen. FINLANDS KOMMUNFÖRBUND Kari Nenonen vice verkställande direktör Anneli Kangasvieri direktör, undervisning och kultur