Tjänsteutlåtande Utfärdat 2016-10-10 Diarienummer 1294/16 Ekonomiområdet Anders Johansson Telefon 031-368 04 48 E-post: anders.johansson@stadshuset.goteborg.se Kostnadsansvar temporära bostäder Förslag till beslut I kommunstyrelsen Stadsledningskontorets förslag om principer för fördelning av kostnadsansvaret avseende temporära bostäder i Göteborgs Stad godkänns i enlighet med vad som anges i stadsledningskontorets tjänsteutlåtande. Sammanfattning Bristen på tillgängliga bostäder, bland annat till följd av kommens nya ansvar enligt lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning, som för närvarande råder i staden kräver extraordinära lösningar. När staden behöver skaffa fram bostäder med kort varsel till hög kostnad, så kallade temporära bostäder, uppstår frågor kring det ekonomiska ansvaret och hur det ska fördelas. Vidare uppstår frågor kring hyressättning, rätten till statlig ersättning samt försörjningsstöd. Stadsledningskontoret vill med detta tjänsteutlåtande inom ramen för kommunstyrelsens särskilda lednings- och samordningsansvar enligt kommunallagen belysa några av de juridiska och ekonomiska förutsättningarna för staden avseende kostnadsansvar och fördelning för tillhandahållande av temporära bostäder, samt därvid lämna förslag till en principiell hanteringsordning för nämnda kostnadsfördelning. Ekonomiska konsekvenser Stadsledningskontoret bedömer att de kostnader som uppstår med anledning av arbetet med temporära bostäder redan idag ligger på kommunen att hantera, varför de ekonomiska konsekvenserna av detta tjänsteutlåtande endast är av organisatorisk karaktär dvs avsikten är att klargöra hur kostnadsansvaret ska fördelas. Stadsledningskontoret bedömer att förslagna principer innebär en avsevärd kostnadsbesparing jämfört med om de enskilda skulle ges ekonomiskt bistånd genom försörjningsstöd för täckande av hyran. Vidare bedömer kontoret att kostnaderna i staden riskera att väsentligt öka ju mer kortsiktiga och temporära lösningarna är. Barnperspektivet 1(6)
Jämställdhetsperspektivet Mångfaldsperspektivet Miljöperspektivet Omvärldsperspektivet Stadsledningskontoret har löpande dialog med de två andra storstäderna Stockholm och Malmö i dessa frågor. Bägge städerna redovisar i stora drag samma problematik och aktiviteter för lösningar. 2(6) Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 2(6)
Ärendet Den bostadsbrist, bland annat till följd av kommens nya ansvar enligt lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning (nedan bosättningslagen), som för närvarande råder i staden kräver extraordinära lösningar. Lagen innebär konkret att kommuner ska beakta behovet av bostäder för nyanlända i sitt allmänna planeringsarbete enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, som gäller alla som har en kommun som sin bosättningskommun. Det redogörs i bosättningslagen och dess förarbeten ingående för att Migrationsverket fattar anvisningsbeslut utifrån en process där hänsyn tas till respektive kommuns kapacitet och övriga förutsättningar för att kunna ta emot nyanlända. Under 2016 har 880 personer anvisats till Göteborgs stad, vilket medför ett behov om cirka 600 bostäder. För 2017 har staden fått besked om att det handlar om 1 376 personer. För 2018 ligger prognosen på 500 anvisade till Göteborg och för 2019 ligger den på 350 personer. När staden behöver skaffa fram bostäder med kort varsel till hög kostnad, så kallade temporära bostäder, uppstår frågor kring det ekonomiska ansvaret och hur det ska fördelas inom olika delar av staden. Vidare uppstår frågor kring hyressättning, rätten till statlig ersättning samt försörjningsstöd. Vid kommunstyrelsens beslut om kompletteringsbudget vintern 2016 redogjorde styrelsen för sin inställning avseende kostnadsansvar på följande sätt (något förkortat) Vi ser att staden står inför stora utmaningar med anledning av den flyktingsituation som vi nu står i. Vår markering är att staden ska ta ansvar för att vara en positiv kraft i denna. Vi är medvetna om att situationen kan innebära höjda omkostnader för staden och vi kommer att se välvilligt på att nämnderna och bolagen väljer att ta kostnader för att bidra. Vi kommer behöva beakta särskilt påverkade nämnders resultat i bokslutet för kostnader som kan hänvisas till situationen. Stadsledningskontoret vill med detta tjänsteutlåtande inom ramen för kommunstyrelsens särskilda lednings- och samordningsansvar enligt kommunallagen belysa några av de juridiska och ekonomiska förutsättningarna för staden avseende kostnadsansvar och fördelning för tillhandahållande av temporära bostäder, samt därvid lämna förslag till en principiell hanteringsordning för nämnda kostnadsfördelning. 3(6) De juridiska förutsättningarna Nyanländas ekonomiska förutsättningar genom etableringsersättning m.m. I december 2010 trädde reglerna om etableringsersättning, etableringstillägg och bostadstillägg i kraft. Syftet med reformen var att ge nyanlända personer förutsättningar för egenförsörjning och stärka aktivt deltagande i arbets- och samhällslivet. Av förarbetena till lagstiftningen framgår bl.a. att ersättningen skulle utformas så att etablering på arbetsmarknaden påskyndades och stimulerades genom att den villkorades med att den nyanlände aktivt skulle delta i en tillsammans med Arbetsförmedlingen utformad etableringsplan. En viktig utgångspunkt var att ersättningen skulle vara konstruerad och ligga på en sådan nivå att det endast i undantagsfall kunde bli aktuellt för den nyanlände att få kompletterande försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (prop. 2009/10:60 s. 105 f.). Enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (nedan etableringslagen) ska Arbetsförmedlingen upprätta en individuell plan med insatser för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering. Den sammanlagda tiden för en sådan plan får motsvara högst 24 månader. En nyanländ person som deltar i aktiviteter enligt planen kan få etableringsersättning. Det är Arbetsförmedlingen som beslutar om rätten till ersättning och storleken, men ersättningen betalas ut av Försäkringskassan. Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 3(6)
Om en person deltar i etableringsplanen på heltid är ersättningen 308 kr per dag fem dagar i veckan, vilket innebär ca 6 800 kr per månad. Om etableringsplanen motsvarar 75, 50 eller 25 procent av heltid utgår ersättning i motsvarande mån. En nyanländ som har rätt till etableringsersättning kan även ha rätt till tilläggsersättningar i form av etableringstillägg för hemmavarande barn eller bostadsersättning, vilket prövas av Försäkringskassan. För att få etableringstillägg ska den nyanlände ha hemmavarande barn under 20 år som inte är självförsörjande och tillägget utgår med 800 kr för barn upp till 11 år och 1 500 kr för barn över 11 år. Tillägg utgår för maximalt tre barn. Nyanlända personer har precis som alla andra rätt att ansöka om bostadsbidrag hos Försäkringskassan. Då detta bidrag främst är riktat mot barnfamiljer och då ensamstående som har en egen bostad oftast själv måste bära en högre hyreskostnad än en person som är gift eller sambo och att denna högre kostnad inte kan rymmas inom den individuella etableringsersättningen finns en möjlighet för ensamstående nyanlända att få bostadsersättning. Av förarbetena framgår att bostadsersättningen infördes bl.a. för att undvika att ensamstående nyanlända personer regelmässigt skulle behöva ansöka om kompletterande försörjningsstöd för att klara sina boendekostnader (prop. 2009/10:60 s. 106). För att vara berättigad till bostadsersättning krävs enligt förordningen (2010:407) om ersättning till vissa nyanlända invandrare förutom att den nyanlände bor ensam också att personen är bosatt och folkbokförd i en egen bostad. Med egen bostad innebär att personen äger bostaden eller innehar den med hyres- eller bostadsrätt. Den som hyr i andra hand kan få bostadsersättning under förutsättning att hyresavtalet är skriftligt och hyresvärden, bostadsrättsföreningen eller hyresnämnden har godkänt andrahandsupplåtelsen. Om personen bor i studentbostad, husvagn, stuga, eller liknande kan bostadsersättning beviljas under förutsättning att det finns ett eget hyreskontrakt med nödvändiga uppgifter, att personen bor ensam i rummet och är folkbokförd där. Att personen då delar kök, toalett och dusch med andra inom fastigheten är inte skäl att inte bevilja ersättning. Om man däremot hyr ett rum i en villa eller bostad och delar ingång, kök, toalett och dusch anses man bo tillsammans med ägaren/hyresvärden och då kan bostadsersättning inte beviljas. Bostadsersättningen kan enligt 2 kap. 14 första stycket etableringsförordningen betalas ut för den del av kostnaden som överstiger 1 800 kr men inte 5 700 kr (dvs. kan maximalt uppgå till 3 900 kr). Bostadsersättningen beräknas först utifrån bostadskostnaden. Om etableringsplanen omfattar mindre än heltid minskas även bostadsersättningen så att beloppet motsvarar planens omfattning. Bostadsersättning minskas också med belopp som en nyanländ får i form av preliminärt bostadsbidrag eller bostadstillägg enligt socialförsäkringsbalken. Ekonomiskt bistånd Enligt 4 kap. 1 socialtjänstlagen (2001:453, SoL)har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och livsföring i övrig. Den enskilde ska genom beviljat bistånd tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Enligt 4 kap. 3 2 SoL lämnas försörjningsstöd för skäliga kostnader för boende. Enligt Socialstyrelsens allmänna råd om ekonomiskt bistånd (SOSFS 2013:1) bör socialnämnden vid bedömningen av vad som är en skälig boendekostnad utgå från den enskildes faktiska kostnad och behov av boende. Utgångspunkten vid bedömningen av vad som är skälig boendekostnad bör vara vad en låginkomsttagare på orten normalt har möjlighet att kosta på sig. Kostnaden bör även relateras till hyresnivån hos allmännyttiga bostadsföretag eller andra större bostadsföretag på orten Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 4(6) 4(6)
5(6) Riktlinjer för godkända bostadskostnader fastställs för Göteborg Stad årligen genom beslut i kommunstyrelsen. Dessa utgår från den genomsnittliga boendekostnad för Stor- Göteborg som framgår av Försäkringskassans föreskrifter om genomsnittlig och högsta godtagbara bostadskostnad. För år 2016 är riktlinjen för godkänd hyreskostnad 5 650 kr för en till två vuxna personer. Av Göteborgs Stads vägledning för handläggningen av individuellt ekonomiskt stöd samt behov av insatser enligt SoL framgår att det rör sig om en riktlinje och inte en absolut gräns som inte får överskridas. Detta eftersom det av lagen framgår att försörjningsstöd ska utgå till skäliga boendekostnader och den enskilde ska vara tillförsäkrad en skälig levnadsnivå. Stadsledningskontorets förslag Principer för fördelning av stadens kostnadsansvar mellan nämnder, bolag och kommuncentral finansiering Utgångspunkten är att de personer som anvisas till kommunen för bosättning enligt bosättningslagen själva är betalningsansvariga för sina hyreskostnader. När de har blivit anvisade till och mottagna i en kommun har de rätt till etableringsersättning om de omfattas av etableringslagen. Kommunen får kostnadstäckning för ekonomiskt bistånd till nyanlända som inte omfattas av etableringslagen med anledning av att de har för låg prestationsförmåga (jfr prop. 2015/16:54 s. 34). Av det som ovan redovisats om bakgrunden till etableringsreformen framgår att det inte är tänkt att de personer som omfattas av denna annat än undantagsvis ska behöva ansöka om ekonomiskt bistånd för att klara sin försörjning. Bakgrunden till den särskilda bostadsersättningen för ensamstående nyanlända var också att den gruppen inte skulle behöva ansöka om ekonomiskt bistånd till hyreskostnaden. Bostadsersättningen är utformad så att den enskilde alltid får betala 1 800 kr i hyra och ersättning utgår upp till en hyreskostnad om 5 700 kr (dvs. maxbeloppet är 5 700 kr 1 800 kr = 3 900 kr i bostadsersättning). Staden har ett ansvar för att de personer som anvisas hit också har någonstans att bo. Att det i dagsläget inte finns tillräckligt med tillgängliga bostäder i ordinarie bestånd och att temporära lösningar till höga kostnader måste vidtas tas inte i beaktande när personer anvisas enligt bosättningslagen. Om hyreskostnaden för de bostäder som de nyanlända anvisas till är så hög att de inte klarar av att betala hyran och övriga levnadskostnader med sina inkomster i form av etableringsersättning och bostadsersättning hänvisas personerna i fråga till att ansöka om ekonomiskt bistånd för att kunna uppnå skälig levnadsnivå. Ett problem som då uppstår är att ekonomiskt bistånd utgår till skäliga boendekostnader, vilket i de av kommunfullmäktige antagna riktlinjerna anses vara ungefär i storleksordning med högsta godtagbara hyra för bostadsersättning enligt etableringsförordningen. Hyror som väsentligen överskrider denna nivå kommer inte att kunna beviljas inom ramen för försörjningsstödet, med mindre än att hyresnormen justeras uppåt. En sådan förändring kan, på grund av likställighetsprincipen, inte bara omfatta den grupp medborgare som benämns nyanlända, utan skulle komma att gälla för samtliga övriga hushåll som ansöker om ekonomiskt bistånd. Det totala antalet hushåll som därmed skulle hamna under försörjningsstödsnivån skulle därmed öka väsentligt. En ytterligare aspekt som komplicerar hanteringen av höga hyresnivåer inom socialtjänsten är att varje beslut om bistånd handlar om myndighetsutövning och måste upprepas varje månad utifrån den enskilde individens behov. Den administrativa belastningen hos socialtjänsten skulle bli avsevärd och ytterligare fördyra stadens hantering. Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 5(6)
En framkomlig väg för att undvika att de personer som anvisas hit blir tvungna att ansöka om ekonomiskt bistånd till följd av dyra hyreskostnader är att staden, genom den nämnd eller det bolag som hyr ut bostäderna, sätter hyran i linje med vad som sagts ovan om stadens riktlinjer för godkända bostadskostnader och SOSFS 2013:1 istället för att full kostnadstäckning ska uppnås. Den differens mellan kostnaden för att hyra in bostäder och hyra ut dem till en lägre, skälig hyresnivå skulle i sådant fall få täckas genom kommuncentralt bidrag till aktuell nämnd eller bolag. Genom att hyressättningen i förhållandet förvaltningen/bolaget och den anvisade personen utgår från vad som kan anses vara en skälig hyra för den aktuella bostaden (jfr 12 kap 55 jordabalken) gör stadsledningskontoret bedömningen att den lägre hyran inte kan anses utgöra ett gynnande av enskild i kommunallagens mening. Fastighetsnämnden har enligt gällande reglemente till uppgift att bl a inom sitt verksamhetsområde följa utvecklingen och ta de initiativ som erfordras vad avser bostadsfrågor. Detta innebär att nämnden, i den mån det inte ankommer på annan, ska ansvara för på kommunen vilande uppgifter när det gäller bostadsförsörjning. Eftersom den modell för tillhandahållande av temporära bostäder som redovisats ovan inte genom reglemente eller på annat sätt har tillagts någon annan nämnd i staden att svara för, finner stadsledningskontoret det naturligt att fastighetsnämnden ansvarar för densamma. Genom att de kostnader som uppstår vid inhyrning av temporära bostäder sannolikt inte fullt ut kan bäras av hyresgästerna enligt tidigare beskrivna skäl, menar stadsledningskontoret att det är rimligt att fastighetsnämnden i samband med den årliga bokslutsberedningen ersätts för mellanskillnaden, vilket innebär att det kostnadsansvar som uppstår placeras kommuncentralt. Fastighetsnämnden förutsätts självklart dels hålla nere kostnaderna för att anskaffa temporära bostäder så långt det är möjligt, dels ta ut en hyra som leder till kostnadstäckning i möjligaste mån. Stadsledningskontoret avser att noga följa utvecklingen av tillhandahållandet av bostäder för nyanlända och finansieringen av densamma. En möjlig alternativ lösning när stadens bolag tar fram bostäder skulle kunna vara att bolaget i fråga ersätts från fastighetsnämnden som mellanhyresvärd motsvarande vad nämnden erhåller i hyresintäkter. Beroende på omfattning och kostnadsansvar kan i detta fall beslut från kommunfullmäktige krävas. Vidare kan då nedskrivning av fastigheter som inte bär sig bli aktuellt hos berörda bolag. En sådan nedskrivning är inte en skattemässigt avdragsgill kostnad. Kontoret menar att det inte finns anledning att här särskilja stadens bolag med den hantering som fastighetsnämnden har att göra i relation till den privata marknaden, varför denna lösning inte rekommenderas av kontoret. De nämnder och bolag i staden som kan bidra med att få fram bostäder, permanenta eller temporära, förutsätts erhålla full kostnadstäckning från fastighetsnämnden på samma sätt som externa leverantörer. 6(6) Stadsledningskontoret Anders Johansson Ekonomidirektör Markus Landahl Förste stadsjurist Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande 6(6)