Nacka kommun. Granskning av om- och tillbyggnation av Nacka stadshus

Nacka kommun Granskning av om- och tillbyggnation av Nacka stadshus

Innehåll 1. Sammanfattning... 2 2. Inledning... 8 2.1. Bakgrund... 8 2.2. Syfte och avgränsning... 8 2.3. Metod... 9 3. Beslut i kommunstyrelse och kommunfullmäktige... 10 3.1. Kommentarer och bedömningar... 11 4. Projektorganisationen... 13 4.1. Kommentarer och bedömning... 14 5. Ekonomisk återrapportering till kommunstyrelse och kommunfullmäktige... 15 5.1. Kommentarer och bedömningar... 16 6. Sammanställning över budget och utfall för fem större etapper... 17 6.1. Kommentarer och bedömningar... 17 7. Genomgång av minnesanteckningar från styrgrupp och projektgrupp... 18 7.1. Kommentarer och bedömningar... 18 8. Genomgång av intern kontroll i fakturaprocessen hos Projektgaranti... 19 8.1. Kommentarer... 20 9. Förslag till vidare åtgärder och granskning... 21 1

1. Sammanfattning Ernst & Young har av Stadsdirektören fått i uppdrag att granska beslutsprocessen samt den ekonomiska uppföljningen av om- och tillbyggnationen av stadshuset i Nacka. De granskningsfrågor som främst besvaras i granskningen är följande: Är beslutsunderlag och andra underlag som kommunstyrelsen lagt fram till kommunfullmäktige tydliga och transparenta som underlag för beslut? Har den ekonomiska styrningen och uppföljningen av projektet varit tillfredsställande? Har besluten fattats på rätt organisatorisk nivå? Granskningen baseras på en genomgång av protokoll från sammanträden i kommunfullmäktige och kommunstyrelse samt minnesanteckningar från styrgrupp och projektgrupp. Vidare har fastighetsdirektör, ekonomidirektör och representanter från konsulten Projektgaranti AB (Projektgaranti) intervjuats. För att få en uppfattning om den interna kontrollen kring fakturahanteringen hos Projektgaranti har en stickprovskontroll av fakturor och genomgång av rutiner gjorts. En kort sammanfattning av slutsatserna är att: Beslutsunderlagen som ligger till grund för beslut i kommunstyrelse och kommunfullmäktige är bristfälliga ur ekonomisk synpunkt. Den ekonomiska styrningen, uppföljningen och kontrollen i projektet innehåller stora brister. Projektets upplägg innebär att kommunen har tagit hela risken för att investeringsbudgeten inte hålls. Det saknas styrning via avtal som skulle skapa ekonomiska incitament för leverantörerna att hålla budget. Övergripande ekonomisk analys av projektet Kommunfullmäktige har under åren 2008 och 2009 vid ett antal tillfällen beslutat att investera totalt 50 mnkr i ombyggnationer av bland annat stadsledningskontorets lokaler i Nacka stadshus. Därefter finns tre beslut i kommunfullmäktige kopplade till om- och tillbyggnationer av stadshuset. Dessa tre beslut har varit föremål för denna granskning. Besluten har fattats i april 2010 (120 mnkr), november 2010 (39 mnkr) och juni 2011 (85 mnkr). De två senare besluten är ramjusteringar till beslutet i april 2010 om 120 mnkr. Totalt omfattar samtliga nämnda beslut investeringar om 294 mnkr. För närvarande bedömer det anlitade projektledningsföretaget att slutkostnadsprognosen uppgår till 376 mnkr. Denna prognos är ännu inte formellt behandlat i politiskt forum. Utgifterna för om- och tillbyggnationer har sålunda ökat väsentligt under projektets gång i förhållande till beslutade budgetar. Utifrån vår granskning bedömer vi att en utgångspunkt för uppföljningen av projektet totalt sett bör ske utifrån beslutade investeringar om 209 mnkr. Dels ingår då de ursprungliga 50 mnkr för de inledande etapperna och de 120 mnkr som omfattar resterande etapperna av stadshuset, dels ingår tilläggsbeslutet om 39 mnkr för gårdshuset. Att även de 39 mnkr i tilläggsbeslut för gårdshuset bör beaktas som utgångspunkt för bedömningen av projektet som helhet beror på att det i samband med fullmäktiges beslut om 120 mnkr inte förelåg någon kalkyl för gårdshuset och att det tydligt framgår av beslutsärendet att den prognos som då lämnades var mycket osäker på grund av detta. Den utgiftsökning som särskilt behöver uppmärksammas och analyseras är sålunda enligt vår bedömning skillnaden mellan den nuvarande slutkostnadsprognosen 376 mnkr och tidigare beslutade 209 mnkr. 2

I samband med att det ursprungliga beslutet om renovering, ombyggnation och tillbyggnation fattades i april 2010, gjordes en jämförelse med att hyra nya lokaler alternativt bygga ett nytt stadshus. Beslutet baserades enligt beslutsunderlaget på en uppskattad kostnad för projektet per kvm och år om 1 700 1 800 kr jämfört med 2 000 2 500 kr för externt förhyrda lokaler och ännu högre kostnader för nybyggnation. Efter fullmäktiges beslut i juni 2011 uppgår kostnaden enligt uppgift från kommunens tjänstemän per kvm till ca 2 000 kr jämfört med tidigare bedömda 1700-1800 kr per kvadratmeter. Detta torde dock vara en underskattning av kostnadsökningen. I samband med beslutet om investeringar om 120 mnkr i april 2010 uppgick ackumulerade investeringsbeslut till 170 mnkr (det vill säga 50 mnkr plus 120 mnkr) och nuvarande prognos är 376 mnkr, det vill säga drygt 200 mnkr i ökade utgifter. En övergripande kostnadsbedömning för avskrivningar på fördyrande investeringar om 200 mnkr på 25 år och räntekostnader på en nivå om 4 procent visar att en kostnadssökning åtminstone är 13 mnkr per år. Detta förutsätter att skulderna kan amorteras i takt med att avskrivning sker. Detta belopp utslaget på ca 13 000 kvm ger en årlig kostnadsökning om ca 1 000 kr per kvadratmeter jämfört med den uppskattning som gjordes i april 2010. Därmed skulle kostnaden per kvadratmeter uppgå till ca 2 700-2 800 kr per kvadratmeter och år. Det är viktigt att här poängtera att denna analys är gjord på mycket övergripande nivå och inte beaktar alla tillkommande och avgående kostnadsfaktorer. Vid bedömningen av de ökade utgifterna är det relevant att beakta att det vid tidpunkten för beslutet i april 2010 beräknades att ca 530 medarbetare skulle arbeta i stadshuset medan det efter ombyggnationerna kommer att inrymmas drygt 700 medarbetare. Detta innebär minskat behov av externt förhyrda lokaler. Vidare har åtgärder genomförts inom ramen för projektet som inte varit budgeterade. Kommunens egna analyser av varför utgifterna har ökat så mycket och varför olika etapper har kostat så olika mycket är hittills bristfälliga. Detta beror till stor del på att investeringsbesluten är övergripande till sin karaktär och att det därmed är svårt att bedöma det faktiska utfallet av investeringarna mot ursprunglig budget. Vidare beroende på att den ekonomiska styrningen och uppföljningen av projektet varit bristfälligt under projektets gång. Ytterligare analyser är nödvändiga från kommunen för att kunna presentera vad avvikelserna beror på samt vad som tillförts i form av värden jämfört med de ursprungliga investeringsbesluten. Analyserna är i nuläget så pass bristfälliga att det inte går att utesluta oegentligheter. Några specifika indikationer på oegentligheter har dock inte framkommit i granskningen. Är beslutsunderlag och andra underlag som kommunstyrelsen lagt fram till kommunfullmäktige tydliga och transparenta som underlag för beslut? Granskningen visar att beslutsunderlaget i april 2010 är kortfattat och generellt beskrivet. Beslutet föregicks inte av någon fördjupad analys av stadshusets skick och projektet beslutades att genomföras på löpande räkning. Vi bedömer att kommunstyrelse och kommunfullmäktige har fattat beslutet om att genomföra projektet om 120 mnkr baserat på ett underlag som innehöll betydande osäkerheter om ekonomin men som även var mycket vagt vad gällde omfattning och inriktning på projektet ur ett verksamhets- och kvalitetsperspektiv. Några särskilda direktiv om ekonomisk uppföljning och kontroll lämnas inte i något av besluten. Av beslutet i kommunfullmäktige i april 2010 framgår att beslut om utformning och genomförande inom ramen för projektets budget fattas av stadsdirektören med stöd av en styrgrupp bestående av berörda processägare och verksamhetschefer. I styrgruppen involveras inte någon med specialistkompetens inom ekonomisk styrning och uppföljning, exempelvis 3

ekonomidirektören. Detta görs inte heller i senare skeden när det uppmärksammas att den ekonomiska styrningen och uppföljningen brister i flera avseenden. De två tilläggsbesluten om investeringar; i november 2010 och juni 2011, i kommunstyrelsen och kommunfullmäktige har fattats när de aktiviteter som varit utgiftsdrivande och som medfört överdrag i förhållande till budget redan påbörjats. Detta är ett demokratiskt problem och är en avvikelse i förhållande till kommunallagens krav. Beslutet i fullmäktige innebär enligt vår uppfattning att ingen annan än stadsdirektören har möjlighet att besluta om inriktning och omfattning på projektet inom ramen för budget. Ingen utöver fullmäktige har sålunda befogenhet att fatta beslut om utgifter i projektet utöver budget. Vi bedömer att projektstyrningen har brustit i detta avseende. Fullmäktige har dock hittills genom beslut i efterhand tillstyrkt tillkommande investeringar. Beslutet i november 2010 gällde ökade utgifter för gårdsbyggnaden, där det av det ursprungliga beslutet framgår att bedömningen var mycket osäker då något utarbetat beslutsunderlag för beräkningen saknades vid beslutstillfället. De väsentliga utgiftsökningar som hanterats av fullmäktige i juni 2011 och utgiftsökningar därefter motsvaras inte av någon liknande uttryckt osäkerhet i beslutsunderlagen. De otydliga underlagen, som grund för investeringsbesluten, innebär att det är svårt att i efterhand bedöma vilka avvikelser som föreligger i förhållande till besluten. Det går heller inte att på ett tydligt sätt bedöma i vilken omfattning avvikelser beror på programändringar eller projektändringar. Fullmäktiges ursprungliga beslut bygger på en standard och ett genomförande som var förenligt med tidigare genomförda etapper, d v s med ett pris om ca 11 000 kr/kvm. Ett stort antal avvikelser kan konstateras i förhållande till detta i senare genomförda etapper. Analyser kring sådana avvikelser är mycket generellt hållna i de tillkommande besluten om ytterligare utgifter i projektet. Bedömningen är sammantaget att beslutsunderlagen som ligger till grund för beslut i kommunstyrelse och kommunfullmäktige är bristfälliga ur ekonomisk synpunkt. Har den ekonomiska styrningen och uppföljningen av projektet varit tillfredsställande? Fullmäktige har i sitt beslut tydliggjort att stadsdirektören är den enda som har rätt att fatta beslut om investeringar i inom ramen för budget. Av beslutet framgår vidare att en styrgrupp skall finnas. Utöver detta framgår inga riktlinjer för hur den ekonomiska styrningen och uppföljningen av projektet skall gå till. Kommunen har uppdragit åt bolaget Projektgaranti att vara kommunens företrädare och projektledare för ombyggnationen av stadshuset enligt ramavtal. I detta ingår bl a att genomföra projekt- och byggledningsuppdrag avseende utredningar, framtagande av programhandling, projektering samt genomförande av om-, till- och nybyggnader. Projektgaranti har tagit fram och rapporterat olika typer av ekonomisk information till Teknikoch fastighetsdirektören som har ingått i styrgruppen. Vid fem olika tillfällen under projektets gång har detta skett i strukturerad form. Denna information har legat till grund för de beslutsunderlag som lyfts fram från tjänstemännen till kommunstyrelse och kommunfullmäktige. Det är dock svårt att härleda de siffror som Projektgaranti redovisar till de beslutsunderlag som läggs fram för politiska beslut. Utgifterna har kontinuerligt och under kort tid ökat mycket väsentligt. Mot bakgrund av otydligheterna i budgetar och prognoser, samt övrigt beslutsunderlag, går det inte att bedöma i vilken omfattning olika åtgärder och beslut funnits med i budget respektive prognoser och därmed inte heller i vilken omfattning olika beslut i styrgrupp och projektgrupp varit budgete- 4

rade/prognostiserade eller ej. Det saknas också dokumentation kring olika möjliga alternativ och prioritering av sådana ur dels ett ekonomiskt perspektiv och dels ett tidsperspektiv. Av minnesanteckningar från styrgruppen framgår inte att prognosuppdateringar och annan relevant ekonomisk information från Projektgaranti har hanterats inom denna grupp. Detta är en väsentlig brist då styrgruppen, tillsammans med stadsdirektören, har haft det ekonomiska ansvaret att bevaka att budgeten hålls. Av protokoll och intervjuer framgår att utgiftsdrivande förslag/beslut kommer från flera olika håll och att dessa genomförs. Bl a från externa konsulter och projektgrupp som inte har någon delegation att fatta utgiftsdrivande beslut. Av styrgruppens minnesanteckningar framgår inte att dessa förslag/beslut godkänns och det framgår heller inte att prognoser uppdateras när sådana beslut fattas. Vår bedömning är att rutiner för att ta fram slutkostnadsprognoser har varit bristfälliga. Att ha bra rutiner för att göra slutkostnadsprognoser är väsentligt i alla typer av investeringsprojekt. Analyserna av varför utgifterna kontinuerligt ökar är bristfälliga i beslutsunderlagen. Som underlag för besluten borde specificerade kostnadsanalyser per kvadratmeter ha upprättats, inte minst mot bakgrund av att fullmäktiges ursprungliga beslut grundade sig på ett uppskattat kvadratmeterpris. Bristen i analys har sannolikt medfört att uppfattningen om kostnaderna varit bristfällig under hela projektets tid. Denna brist bedöms även kvarstå i dagsläget. Kommunen har haft ramavtal med tre generalentreprenörer. Dessa har i sin tur avtalat om insatser och priser direkt med underentreprenörer som utfört en stor andel av arbetet. Generalentreprenörerna har erhållit en ersättning från kommunen i form av procentuellt påslag på underentreprenörernas fakturor. Endast i ett fåtal fall har kommunen själva haft ramavtal med underkonsulterna. De ekonomiska riskerna med ett sådant upplägg samtidigt som arbetet utförs på löpande räkning är stora för beställaren, det vill säga kommunen. Det är svårt att se var i styrprocessen det funnits tydliga ekonomiska incitament för leverantörerna att bedriva investeringsprojektet på ett effektivt sätt. Kommunen har enligt vår bedömning varken direkt eller via externa konsulter säkerställt tillräckliga rutiner för kontroll av timpriser, timmar och materialkostnader från underentreprenörerna. Överdragen mot budget har främst uppmärksammats av kommunens ekonomienhet i samband med uppföljning av utfallet och då i samband med att utfallet har närmat sig budgeterat tak. Som framgår ovan är det väsentligt att ha bra rutiner för att kontinuerligt göra uppdaterade slutkostnadsprognoser för att inte hamna i detta läge. Ekonomistyrningen bedömer vi sammantaget ha varit mycket bristfällig i projektet. Åtgärder har vidtagits för att stärka styrningen från och med hösten 2011. Har besluten fattats på rätt organisatorisk nivå? Av fullmäktiges ursprungliga beslut framgår att stadsdirektören är den enda som har mandat att fatta beslut om investeringar i projektet och då endast inom ramen för beslutad budget. Till stadsdirektörens stöd anges att en styrgrupp skall finnas. Ett centralt dokument för en sådan styrgrupp borde ha varit en specificerad budget som utgår från beslutat kvadratmeterpris. Ett sådant dokument borde kontinuerligt ha uppdaterats utifrån de utgiftsdrivande beslut som har fattats. De utgiftsdrivande besluten borde också ha prioriterats utifrån både ekonomiska och verksamhetsmässiga perspektiv med utgångspunkten att hålla den fastställda ram som fullmäktige fastställt. Någon sådan specificerad budget och ett sådant tillvägagångssätt framgår inte av styrgruppens minnesanteckningar. Detta betraktar vi som en väsentlig brist. Bristen innebär att det saknas dokumentation som styrker att utgiftsdrivande beslut har fattats inom ramen för av fullmäktige beslutad budget. Vid genomgång av projektgruppens minnesanteckningar framgår att gruppen vid flera tillfällen har fattats av projektgruppen utan att det finns dokumenterade återkopplingar till styrgruppen. 5

Trots den bristfälliga ekonomiska uppföljningen har budgetöverskridanden uppmärksammats relativt lång tid innan fullmäktige meddelats att överskridanden föreligger, främst gällande beslutet i juni 2011. Det saknas befogenhet för någon annan än fullmäktige att fatta beslut om utgifter utöver budget, vilket innebär att beslut kan sägas ha fattats på fel organisatorisk nivå. Fullmäktige har dock hittills i efterhand har godkänt utgiftsöverdragen. Enligt vår uppfattning kan mindre utgiftsöverdrag i form av projektändringar i praktiken behöva hanteras utan att projektet stoppas i avvaktan på fullmäktiges beslut. Det kan exempelvis gälla oförutsedda behov av asbestsaneringar, sprängningar, etc. Kostnaden för att helt stoppa projekt i avvaktan på fullmäktiges beslut i sådana fall kan annars bli mycket stora för kommunen. Några riktlinjer för hantering av denna typ av frågor framgår inte i något av besluten. Programändringar i förhållande till fullmäktiges beslut bör, enligt vår uppfattning, inte kunna beslutas utan nya fullmäktigebeslut. För ett fåtal etapper har analyser gjorts av Projektgaranti med avseende på vad budgetöverskridandena avser. I ett fåtal etapper som analyserats närmare framgår att deras uppfattning är att avvikelserna beror på programändringar, vilket enligt vår uppfattning visar på väsentliga brister i beslutsfattandet. Vi föreslår att kommunen vidtar följande åtgärder: Processer och rutiner kopplat till investeringar/underhåll i fastigheter bör ses över ur ett övergripande perspektiv vad gäller styrning, uppföljning och kontroll. Bland annat gäller detta följsamhet till befintliga styrdokument. Rutiner för att göra slutkostnadsprognoser under hela projekts gång måste förstärkas. Det är inte acceptabelt att överdrag uppmärksammas först när utgifterna närmar sig budgeterat tak. Den bristande ekonomiska uppföljningen som gjorts i projektet gör att det med utgångspunkt från befintligt underlag inte är möjligt att jämföra timkostnader eller materialkostnader mellan olika etapper och i förhållande till budget utan en ytterligare betydande arbetsinsats. Nacka kommun bör tillse att sådana analyser tas fram för samtliga etapper. Inom ramen för den analys som görs bör specificerade bedömningar göras av fakturerade priser för material och timersättningar (inkluderande ob-timmar) från olika underleverantörer för olika etapper. Avstämning av fakturerade priser bör stämmas av och verifieras mot avtal. Rimligheten i olika underkonsultavtal bör också bedömas. Analyser behöver göras av vad de ekonomiska avvikelserna mot ursprungliga investeringsbeslut beror på och vilka eventuella mervärden som skapats jämfört med vad som ingår i de ursprungliga besluten. Exempelvis kan konstateras att fler anställda arbetar i stadshuset jämfört med vid ursprungligt beslut, ytterligare reinvesteringar är genomförda som inte ingick i ursprungligt beslut, etc. Det behöver för framtiden tydliggöras att fullmäktiges beslut gäller till dess nytt fullmäktigebeslut är fattat. Detta kan synas självklart men i projektet har programändringar och tillägg beställts och genomförts utan erforderliga fullmäktigebeslut. I vissa fall kan möjligen projektändringar behöva fattas med kort varsel under investeringens genomförande. Att invänta ett fullmäktigebeslut kan i sådana fall leda till väsentligt fördyrade kostnader. Det bör klargöras när och i vilken omfattning sådana avvikelser kan accepteras och hur dessa snabbt skall rapporteras till fullmäktige. Underlag till beslut gällande investeringar som tillställs fullmäktige för beslut måste vara så specificerade att det går att följa upp utfallet mot budget på ett tillräckligt säkert sätt. 6

Riktlinjer/regelverk behöver utarbetas som säkerställer att det finns en tydlig styrning och kontroll vad gäller incitament att bedriva investeringsprojekt på ett effektivt sätt. I varje investeringsprojekt bör en särskild riskbedömning göras kopplat till detta perspektiv. I investeringsprojektet i stadshuset står kommunen för en mycket stor del, för att inte säga hela, risken att projektet blir mer kostsamt än budgeterat. Detta samtidigt som incitamenten för att bedriva projektet effektivt är små/inga för leverantörerna. Ansvar/roller ur ett ekonomiskt perspektiv behöver tydliggöras i investeringsprojekt. Särskilt gäller detta i investeringsprojekt där generalentreprenörer, underentreprenörer och olika konsulter är involverade i projekten. Det behöver säkerställas att beslut som är utgiftsdrivande hos någon involverad enhet förankras hos behörig beslutsfattare och att besluten fattas på ett formellt korrekt sätt. De som attesterar fakturor ska alltid ha tillgång till avtal/förfrågningsunderlag/-offerter etc för att kunna stämma av att fakturerade priser från såväl generalentreprenörer som underleverantörer är i överensstämmelse med vad som avtalats. En extern värdering av stadshuset bör göras och relateras till fastighetens bokförda värda efter genomfört investeringsprojekt. 7

2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunfullmäktige beslutade i april 2010 att anslå 120 mnkr till fortsatt om- och tillbyggnad av Nacka stadshus. Investeringsbeslutet var en fortsättning på den ombyggnation som påbörjats i stadshuset redan 2008/2009 om totalt 50 mnkr. Syftet med om- och tillbyggnaden av stadshuset var dels att genomföra nödvändig upprustning, dels att anpassa lokalerna till förändrade arbetssätt och arbetsprocesser. Syftet var också att effektivisera lokalutnyttjandet genom att bereda fler arbetsplatser i stadshuset och därmed möjliggöra minskade kostnader för externt hyrda lokaler. Under projektets gång har antalet medarbetare i stadshuset ökat från ca 530 550 medarbetare till att för närvarande omfatta över 700 personer. Ökningen av antalet medarbetare kommer främst från Socialtjänsten som flyttat ett stort antal medarbetare från externt förhyrda lokaler i Ektorp. Siffrorna är preliminära och en pågående analys av hur många som slutligen kommer att arbeta i stadshuset pågår. Projektet har drivits med entreprenörer som arbetat på löpande räkning. Tidsperspektivet har varit högt prioriterat, dels på grund av anpassning till när externa hyreskontrakt löpt ut, dels mot bakgrund av att personalen arbetat i stadshuset under byggperioden. Brister i beslutsprocessen har indikerats då fullmäktige under projekttiden, som varit mindre än ett och halvt år från ursprungligt beslut i april 2010, vid två tillfällen ställts inför förslag om beslut om omfattande utgiftsökningar. Det senaste beslutat har fattats i ett läge då aktiviteter redan genomförts i projektet som inneburit att budget överskridits. Fullmäktige har i praktiken inte kunnat fatta annat beslut än att tillstyrka budgetökningarna. Detta är ett demokratiskt problem då det enligt kommunallagen endast är fullmäktige som har mandat att fatta beslut om investeringar. Ytterligare indikationer på budgetöverskridanden föreligger för närvarande. I samband med att det ursprungliga beslutet om renovering, ombyggnation och tillbyggnation fattades, gjordes en jämförelse med att hyra nya lokaler alternativt bygga ett nytt stadshus. Det ursprungliga beslutet baserades på en uppskattad kostnad för projektet per kvm och år om 1 700 1 800 kr jämfört med 2 000 2 500 kr för externt förhyrda lokaler och ännu högre för nybyggnation. Nuvarande prognos, som inte är politiskt behandlad, innebär att utgifterna i projektet totalt förväntas uppgå till 376 mnkr. Ernst & Young har av Stadsdirektören fått i uppdrag att granska beslutsprocessen samt den ekonomiska uppföljningen av om- och tillbyggnationen. 2.2. Syfte och avgränsning De granskningsfrågor som besvaras är: Är beslutsunderlag och andra underlag som kommunstyrelsen lagt fram till kommunfullmäktige tydliga och transparenta som underlag för beslut? Har den ekonomiska styrningen och uppföljningen av projektet varit tillfredsställande? Har besluten fattats på rätt organisatorisk nivå? 8

2.3. Metod Granskningen baseras på en genomgång av protokoll från sammanträden i kommunfullmäktige och kommunstyrelse samt minnesanteckningar från styrgrupp och projektgrupp. Vidare har fastighetsdirektör, ekonomidirektör och representanter från konsulten Projektgaranti intervjuats. För att få en uppfattning om den interna kontrollen kring fakturahanteringen hos Projektgaranti har en stickprovskontroll av fakturor och genomgång av rutiner gjorts. I bilaga framgår de beslut och underlag som granskats med korta kommentarer kopplat till vår granskning. Det resultat som presenteras i denna rapport avser våra mest väsentliga iakttagelser och slutsatser. 9

3. Beslut i kommunstyrelse och kommunfullmäktige Utöver ett antal tidigare investeringsbeslut under 2008 och 2009 om att bygga om främst stadsledningskontorets lokaler för 50 mnkr finns tre beslut i kommunfullmäktige kopplade till om- och tillbyggnaden av Nacka stadshus. Besluten har fattats i april 2010, november 2010 och juni 2011. Dessa tre beslut är föremål för granskningen. Den 29 mars 2010 beslutade kommunstyrelsen föreslå kommunfullmäktige att anslå 120 mnkr till fortsatt om- och tillbyggnad av Nacka stadshus enligt fördelningen 85 mnkr till fortsatt ombyggnad för arbetsplatser och färdigställande av trapphus samt 35 mnkr för gemensamma funktioner i och i anslutning till ny gårdsbyggnad. Bifogade handlingar som underlag för beslutet var en tjänsteskrivelse daterad 2010-02-25, reviderad 2010-03-26 med bifogat skissförslag över investeringen. Av tjänsteskrivelsen från stadsledningskontoret som låg till grund för beslutet i april 2010, framgår att den renovering av stadshuset som påbörjades 2008 underhand utökats. Tidigare beslutade delprojekt motsvarande 50 mnkr hade redan helt eller delvis aktiverats i kommunens balansräkning. En utgiftsbedömning för de tillkommande etapperna med följande fördelning ingick i beslutsunderlaget enligt följande: Återstående kontorsytor (likvärdiga ombyggda ytor) 78 mnkr Trapphus med nya kaffestationer och toalettgrupper 7 mnkr Ny gårdsbyggnad (utökad restaurang, ny foajé mm) 25-35 mnkr Totalt: 110-120 mnkr Utgifterna för kontorsytorna baserades på uppföljning från de redan genomförda, likvärdiga, investeringarna i stadshuset om ca 11-14 tkr per kvm. Åtgärder i trapphusen hade vid tidpunkten för beslutet ännu inte upphandlats och var därför uppskattningar. Kostnaden för gårdsbyggnaden var osäker eftersom omfattning och utformning inte var helt fastställda. Att det förelåg osäkerhet i prognosen till denna del uttrycks tydligt i beslutsunderlaget. Internhyran, inklusive driftskostnader och inredning beräknades uppgå till 1700 1 800 kr per kvadratmeter och år. Kalkylen baserades på en avskrivningstid på 25 år, 4 procents kalkylränta och en årlig uppräkning av hyran med 2 procent. Den alternativa kostnaden för extern hyra av lokaler bedömdes uppgå till 2 000 2 500 kr per kvadratmeter och år och ännu högre vid eventuell nybyggnation av stadshus. Detta skulle, enligt tjänsteskrivelsen, indikera att investeringen skulle ge kommunen lägre kostnader per år med mellan 5 och 15 mnkr. Investeringen bedömdes även med god marginal ligga inom ett bedömt marknadsvärde för byggnaden i ombyggt skick. Kommunfullmäktige beslutade den 19 april 2010 i enlighet med kommunstyrelsens förslag. Inget politiskt parti motsatte sig att en ombyggnation skulle ske. Inget parti uttryckte heller att underlaget för beslut skulle vara otillräckligt. Av beslutet framgår att beslut om utformning och genomförande inom ramen för projektets budget fattas av stadsdirektören med stöd av en styrgrupp bestående av berörda processägare och verksamhetschefer. (Mer om projektorganisationen framgår under avsnitt 4). I samband med investeringsredovisningen för tertial två 2010 beslutade kommunstyrelsen den 8 november 2010, att föreslå kommunfullmäktige att fastställa utgifter för tillkommande investeringsprojekt samt utgifter för förändringar av redan tidigare beslutade investeringsprojekt enligt en tabell som bifogades beslutsunderlaget. Av tabellen framgår att fortsatta studier kring fullt utbyggda funktioner i ny byggnad på gården indikerade ökade utgifter på mellan 35 och 40 mnkr. Underlagen för detaljerad kalkyl hade ännu inte tagits fram. Beloppet 39 mnkr, 10

som beslutades av kommunfullmäktige, hämtades från en preliminär kalkyl framtagen av en konsult. Den 22 november 2010 beslutade kommunfullmäktige enligt kommunstyrelsens förslag. Underlag för kalkyl för innergården fanns inte i samband med fullmäktiges beslut i april 2010 utan detta utarbetades under hösten 2010. Av underlagen går det därför inte att i detalj bedöma vad som orsakat utgiftsökningen. Den 20 juni 2011 beslutade kommunstyrelsen föreslå kommunfullmäktige att fastställa utgifter för tillkommande investeringsprojekt samt utgifter för förändringar av redan tidigare beslutade investeringsprojekt i enlighet med SLK:s reviderade förslag 2011-06-17. Av stadsledningens förslag framgår att en utökning av investeringsramen med ytterligare 85 mnkr var nödvändig. Den sammanlagda investeringen skulle därmed uppgå till ca 295 mnkr. I de framräknade beloppen ingick utgifter om ca 20 mnkr för aktiviteter för att stödja arbetet med att införa nya arbetssätt. Aktiviteterna specificeras inte i beslutet eller beslutsunderlaget. Av beslutsunderlaget framgår att i det reviderade beloppet ingick oförutsedda kostnader för att åtgärda tidigare ofullständiga asbestsaneringar, förstärkningar av konstruktioner och tillkommande el- och VVS- arbeten. De oförutsedda kostnaderna berodde till del på brister i äldre dokumentation och till del på att projektet bedömt att det skulle vara rationellt att byta installationer och byggdelar i samband med planerade åtgärder. Detta för att undvika alla större arbeten i stadshuset inom överskådlig tid. Hur stor del av de 85 mnkr som utgjordes av tidigare oförutsedda utgifter framgår inte av underlaget. Av beslutsunderlaget framgår att den största orsaken till merutgifterna är hänförlig till underskattning av nödvändiga och önskvärda skyddsåtgärder för den pågående verksamheten i samband med ombyggnaden. Jämfört med en evakuering och återflytt bedömdes de extra kostnaderna i projektet ändå understiga kostnaderna för en evakuering. Utgifterna specificerades inte utförligare. Omfattningen av de yttre arbetena på marken kring stadshuset var inte slutligt bestämda. I projektet planerades tillsvidare endast för att säkra funktioner såsom parkering och trafiksäkerhet. Kommunfullmäktige beslutade enligt kommunstyrelsens förslag den 20 juni 2011. 3.1. Kommentarer och bedömningar I det ursprungliga beslutet i kommunstyrelsen och kommunfullmäktige om 120 mnkr i investering i april 2010 har inget parti reservat sig mot att genomföra investeringsprojektet. I de kommande besluten i kommunstyrelse och fullmäktige har partier föreslagit att projektet borde ske på annat sätt än de förslag som kommunstyrelsen beslutat om. Tydliga uppgifter om vilka utgifter som skulle vara förenade med de alternativa förslagen som läggs fram framgår inte. Ur ett ansvarsperspektiv är vår bedömning att de alternativa förslagen inte är tillräckligt tydliga för att innebära att något parti inte skulle vara ansvarig för de beslut som fattats i kommunstyrelsen kring investeringsprojektet i Stadshuset. Det är svårt att av beslut och beslutsunderlag utläsa omfattning och inriktning av den andra etappen på 120 mnkr. Tjänsteskrivelsen är kortfattad och generellt beskriven. Den kompletterande principlösningen och skisserna över gemensamma funktioner kräver ytterligare kompletteringar för att omfattningen av investeringen tydligt ska framgå. Någon detaljerad ekonomisk kalkyl ingår inte i beslutsunderlaget. Någon djupare analys och bedömning av husets skick och förutsättningar för om- och tillbyggnationer har inte gjorts innan beslutsunderlaget togs fram och beslutet fattades. Istället baserades uppskattningen av ombyggnationerna på tidigare ombyggnationer som gjorts i huset. Uppskattningen av ombyggnationer av trapphus och nytt gårdshus var mycket osäkra. Mot bakgrund av osäkerheterna på husets 11

skick och att tidsperspektivet prioriterades högt gjordes upphandling av ramavtalsupphandlade generalentreprenörer på löpande räkning. Vi bedömer att kommunstyrelse och kommunfullmäktige sammantaget har fattat beslutet om att genomföra projektet om 120 mnkr baserat på ett underlag som innehöll betydande osäkerheter om ekonomin men som även var vagt vad gällde omfattning och inriktning på projektet ur ett verksamhets- och kvalitetsperspektiv. Mot bakgrund av den situation som förelåg med stora osäkerheter kring kommande utfall, borde kommunstyrelsen på ett tydligt sätt ha säkerställt en kontinuerlig ekonomisk styrning och uppföljning av projektet. Några särskilda riktlinjer kring detta lämnas inte i kommunstyrelsens beslut. Senare beslut i kommunstyrelsen och kommunfullmäktige är investeringsbeslut T2 2010 och T1 2011. Av tjänsteskrivelserna framgår inte mer än i generella ordalag varför budget överskrids. I tjänsteskrivelsen från T2 2010 står på sid 8 att ny preliminär kalkyl för gårdsbyggnaden omfattar 39 mnkr. Underlag för detaljerad kalkyl finns framtagen först i mitten av november och har av vad som framgår av protokollet inte delgetts fullmäktige vid beslutet. Fullmäktige fattar trots detta beslut om utgiftsökningen den 22 november på förslag av kommunstyrelsen. Av protokoll och underlag framgår inte att de tagit del av eller önskat återkoppling efter att detaljerad kalkyl tagits fram. Analyserna av utgiftsavvikelserna bedöms vara bristfälliga som underlag för beslut. I beslutet i kommunstyrelse och kommunfullmäktige i samband med tertial ett 2011 finns en mängd förklaringar till varför projektet drabbats av kraftiga utgiftsökningar. De olika förklaringarna beloppssätts dock inte var för sig till faktiska belopp eller i förhållande till tidigare beslut. Den största orsaken till merkostnaden anges vara hänförlig till underskattning av nödvändiga och önskvärda skyddsåtgärder för den pågående verksamheten i samband med ombyggnaden. Jämfört med en evakuering och återflytt bedöms de extra kostnaderna i projektet ändå kraftigt understiga kostnaderna för en evakuering. Det specifika belopp som nämns i ärendet är kostnader på ca 20 Mkr som avser aktiviteter för att stödja arbetet med att införa nya arbetssätt som tillsammans med nya IT-stöd och ledarutveckling skall utveckla arbetet mot större effektivitet och förbättrad service. I det reviderade beloppet ingår också ej förutsedda kostnader för att åtgärda tidigare ofullständiga asbestsaneringar, förstärkningar av konstruktioner och tillkommande el och VVS arbeten. De oförutsedda kostnaderna beror till del på brister i äldre dokumentation och till del på att projektet bedömt det vara rationellt att byta installationer och byggdelar i samband med planerade åtgärder för att undvika alla större arbeten i stadshuset inom överskådlig tid. Som nämns på andra ställen i rapporten kan, enligt vår uppfattning, ett fullmäktigebeslut gällande investeringar inte väsentligt förändras eller utvidgas utan nytt fullmäktigebeslut. Att projektet bedömt det vara rationellt att byta installationer och byggdelar utan att avvakta nytt fullmäktigebeslut är sålunda inte acceptabelt om detta inte ingår i fullmäktiges tidigare beslut. Tilläggsbeslutet i juni 2011 visar att beslut i organisationen redan har fattats när aktiviteter som varit utgiftsdrivande påbörjats och som medfört överdrag i förhållande till budget. Detta är ett demokratiskt problem och är en avvikelse i förhållande till kommunallagens krav. I viss mån är det svårt att förutse vad som kan inträffa när en byggnad skall renoveras eller byggas om och till. Vissa mindre avvikelser i förhållande till budget torde därför i praktiken behöva kunna accepteras. Exempelvis gäller detta asbestsaneringar och sprängningsarbeten som inte kunnat förutses. Att helt stoppa arbetet när sådana utgifter uppstår och invänta ett fullmäktigebeslut kan innebära att projektet kraftigt försenas men förmodligen även att kommunen drabbas av högre utgifter än om åtgärderna genomförs direkt. Trots osäkerheten i den ekonomiska budgeten som uttrycks i det ursprungliga beslutet framgår inga riktlinjer till stadsdirektören kring hur denna typ av avvikelser skall hanteras. Av fullmäktiges beslut framgår att ingen annan än stadsdirektören har möjlighet att besluta om inriktning och omfattning på projektet och då endast inom ramen för beslutad budget. Ingen annan än fullmäk- 12

tige har sålunda befogenhet att fatta beslut om utgifter utöver budget. Beslutsfattandet har enligt vår uppfattning brustit i detta avseende. Fullmäktige har dock genom beslut i efterhand tillstyrkt tillkommande investeringar. Att oväntade händelser kan medföra tillkommande kostnader i förhållande till budget är inte ovanligt i denna typ av projekt. Enligt vår uppfattning bör dock inte beslut av karaktären programändringar fattas utan nya fullmäktigebeslut. Som framgår senare i denna rapport har fullmäktiges tilläggsbeslut även omfattat sådana utgiftsökningar i efterhand. Någon delegation att fatta sådana beslut har fullmäktige inte lämnat. Kommunstyrelsens och fullmäktiges beslut om inriktning och omfattning på projektet är dock i samtliga tre beslut så vagt att det kan vara svårt att avgöra vad som är projektändringar respektive programändringar i förhållande till fattade beslut. Besluten i kommunstyrelse och kommunfullmäktige innehåller inte heller några tydliga underlag för effekter på driftsresultatet. D v s det är inte utrett vilka olika avskrivningstider som skall tillämpas för olika delar eller vilka effekter olika typer av lösningar för hantering av inventarier får. Denna del behöver ytterligare utredas. 4. Projektorganisationen Av föregående avsnitt framgår att fullmäktige i sitt beslut angivit att stadsdirektören är den person som får besluta om inköp i projektet. Dock endast inom ramen för beslutad budget. Till stadsdirektörens stöd nämns i fullmäktiges beslut att en styrgrupp skall finnas. I denna styrgrupp har stadsdirektören ingått. Styrgruppens medlemmar från Nacka kommun är/har varit stadsdirektören Lennart Jonasson (ordförande i styrgruppen), Dag Björklund, Elisabeth Carle, Mats Bohman, Anders Ekengren, Åsa Engwall, Lena Dahlstedt, Henrik Feldhusen, Anders Fredriksson, Bengt Herlin, Eva Jobring, Ann-Sofie Mårtensson och Charlotte Sellerstedt. Till styrgruppen har även Sofia Kinch och Görel H Wallinder från Tenant & Partner kopplats gällande intern kommunikation och intern administration. Efter att Lennart Jonasson gått i pension sommaren 2011 har Lena Dahlstedt varit ordförande. Det kan noteras att ingen person med tydlig ekonomisk specialistkompetens har ingått i styrgruppen, exempelvis ekonomidirektören. Utöver styrgruppen har även en projektorganisation funnits för det interna arbetet med omoch tillbyggnationen av stadshuset. Projektgruppen består av/har bestått av Dag Björklund och Birgitta Grönros, Nacka kommun, Bodil Andoff, Bodil Inredare, Görel H Wallinder och Sofia Kinch, Tenant & Partner, Lisa Lindström, Aperto Arkitekter, Sven Magnusson och Silvio Moro Cáceres, Projektgaranti, Till gruppen nätverk har också funnits kommunikatörer från Nacka kommun och ett antal experter inom t ex implementering av nya arbetsprocesser. Projektgruppens uppdrag har varit av operativ karaktär medan styrgruppens uppgift varit beslutsfattande. Nacka kommun har ett ramavtal med bolaget Projektgaranti AB om att genomföra projektoch byggledningsuppdrag avseende utredningar, framtagande av programhandling, projektering samt genomförande av om-, till- och nybyggnader. För projekt och byggledning för om och tillbyggnad av stadshuset har avrop från ramavtalet gjorts. Avtalet undertecknades i december 2009. Projektgaranti AB har haft en central roll i investeringsprojektet. Totalt har Nacka kommun fakturerats 8,9 mnkr under 2010 och 7,0 mnkr hittills under 2011 (beloppen är exklusive moms). Av uppdragsbekräftelsen framgår att uppdraget omfattar: Projektledning 13

Flyttkoordinator Projekteringsledning Byggledning Biträdande projektledare Byggarbetsmiljösamordnare och projektering Det framgår inte att Projektgaranti har ett särskilt ansvar för att bevaka att budgeten hålls. Exakta arbetsuppgifter och ansvarsområden för Projektgaranti utformas efterhand i projektet. Utöver Projektgaranti har även andra konsulter anlitats för kalkylering, m m inom ramen för projektet. 4.1. Kommentarer och bedömning Stadsdirektören och styrgruppen har haft ett särskilt ekonomiskt ansvar enligt fullmäktiges ursprungliga beslut. Denna grupp borde enligt vår uppfattning initialt ha upprättat en tydlig specifikation över budgeterade utgifter. Denna specifikation borde kontinuerligt ha uppdaterats när utgiftsdrivande beslut fattats i syfte att kunna avläsa om prognosen för projektet innebär att budget kommer att överstigas. Av de minnesanteckningar som vi tagit del av från styrgruppens möten framgår att beslut fattas som innebär utgiftsökningar. Ekonomiska effekter av dessa beslut och någon uppdaterad utgiftsprognos har inte hanterats kontinuerligt. Denna brist i styrningen och uppföljningen kan vara en orsak till att utgiftsöverdragen hunnit bli så väsentliga innan de presenterats för fullmäktige. Ganska snart efter att projektet startats framgår att kvadratmeterkostnaden ökar jämfört med de tidiga etapperna. Någon specificerad analys av de olika delorsakerna till detta har dock inte gjorts som underlag för kommande beslut om utgiftsökningar vilket är en brist. Även projektgruppen fattar en rad beslut som innebär utgiftsökningar. Det går inte att utläsa av styrgruppens minnesanteckningar att dessa beslut behandlats och tillstyrkts i samråd med stadsdirektören, vilket är en brist eftersom projektgruppen inte haft några befogenheter att fatta beslut om åtgärder av ekonomisk karaktär. Trots den centrala roll som Projektgaranti har haft i projektet har personal från Projektgaranti AB inte ingått i styrgruppen. Inte minst mot bakgrund av att Projektgaranti AB har levererat ekonomisk information som underlag för beslutsärenden i Kommunstyrelsen och Kommunfullmäktige ter sig detta märkligt. Avtalet med Projektgaranti saknar tydlighet vad gäller ansvaret för att löpande följa upp projektets utgifter. Granskningen visar att det har saknats en rutin för att säkerställa att Projektgaranti kontinuerligt skulle vara uppdaterade med de beslut som fattats och som varit kostnadsdrivande. I samband med att Projektgaranti har uppdaterat prognoserna för projektet, vilka har legat till grund för de underlag som framförts till fullmäktige, har Projektgaranti sålunda inte haft kännedom om alla utgiftsdrivande beslut som fattats. Kunskapen om dessa har i många fall kommit Projektgaranti till kännedom först när fakturorna har inkommit från entreprenörerna till kommunen. Mot bakgrund av att budgetar och prognoser inte är särskilt detaljerade går det inte att utläsa i vilken omfattning detta är orsak till bristerna i prognoserna respektive i vilken omfattning Projektgaranti eventuellt kan ha brustit i sina utgiftsuppskattningar av andra skäl. För att överhuvudtaget kunna bedöma bristerna i prognoserna krävs att grundliga analyser upprättas över varför kvadratmeterpriset varierar så avsevärt i olika etapper. Sådana analyser har saknats i samband med tidigare beslut. För ett antal etapper pågår sådana utredningar vilket framgår senare i rapporten. 14

5. Ekonomisk återrapportering till kommunstyrelse och kommunfullmäktige Den ekonomiska återrapporteringen från projekt- och byggledningen vid Projektgaranti AB har skett till Teknik- och fastighetsdirektören. Vid fem olika tillfällen under projektets gång har Projektgaranti lämnat prognoser över hela ombyggnationen, inklusive de delar som färdigställdes före 2010. Prognoserna, kontoredovisningarna, anger reviderad prognos, extra kostnader, aktuella kostnader, kr/kvm och förändring i förhållande till ursprunglig prognos. Ur den ekonomiska sammanställningen går att utläsa hur kostnaderna fördelar sig mellan de olika underkonsulterna. Det går inte att utläsa vad som är program- respektive projektändringar. Det går heller inte att utläsa vad orsakerna är till de olika kvadratmeterpriserna för olika delar av byggnationerna. I mars 2011 har ett prognosunderlag tagits fram av Projektgaranti. Av detta underlag framgår en sammanställning av de prognosuppdateringar som gjorts samt större aktiviteter som förklarar förändringar mellan de olika prognoserna. Det är svårt att härleda beslutsunderlagen i kommunstyrelse och kommunfullmäktige till de prognoser som Projektgaranti lämnar. Tabell ovan är ett försök av oss att tolka de prognoser som lämnats av Projektgaranti i förhållande till de kommunala besluten. I sina prognoser har Projektgaranti inkluderat de delar som färdigställdes före 2010, d v s utgifter kopplade till investeringsbeslutet om 50 mnkr från tidigare år. I den första prognosens om 149 mnkr ingår färdigställande av tidigare beslutade etapper med 29 mnkr. De nya beslutade etapperna prognostiserades till 120 mnkr. Vid en lägesrapport på Kommunstyrelsens arbetsutskott den 2010-06-15 presenterar Teknikoch fastighetsdirektören en kostnadsökning på 10 procent (15-20 mnkr) för gårdsbyggnaden. Utgiftsökningen baseras på en första kalkyl avseende gårdsbyggnaden. Arbetsutskottets beslut är att man noterar informationen till protokollet. Det framgår inte av protokoll och handlingar, men Teknik- och fastighetsdirektören anger att det presenterades möjlighet att avstå från hörsal och motionsanläggning på gården. Utan formellt beslut tolkade Teknik- och fastighetsdirektören på mötet som att full utbyggnad var att föredra trots osäkerheterna i projektet. Redan i juli 2010 signalerade Projektgaranti AB om utgiftsöverdrag med 56 mnkr jämfört med föregående beslut. Utgiftsöverdragen omfattade inte bara de nytillkomna etapperna utan även etapper som påbörjats före 2010. Inför fullmäktiges möte i november 2010 bedömde 15

Projektgaranti prognosen till 219 mnkr, varav 20 mnkr var byggherrerelaterade kostnader för omflyttningar och andra hyresgästrelaterade aktiviteter. I detta ingick också kalkyl för nybyggnationen på innergården om 39 mnkr. Till fullmäktige lades ett förslag till tilläggsbudget om 39 mnkr vilket innebar att fullmäktige ackumulerat beslutat om utgifter om 209 mnkr. Eftersom ärendet om 209 mnkr var långt framskrivet när prognosen om 219 mnkr kom bestämde Teknik- och fastighetsdirektören med stöd av projektgruppen att osäkerheterna om slutligt utfall fortfarande var så pass stora att någon ändring i underlaget till fullmäktige inte behövde göras. Kort tid efter fullmäktiges beslut uppmärksammar kommunens ekonomifunktion att utgifterna fortsätter att öka snabbt. En prognos lämnas i februari 2011 om 274 mnkr vilket är 65 mnkr högre än den budget som fullmäktige fyra månader tidigare beslutat om. Nästa beslut om utökad ram fattades dock av fullmäktige först i juni 2011 med ytterligare 85 mnkr. Totalt har kommunfullmäktige därmed fattat beslut om en utökad ram med 124 mnkr vilket skall jämföras med ursprungligt beslut om 120 mnkr. Utöver de ekonomiska sammanställningar som finns har Projektgaranti separata ekonomiska uppföljningar för varje etapp. De ekonomiska sammanställningarna visar hur kostnaderna fördelar sig mellan olika underentreprenörer, nedlagda timmar och material. Hänvisningar till faktura finns. Sammanställningarna saknar uppgifter om vilka kostnader som är hänförliga till program- respektive projektändringar. Denna typ av information synes inte ha hanterats löpande i styrguppen. Åtminstone framgår inte detta av minnesanteckningarna. 5.1. Kommentarer och bedömningar Projektgaranti har tagit fram och rapporterat olika typer av ekonomisk information till Teknikoch fastighetsdirektören. Vid fem olika tillfällen har detta skett i strukturerad form. Denna information har funnits tillgänglig inför de beslutsunderlag som lyfts fram till kommunstyrelse och kommunfullmäktige. Prognoserna ökar väsentligt under korta tidsperioder. Mot bakgrund av att budgetar och prognoser inte är särskilt specificerade går det inte att bedöma på ett tydligt sätt vad avvikelserna mot budget och prognoser beror på. Det har inte kontinuerligt tagits fram någon information om till vilka delar avvikelserna beror på projekt- respektive programändringar. Inte heller vilken kvalitet på material som ingår i budgetar respektive prognoser. Exempelvis har taket på stadshuset, sprinklersystemet och hela elsystemet bytts ut under projektets gång. Vidare har bl a motionsanläggning anlagts. Huruvida dessa åtgärder var en del i det ursprungliga beslutet är svårt att bedöma då underlagen är av övergripande karaktär. Baserat på intervjuer har dessa utgifter genomförts innan de lagts fram i fullmäktige för beslut. Vidare framgår inte dessa åtgärder på ett tydligt sätt i kommande tilläggsbeslut. Mot bakgrund av otydligheterna i budgetar och prognoser går det inte att bedöma i vilken omfattning olika åtgärder och beslut funnits med i budget respektive prognoser och därmed inte heller i vilken omfattning olika beslut i styrgrupp och projektgrupp varit budgeterade/prognostiserade eller ej. Det saknas också dokumentation kring olika möjliga alternativ som funnits och prioritering av sådana ur dels ett ekonomiskt perspektiv och dels ett tidsperspektiv. Vi bedömer att ekonomistyrningen av dessa skäl varit bristfällig i projektet. Vid intervjuer har framgått att tidsperspektivet och personalens önskemål varit prioriterade medan det ekonomiska perspektivet inte varit lika fokuserat. Detta har fått till följd att många val som gjorts av tidsskäl och kvalitetsskäl varit utgiftsdrivande. Av minnesanteckningar från styrgruppen framgår inte att prognosuppdateringar och annan relevant ekonomisk information från Projektgaranti har hanterats inom denna grupp. Detta är 16

en väsentlig brist då styrgruppen haft ett tydligt ekonomiskt ansvar att bevaka att budgeten hålls. Den sena rapporteringen till fullmäktige, att uppskattade utgiftsökningar inte rapporteras i sin helhet och bristerna på analys av orsakerna till utgiftsöverdragen är sammantaget att betrakta som väsentliga brister. 6. Sammanställning över budget och utfall för fem större etapper Som tidigare nämnts baseras kvadratmeterpriset i budget och prognoser för de tillkommande kontorsetapperna på utfallet från de tidigare etapperna. Antalet kvadratmeter som projektet avser har inte förändrats nämnvärt jämfört med ursprunglig budget. Utgiftsökningarna avser sålunda ett kontinuerligt ökande kvadratmeterpris. För att utveckla analysen av utgiftsökningarna har vi bett Projektgaranti att specificera varför utgifterna per kvadratmeter ökat så kraftigt under projektets gång. Projektgaranti har under granskningens gång tagit fram sådan information för ett antal etapper som underlag för vidare analys. Kostnaderna per kvadratmeter varierar kraftigt mellan de olika kontorsetapperna. Den senaste uppföljningen som rapporterats från Projektgaranti, i juni 2011, visar kvadratmeterpriser på mellan 9 800 kr till 24 000 kr per kvadratmeter. Framförallt har utgifterna i två etapper blivit avsevärt mycket högre än vad som ursprungligen budgetades. Detta gäller framförallt politikerkorridoren och socialtjänstens korridor. Budget (kr/m²) utfall 2011-09 (kr/m²) Tot budget (kr) Tot utfall (kr) SLK 10 736 Politiker korridoren 14 393 16 842 3 627 000 4 244 072 Socialtjänstens korridor 14 393 25 094 3 627 000 6 323 668 Köket 10 000 000 28 400 000 Annexet inkl tak* 6 500 000 14 900 000 Innegård - matsal* 24 000 000 79 000 000 *Totalt utfall är en prognos från juni 2011 och kan komma att ändras. En uppföljning som gjorts i augusti 2011 av de två kontorsetapper med högst kvadratmeterkostnad visar hur de kostnaderna fördelar sig mellan programändringar och projektändringar. Genomgången visar att merparten av de ökade kostnaderna är hänförliga till programändringar. Den uppföljning som gjorts i efterhand av Projektgaranti visar att flertalet beslut är programändringar som fattats tillsammans med inredningsarkitekt och berörda medarbetare. Programändringarna har sedan förankrats i projektgruppen. Någon förankring i styrgruppen, som har det ekonomiska ansvaret, går inte att verifiera. Även etapperna köket, annexet inklusive tak samt innegård och matsal har blivit väsentligt dyrare än budgeterat. 6.1. Kommentarer och bedömningar Granskningen visar att de ursprungliga etapperna som byggdes i stadshuset gjordes till en betydligt lägre kvadratmeterkostnad än senare etapper. Eftersom budgetar och prognoser till 17

stor del baserats på tidigare kvadratmeterpriser har budget och prognoser hela tiden underskattats. Det kontinuerligt ökande kvadratmeterpriset beror till delar på att senare etapper blivit väsentligt dyrare än de första samt betydande utgiftsökningar för innegård, annex och kök. Till stor del beror utgiftsökningarna, som tidigare framgår, på programändringar. Enligt vår uppfattning bör programändringar inte startas utan beslut i fullmäktige. Kort sagt har ju fullmäktige i sitt ursprungliga beslut om 120 mnkr i investeringar fattat detta på grundval av utgifter för tidigare genomförda insatser i Stadshuset, d v s enligt den standard som de första ombyggnationerna skedde. Att sedan tillföra andra ombyggnationer och fördyrande omständigheter i förhållande till de ursprungliga etapperna bedömer vi inte vara förenligt med fullmäktiges ursprungliga beslut. Särskilda krav på socialtjänstens lokaler och särskilda önskemål från personal i olika etapper har varit mycket utgiftsdrivande i vissa fall. Det saknas anteckningar om prioriteringar och tydliga beslutsunderlag kring dessa utgiftsdrivande aktiviteter kopplat till av fullmäktige beslutad budget, vilket är en väsentlig brist. 7. Genomgång av minnesanteckningar från styrgrupp och projektgrupp Enligt beslut i kommunfullmäktige är det stadsdirektören som har rätt att fatta beslut om utformning och genomförande inom ramen för projektets budget. Till stöd ska projektets styrgrupp finnas. En genomgång av minnesanteckningarna från styrgruppen visar att det endast i begränsad omfattning finns ekonomisk information kopplad till de beslut som fattas. Ytterst få beslut som fattas i styrgruppen har direkt koppling till den praktiska ombyggnaden av stadshuset. Det är svårt att utifrån minnesanteckningarna få en tydlig bild över projektekonomin. Det saknas ekonomiska aspekter i de resonemang som förs kring olika alternativ i projektet. Eftersom alla aktiviteter beskrivs isolerade är det svårt att utifrån anteckningarna få en helhetsbild av ekonomin. Ett stort antal beslut som fattas i projektgruppen driver kostnader i projektet. Minnesanteckningarna från projektgruppens möten saknar uppgifter om återkoppling och godkända beslut från styrgruppen för dessa beslut. Det är svårt att se hur och om olika idéer blir beslut i någon av grupperna. Det framgår av anteckningarna att mycket utreds och ska återkopplas, framför allt ekonomiska underlag. Om och hur dessa sedan återkopplas till de olika grupperna är svårt att följa. Det vi kan konstatera att det är mycket ovanligt att ekonomiska uppgifter framkommer i minnesanteckningarna. Vid de tillfällen de finns angivna gäller det oftast för mindre kostnader. 7.1. Kommentarer och bedömningar Den genomgång som gjorts av minnesanteckningar från styrgruppen och projektgruppen visar att ekonomistyrningen i projektet har brustit. Beslut har fattats utan att ekonomiska kalkyler funnits framtagna och utan att tydliga prioriteringar och återkoppling mot budget görs. Beslut som är kostnadsdrivande fattas även i projektgruppen trots att gruppen inte har mandat för detta. Styrgruppen behandlar inte projektgruppens beslut på ett tydligt sätt. Det saknas sålunda tydliga kopplingar mellan kostnadsdrivande aktiviteter i såväl styrgruppen som projektgruppen och beslut om genomförande i styrguppen. Minnesanteckningarna betonar vikten av att medarbetarna ska vara nöjda och att tidplanen ska hållas men brister väsentligt vad gäller ekonomisk styrning och uppföljning. 18

8. Genomgång av intern kontroll i fakturaprocessen hos Projektgaranti Som ett led i granskningen av projektet har Ernst & Young översiktligt granskat rutiner för kontroll av inkommande fakturor. Vi har även stickprovsvis granskat fakturor och underlag till dessa. Nacka kommun har slutit avtal direkt med tre generalentreprenörer för olika etapper av byggnationerna. Dessa har fakturerat Nacka kommun såväl för egna utgifter som anlitade underentreprenörers utgifter. Kommunen har använt sig av generalentreprenörerna Stockholms Stadsbyggare, LP Bygg och SBG byggen. För kontorsdelen har Stockholms Stadsbyggarna och LP bygg anlitats och för ombyggnationen av köket har SBG byggen anlitats. Nacka kommun har ramavtal med samtliga företag. Anledningen till att flera olika generalentreprenörer anlitats är enligt uppgift att ingen enskild generalentreprenör är tillräckligt stor för att kunna genomföra samtliga etapper. En ny upphandling av generalentreprenör skulle också enligt uppgift ta tid och det sattes stor vikt vid tidsperspektivet. Ytterligare en anledning har enligt uppgift varit möjligheten att pressa priserna. De tidigare ekonomiska incitamenten som fanns kopplat till att hålla budget för generalentreprenörerna har dock helt försvunnit när budgetarna överskridits. Det sätt som tillämpats, att anlita generalentreprenörer som kommunen har ramavtal med och låta dessa i sin tur upphandla underkonsulter har av kommunen bedömts vara förenligt med lagen om offentlig upphandling. Vår granskning har inte närmare berört denna fråga. Fakturering från generalentreprenörerna sker månatligen. Till fakturan finns underentreprenörernas fakturor bifogade som underlag. Innan fakturering sker skickas ett fakturautkast till Projektgaranti för kontroll. Utkastet kontrolleras av Projektgarantis ekonom och godkänns för fakturering. Kontrollen omfattar en rimlighetsbedömning av underentreprenörernas timmar och materialkostnader. Rimlighetsbedömningen görs tillsammans med byggledare som har god kännedom om projektet och olika deletapper. När fakturering till Nacka kommun sker sakgranskas fakturan av Projektgaranti i Raindance och skickas därefter ut för attest enligt ordinarie attestslinga. Slutattest sker av Teknik- och fastighetsdirektören. Det har inte funnits någon möjlighet för Projektgaranti att säkerställa priser och materialkostnader fakturerade från underentreprenörerna mot avtal. Detta eftersom avtalen, som tidigare nämnts, förhandlas mellan general- och underentreprenör. Prislistor och timkostnader för underentreprenörerna finns inte tillgängliga vid Projektgarantis kontroller. Vid stickprovsgranskning av fakturor kan vi konstatera att timpriserna varierar relativt väsentligt mellan olika underentreprenörer. I våra stickprov mellan 320 kr per timme till 420 kr per timme. Ersättning för obekväm arbetstid har utgått i flera fall, till en leverantör med 255 kr per timme och då för en mycket stor andel av den totalt utförda tiden enligt granskad faktura. Någon särskild kommentar kring bedömningen att OB skall utgå för så stor andel av tiden framgår exempelvis inte. Generalentreprenören gör en sammanställning i Excel över sin nedlagda tid varje månad. Tidredovisningen signeras och finns tillgänglig på projektkontoret. Projektgaranti stämmer av excelredovisningen mot fakturan. Någon ytterligare kontroll för att verifiera nedlagd tid görs inte. I avtalen mellan Nacka kommun och generalentreprenörerna framgår att ett entreprenörsarvode om 10 procent på arbeten under 500 tkr och 6 procent på arbeten över 500 tkr. 19