Långsiktigt landsbygdsföretagande, hållbarhet och livsglädje 10 reformer för en fungerande äganderätt
2 2
En ledstång för en fungerande äganderätt Äganderätten och diskussionen om dess betydelse kan ibland te sig något diffus och ideologiskt högtravande. För Sveriges Jordägareförbunds medlemmar har den dock en högst reell funktion. Äganderätten är något positivt och genom den skapas förutsättningar för långsiktiga investeringar som är avgörande för landsbygdsföretagandet. Långsiktigheten resulterar även i ett hållbart brukande eftersom markfastigheten ska överlämnas till nästa generation i bättre skick än vad den var tidigare. Äganderätten möjliggör även kontinuerligt och långsiktigt förvaltande av en fastighet, som i sig är en källa till ren livsglädje. Sveriges Jordägareförbunds medlemmar förvaltar tillsammans ca 850 000 hektar mark och sysselsätter tusentals landsbygdsbor. Genom ett långsiktigt, hållbart förvaltande av denna mark skapas nytta för människor och natur. Genom stärkt landsbygdsföretagande och äganderätt vill vi utveckla näringslivet på den svenska landsbygden. En välfungerande äganderätt är grunden för företagandet på gårdarna, en förutsättning för långsiktiga och hållbara beslut. Äganderätten har de senaste decennierna stärkts juridiskt, inte minst genom EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och dess egendomsskydd. Den borde vara självklar men ändå upplever vi att den alltmer ifrågasätts och urholkas på grund av strandskydd, avverkningsförbud, olika intrångsärenden m.m. samt en myndighetsutövning som alltför ofta kringskär egendomsskyddet. Det behövs därför övergripande och specifika förändringar i äganderätten. Med den här publikationen presenterar vi tio konkreta reformer på hur äganderätten kan stärkas och utvecklas. Vi hoppas att våra förslag för en starkare och bättre fungerande äganderätt ska bli en ledstång för beslutsfattare och inspirera till de förändringar som är nödvändiga för att säkra grundförutsättningarna för de gröna näringarna. 2018-12-10 Gunnar Palme Ordförande Anders Grahn Generalsekreterare 3
10 reformer för en starkare äganderätt Äganderätten är en i högsta grad väsentlig fråga för landsbygdsföretagare. Att det är en rättighet med många dimensioner politiska, etiska, marknadsekonomiska och moraliska gör frågan än mer aktuell. Den är värd att främjas och stärkas. Här följer Sveriges Jordägareförbunds förslag på hur det kan göras. 1. Revidera miljöundantaget i Regeringsformens 2 kapitel 15 En grundläggande princip är att den som tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Praxis visar dock på en oroande trend där myndigheter tenderar att allt oftare tolka inskränkningar som att de sker av miljöskyddsskäl - vilket i praktiken har lett till utebliven ersättning vid intrång. Domarna avseende lavskrikor och bombmurklor är steg i rätt riktning men grundfrågan är inte löst. Förbundet anser därför att det behövs ett förtydligande i regeringsformen, eller annan lämplig markering, att tillämpning av miljöskyddskäl endast ska ske väldigt restriktivt samt att markägaren ska erhålla ersättning i högre utsträckning än idag vid intrång förorsakade av miljöskyddsskäl. 2. Markägare ska alltid konsulteras om deras brukande av mark påverkas och kunna överklaga beslut Idag kan till exempel nyckelbiotoper, grön infrastruktur eller värdekärnor utpekas på en mark utan att markägaren har blivit konsulterad eller haft möjlighet att överklaga utpekandet. Dessa områden skapar enorma arealer där det uppstår osäkerhet om hur marken ska kunna nyttjas i framtiden. Sådan myndighetsutövning måste förutsätta att markägare alltid involveras på ett tidigt stadium och bereds möjlighet att yttra sig samt även har möjlighet att överklaga samtliga beslut som berör vederbörandes egendom. 3. Inför krav på information om rätt till ersättning vid intrång I förvaltningsrätten bör införas en regel som anger att myndigheten eller förvaltningsdomstolen, i mål och ärenden som gäller intrång i äganderätt och nyttjanderätt, är skyldig att informera enskild part om rätt till ersättning från staten. Förslagsvis kan en sådan bestämmelse skapas genom ett nytt stycke i nya förvaltningslagens 6. Samtidigt bör då även en regel införas i 33 samma lag att en sådan underrättelse ska bifogas domen eller beslutet. 4. Skäligt skadestånd för all liden skada vid det allmännas intrång i äganderätten För närvarande är rätt till ersättning vid expropriation av fast egendom reglerad i lag. Någon motsvarande reglerad rätt till skadestånd av staten föreligger dock inte generellt vid statens intrång som sker med stöd av flera andra bestämmelser som kan orsaka kännbara inskränkningar i äganderätten till fast egendom, t.ex. vid strandskydd. Intrång i ägande- och nyttjanderätt till fast egendom borde genomgående ha motsvarande regler som vid expropriation, inklusive ersättning för värdeförsämring. 5. Begränsa myndigheters rätt att överpröva andra myndigheters beslut Idag har t.ex. länsstyrelser möjlighet 4
att överpröva kommunernas beslut om bifall till dispens från strandskyddet och vissa av Skogsstyrelsens beslut. Detta skapar oförutsägbarhet för markägaren samt flyttar beslutet från lägre till högre nivå. Problem ska lösas så nära problemets nivå som möjligt. I flera länder övervägs möjligheten att begränsa myndigheters möjlighet att överpröva andra myndigheters beslut i vissa frågor. Det borde även prövas i Sverige. 6. Ersätt allmänna miljöskydd med fullt definierade sådana Varje gång det fattas beslut om skydd av naturen, som inskränker markägarens rådighet över sin mark, ska beslutet motiveras för den mark eller fastighet det avser. Det ska inte kunna hänvisas till övergripande riktlinjer eller principer utan dessa ska motiveras för det specifika mark- eller vattenområde som beslutet avser. 7. Revidera strandskyddet Strandskyddet har blivit ett problem för en levande landsbygd och landsbygdsutveckling som sker på landsbygdsbefolkningens villkor. Det behöver därför ses över i sin helhet. Dagens generella strandskydd bör ersättas av ett behovsprövat strandskydd som skyddar strand där det är synnerligen motiverat. 8. Inför beaktande av egendomsskyddet i regleringsbreven Idag har vi ett egendomsskydd som borde vara starkt. Implementeringen av det har dock utvecklats i en negativ riktning. Myndighetsutövningen måste fullt ut respektera äganderätten. Det finns därför behov av att införa permanenta, tydliga krav i myndigheternas regleringsbrev att egendomsskyddet ska beaktas i myndighetsutövningen. 5
9. Revidera miljöbalken och artskyddsförordningen När miljöbalken antogs lämnades utrymme för att många bedömningsfrågor skulle avgöras genom rättspraxis. Det har lett till en situation där dess implementering har fått en negativ inriktning med utökade äganderättsinskränkningar som följd. Detsamma gäller flera av de förordningar som helt eller delvis utgår från miljöbalken, såsom artskyddsförordningen. Dessa behöver därför revideras för att i högre utsträckning följa lagstiftningen om egendomsskydd. 10. Ett regelsystem som skapar balans - även vad gäller processkostnader och obehörigt agerande Det saknas inom förvaltningsrätten en allmän regel som ger enskild part rätt till skälig ersättning för sina egna rättegångskostnader, i vart fall när annan enskild part har överklagat myndighetsbeslut. Det verkar också inom förvaltningsrätten saknas en återhållande straffbestämmelse när enskild motpart agerar mot bättre vetande vid sin processföring, särskilt när det sker på bekostnad av annan enskild parts civila rättigheter, såsom när ett pågående ärende under lång tid kan blockera utövande av en ägande- eller nyttjanderätt. Det bör därför införas regler om att den enskilde part som vinner talan får rätt till ersättning för sina rättegångskostnader av enskild motpart. En regel om skyldighet för motpart att deponera säkerhet för processkostnader och liden skada vid, t ex, misstanke om processmissbruk, bör även starkt övervägas. Likaså bör enskilda som får rätt mot en myndighet få ersättning för sina rättegångskostnader. 6
Om äganderätten Äganderätten är en av grunderna för vår gemenskap. Utan den rättigheten skulle samhället se mycket annorlunda ut. Därför är ett av den moderna statens kärnuppdrag att garantera den enskildes äganderätt. FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från år 1948 slår fast att äganderätten ska skyddas av staten. Äganderätten med egendomsskyddet är även inskriven i Europakonventionen 1 och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. I Sverige är äganderätten skyddad i grundlagen, i 2 kapitlet 15 regeringsformen och aktualiseras inom många rättsområden. Miljörätten och fastighetsrätten är två rättsområden som särskilt påverkar landsbygdsföretagare. Exempel på ytterligare områden där principiella resonemang om äganderätten kan uppstå är aktiebolagsrätten, förvaltningsrätten, processrätten och skatterätten. Lagskyddet av äganderätten ska säkerställa att godtyckliga egendomsberövanden inte genomförs. Det är ett skydd för den enskilde. Det betyder att lagarna ska säkerställa att även staten, den övermakt som ska garantera äganderätten, inte missbrukar maktställningen. Därför får staten enbart under vissa premisser tvinga någon enskild till att avstå sin egendom. I den svenska grundlagen är undantaget formulerat som när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Ett sådant intresse ska heller inte kunna tillgodoses på annat sätt. Först när båda dessa kriterier är uppfyllda är en inskränkning av äganderätten acceptabel. Den som genom 1. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, innefattar ett egendomsskydd uttryckt i dess första tilläggsprotokolls artikel 1. 7
expropriation eller liknande tvingas avstå sin egendom ska få full ersättning för förlusten, enligt regeringsformen. Äganderätten kan definieras som ett regelkomplex bestående av lagar och rättspraxis som syftar till att i en marknadsekonomi garantera att parter kan utföra kortsiktiga och långsiktiga transaktioner av fast och löst egendom med brukande av dessa samt respektive parts rättigheter men också skyldigheter. Med denna breda definition blir också äganderättsbegreppet en grundpelare för en fungerande demokrati. Ett annat sätt att tydligare greppa vad äganderätten ska stå för är att dela in den i olika delar. Först ska rättigheten säkra den enskildes rätt till nyttjande och disposition av sin egendom att kunna använda den. Sedan ska rätten att ingå avtal kring egendomen, exempelvis att sälja eller hyra ut den, garanteras. Och slutligen ska rättssäkerheten tryggas staten ska skydda äganderätten och inskränks den ska ersättning utgå. Den som sår vill kunna skörda Det som ägs privat blir bättre omhändertaget. Finns det en försäkran om att äganderätten respekteras vågar den enskilde, driven av sitt egenintresse, investera arbete och resurser i sin egendom. Att människor vårdar det de äger och använder det för att öka sin välfärd är i sin tur något som utnyttjas av staten, som beskattar arbete och vinster. Därmed bidrar äganderätten till att öka hela befolkningens välfärd. Att äganderätten måste garanteras långsiktigt om den ska vara mer än en ett begrepp blir närmast övertydligt inom jord- och skogsbruk samt andra företag på landsbygden. Vem skulle utan ett starkt skydd mot godtyckliga egendomsberövanden t.ex. våga göra en investering i form av skogsplantering som betalas tillbaka flera decennier eller t.o.m. ett sekel senare? Äganderätten har många dimensioner Exemplet från landsbygdsföretagarnas vardag ger en bild av investeringar som inte enbart kan beskrivas som drivna av ett ekonomiskt vinstintresse. Om det bara vore den enskildes önskan att maximera sin ekonomiska avkastning skulle människor undvika satsningar som inte kan återbetalas under deras levnad. Den här situationen pekar på att äganderätten stimulerar ett förvaltarskap som sträcker sig längre än de ekonomiska kalkylerna. Om äganderätten inte respekteras får det effekter på många plan från att människans frihet inskränks på individnivå till att välståndsskapandet minskar på samhällsnivå. En svagare äganderätt märks över tid. När den enskildes incitament för att sköta sin egendom minskar läggs mindre kraft på skogsvård, åtgärder i jordbruket och underhåll av hus. Utan incitament att hållbart förvalta resurserna leder det snabbt till att dessa överutnyttjas, uttöms och fördärvas. Skyldigheter Äganderätten ger inte bara rättigheter utan även skyldigheter. Skyldigheterna kan indelas i tre kategorier: 1. Sociala: markägaren kan förväntas att långsiktigt verka i bygden, beakta allemansrätten samt ha en öppen kommunikation med allmänheten 8
9 9
2. Miljömässiga: den främsta skyldigheten är att hållbart bruka marken men även bidra till skapande av naturvårdsområden genom dialog med myndigheter samt verka för vatten- och viltvård. 3. Ekonomiska: bruka och förädla egendomen på ett ekonomiskt hållbart sätt, vara effektiv i resursutnyttjandet och bidra till samhällsnyttan Inskränkningar Äganderättsliga frågor som påverkar landsbygdernas företagare har först på senaste tid fått viss uppmärksamhet, trots att restriktionerna för vad en markägare får göra med sin mark har ökat sedan lång tid. Det stora dilemmat för markägarna är att äganderätten begränsas av staten den institution som ska garantera rättigheten. Markägaren har rätt att bruka sin mark. Rättigheten definieras av att markägaren ska kunna använda marken, ingå avtal kring den och vara tillförsäkrad ersättning om förfogandet över den inskränks. Markägarens primära rätt till brukande av marken kan begränsas genom statliga ingrepp. Några exempel på sådana är naturreservat, Natura 2000-områden, kulturreservat, olika typer av biotopskydd, ett antal olika klassningar för riksintressen, strandskyddsområden och nyckelbiotoper. I vissa fall utgår ersättning till markägaren och om den kompensationen fullt ut motsvarar värdet på skadan ska rättigheten enligt grundlagsregeln anses tillgodosedd. Samtidigt förutsätts att det grundläggande kravet ett angeläget allmänt intresse är uppfyllt för att staten ska få genomföra åtgärden från första början. I flera fall utgår dock inte ersättning till markägaren när vederbörandes förfoganderätt över egendomen minskar. Exempel på sådana situationer är strandskyddet, nyckelbiotoper, riksintressen och många fall av biotopskydd. I tillämpningen av artskyddsförord- 10
ningen har också myndigheter under de senaste åren argumenterat för att markägare inte ska ges någon ersättning när artskyddet stoppar exempelvis skogsavverkningar. I dessa fall har till slut domstolar gett markägarna rätt, men ändå fortsätter statliga organ att ifrågasätta krav på ersättning för intrång i äganderätten. En annan fråga som kan påverka rättssäkerheten kring äganderätten är t.ex. om allmänheten ges rätt att i domstol överklaga enskilda markägares skogsvårdsbeslut, med stöd av Århuskonventionens talerättsregler. Även myndigheters och enskilda tjänstemäns ageranden förorsakar i många fall problem. Ej ändamålstrogna tolkningar av regler, omfattande myndighetskrav och fördyrande regler är sådant som företagare inom jord- och skogsbranschen återkommande vittnar om. Likaså involveras markägare alltför sent i processer och beslut som berör dom. Det här är inskränkningar som sammantaget riskerar att begränsa vad en markägare kan göra med sin egendom. Effekten av dessa handlingar blir på flera sätt märklig. Många av de värden som man avser skydda genom inskränkningar i brukanderätten är resultatet av brukande. Resultatet blir att den som brukat sin mark på sådant sätt att skyddsvärda värden uppstår eller bevaras, straffas med brukandeförbud, medan den som brukar sin mark på sådant sätt att värden försvinner eller aldrig uppstår belönas med fortsatt brukanderätt utan inskränkningar. Det är en märklig incitamentstruktur. Nyttan som följer med en fungerande äganderätt är påtaglig. Det finns även en diskussion om hur landsbygden kan stärkas. Dessa båda frågor är nära sammankopplade och enbart inom de gröna näringarna, som är beroende av äganderätten, skapas tusentals jobb. Genom en starkare äganderätt kan vi även uppnå en stark kraft för landsbygdsutveckling. 11
Sveriges Jordägareförbund, Margrethelunds Gård, SE-184 60 Åkersberga Telefon 070-33 99 252 E-Post gs@jordagarna.se Foto: Carl-Fredrik Hamilton