Revisionsrapport basgranskning av kultur- och fritidsnämnden

REVISIONSRAPPORT 1(11) KR-2013/ 0016 Handläggare, titel, telefon Caroline Nyman, stadsrevisor 011-15 17 99 Revisionsrapport basgranskning av kultur- och fritidsnämnden Innehållsförteckning 1. Inledning... 2 2. Nämndens ansvarsområde... 3 3. Resultat och bedömning av dokumentstudier och intervjuer... 3 4. Avslutande bedömning... 10 Bilaga 1 Definitioner Postadress Besöksadress Telefon Telefax E-post Norrköpings kommun Dalsgatan 14 011-15 17 99 011-15 70 90 revisionskontoret@norrkoping.se Internet Dalsgatan 14 www.norrkoping.se/revision 602 32 Norrköping

2(11) 1. Inledning Kommunens revisorer ska enligt revisionsreglementet i Norrköpings kommun årligen granska alla revisionsansvariga i nämnder, styrelser och utskott. Granskningen ska genomföras enligt god revisionssed i kommunal verksamhet och i enlighet med kommunallagen. Denna granskning är en översiktlig granskning av nämnden. 1.1. Revisionsfrågor Basgranskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten ändamålsenlig och tillräcklig? Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av ekonomin tillräcklig? Har nämnden en god intern kontroll? 1.2. Metod och avgränsning Kultur- och fritidsnämnden har inför granskningen bedömts som mindre riskfylld (grön). Nämnden är granskad på ett övergripande sätt vilket innebär att vi utifrån ett särskilt program granskat vissa styrande processer. Vi har i första hand har granskat om nämnden har system och rutiner för en fungerande styrning av verksamheten, tillämpningen har inte granskats i större utsträckning. Granskningens underlag utgörs av dokument, stickprov av fakturor och intervjuer. De funktioner som har intervjuats är förvaltningschef, ekonom, kulturstrateg samt två internkontrollrepresentanter. Uppföljande telefonintervjuer har även genomförts med verksamhetschefer på stadsmuseet, konstmuseet, stadsbiblioteket samt kulturskolan. 1.3. Kvalitetssäkring Denna rapport är sakgranskad av förvaltningen, vilket innebär att de fakta som rapporten hänvisar till är kvalitetssäkrade av de som granskats. Slutsatserna och revisionsbedömningarna ansvarar revisionskontoret för. Rapporten är även kvalitetssäkrad av Caroline Nyman. 1.4. Revisionskriterier Revisionens analyser, slutsatser och bedömningar bygger på lagstiftning och kommunfullmäktiges beslut om uppdrag till nämnden. Granskningen utgår ifrån följande revisionskriterier: Kommunallagen

3(11) Förvaltningslagen Styrmodellen för Norrköpings kommun (politiska riktlinjer samt riktlinjer för tjänstemän) Fullmäktiges mål (budget 2013) Riktlinjer för inventarieregistrering i Norrköpings kommun Reglemente för ekonomisk förvaltning och intern kontroll avseende Norrköpings kommuns nämnder och förvaltningar Attestreglemente för Norrköpings kommuns nämnder och förvaltningar Kultur- och fritidsnämndens reglemente 2. Nämndens ansvarsområde Kultur- och fritidsnämnden ansvarar för bibliotek, filmverksamhet, kulturskolan, skötsel och underhåll av idrotts- och friluftsanläggningar, bidrag till viss föreningsverksamhet samt utdelning av kultur- och idrottsstipendier. Inom nämndens ansvarsområde finns även museer samt hantering av den offentliga och den i övriga kommunala verksamheter deponerade konsten. Nämnden ansvarar också för viss naturvårdsverksamhet. Kultur- och fritidsnämnden har stöd av tjänstemän inom kultur- och fritidskontoret, som leds av förvaltningschef. 3. Resultat och bedömning av dokumentstudier och intervjuer 3.1. Styrning och ledning av verksamhet Nämnden beslutade i slutet av februari 2013 om en uppdragsplan. Den omfattar tretton mål som tagits fram efter diskussioner i de politiska grupperna. Målen bygger till stor del vidare på uppdragsplanen för 2011-2012. Nämnden har beslutat om en biblioteksplan för 2012-2014, vilken är det yttersta styrdokumentet för biblioteken. I maj 2013 informerades nämnden om verksamhetsplanen för kultur- och fritidskontoret. Verksamhetsplanen är en kortfattad förteckning över vilka tjänstemän som ansvarar för att redovisa måluppfyllelse för respektive mål, samt vid vilken tidpunkt rapport ska ske. Enligt förvaltningschef är verksamhetsplanen kortfattad eftersom uppdragsplanen är så detaljerad.

4(11) De olika verksamheterna har formulerat verksamhetsplaner som innehåller aktiviteter och även mål som inte finns med i nämndens uppdragsplan. Exempelvis har stadsbiblioteket målet att besök och utlåning ska öka. Nämnden får rapport om planens genomförande vid sammanträden under året. Vid bokslut rapporteras en verksamhetsberättelse. I rapporten över 2012 beskrivs viktiga händelser men det saknas en framställning över utfallet av målen i uppdragsplan 2011-2012. Bokslutet innehåller däremot en redovisning av de fullmäktigemål som nämnden haft särskilt ansvar att följa upp. Kultur- och fritidskontoret arbetar särskilt med att följa upp mål 4, 14 och 23, som är riktade till kultur- och fritidsområdet. Två gånger om året samt vid bokslut rapporterar kultur- och fritidskontoret ett antal nyckeltal till nämnden. Det är exempelvis antal besök till de olika institutionerna, hallarna och badhusen, antal utlån, antal skolvisningar och klassbesök samt uthyrda timmar i idrottshallarna. Nyckeltalen ger en bild av utvecklingen sedan ett antal år tillbaka. Nämnden arbetar i mycket begränsad utsträckning med brukarundersökningar och jämförelser med andra kommuner. Biblioteket och museerna genomför vissa egna undersökningar gentemot besökare men redovisar inte resultatet till nämnden. Revisionsbedömning Nämnden beslutade om sin uppdragsplan i slutet av februari 2013, vilket är för sent eftersom verksamhetsåret då redan påbörjats. Kontorets verksamhetsplan beslutades i maj, vilket också är för sent. Enligt styrmodellen ska uppdragsplanen fastställas innan verksamhetsåret börjat. Enligt styrmodellen ska nämndens uppdragsplan innehålla en inledning som beskriver nämndens ansvarsområde, fokusområden samt planerings- och ekonomiska förutsättningar för nämndens ansvarsområden. Nämndens uppdragsplan innehåller inte detta, vilket är en brist. Målen i uppdragsplanen utgår i stort från fullmäktiges mål och preciseringar, men det kan framgå med större tydlighet vilka fullmäktigemål som berörs. Då framgår om det finns fullmäktigemål som nämnden idag utelämnat, men som skulle kunna införlivas i styrningen. Det är problematiskt att de olika kulturinstitutionerna skapar egna mål som inte finns i uppdragsplanen. Det skapar en otydlig styrning av verksamheten. Det är ett avsteg från styrmodellen att verksamhetsplanen saknar aktiviteter. Det bör korrigeras för att uppdragsplan och verksamhetsplan ska uppfylla styrmodellens krav. I bokslut 2012 saknas en komplett beskrivning av måluppfyllelsen 2011-12 vilket är en brist.

5(11) Det är positivt att nämnden tar fram nyckeltal för verksamheten. Nämnden bör införliva dem i ett systematiskt kvalitetsarbete där verksamheten också utvärderas bland annat med hjälp av undersökningar och jämförelser med andra kommuner. Kultur- och fritidsnämndens ansvarsområden skulle dra nytta av att analysera resultat av medborgarundersökningar om befolkningens synpunkter i stort, samt av mer specifika kultur- och fritidsvaneundersökningar. Det är även av vikt att nämnden genomför regelbundna brukarundersökningar för att mäta uppfattad kvalitet. De nyckeltal som idag tas fram bör införlivas i nämndens styrning och användas för att mäta måluppfyllelse. Vår sammanfattande bedömning är att nämndens styrning och ledning är godkänd med brister (gul). Uppdragsplanen bör tydligare beskriva nämndens ambitionsnivå i relation till ekonomiska förutsättningar samt nämndens fokusområden. Nämnden bör årligen genomföra och dokumentera en risk- och väsentlighetsanalys som grund för arbetet. Vidare behöver nämnden stärka sin uppföljning av verksamhetens måluppfyllelse och kvalitet genom bland annat olika typer av nyckeltal, jämförelser och brukarundersökningar. 3.2. Styrning och ledning av ekonomi Kultur- och fritidsnämnden beslutade i december 2012 om budget för 2013. Budgeten omfattar totalt 208 928 t kr där ungefär hälften går till kulturverksamhet och hälften till fritidsverksamhet. Totalt är budgeten 2013 ramförstärkt med 5,5 procent jämfört med 2012. Vid uppföljning per sista mars prognostiserade nämnden ett resultat i balans och enligt förvaltningsledningen är prognosen oförändrad sedan dess. Årets investeringsutgift förväntas bli 7 860 tkr och gå till utveckling av spontanidrottsplatser, digitalprojektorer, elljusspår, skatepark, stadsmuseets utställningar samt satsningar på den offentliga konsten. År 2011 avsatte fullmäktige 4 000 tkr i markeringar till kulturverksamhet. Drygt hälften av pengarna återstår inför 2013 och nämnden planerar att förbruka dem under året och slutredovisa till fullmäktige vid årets slut. Det ekonomiska ansvaret åligger i hög grad verksamhetschefer på de olika institutionerna. Kultur- och fritidskontorets ekonom gör i samarbete med samtliga verksamhetschefer månatliga sammanställningar över ekonomin. Till nämnden framställs en kortare sammanfattning vid varje sammanträde. Två gånger om året genomförs en mer omfattande rapport till nämnden, som även skickas till kommunstyrelsen. Cheferna på de olika verksamheterna beskriver att de har ett bra stöd från kultur- och fritidskontorets ekonom i den löpande uppföljningen.

6(11) 3.2.1 Inventarier Kommunstyrelsens kontor är systemägare för inventarieregistrering i det kommungemensamma systemet Multitrace. I de riktlinjer som tagits fram beskrivs att alla inventarier som bedöms vara stöldbegärliga samt de har ett inköpsvärde över 2000 kr ska registreras. Grundregistrering och märkning görs av IT-enheten. Därefter ska varje kontor utse en ansvarig person som efter utbildning ges behörighet att uppdatera systemet. På kultur- och fritidskontoret finns inte någon ansvarig för att registrera inventarier eller uppdatera registret. Däremot har institutionerna samt kulturskolan ansvariga som uppdaterar Multitrace. Övertaliga inventarier återförs till kommunens centrala förråd och trasiga inventarier skrotas. Revisionsbedömning Nämndens ekonomi sköts idag på ett tillfredsställande sätt. Idag är det ekonomiska ansvaret inom nämndens ansvarsområde mycket decentraliserat. Kommunikationen mellan kultur- och fritidskontoret samt verksamheterna framstår som god. Vår bedömning är samtidigt att det finns ett utrymme för nämnden att ta ett tydligare ansvar för den övergripande ekonomiska styrningen. Som ett led i det är det av vikt att nämnden fortsätter utveckling av ekonomiska samt verksamhetsnyckeltal för att skapa kunskap om hur verksamheten kan bedrivas effektivt. Nyckeltalen bör kopplas till målen. Registrering av inventarier inom de olika verksamheterna sker enligt riktlinjen. I fullmäktiges reglemente framgår att kommunens tillgångar ska skyddas som ett led i en god intern kontroll. Även kultur- och fritidskontoret bör därför snarast utse en ansvarig person och genomföra en inventering i enlighet med riktlinjen. Vår sammanfattande bedömning är att nämndens styrning och ledning av ekonomin är godkänd (grön). 3.3. Intern kontroll 3.3.1 System för intern kontroll Nämnden beslutade om en internkontrollplan i mars 2013. Den omfattar sex punkter. Tre av dem tar upp säkerhet och tillgänglighet på de olika institutionerna. En riktas till kulturskolan; eleverna vid kulturskolan ska motsvara Norrköpings kommuns befolkningsunderlag. De två sista punkterna är förvaltningschefs ansvar; optimal rättvisa i fördelning av bidrag/stöd till föreningar samt kvalitetssäkring av entreprenörer. Samtliga punkter ska kontrolleras löpande av ansvarig chef och en samlad rapportering ska ske till nämnden i december.

7(11) Alla punkter som finns i årets internkontrollplan fanns med i internkontrollplan 2012, och även åren dessförinnan. I rapporten som redovisades för nämnden i bokslut 2012 (i februari 2013) framgår inte något resultat av genomförda kontroller. Verksamhetscheferna uppger att det är av stor vikt för dem att arbeta med intern kontroll och förbättringsrutiner i sina verksamheter, men arbetet dokumenteras inte och följer inte exakt de områden som internkontrollplanen beskriver. Cheferna arbetar aktivt med frågor kring förvaring, underhåll och tillgänglighet till kommunens samlingar av instrument, böcker, media, konst och utställningsföremål. Samlingarnas totala värde är inte uppskattat, men enbart Konstmuseets konst värderades enligt ekonomen på kultur- och fritidskontoret till 69 miljoner på 1990-talet, och har nu räknats upp till 77 miljoner. Konstmuseet ansvarar också för deponerad och offentlig konst. I årets budget har museet får extra medel om 200 tkr för att upprätta ett digitalt register över samlingarna. Även den offentliga och den deponerade konsten saknar uppdaterade register. Nämnden har utsett två internkontrollrepresentanter. De uppger att de fått otydliga instruktioner och inte förstått sin roll. Det har varit oklart för dem hur de ska genomföra uppdraget. De efterfrågar tydligare stöd från förvaltningsledningen. En risk- och väsentlighetsanalys för intern kontroll dokumenterades inför 2009, och nämnden beslutade om samma dokument senast inför 2011. Rapporten identifierar inte några risker som utgångspunkt för arbetet med intern kontroll, utan beskriver snarare varför nämnden inte behöver arbeta med intern kontroll. Nämndens internkontrollrepresentanter uppgav i intervju att de inför verksamhetsåret 2013 genomförde diskussioner med sina respektive politiska grupper där ett antal verksamhetsrisker identifierades. Tyvärr dokumenterades inte diskussionerna. Det finns ingen rutin för att introducera nyanställda i intern kontroll. Nämndens delegationsordning är senast reviderad i januari 2011. Den är kortfattad och omfattar fem delegater. Nämndens ordförande ges rätt att fatta brådskande beslut då sammanträde inte kan inväntas. Förvaltningschef ges rätt att besluta om att utse attestanter, utfärda fullmakt för kvittens av försändelser samt beslut att köpa varor och tjänster samt teckna avtal om hyra/leasing för en period om högst 5 år avseende belopp mellan 10 och 30 basbelopp. Föreningskonsulent och kulturstrateg delegeras rätten att besluta om bidrag till en maxgräns om 75 000 kr. Chef för stadsmuseet delegeras rätten att gallra föremål i samlingarna. 3.3.2 Attestgranskning Attestreglemente för Norrköpings kommuns nämnder och förvaltningar fastslår att det är obligatoriskt med två attester, en granskningsattest och en beslutsattest, för varje transaktion. Beslutsattest får inte verkställas av den

8(11) som själv ska ta emot en betalning eller för egna reseräkningar, mobilräkningar eller representation avseende sig själv. Beslutsattest får inte heller verkställas av person som anses stå i beroendeställning till den som transaktionen gäller. Det innebär exempelvis att samtliga räkningar som gäller förvaltningschef ska beslutsattesteras av kommundirektören. Kultur- och fritidskontoret har en uppdaterad lista med attestbehörigheter. I den framgår vem som får besluta om vilka typer av ansvar, och till vilka maxbelopp. Stickprov Revisionen har granskat ett urval om totalt 40 fakturor (reseräkningar, utlägg, mobilräkningar, representation samt inköp av konsulttjänster) från 1 januari 5 juni 2013 för att avgöra om attestrutinen fungerar. Samtliga granskade fakturor innehöll två attester. Det förekommer brister i attesterna i det stickprov som revisionen omfattar. En granskningsattest har kunnat ske av en medarbetare som inte har behörighet att attestera. I fyra fakturor har beslutsattest skett på fel nivå och underställd personal har beslutsattesterat personliga fakturor till sin chef. Två beslutsattester har även skett av personaliga fakturor där attestanten självattesterat. Revisionen har ingen anledning att misstänka att dessa sex fakturor är felaktiga, men attest har skett på felaktigt sätt och i strid med attestreglementet. Revisionsbedömning Internkontrollplanen antogs inte före verksamhetsårets början, vilket är en brist. Den nuvarande internkontrollplanen har funnits i samma form sedan ett antal år tillbaka. Eftersom riskbedömningen de senaste åren var mycket begränsad bedömer vi att nämnden inte har säkerställt att samtliga väsentliga risker beaktats. Nämnden bör utveckla internkontrollplanen och arbetet med intern kontroll i stort så att det följer kommunens föreskrifter. Internkontrollplanen bör kompletteras med kontroller som säkerställer att: - verksamheten genomförs enligt program och andra beslut som fullmäktige fastställt - verksamheten genomförs enligt lagar, avtal och andra för nämnden gällande regler, föreskrifter och beslut - anskaffningen/användningen av resurser är effektiv och ändamålsenlig - kommunens tillgångar skyddas - redovisningen och uppföljning av verksamhet och ekonomi är rättvisande, tillförlitlig och ändamålsenlig - säkerheten i redovisningsrutiner, administrativa rutiner och IT system är tillfredsställande Det är av stort vikt att det finns uppdaterade register över bibliotekens samt museernas samlingar, den deponerade konsten, den offentliga konsten och

9(11) kulturskolans instrument. Nämnden har ett ansvar att skydda och bevara dessa tillgångar. Internkontrollrepresentanternas uppdrag har för dem varit otydligt. I uppdraget ingår att kontrollera att förvaltningen genomför kontrollerna enligt internkontrollplanen och att rapportera resultatet till nämnden. Vårt stickprov av fakturor visar att attester inte alltid har skett i enlighet med reglementet. Rutinerna som tagits fram av fullmäktige förefaller inte vara kända. Stora brister finns inom attester av mobilräkningar. Det är helt oacceptabelt att attestera egna personliga fakturor och att underställd personal attesterar personliga fakturor för sin chef. Nämnden bör genomföra regelbundna kontroller genom stickprov för att årligen försäkra sig om att attestförfarandet fungerar. Delegationsordningen bör förtydligas gällande det maxbelopp som handläggare får besluta om i bidrag. Med den nuvarande formuleringen framgår det inte om maxgränsen på 75 000 kr gäller per förening eller per beslutstillfälle.vidare bör delegationsordningen ses över, då det senast gjordes för nästan tre år sedan. Exempelvis ger delegationsordningen chefen för stadsmuseet rätten att gallra i samlingarna men inte konstmuseets chef eller stadsbibliotekets chef rätten att göra detsamma. Vår sammanfattande bedömning är att nämndens övergripande system för intern kontroll är underkänt (röd). Nämnden behöver stärka samtliga delar i sin interna kontroll, dvs. planeringen, genomförandet och uppföljningen. Nämnden bör genomföra en risk- och väsentlighetsanalys och ta fram en ny internkontrollplan där samtliga punkter ovan täcks in. Vidare bör nämnden förankra arbetet i hela organisationen, bland annat genom att ta fram en rutin för att introducera nyanställda i intern kontroll. Nämndens internkontrollrepresentanter ska kontrollera att momenten i internkontrollplanen genomförs och rapportera till nämnden i slutet av året. Vidare ska det samlade resultatet av genomförda kontroller redovisas till nämnden årligen, och utgöra grund för kommande års risk- och väsentlighetsanalys. 3.4. Verksamhetsspecifika processer Ett mål i uppdragsplanen är att kultur- och fritidskontoret ska ta grunduppdrag till museerna och kulturskolan. Där ska deras uppgift tydligt framgå. Som en förlängning av detta finns också målet om en kulturskoleutredning, som genomförs under året. Enligt kulturskolans chef finns det idag ett behov av ett tydligare syfte och uppdrag för kulturskolan, exempelvis kring målgrupp och inriktning. Utredningen ska vara klar i december. Ytterligare ett uppdrag i planen som kan få betydande effekter är att riktlinjerna för föreningsbidrag ska ses över under året.

10(11) Revisionsbedömning Det är positivt att nämnden och kontoret arbetar med att utveckla verksamheten. Tydliga uppdrag från nämnden är en förutsättning för de olika institutionerna, så att de kan planera och prioritera i sin verksamhet. För kulturskolan är det viktigt att frågetecken kring målgrupp och köer besvaras så fort som möjligt, eftersom de beslut som fattas kan få stora konsekvenser för utövarna och för de som står i kö. 4. Avslutande bedömning Den avslutande bedömningen av nämndens verksamhet presenteras utifrån revisionsfrågorna nedan. Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten ändamålsenlig och tillräcklig? Den sammantagna bedömningen är att nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten inte är helt tillräcklig. GUL Nämndens uppföljning av måluppfyllelse bör tydliggöras. Nämndens uppföljning och kontroll bör stärkas genom användandet av brukarundersökningar, kvalitetsmätningar och utvärderingar. De nyckeltal som tas nu fram bör kopplas till målen för verksamheten.