Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Finansdepartementet 103 33 Stockholm Yttrande över Skatteverkets hemställan Förstärkt konkurrenskraft på lika villkor i kontantbranschen Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget Remissen innefattar tre förslag om ändrade regler för kassaregisterskyldigheten som alla syftar till förstärkt konkurrens på lika villkor i kontantbranschen. Det första förslaget innebär att en utländsk näringsidkare som inte har fast driftställe i Sverige inte längre ska vara undantagen från skyldigheten att använda kassaregister om försäljning görs mot kontant betalning eller betalning med kontokort. Det andra förslaget avser en inskränkning i undantaget från kassaregisterskyldigheten för den som säljer varor eller tjänster genom distansavtal och det tredje förslaget gäller situationer där en vara lämnas ut eller tjänst tillhandahålls mot ett värdebevis som säljaren själv har ställt ut. Samtliga ändringar avser skatteförfarandelagen, SFL (2011:1244). Skälen för Regelrådets ställningstagande Syftet med förslaget Finansdepartementet uppger att syftet med förslagen är att få till stånd en förstärkt konkurrens på lika villkor i kontantbranschen samt att öka legitimiteten för skattesystemet. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av förslagets syfte är godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd Finansdepartementet uppger att utländska företag är skyldiga att anskaffa eller hyra ett tillverkardeklarerat kassaregister som uppfyller kraven i SKVFS 2014:9 och att kassaregistret ska vara anslutet antingen till en certifierad kontrollenhet enligt SKVFS 2009:9 eller anslutet till ett certifierat kontrollsystem enligt SKVFS 2014:8. Förslagsställaren uppger även att utländska näringsidkare bör kunna tillåtas använda andra kassaregister än de svenska tillverkardeklarerade kassaregister som uppfyller kraven i svenska föreskrifter, så länge de utländska kraven motsvarar de svenska. Förslagsställaren redovisar möjligheten att denna ordning införs i lag, men förordar ändå att dessa undantag från svensk lagstiftning hanteras inom befintligt regelverk. En bedömning om det utländska kassaregistret uppfyller krav som motsvarar de svenska, måste därmed, enligt regelgivaren, ske i varje Postadress Webbplats E-post 1/7
enskilt fall. Som skäl anges att bedömningen om det utländska företagets kassaregister uppfyller motsvarande svenska krav anses vara alltför svårt för utländska företag att göra. Regelrådet kan konstatera att regelgivaren, i sin remiss, redovisar alternativa lösningar när det gäller genomförandet av förslaget samt att regelgivaren även indirekt beskriver effekterna av om ingen reglering kommer till stånd. Distansavtal och kassaregister respektive registering av försäljning i kassaregister vid tillhandahållande Regelrådet kan konstatera att regelgivaren inte redovisar några alternativa lösningar till den föreslagna regleringen, vilket Regelrådet anser vara anmärkningsvärt, särskilt med anledning av att regelgivaren avser reglera på ett sätt som minskar berörda företags möjlighet att effektivisera sin verksamhet. Utan att alternativen utretts går det, enligt Regelrådet, inte att avgöra om syftet med regleringen uppnås på ett enkelt och så kostnadseffektivt sätt som möjligt för berörda företag. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd avseende det två sistnämnda förslagen är bristfällig. Förslagets överensstämmelse med EU-rätten Förslagsställaren uppger att näringsidkare utan fast driftställe i Sverige omfattas av rätten att fritt tillhandahålla tjänster enligt artikel 57 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Den föreslagna regeländringen berättigas, enligt Finansdepartementet, genom att den syftar till att säkerställa en effektiv skattekontroll och att motverka illojal konkurrens, vilket anses vara skäl av trängande allmänintresse som kan motivera hinder för utövandet av de grundläggande friheter som säkerställs genom fördraget. Proportionalitetskravet i EU-lagstiftningen uppfylls, enligt Finansdepartementet, genom att skyldigheten för utländska företagare att använda kassaregister enbart gäller i de fall företagets omsättning överstiger fyra prisbasbelopp under ett beskattningsår. I övrigt uppger förslagsställaren att de föreslagna ändringarna om kassaregister inte är sådana tekniska krav som avses i rådets direktiv 98/34/EG och att det därför inte finns någon anmälningsskyldighet enligt det direktivet. I remissen uppges att det heller inte föreligger någon skyldighet för Sverige att anmäla de föreslagna ändringarna till EU-kommissionen i enlighet med bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden, eftersom det i artikel 2.3 i tjänstedirektivet anges att direktivet inte ska tillämpas på skatteområdet. Distansavtal och kassaregister respektive registrering av försäljning i kassaregister vid tillhandahållande Regelrådet kan konstatera att förslagsställaren inte redovisar om förslagen berörs av EU-rätten. Regelrådet anser att om den föreslagna regleringen inte påverkas av EU-rätten ska detta anges och motiveras. Regelrådet finner att Finansdepartementets redovisning av de två sistnämnda förslagens överensstämmelse med EU-rätten är bristfällig. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser Finansdepartementet uppger att de föreslagna bestämmelserna ska träda ikraft den 1 april 2016 och att särskilda informationsinsatser kommer att krävas vid införandet av bestämmelserna av kassaregister för utländska företag. Postadress Webbplats E-post 2/7
Regelrådet anser att det hade varit önskvärt om konsekvensutredningen innehöll en beskrivning av vilka informationsinsatser som planeras. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser är godtagbar. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch Av remissen framgår att det inte finns tillförlitliga uppgifter om hur många utländska näringsidkare som berörs och vilken storlek dessa företag har. Enligt remissen berörs främst företag som bedriver marknads- och torghandel, liksom företag som finns representerade på mässor. Enligt förslagsställaren beror avsaknaden på uppgifter på att en stor andel av dessa företag inte redovisar mervärdesskatt eller registrerar sig som arbetsgivare om de har anställd personal, vilket de enligt lag är skyldiga att göra. En annan försvårande omständighet uppges vara att företagens verksamhet till sin natur inte är stationär, utan bedrivs tillfälligt på olika platser och orter runt om i landet och att en förutsättning för att Skatteverket ska kunna granska de utländska företagen är att verket har kännedom om att företagen är i Sverige och bedriver verksamhet här. Av remissen framgår att regelgivaren har tittat i skattedatabasen på SNI-kodning, men inte lyckats få fram tillförlitliga uppgifter, bland annat på grund av att företagen i många fall har en annan huvudsaklig verksamhet vid sidan om torg- och marknadshandeln och av det skälet inte kommer med i statistiken. I remissen redovisas tidigare genomförda undersökningar, gjorda av Skatteverket, gällande svenska torg- och marknadsföretags efterlevnad av skatteregler, där verket kunnat konstatera att det förekommit allvarliga brister i bokföringen hos i stort sett samtliga granskade företag. Mot bakgrund av de gjorda erfarenheterna är det förslagsställarens bedömning att det inte finns någon anledning att anta att de utländska företagen sköter sig bättre än vad de svenska företagen gjorde innan kassaregisterkravet infördes. Regelrådet kan konstatera att förslagsställaren endast indirekt redovisar de berörda svenska företagen inom torg- och marknadsbranschen respektive mässbranschen. Att de nya reglerna kommer att gynna denna grupp av företag, utgör förvisso delvis förslagets syfte, men Regelrådet anser likväl att det hade varit önskvärt med en översiktlig redovisning av dessa företag. Distansavtal och kassaregister Av konsekvensutredningen framgår att i princip alla företag som använder kassaregister i sin verksamhet berörs, men att inga undersökningar har gjorts beträffande hur undantaget för distansavtal fungerar och används och att det därför är svårt att uppge exakt hur många företag som faktiskt berörs av förslaget. Regelgivaren bedömer emellertid att det främst är företag inom restaurang- och blomsterhandelsbranschen som berörs, men att användandet av distansavtal även är en växande företeelse inom elektronikhandeln. I konsekvensutredningen uppges att år 2014 fanns det 18 718 aktiva företag inom restaurangbranschen, 1 492 aktiva företag inom blomsterhandelsbranschen och 1 091 aktiva företag inom hemelektronikbranschen. Regelgivaren är av uppfattningen att bestämmelserna redan tillämpas idag, eftersom nuvarande möjlighet att inte registrera försäljning vid avhämtning av vara eller tillhandahållande av tjänst i verksamhetslokalen som köpts genom distansavtal inte är känd i någon större omfattning. Regelrådet kan konstatera att det i konsekvensutredningen inte finns några uppgifter om företagens storlek, vilket är en brist. Postadress Webbplats E-post 3/7
Registering av försäljning i kassaregister vid tillhandahållande Finansdepartementet uppger att förslaget har tillkommit på grund av att Högsta förvaltningsdomstolens dom den 17 november 2014 fastslog att ett företag inte behövde registrera i kassaregister att en lunch serverades när en av företaget utställd lunchkupong visades upp. Med anledning av att domen rör restaurangbranschen, redovisar regelgivaren enbart uppgifter om denna bransch. Uppgifterna som redovisas är att det finns 18 718 aktiva företag inom restaurangbranschen, men att företeelsen med lunchkuponger inte förekommer på alla orter i landet. Regelrådet kan konstatera att förslagsställaren inte redovisar alla branscher där kuponger och värdebevis förekommer, vilket är en brist. Finansdepartementet nämner själv i remissen att det till exempel också kan handla om värdebevis för telefonitjänster. Däremot finns inga uppgifter redovisade om antal berörda företag och dess storlek. Regelrådet kan konstatera att förslagsställarens redovisning av berörda företag utifrån antal, storlek och bransch gällande de två sistnämnda förslagen är bristfällig. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader Av remissen framgår att den administrativa hanteringen för den utländske företagaren i kontakterna med Skatteverket avseende anmälan av kassaregister eller en eventuell ansökan om undantag, inte blir mycket större än vad den är idag, eftersom en utländsk företagare redan idag ska registrera sig för mervärdesskatt innan försäljning påbörjas. Förslagsställaren uppger att en sådan ansökan idag sker på pappersblankett och att i samband med registreringen av mervärdesskatt har Skatteverket möjlighet att informera om kravet på kassaregister och hur ett sådant anmäls. Regelgivaren har beräknat tidsåtgången för ett företag att inskaffa ett kassaregister fram tills de börjar använda det till cirka fem timmar. Med ett timpris på 320 kronor uppskattar regelgivaren att kostnaden blir cirka 1 600 kronor för ett företag. Regelrådet anser att det är oklart vilka administrativa kostnader som ingår i införskaffandet av ett kassaregister och vad som är att betrakta som andra kostnader. Distansavtal och kassaregister Regelrådet kan konstatera att det i konsekvensutredningen inte finns några uppgifter om administrativa kostnader för berörda företag, samtidigt som Regelrådet kan se att förslaget sannolikt medför sådana. Regelrådet kan vidare konstatera att förslagsställaren är av uppfattningen att det stora flertalet företag redan tillämpar bestämmelserna, eftersom möjligheten till undantag i lagstiftningen, enligt förslagsställaren, inte är känd i någon större omfattning. Regelrådet saknar belägg för denna bedömning, med tanke på att det inte finns någon undersökning av hur undantaget från registrering i kassaregister fungerar eller används. Det går därför inte att med säkerhet veta hur många företag som kommer att få en ökning av sina administrativa kostnader till följd av förslaget. Regelrådet anser därför att kostnaderna borde ha beräknats. Registering av försäljning i kassaregister vid tillhandahållande Regelgivaren gör bedömningen att den föreslagna lagändringen inte medför någon större administrativ kostnad för företagen, eftersom de kassaregister som finns på marknaden redan har funktioner för att registrera kuponger. Förslagsställaren uppger att det är tänkbart att en omprogrammering kan krävas av ett kassaregister om en företagare börjar införa egenutställda kuponger och uppger vidare att om företagaren inte kan göra omprogrammeringen själv, kan det medföra en kostnad på cirka 1000 1500 Postadress Webbplats E-post 4/7
kronor. Förslagsställaren gör även bedömningen att det inte är troligt att företagen hunnit anpassa sig till Högsta domstolens avgörande och att de därför fortsatt tillämpa bestämmelserna som gällde fram tills domen den 17 november 2014. Regelrådet kan konstatera att även om det skulle finnas fler företag som hunnit ändra sina rutiner till följd av Högsta förvaltningsdomstolens avgörande än vad regelgivaren tror, handlar det likväl om en relativt snabb återgång till en tidigare rutin för berörda företag, samtidigt som dessa företag sannolikt redan har kassaregister med nödvändiga funktioner. Regelrådet vill likväl understryka att den föreslagna regleringen sannolikt minskar berörda företags möjligheter att effektivisera sin verksamhet, vilket i sig bidrar till kostnader som annars hade kunnat undvikas. Regelrådet saknar en redovisning av sådana effekter. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av de administrativa kostnaderna gällande förslaget om distansavtal är bristfällig. Andra kostnader Regelgivaren uppger att i de fall företagen behöver anskaffa ett svenskt kassaregister uppstår kostnader för detta, men att den tekniska utvecklingen tillsammans med konkurrensen mellan tillverkarna leder till att kassaregister i likhet med andra elektroniska produkter relativt sett har en sjunkande prisbild. Av konsekvensutredningen framgår att kostnaden för ett kassaregister är cirka 6000 kronor och uppåt, men att det även går att hyra från 1200 kronor per vecka eller 2000 kronor per månad. Det finns, enligt regelgivaren, också möjlighet att genom en mobiltelefon eller läsplatta koppla upp sig till en server där kassaregister finns. För detta betalas en månadskostnad på cirka 250 kronor samt en procentuell avgift för försäljningsbeloppet. Distansavtal och kassaregister respektive Registering av försäljning i kassaregister vid tillhandahållande Regelrådet kan konstatera att det i konsekvensutredningen inte finns några uppgifter om andra kostnader. Regelrådet anser att om den föreslagna regleringen inte påverkar kostnaderna ska detta anges och motiveras. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning gällande förslagen om distansavtal och värdebevis är bristfällig. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag Av remissen framgår att syftet med förslaget är att motverka illojal konkurrens från utländska företag utan fast driftställe i Sverige, genom att krav på skyldighet att registrera försäljning i kassaregister införs även för dessa utländska företag. Regelrådet saknar en mer utförlig redovisning av konkurrensförhållandena i de berörda branscherna med tanke på att själva syftet med förslaget handlar om att komma till rätta med problemen med illojal konkurrens. Postadress Webbplats E-post 5/7
Distansavtal och kassaregister respektive registering av försäljning i kassaregister vid tillhandahållande Regelgivarens främsta syfte med förslaget är att få till stånd en förstärkt konkurrens på lika villkor och att stävja en av regelgivaren förutspådd utveckling mot skatteundandragande inom distanshandeln och den handel som tillhandahåller varor och tjänster mot egenutställda kuponger och värdebevis. Regelrådet kan konstatera att Finansdepartementet inte kan redovisa några uppgifter som tyder på att det inom nämnda handel idag finns ett problem med illojal konkurrens eller skatteundandragande, men att Finansdepartementet gör bedömningen att en sådan utveckling kommer att ske på grund av att tekniken gör det möjligt. Regelrådet saknar ett djupare resonemang som belägg för förslagsställarens bedömning, med tanke på att förslaget begränsar företagens möjlighet till effektivisering och kostnadsbesparingar. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av förslagens påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag är bristfällig. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden Samtliga tre förslag Ingen övrig påverkan på företagen finns redovisad i konsekvensutredningen. Regelrådet anser att om den föreslagna regleringen inte påverkar företagen i andra avseenden ska detta anges och motiveras. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning är bristfällig. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning Samtliga förslag Inga särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning finns redovisade i förslagsställarens konsekvensutredning. Regelrådet anser att om den föreslagna regleringen inte påverkar små företag ska detta anges och motiveras. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning är bristfällig. Sammantagen bedömning Regelrådet är av uppfattningen att ett av de absolut främsta skälen till att en konsekvensutredning ska göras är behovet av att utreda om det finns alternativa lösningar som uppnår syftet på ett enklare och mer kostnadseffektivt sätt än det framtagna förslaget. I fallet med förslagen om distansavtal respektive värdebevis handlar det om att förslagsställaren begränsar företagens möjligheter att effektivisera sin verksamhet. Regelrådet anser att för att detta ska vara befogat, måste det finnas tydliga belägg för att inga alternativa lösningar kan nå syftet på ett enklare och mer kostnadseffektivt sätt. Regelrådet kan konstatera att förslagsställaren inte presenterar några alternativa lösningar i sin konsekvensutredning. I övrigt anser Regelrådet att det inte är tillräckligt att uppgifter som enligt förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska finnas i en konsekvensutredning enbart nämns i övriga delar av remissen. Förutom att regelgivaren inte lever upp till reglerna i förordningen, försvårar det även läsningen av förslaget. Postadress Webbplats E-post 6/7
Regelrådet finner att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 26 augusti 2015. I beslutet deltog Lennart Palm ordförande, Leif Melin, Claes Norberg och Marie-Louise Strömgren. Ärendet föredrogs av Annika LeBlanc. Lennart Palm Ordförande Annika LeBlanc Föredragande Postadress Webbplats E-post 7/7