www.pwc.se Revisionsrapport Hantering och ansökan av statsbidrag inom flyktingmottagandet Peter Aschberg Augusti 2016 Mariestads kommun
Innehåll 1. Sammanfattande bedömning... 2 2. Inledning... 5 2.1. Bakgrund... 5 2.2. Syfte och Revisionsfråga... 5 2.3. Revisionskriterier... 5 2.4. Kontrollmål... 6 2.5. Avgränsning och metod... 6 2.6. Bakgrund statsbidrag inom flyktingmottagandet... 6 3. Iakttagelser och bedömningar... 8 3.1. Ansvarsfördelning för arbetet med ansökningar av statsbidrag?... 8 3.1.1. Iakttagelser... 8 3.1.2. Bedömning... 9 3.2. Rutiner för arbetet med statliga ersättningar inom flyktingmottagandet... 10 3.2.1. Iakttagelser... 10 3.2.2. Bedömning... 11 3.3. Vilka statsbidrag ansöker nämnderna om inom flyktingmottagandet?... 12 3.3.1. Iakttagelser... 12 3.3.2. Bedömning... 14 3.4. Fördelningsmodell för grund- och schablonbidrag... 15 3.4.1. Iakttagelser... 15 3.4.2. Bedömning... 16 3.5. Statliga ersättningar och intern kontroll... 16 3.5.1. Iakttagelser... 16 3.5.2. Bedömning... 17 Augusti 2016 1 av 18
1. Sammanfattande bedömning För att säkerställa ett ändamålsenligt flyktingmottagande är det viktigt att kommunen tar del av de statliga ersättningar kommunen har rätt till. Kommunens revisorer har mot denna bakgrund i sin riskanalys beslutat att granska socialnämndens, utbildningsnämndens och överförmyndarens hantering av statsbidrag inom flyktingmottagandet. I granskningen besvaras två ledande revisionsfrågor. Våra erfarenheter är bland annat att nämnderna, efter en mycket ansträngande höst år 2015, under våren 2016 i stort har kommit i kapp med ansökningar och hittat lämpliga former för att arbeta med ett ökat flyktingmottagande på ett ändamålsenligt sätt. Behovet av tillräcklig intern kontroll ökar då verksamheterna utsätts för hög belastning och i samband med att stora summor statsbidrag ska återsökas. Nämnderna bedömer vi bland annat följt upp verksamheterna på ett aktivt sätt. Dock bedömer vi inte att nämnderna fullt ut säkerställt tillräcklig intern kontroll inom området, då statsbidragen bland annat inte berörs i nämndernas internkontrollplaner. Vår sammanfattade bedömning och vårt svar på revisionsfrågorna är därför att: Nämnderna i allt väsentligt har säkerställt en ändamålsenlig verksamhet avseende arbetet med statsbidrag kopplat till flyktingmottagandet. Socialnämnden har inte och utbildningsnämnden och överförmyndaren har delvis tillräcklig intern kontroll som säkerställer att kommunen får del av de statliga ersättningar inom flyktingmottagandet som kommunen har rätt till. Vårt svar på revisionsfrågorna konkretiseras i de kontrollmål som berörts i granskningen och som i sammanfattad form presenteras nedan. Kontrollmål 1, Finns det en tydlig ansvarsfördelning och tillräckliga resurser för arbetet med ansökningar av statsbidrag inom flyktingmottagandet? Vi bedömer att kontrollmålet i allt väsentligt är uppfyllt för samtliga nämnder. Genom nämndernas reglementen framgår i stort ansvarsfördelningen som finns avseende kommunens arbete inom flyktingmottagandet. Inom respektive nämnds förvaltning/sektor finns också en formell ansvarsfördelning bland tjänstemän. Vi kan konstatera att nämnderna sedan hösten år 2015 lagt mycket tid på att tydliggöra styrning, ansvar och att följa upp verksamheterna, som grund till att klara av mottagandet av nyanlända på ett ändamålsenligt sätt. Vi bedömer att nämnderna har kunnat lösa arbetet med återsökningar med befintliga resurser, även om det enligt uppgift är först under våren som handläggarna börjat komma i kapp med att göra alla aktuella ansökningar. Kontrollmål 2, Finns det dokumenterade rutiner för arbetet med återsökningsbara statliga ersättningar inom flyktingmottagandet? (kontroll på vilka personer som finns i kommunen, ansökningar, inbetalningar och uppföljning). Augusti 2016 2 av 18
Vår bedömning är att målet i allt väsentligt är uppfyllt för samtliga nämnder. Nämnderna har dokumenterade rutiner för arbetet med återsökning av statsbidrag, vilket är positivt samtidigt som vi ser att de skulle kunna utvecklas för att skapa förutsättningar för stärkt intern kontroll inom området. Kontrollmål 3 - Vilka statsbidrag ansöker nämnderna om inom flyktingmottagandet? Socialnämnden kontrollmålet är delvis uppfyllt. Socialnämnden återsöker majoriteten av befintliga bidrag och de viktigaste bidragen som avser ensamkommande barn. Nämnden håller också på att återsöka några kvarstående kostnader för år 2015 och första kvartalet 2016. I granskningen tog det ganska lång tid innan vi kunde få klarhet i statusen kring återsökning av statsbidrag avseende äldre eller personer med funktionsnedsättningar, vilket vi bedömer är en indikation på att nämndens kontroll inom området inte är tillräcklig. Utbildningsnämnden kontrollmålet är i allt väsentligt uppfyllt. I nämndens redovisade underlag har vi observerat ansökningar för skolverksamhetens samtliga nivåer - förskola, förskoleklass, grundskola, gymnasieskola och SFI från Migrationsverket samt ersättning för papperslösa barn från Skolverket. Detta motsvarar de flesta av de ersättningsbara kostnader som nämnden kan söka. Överförmyndaren kontrollmålet är i allt väsentligt uppfyllt. Överförmyndaren redovisar ansökningar för arvode till god man samt, vilket motsvarar de bidrag nämnden kan söka. Kontrollmål 4 - Finns det en politiskt beslutad fördelning av grund- och schablonbidrag med tillhörande rutiner som följs? Vår bedömning är att kontrollmålet delvis är uppfyllt. Kommunstyrelsen har beslutat om en modell som anger hur grund- och schablonbidrag ska fördelas inom kommunen, vilket är positivt. Det saknas dock i dag en tydlig beskrivning och dokumenterad rutin för fördelningsmodellen. Kontrollmål 5 - Omfattas statliga ersättningar inom flyktingmottagandet av nämndernas interna kontroll? Bedömningarna grundas i att kommunen under främst år 2015 har tagit emot många flyktingar som därmed föranlett stora kostnader för nämnderna. Socialnämnden kontrollmålet är inte uppfyllt. Verksamhet och bidrag följs upp regelbundet men det tog som ovan nämnt lång tid innan vi kunde få en fullständig redovisning om vilka kostnader som funnits och om de återsökts. Statsbidragen ingår inte i nämndens internkontrollplan, vilket gör att vi sammanfattningsvis bedömer den interna kontrollen inom området inte är tillräcklig. Utbildningsnämnden kontrollmålet är delvis uppfyllt. Verksamhet och bidrag följs upp regelbundet men då statsbidragen inte ingår i nämndens internkontrollplan bedömer vi att den interna kontrollen bara delvis är tillräcklig. Överförmyndaren kontrollmålet är delvis uppfyllt. Verksamhet och bidrag följs upp regelbundet men då statsbidragen inte ingår i nämndens internkontrollplan bedömer vi att den interna kontrollen bara delvis är tillräcklig. Augusti 2016 3 av 18
Utifrån våra iakttagelser och bedömningarna i rapporten lämnar vi följande rekommendationer: Statsbidragen avser väsentliga summor, vilket innebär att hanteringen av statsbidragen och risker kopplat till återsökningsprocessen, noggrant och regelbundet bör beaktas av nämnderna i sitt internkontrollarbete. Då stora återsökningsbara kostnader uppstod under hösten 2015 bedömer vi därför att det är viktigt att nämnderna genomför eventuella kontroller så snart som möjligt, då ansökan i flera fall ska ske senast inom ett år från utgången av den period ansökan avser. För att öka tydligheten både internt inom kommunen och externt mot medborgare och andra intressenter bör en övergripande sammanställd beskrivning av ansvarsfördelningen mellan olika nämnder och verksamheter på området presenteras på kommunens hemsida. Då ansökan av statsbidrag kopplat till flyktingmottagandet är en viktig process bör socialnämnden kartlägga den och inkludera den i sitt ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. Socialnämnden behöver även komplettera sina rutiner med information om samtliga återsökningsbara statsbidrag kopplat till flyktingmottagandet för att minska risken för att något missas inom någon verksamhet. Utbildningsnämnden bör komplettera sina rutiner med information om vilka aktuella bidrag som kan sökas, kopplat till flyktingmottagandet, samt förtydliga vad som ska ske i samband med att ett beslut om utbetalning inkommer från Migrationsverket. För att stärka den interna kontrollen bör överförmyndaren komplettera sin checklista med en kontrollpunkt över att pengarna från Migrationsverket verkligen bokförs på överförmyndarverksamheten. Socialnämnden bör i dialog med utbildningsnämnden ta fram en rutinbeskrivning till fördelningsmodellen som tydligare beskriver den och klargör hur arbetet med fördelningen av statsbidragen ska ske. Augusti 2016 4 av 18
2. Inledning 2.1. Bakgrund Det kommunala flyktingmottagandet baseras i grunden på överenskommelser med Migrationsverket och finansieras av statsbidrag. Från och med 1 mars 2016 träder även den nya lagen om ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända, som för många kommuner innebär en ytterligare fördelning av personer med uppehållstillstånd. Den statliga ersättning som kommunen har rätt till regleras i ett antal förordningar. Olika bestämmelser gäller för mottagna före respektive efter 1 december 2010, samt för asylsökande. Vissa ersättningar, såsom grundersättning och schablonersättning, utbetalas per automatik enligt folkbokföringsuppgifter. Andra ersättningar behöver kommunen ansöka om särskilt. Om kunskapen om ersättningarna brister och rutiner saknas riskerar kommunen att förlora sin rätt till ersättning. Antalet asylsökande och ensamkommande barn har ökat dramatiskt under de senaste åren till följd av det oroliga läget i världen. Även om inflödet av flyktingar under början av år 2016 minskat genom åtgärder från regeringen, kommer kommunerna fortsatt få ta emot ett relativt högt antal flyktingar. För att säkerställa ett ändamålsenligt flyktingmottagande är det viktigt att kommunen tar del av de statliga ersättningar kommunen har rätt till. Kommunens revisorer har mot denna bakgrund i sin riskanalys beslutat att granska hantering och ansökning av statsbidrag inom flyktingmottagandet. 2.2. Syfte och Revisionsfråga Syftet med granskningen är att undersöka om socialnämnden, utbildningsnämnden samt överförmyndaren säkerställer goda förutsättningar för arbetet med mottagande och integration av nyanlända. De ledande revisionsfrågorna är: Har nämnderna säkerställt en ändamålsenlig verksamhet avseende arbetet med statsbidrag kopplat till flyktingmottagandet? Har nämnderna tillräcklig intern kontroll som säkerställer att kommunen får del av de statliga ersättningar inom flyktingmottagandet som kommunen har rätt till? 2.3. Revisionskriterier Förordning (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. Förordning (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Förordning (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m. fl. Förordning (2013:236) om statsbidrag för utbildning för barn som vistas i landet utan tillstånd. Augusti 2016 5 av 18
2.4. Kontrollmål 1. Finns det en tydlig ansvarsfördelning och tillräckliga resurser för arbetet med ansökningar av statsbidrag inom flyktingmottagandet? 2. Finns det dokumenterade rutiner för arbetet med återsökningsbara statliga ersättningar inom flyktingmottagandet? (kontroll på vilka personer som finns i kommunen, ansökningar, inbetalningar och uppföljning). 3. Vilka statsbidrag ansöker nämnderna om inom flyktingmottagandet? 4. Finns det en politiskt beslutad fördelning av grund- och schablonbidrag med tillhörande rutiner som följs? 5. Omfattas statliga ersättningar inom flyktingmottagandet av nämndernas interna kontroll? 2.5. Avgränsning och metod Granskningen avgränsas till de nämnder som arbetar med hantering av ansökningar avseende statsbidrag inom flyktingmottagandet och ansökningar som gjorts under 2015 och fram till granskningen 2016. Granskningen genomförs via dokumentgranskning av rutiner för hantering och återsökning av statsbidrag, samt redovisning av erhållna ersättningar. Ansökningar om statsbidrag inom flyktingmottagandet samt redovisning av erhållna ersättningar granskas lika så. Vidare genomförs intervjuer med ansvariga verksamhetschefer, samt ansvariga för hantering och återsökning av statsbidrag. De intervjuade har beretts möjlighet att faktagranska ett utkast av rapporten. 2.6. Bakgrund statsbidrag inom flyktingmottagandet De sammanlagda statsbidragen som årligen betalas ut till landets kommuner för insatser inom flyktingmottagandet uppgår till mångmiljardbelopp. Detta regleras i ett antal förordningar. Det är i första hand Migrationsverket som handlägger och utbetalar ersättning till kommunerna, men vissa bidrag för regionala utvecklingsinsatser handläggs av Länsstyrelsen. Ersättningar som rör kommunmottagna personer med uppehållstillstånd (inkl. anhöriga och ensamkommande barn) regleras i den så kallade nya ersättningsförordningen (NyErsF). 1 Den gäller samtliga personer som tagits emot efter 1 dec 2010. När det gäller ersättningar för personer som tagits emot dessförinnan gäller fortfarande den förra ersättningsförordningen (ErsF). 2 Ersättningar som rör asylsökande personer (inkl. ensamkommande barn) i kommunen regleras i den så kallade asylersättningsförordningen (AsylErsF). 3 Vissa ersättningar ges schablonmässigt, medan andra motsvarar faktiska kostnader eller andel av kostnader. En del ersättningar innehåller tröskelvärden som behöver uppnås för 1 Förordning (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar (NyErsF). 2 Förordning (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. (ErsF) 3 Förordning (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. (Asyl ErsF) Augusti 2016 6 av 18
att ersättning ska beviljas. Kommunen behöver vid ansökan lämna in underlag som styrker behov av insatser och kostnader. Ansökningarna måste ske inom en viss tid och det är olika ansökningsperioder. Ersättningsområdet är föränderligt. Exempelvis har reformer inneburit flera ändringar i ovan nämnda förordningar under 2013 och 2014. Ett annat exempel är att så kallade papperslösa barn sedan mitten av 2013 har rätt att gå i skolan på samma villkor som andra barn, där ersättning till kommuner handläggs av Skolverket i enlighet med en ny förordning. 4 Från och med den 1 mars i år blir alla kommuner, enligt Lag (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning, skyldiga att ta emot nyanlända för bosättning. Syftet med den nya lagen är att förbättra nyanländas möjligheter att komma in i samhället och på arbetsmarknaden. Hur många nyanlända varje kommun ska ta emot beror på kommunens storlek, arbetsmarknadsläge, det sammantagna mottagandet av nyanlända och ensamkommande barn samt hur många asylsökande som redan vistas i kommunen. Regeringens avsikt är att kommuner som har en jämförelsevis god arbetsmarknad, stor befolkning, lågt mottagande och förhållandevis få asylsökande kommer att få ta emot fler nyanlända. Länsstyrelsen har lämnat förslag till kommuntal som har fastställts av regeringen i Förordning (2016:40) om fördelning av anvisningar till kommuner och som berör vissa nyanlända invandrare för bosättning. Mariestads kommuntal är 48 personer. Utöver dessa har kommunen även att ansvar att ta emot en andel av det totala antalet nya ensamkommande asylsökande barn. Andelen är 2,92 promille. 5 Några ersättningsnivåer har höjts, vilket tillsammans med det förstärkta statsbidraget, som helhet skapar bättre förutsättningar för Sveriges kommuner att bedriva ett ändamålsenligt mottagande och integrationsarbete. Mariestad har för år 2016, enligt uppgift fått ett stärkt statsbidrag på 21,8 miljoner kr. Migrationsverket betalar ut en årlig ersättning på 500 000 kronor per kalenderår till de kommuner som har en överenskommelse om mottagande av asylsökande ensamkommande barn. Har kommunen dessutom en överenskommelse om att ha boendeplatser för asylsökande barn, betalas en ersättning ut på 1 600 kronor per dygn för varje plats. Alla kommuner får även en grundersättning för nyanlända personer med uppehållstillstånd varje år. Summan för 2016 är 221 500 kronor Kommunen får ersättning med ett schablonbelopp som fastställs varje år. Schablonbeloppet ska täcka kostnader för etableringsinsatser för nyanlända personer som till exempel praktiskt mottagande och samhällsorientering. Schablonbeloppet har höjts för år 2016 och förändringen i fördelningen presenteras nedan: Ersättningar 2015 2016 Person under 20 år 82 700 125 000 Person som fyllt 20 82 700 125 000 men inte 65 år Person som fyllt 65 år 51 800 78 200 4 Barn som vistas i Sverige utan giltigt uppehållstillstånd; Förordning (2013:361) om statsbidrag för utbildning för barn som vistas i landet utan tillstånd. 5 www.migrationsverket.se Augusti 2016 7 av 18
3. Iakttagelser och bedömningar 3.1. Ansvarsfördelning för arbetet med ansökningar av statsbidrag? 3.1.1. Iakttagelser På kommunens hemsida går att läsa om kommunens ansvar vid flyktingmottagande och integration. Inom kommunen är ansvaret främst fördelat på socialnämnden, utbildningsnämnden och överförmyndaren. Det finns dock ingen sammanställd dokumentation som mer ingående presenterar nämndernas ansvar kring flyktingmottagandet på hemsidan. Övergripande ansvarsfördelning Socialnämnden har bland annat till uppgift att fullgöra kommunens uppgifter inom socialtjänsten och vad i lag sägs om socialnämnd. Detta inkluderar bland annat myndighetsutövning och insatser inom ekonomiskt bistånd, individ- och familjeomsorg enligt SoL, hemtjänst, särskilt boende, kommunal hälso- och sjukvård, samt insatser inom funktionshinderomsorgen enligt LSS/LASS 6. Verksamheten bedrivs inom sektor stöd och omsorg på nämndens uppdrag. Flera av nämndens verksamheter omfattas av återsökningsbara statsbidrag. Ankomstverksamhet och mottagande av ensamkommande barn, som hanteras inom verksamheten individ- och familjeomsorg (IFO), är en verksamhet där de statliga ersättningarna utgör del av verksamhetens finansiering som uppgår till omfattande belopp. I intervjuerna anges att hösten år 2015 var en stor utmaning på grund av det stora inflödet av nyanlända och då främst ensamkommande barn. De har haft ett stort fokus på att få kontroll över flyktingverksamheten som helhet och däri hanteringen av statsbidrag. Arbetet har sedan starten på år 2016 underlättats genom att regeringens olika åtgärder resulterat i ett mindre inflöde av nyanlända och verksamheten har därmed fått lättare att arbeta med de nyanlända som redan finns i kommunen. De har haft budget för att hantera arbetet med återsökningar av statsbidrag men det har varit tufft på grund av personalomsättning, vilket också påverkat kontinuiteten i arbetet negativt. Tidigare var det socialsekreterarna som återsökte medel för ensamkommande barn från migrationsverket. Från och med hösten 2015 har det varit ekonom i samarbete med socialsekreterare som hanterat dessa återsökningar. Integrationssamordnarna har återsökt medel avseende nyanlända, kvotflyktingar, försörjningsstöd och tomhyror. Från och med juli i år kommer en heltidstjänst inom integrationsenheten, i samspel med ekonom, ansvara för arbetet med återsökning av statsbidrag inom nämnden. Åsikten är att de nu i stort har kommit i kapp med ansökningar och har kontroll över hanteringen av statsbidragen. Som vägledning för arbetet med mottagande av ensamkommande barn och andra flyktingar har nämnden antagit riktlinjer som även berör ansvar och återsökning av statsbidrag. 7 Sektor omsorg och stöd har under våren haft en egen kompetensutvecklingsdag i 6 Sol socialtjänstlag, LSS lag om stöd och service till vissa funktionshindrade, LASS lagen om assistansersättning. 7 Mariestads kommun, socialnämnden, Riktlinjer integration och riktlinjer för ensamkommande barn. Båda dokumenten antogs 2015-09-08. Augusti 2016 8 av 18
februari med tema statsbidrag inom flyktingmottagandet. Till detta event var samtliga som arbetar med flyktingar inom kommunen inbjudna och bland annat deltog enligt uppgift många i från sektor utbildning. Utbildningsnämnden ansvarar för kommunens förpliktelser enligt skollagen och därmed bland annat svenska för invandrare (SFI) och nyanlända elevers utbildning inom förskola, grundskola inklusive särskola och gymnasieskolan inklusive särskola. 8 Utbildningsnämndens verksamheter omfattas av de statliga ersättningar som kommunen kan ansöka om hos Migrationsverket för asylsökande barns skolgång. Det är sektor utbildning som bedriver verksamheten på nämndens uppdrag. I intervjuerna anges att omprioriteringar har skett inom sektorn för att de ska kunna hantera den ökade administrationen som ansökningarna medfört. Liksom för socialnämnden har förutsättningarna för att bedriva en ändamålsenlig verksamhet förbättrats genom att flödet av antalet nyanlända elever kraftigt har reducerats sedan årsskiftet. De ekonomiska förutsättningarna har även förbättrats för nämnden genom en förändrad fördelning av grund- och schablon inom kommunen. Inom sektor utbildning finns utsedda funktioner inom respektive skolenhet som ansvarar för återsökning av tillgängliga statsbidrag. Detta framgår även av en dokumenterad rutin 9 som sektorsledningen antagit. Den kompletteras även av en processkarta över de moment som ingår i nämndens ansökningsarbete. Överförmyndaren har enligt lagen om god man för ensamkommande barn ansvaret att förordna gode män till ensamkommande barn. 10 Inom verksamheten finns möjlighet att återsöka de kostnader kommunen fått i och med överförmyndarens beslut om arvode och ersättning för utgifter, inklusive tolk, som god man har haft för ensamkommande barn. I intervjun anges att det saknas en övergripande beskrivning av ansvaret för kommunens arbete inom flyktingmottagandet. Dock upplevs ansvaret för återsökning av statsbidragen vara tydligt genom att det följer respektive nämnds delegerade ansvarsområden. Under hösten då det var ett stort inflöde av ensamkommande barn hann de inte riktigt med att återsöka bidragen i den takt de ville, vilket dock har ändrats i dag. På överförmyndarkansliet var de i höstas två personer; överförmyndaren och en handläggare med ansvar för återsökningen av statsbidrag inom området både för Mariestads- och Töreboda kommun. I januari började en handläggare till. Överförmyndaren har ansvarat för återsökningen men de andra handläggarna håller på att introducerats för att minska sårbarheten och fördela arbetsuppgifterna inom kansliet. 3.1.2. Bedömning Kontrollmål 1, Finns det en tydlig ansvarsfördelning och tillräckliga resurser för arbetet med ansökningar av statsbidrag inom flyktingmottagandet? Vi bedömer att kontrollmålet i allt väsentligt är uppfyllt för samtliga nämnder. Vi bedömer att det genom nämndernas reglementen går att utläsa vilken ansvarsfördelning som finns avseende nämndernas arbete inom flyktingmottagandet. Det finns 8 Mariestads kommun, Reglemente för Utbildningsnämnden, KF 2014-09-29. 9 Mariestads kommun, Sektor utbildnings ledningsgrupp, Rutin för återsökning av statsbidrag kopplat till flyktingmottagandet, antagen 2016-03-14. 10 Mariestads kommun Reglemente för överförmyndaren, KF 2014-11-24. Augusti 2016 9 av 18
dock ingen sammanställd information på kommunens hemsida som tydliggör hur detta ser ut inom kommunen som helhet. Ansvarsfördelningen bland tjänstemän inom respektive sektor och överförmyndaren kopplat till flyktingmottagandet och ansökan om statsbidrag bedömer vi nu är tydlig. Vi kan konstatera att nämnderna sedan hösten år 2015 har lagt ett större fokus på att skapa tydlighet, som grund till att klara av mottagandet av nyanlända, där styrning och ansvar har varit grundläggande frågor. Det är positivt att utbildningsnämnden kartlagt sin ansökningsprocess och vi bedömer att socialnämnden skulle berika sitt ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete genom att göra det samma. När det gäller de personella resurserna bedömer vi att nämnderna har kunnat lösa arbetet med återsökningar med befintliga resurser, även om det enligt uppgift är först under våren som handläggarna har hunnit i kapp med att göra alla aktuella ansökningar. Det är positivt att socialnämnden tagit initiativ till kompetensutveckling inom området och det är viktigt att nämnderna säkerställer att kunskapen om statsbidragen finns hos flera i personalen för att minska sårbarheten i fall ansvarig personal slutar. Socialnämnden, liksom socialnämnder i många andra kommuner, har haft stora utmaningar med personalomsättning och rekrytering, vilket innebär risker för att delar i ansökningsprocessen av statsbidrag kan missas. Det är därför viktigt att nämnden lägger ett extra fokus på att säkerställa god intern kontroll inom området. Rekommendationer För att öka tydligheten både internt inom kommunen och externt mot medborgare och andra intressenter bör en övergripande sammanställd beskrivning av ansvarsfördelningen mellan olika nämnder och verksamheter på området presenteras på kommunens hemsida. Då ansökan av statsbidrag kopplat till flyktingmottagandet är en viktig process bör socialnämnden kartlägga den och inkludera den i sitt ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. 3.2. Rutiner för arbetet med statliga ersättningar inom flyktingmottagandet 3.2.1. Iakttagelser Socialnämnden Socialnämnden är den verksamhet som har flest statsbidrag kopplat till flyktingmottagande att hålla reda på. Som angivits i 3.1.1 ovan har nämnden antagit två riktlinjer som berör arbetet med flyktingmottagande och ansökan om statsbidrag. Dessa kompletteras även av en checklista för återsökning av statliga medel från migrationsverket. 11 Dokumenten berör olika delar i ansökningsprocessen och ger på så sätt ett stöd för socialsekreterarna och ekonom i sitt arbete. Checklistan innehåller bland annat information om viktiga delar som: Vem som ansvarar för att registrera personer som finns i kommunen och metod. Personerna registreras i verksamhetssystemet Procapita, i en särskilt anpassad modul, 11 Mariestads kommun, checklista tillhandahållen av sektor omsorg och stöd. Augusti 2016 10 av 18
och när det är dags att göra ansökningar tas en lista ut som grund till att fastställa vilka personer som är aktuella för statsbidrag. Statsbidrag som ofta återsöks presenteras med villkor och nummer på Migrationsverkets ansökningsblankett. Samtliga bidrag som kan vara aktuella för socialnämnden ingår dock inte. Utbildningsnämnden Sektor utbildnings ledning har som ovan angett antagit en rutin för återsökning av statsbidrag kopplat till flyktingmottagandet som kompletteras av en processkarta över de moment som ingår i ansökningsarbetet. I rutinen framgår arbetsprocesserna inom respektive skolenhet; förskola, grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning. Rutinen bygger vidare på andra rutiner som berör mottagande och inskrivning av barn och elever i nämndens verksamheter. Rutinerna tillsammans med processkartan redogör för de olika aktiviteterna som ingår respektive skolenhetsansökningsprocess och de berör bland annat: Registreringen via Procapita och vem som ansvarar för att ta ut ansökningsunderlag. Kontroll av underlag och vem som ansvarar för att skicka in ansökan. Vilka som ansvarar för bevakning av inbetalningar från Migrationsverket och till vilken ansökan pengarna hör. I rutinen framgår inte detaljerat vad som sker då pengarna inkommer till kommunen, vilket dock redogörs för i intervjun. Överförmyndaren Överförmyndaren har tagit fram två checklistor för att stödja hanteringen av statsbidragsansökningar. 12 Dessa berör detaljerat de olika steg som ingår i ansökningsprocessen och som främst utgår från de gode männens begäran om arvoden. Vissa kontroller ingår men i intervjun anges att det inte sker någon kontroll av att pengarna verkligen hamnar på rätt ställe. 3.2.2. Bedömning Kontrollmål 2, Finns det dokumenterade rutiner för arbetet med återsökningsbara statliga ersättningar inom flyktingmottagandet? (kontroll på vilka personer som finns i kommunen, ansökningar, inbetalningar och uppföljning). Vår bedömning är att målet i allt väsentligt är uppfyllt för samtliga nämnder. Vi kan konstatera att det inom samtliga nämnder finns dokumenterade rutiner för arbetet med återsökning av statsbidrag, vilket är positivt. Vi bedömer att dessa stödjer de viktigaste arbetsmomenten i ansökningsprocessen även om vi ser att det finns någon del som skulle kunna läggas till i rutinerna för att skapa förutsättningar för stärkt intern kontroll inom området. Rekommendationer Socialnämnden behöver komplettera sina rutiner med information om samtliga återsökningsbara statsbidrag kopplat till flyktingmottagandet för att minska risken för att något missas inom någon verksamhet. 12 Checklistor tillhandahållna av överförmyndaren checklista arvode ensamkommande barn och ungdomar samt checklista arvoden. Augusti 2016 11 av 18
Utbildningsnämnden bör komplettera sina rutiner med information om vilka aktuella bidrag som kan sökas, kopplat till flyktingmottagandet, samt förtydliga vad som ska ske i samband med att ett beslut om utbetalning inkommer från Migrationsverket. För att stärka den interna kontrollen bör överförmyndaren komplettera sin checklista med en kontrollpunkt över att pengarna från Migrationsverket verkligen bokförs på överförmyndarverksamheten. 3.3. Vilka statsbidrag ansöker nämnderna om inom flyktingmottagandet? 3.3.1. Iakttagelser Återsökning av bidrag sker utifrån olika rutiner som kortfattat presenterats ovan. För att verifiera inom vilka områden återsökning skett inom nämndernas verksamheter, har vi begärt redovisning av återsökningar för år 2015 och första kvartalet 2016. Några stickprov på genomförda ansökningar för år 2014 och 2015 har stämts av mot beslut och erhållna bidrag. Socialnämnden Nedan presenteras en sammanställning över den redovisning vi fått från socialnämnden över återsökningarna som gjorts för perioden år 2015 till och med första kvartalet år 2016. I intervjuerna framgår att, för placeringar som sker utanför överenskomna asyl- och PUTplatser (överbeläggning), söks faktiska kostnader, för att i så stor utsträckning som möjligt få faktisk ersättning för dyrare placeringar. 13 Statsbidrag Ersättning för belagda platser inom överenskommelse Ersättning för vård och boende för kommunplacerade ensamkommande barn med uppehållstillstånd Vård och boende för asylsökande ensamkommande barn Ersättning för boende dygn i hem för vård och boende efter anvisning i kommun Utredningar familjehem samt utredningar för hem för vård och boende *Avvaktar beslut från Migrationsverket. ** Sammanställning pågår, ej skickad till Migrationsverket. Sökt totalt i Erhållet i kr Sökt Kvartal 1 kr för 2015 2015 i kr 2016 2 302 800 271 500 764 400** 5 486 988 701 220 Ej aktuellt för perioden 9 976 590 0* Ej aktuellt för perioden 8 401 800 0* 10 062 400** 2 408 000 2 167 000 Ej aktuellt för perioden Genom vår kontroll av det redovisade underlaget, framgår att nämnden bland annat inte sökt följande ersättningar under perioden: 1. försörjningsstöd för ungdomar i eget boende 13 För asylsökande placerade i HVB har kommunen rätt till ersättning för faktiska kostnader upp till 1900 kr, i övriga fall finns inget definierat tak på faktiska kostnader. Augusti 2016 12 av 18
2. ersättning för vissa särskilda kostnader, kvotflyktingar och personer med särskilda behov, bland annat tolk. 3. ensamkommande barns resa till anvisningskommun 4. ersättning för kostnader för vård av barn i annat hem än barnets eget 5. kostnader för tomhyror 6. ekonomiskt bistånd samt stöd och hjälp i boendet 7. extraordinära kostnader för barn/vuxna och evakueringsboende 8. äldre- och funktionshinderomsorg 9. varaktig hälso- och sjukvård för personer med uppehållstillstånd Vid avstämning av dessa ersättningar anges ansökan av ersättning 1 och 2 pågår. Ersättning 3-6 har enligt uppgift kontrollerats inom verksamheten utan att några kostnader identifierats. För ersättning 7 gäller att kommunen enligt uppgift har haft evakueringsplatser på Pingstförsamlingens sommargård, i kommunstyrelsens regi och återsöks enligt uppgift därför av kommunstyrelsen. När det gäller ersättning 8 och 9 har det enligt uppgift inte varit aktuellt förutom ett specialfall avseende hemtjänst för en asylsökande person, som Migrationsverket ska betala. Under avstämningen kunde vi snabbt få svar på statusen avseende de ersättningarna kopplat till område 1-7. Det tog betydligt längre tid att få svar på statusen kring ersättningarna 8 och 9 avseende äldre eller personer med funktionsnedsättningar. Socialnämnden har tillsammans med bland annat SISU och idrottsalliansen även sökt stöd från Länsstyrelsen till ett projekt Sports For You i syfte att underlätta etableringen av nyanlända i samhället. Utbildningsnämnden Utbildningsnämnden har bland annat redovisat ansökningar för utbildning av asylsökande och tillståndssökande barn i förskola, förskoleklass och grundskola enligt nedan: Statsbidrag Sökt totalt i kr för 2015 Erhållet i kr 2015 Sökt Kvartal 1 i kr 2016 Förskola Respektive förskola Schablonbelopp 46 740 Schablonbelopp söker i samråd med eko- 39 800 per barn per 60 800 per elev per nom. år år Förskoleklass 90 392 0* 84 490 Grundskola inkl, särskola 2 871 000 0* 2 096 250 Gymnasieskola inkl, särskola 2 114 200 0* 1 950 080 SFI-utbildning till personer 189 000 42 000 70 000 på ABO med UT. Papperslösa barn** Ansökan och utbetalning 63 356 Ja. efter fördel- ningstal. SFI, (vux)** 633 000 383 000 610 000 *Avvaktar beslut från Migrationsverket. **Ansökan hos Skolverket Nämnden redovisar också att skolan inte har haft utökad undervisningstid eller några extraordinära kostnader för nyanlända inom grundskolan något som annars är ersättningsberättigat. Dock anges att lovskola även har erbjudits nyanlända, vilket är kopplat till ett annat statsbidrag (lovbidrag) med ansökan hos Skolverket. Augusti 2016 13 av 18
I intervjuerna anges att det, liksom även identifierats som utmaning i Sverige som helhet, att det kan vara svårt att fastställa korrekt ålder på ensamkommande barn. Detta är viktigt då olika regler gäller för den som fyllt 18 år jämfört med den som ännu inte fyllt 18 år. Det framgår att detta resulterat i att några elever som redan fyllt 18 år fick påbörja sina gymnasiestudier, vilket medfört kostnader för utbildningsnämnden som inte är ersättningsberättigade. Nämnden får enligt uppgift annars i stort de summor de ansöker om. Överförmyndaren Överförmyndaren ansöker själv om statsbidrag för kostnader för god man och tolkkostnader. Kommunen har rätt att söka ersättningen för kostnader för god man fram till och med att barnet kommunplacerats, i realiteten, fram till och med en månad efter att barnet beviljats permanent uppehållstillstånd. Bidrag Sökt totalt för 2015 Erhållet för 2015 Sökt Kvartal 1 2016 Arvode för god man 607 272 137 857 346 155 Kostnader för tolk 82 833 17 948 55 883 I intervjun anges liksom för de andra nämnderna att det är en eftersläpning på beslut och utbetalningar från Migrationsverket på ca ett år. Detta framgår tydligt i tabellen ovan. Den summa som utbetalas från Migrationsverket motsvarar enligt uppgift normalt den summa som söks. 3.3.2. Bedömning Kontrollmål 3 - Vilka statsbidrag ansöker nämnderna om inom flyktingmottagandet? Bedömning socialnämnden kontrollmålet är delvis uppfyllt Bedömning utbildningsnämnden kontrollmålet är i allt väsentligt uppfyllt Bedömning överförmyndaren kontrollmålet är i allt väsentligt uppfyllt Vi har observerat återsökningar av flertalet av de ersättningar en kommun har rätt att söka. Vissa bidrag är mer frekvent återsökta, vilket är naturligt utifrån hur bidragsstrukturen ser ut. Stickproven vi tagit visar att nämndernas redovisade ansökningar har skickats in till Migrationsverket. Stickproven indikerar även att de ansökningar som beslutats av Migrationsverket betalats ut till respektive nämnd och internt bokförts på avsett konto. Socialnämnden Vi bedömer att socialnämnden återsöker de viktigaste bidragen som avser ensamkommande barn. Det är positivt att nämnden i så stor utsträckning som möjligt ansöker om faktisk ersättning för dyra placeringar och det är även positivt att nämnden sökt pengar från Länsstyrelsen för att stimulera integrationsarbetet. Vi kan konstatera att nämnden ännu inte återsökt vissa ersättningsvara kostnader men där förklaringen är att ansökningsarbete pågår eller att nämnden inte har haft några sådana kostnader. I granskningen tog det ganska lång tid innan vi kunde få klarhet i statusen kring ersättningar avseende äldre eller personer med funktionsnedsättningar. Detta bedömer vi är en indikation på att nämndens kontroll inom området inte är tillräcklig, vilket understryker vikten av att alla återsökningsbara statsbidrag inom området behöver Augusti 2016 14 av 18
ingå i nämndens dokumenterade rutiner. Vår sammanfattade bedömning därför att socialnämnden bara delvis säkerställt tillräcklig intern kontroll avseende vilka statsbidrag nämnden kan återsöka för flyktingar. Utbildningsnämnden I nämndens redovisade underlag har vi observerat ansökningar för skolverksamhetens samtliga nivåer - förskola, förskoleklass, grundskola, gymnasieskola och SFI från Migrationsverket samt ersättning för papperslösa barn från Skolverket. Enligt nämndens redovisning har inga extraordinära kostnader för skolgång uppstått under perioden. Vi kan också konstatera att nämnden, liksom andra aktörer i Sverige, haft problem att fastställa ålder på ensamkommande barn, vilket resulterat i kostnader som inte ersätts av Migrationsverket. Vår sammanfattade bedömning är dock att nämnden i allt väsentligt säkerställt tillräcklig intern kontroll avseende vilka statsbidrag nämnden kan återsöka för flyktingar. Överförmyndaren Överförmyndaren redovisar att kostnader för arvode till god man samt tolk återsökts från Migrationsverket, vilket motsvarar de bidrag nämnden kan söka. Vår sammanfattade bedömning är att överförmyndaren säkerställt tillräcklig intern kontroll avseende vilka statsbidrag nämnden kan återsöka för flyktingar. 3.4. Fördelningsmodell för grund- och schablonbidrag 3.4.1. Iakttagelser För att tydliggöra styrning och klargöra förutsättningarna för respektive verksamhets grundfinansiering, är det viktigt att det finns en genomtänkt och beslutad intern modell för fördelning av grund- och schablonbidrag i kommunen. Kommunstyrelsen beslutade i början av året om en ny modell som reglerar fördelningen av grund- och schablonbidrag från Migrationsverket mellan socialnämnden och utbildningsnämnden. 14 Överförmyndaren innefattas inte i modellen och överförmyndarens administrativa kostnader, förordnandet och tillsynsarbetet, utgår ingen särskild ersättning. Den nya modellen gäller från och med 1 januari 2016. I intervjuerna anges att den nya fördelningen innebär att utbildningsnämnden får en större del av statsbidragen än tidigare och därmed bättre förutsättningar att bedriva en ekonomiskt hållbar verksamhet. Fördelningsmodellen är beskriven i en excelfil och innebär enligt uppgift bland annat att de 125 000 kr som gäller för personer 0 64 år med permanent uppehållstillstånd ska fördelas enligt nedan från socialnämnden till utbildningsnämnden: 109 000 kr per barn (0-18 (20)). 40 000 kr per vuxen. 33 500 kr per ensamkommande barn. Pengarna betalas ut månadsvis från Migrationsverket under två år och ska täcka kostnader för 3,3 år. I underlagen och intervjuerna framkommer att ansvariga (i de flesta fall 14 www.mariestad.se, Kommunstyrelsens protokoll 2016-02-15, 26. Augusti 2016 15 av 18
ekonomipersonal) utsetts för att säkerställa att fördelningen sker på det sätt som beslutats. Kontroller sker enligt uppgift månadsvis för att säkerställa att fördelningen bli rätt. Det finns i dag ingen dokumenterad rutin som tydligt beskriver fördelningsmodellen i text och hur fördelningen ska gå till. I intervjuerna framgår att utbildningsnämnden har fått i uppdrag att kartlägga vilka behov som finns i verksamheterna och vilka ökade kostnader som följer av det ökade flyktingmottagandet. Detta som grund till att utbildningsnämnden ska kunna få en skälig del av de 21, 8 miljoner kommunen fått i utökat statsbidrag för år 2016. En satsning som nämnden redan fått extra stöd för och som också beslutades i februari, är ett mottagningsteam. Teamet bestående av olika professioner, bland annat skolsköterska, lärare och kurator, ska ansvara för det första mottagandet av nyanlända elever. Huvudsyftet anges i intervjuerna vara att skapa bättre förutsättningar för ett lyckat mottagande och kartläggning av barnets kunskaper, i enlighet med nya krav i skollagen från och med den 1 januari 2016. 3.4.2. Bedömning Kontrollmål 4 - Finns det en politiskt beslutad fördelning av grund- och schablonbidrag med tillhörande rutiner som följs? Vår bedömning är att kontrollmålet delvis är uppfyllt. Kommunstyrelsen har beslutat om en modell som anger hur grundoch schablonbidrag ska fördelas inom kommunen, vilket är positivt. Överförmyndaren får inte del av dessa medel och det är viktigt att överförmyndaren följer verksamhetens kostnadsutveckling, då ett ökat mottagandet av ensamkommande barn kan medföra ökade kostnader som bör kompenseras via de statsbidrag kommunen får. Fördelningsmodellen presenteras i dag i en excelfil och vi bedömer att det är viktigt att den kompletteras med en dokumenterad rutinbeskrivning där modellen och själva fördelningen tydligare beskrivs. Då en tydlig beskrivning och dokumenterad rutin för fördelningsmodellen saknas är vår sammanfattade bedömning att kontrollmålet är delvis uppfyllt. Rekommendation Socialnämnden bör i dialog med utbildningsnämnden ta fram en rutinbeskrivning till fördelningsmodellen som tydligare beskriver den och klargör hur arbetet med fördelningen av statsbidragen ska ske. 3.5. Statliga ersättningar och intern kontroll 3.5.1. Iakttagelser Socialnämnden I socialnämndens internkontrollplan ingår inget kontrollmoment kopplat till hanteringen av statsbidrag. I intervjuerna anges att statsbidragen följs upp noggrant inom sektor omsorg och stöd och att det berörs löpande i de ekonomiska prognoser nämnden får. I intervjun understryks att socialnämnden och utbildningsnämnden har haft gemensamma sammanträden både i november och december år 2015 och i januari 2016, med utgångspunkt i att kunna hantera flyktingfrågor på ett effektivt sätt. Augusti 2016 16 av 18
Utbildningsnämnden I utbildningsnämndens internkontrollplan ingår inget kontrollmoment kopplat till hanteringen av statsbidrag. I intervjuerna anges att nämnden dels får en muntlig rapportering kring statsbidrag på varje nämndsammanträde, dels får nämnden även varje en dokumenterad sammanställning två gånger per år. De intervjuade nämner även här utbildningsnämnden och socialnämndens gemensamma sammanträden som grund till god intern kontroll. Överförmyndaren Överförmyndaren har vid granskningstillfället ingen internkontrollplan men olika kontroller kopplat till överförmyndarens uppdrag sker. Dessa omfattar framför allt de underlag gode män lämnar in och som sedan ligger till grund för ansökan om statsbidrag. 3.5.2. Bedömning Kontrollmål 5 - Omfattas statliga ersättningar inom flyktingmottagandet av nämndernas interna kontroll? Bedömningarna grundas i att kommunen under främst år 2015 har tagit emot många flyktingar som därmed föranlett stora kostnader för nämnderna. Bedömning socialnämnden kontrollmålet är inte uppfyllt Bedömning utbildningsnämnden kontrollmålet är delvis uppfyllt Bedömning överförmyndaren kontrollmålet är delvis uppfyllt Statsbidragen omfattar stora summor och det är därför viktigt att nämnderna säkerställer tillräcklig intern kontroll inom området. Styrning och uppföljning av verksamheterna och deras ekonomi är viktiga delar för att skapa tillräcklig intern kontroll. Utifrån våra erfarenheter i granskningen kan vi konstatera att samtliga nämnder har ett stort engagemang i frågor kring flyktingmottagandet och att styrningen inom området har utvecklats och att området följs upp med regelbundenhet. För att säkerställa tillräcklig intern kontroll inom området, är det även viktigt att nämnderna identifierar risker inom hela ansökningsprocessen och hanteringen av statsbidrag, för att kunna kontrollera dessa på ett ändamålsenligt sätt. Socialnämnden har haft stora utmaningar med personalomsättning och rekrytering, vilket innebär risker för att delar i bland annat ansökningsprocessen av statsbidrag kan missas. Det är därför viktigt att nämnden lägger ett extra fokus på att säkerställa tillräcklig intern kontroll inom området, vilket bör resultera i att nämnden inkluderar området i sin internkontrollplan. Behovet av detta blir än tydligare genom att vi i stycke 3.3.2 gör bedömningen att socialnämnden bara delvis säkerställt tillräcklig intern kontroll avseende vilka statsbidrag nämnden kan återsöka för flyktingar Då ingen av nämnderna berör statsbidragen i sina internkontrollplaner, bedömer vi utifrån statsbidragens betydelse för verksamheterna inom området, att nämnderna inte i tillräcklig utsträckning omfattar statliga ersättningar inom flyktingmottagandet i sin interna kontroll. Rekommendation För att säkerställa tillräcklig intern kontroll avseende hantering av statsbidrag inom flyktingmottagandet, behöver nämnderna tillse att lämpliga kontrollmoment kopplat till respektive nämnds ansökningsprocess genomförs. Stora återsökningsbara kostna- Augusti 2016 17 av 18
der uppstod under hösten 2015. Det är därför viktigt att nämnderna genomför eventuella kontroller så snart som möjligt, då ansökan i flera fall ska ske senast inom ett år från utgången av den period ansökan avser. 2016-08-09 Uppdragsledare Lars Dahlin Projektledare Peter Aschberg Augusti 2016 18 av 18